Luận án Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

hị định và pháp lệnh của Chính phủ; (2) Khiếu kiện đối với các quyết định là văn bản QPPL của các bộ trưởng cũng như các văn bản áp dụng pháp luật; (3)Khiếu kiện các văn bản hành chính có phạm vi áp dụng vượt ra ngoài quản hạt của một tòa án hành chính cấp sơ thẩm; (4)Khiếu kiện đối với những QĐHC của cơ quan đại diện Pháp ở nước ngoài; (5)Khiếu kiện về tính hợp hiến, hơp pháp của văn bản hành chính; (6)Khiếu kiện về sự xâm hại của quyết định xử phạt hành chính của cơ quan hành chính độc lập ban hành; (7)Khiếu kiện các quyết định bầu cử đại biểu vùng Ngoài ra, tham chính viện còn có thẩm quyền hướng dẫn xét xử cho toà án hành chính cấp sơ thẩm và cấp phúc thẩm [105, tr.215]. Hiến pháp Liên bang Nga năm 1993 quy định về việc cơ quan tư pháp kiểm soát hành pháp: khi xét xử, nếu thấy một văn bản nào của Chính phủ hoặc các cơ quan khác bất hợp pháp thì tòa án sẽ ra quyết định theo quy định của luật. Quyền tư pháp ở Hoa Kỳ được giao cho một Pháp viện tối cao và các Tòa án cấp dưới mà theo thời gian Quốc hội sẽ thành lập (Khoản 1, Điều 3). Là một nước liên bang nên Hoa Kỳ có hai hệ thống Tòa án hoạt động song song là Tòa án liên bang và Tòa án các bang. Tòa án liên bang (The federal judiciary) gồm các Tòa án quận (United States District Courts), các Tòa phúc thẩm liêng bang (United States Courts of Appeal) và Tòa án tối cao liên bang (United states Supreme Court). Trong đó, các tòa án quận và tòa phúc thẩm liên bang có thẩm quyền "kiểm tra và cưỡng chế thực hiện các mệnh lệnh và quyết định của các bộ và cơ quan hành chính". 78 Như vậy ở một số nước trên thế giới, tư pháp kiểm soát quyền hành pháp chủ yếu thông qua việc xem xét tính hợp hiến của các văn bản QPPL do Chính phủ ban hành, thông qua xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái thẩm quyền bị khiếu nại của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thực thi quyền hành pháp. 2.4.1.3. Nhân dân, các đảng phái, các tổ chức dân sự và các thiết chế bên ngoài nhà nước khác kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp * Hoạt động của các đảng phái kiểm soát quyền hành pháp Ở Hoa Kỳ, các đảng phái chính trị vẫn tồn tại và hoạt động. Hai đảng tồn tại lâu dài trong lịch sử là đảng Dân chủ và đảng Cộng hòa. Ngoài hai đảng lớn này, các đảng phái khác cũng có hoạt động tích cực ở cấp liên bang và địa phương như đảng Tự do, đảng Xanh. Mọi đảng phải chính trị, kể cả đảng cầm quyền, các nhóm lợi ích...trong hoạt động tranh dành ảnh hưởng và sự ủng hộ của cử tri đều phải trong khuôn khổ của hiến pháp, pháp luật, của "luật chơi" đã thỏa thuận. Hoạt động đảng phái chính trị rộng rãi, cạnh tranh theo luật cùng với cơ chế bầu cử. Ở Cộng hòa Pháp, các đảng phái và các tổ chức chính trị giành quyền lực nhà nước qua kết quả bầu cử. Các đảng phái chính trị được tự do thành lập và hoạt động trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân chủ. Nguyên tắc đa nguyên chính trị được Hiến pháp cộng hòa Pháp 1958 quy định: "Các đảng phái và các nhóm chính trị dành quyền lực qua kết quả bầu cử. Các đảng phái và các tổ chức chính trị được tự do thành lập và hoạt động trên cơ sở tôn trọng các nguyên tắc về chủ quyền quốc gia và dân chủ" [4, tr.386]. Các đảng phái và các tổ chức chính trị góp phần vào việc thực hiện nguyên tắc, pháp luật giành cho phụ nữ và nam giới các điều kiện ngang nhau đối với việc ứng cử vào các chức vụ và nhiệm kỳ dân cử. Nhân dân là chủ thể của quyền lực. Thông qua hiến pháp, nhân dân ủy quyền cho các cơ quan Nhà nước các quyền lập pháp, tư pháp nhằm KSQL lẫn nhau cũng như đối với cơ quan hành pháp. Hiến pháp Cộng hòa Pháp quy định, Nhân dân Pháp trịnh trọng tuyên bố thiết tha gắn bó với các quyền con người và các nguyên tắc chủ quyền thuộc về nhân dân như đã được quy định trong Tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền 1789, được khẳng định và bổ sung trong Lời nói đầu của Hiến pháp năm 1946. Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga quy định: (i) Ở Liên bang Nga thừa nhận sự đa dạng về tư tưởng; (ii) Không một hệ tư tưởng nào được coi là chính thức 79 hoặc bắt buộc; (iii) Ở Liên bang Nga thừa nhận sự đa nguyên đa đảng; (iv) Các tổ chức xã hội bình đẳng trước pháp luật; (v) Cấm thành lập và cấm sự hoạt động của các tổ chức xã hội có mục đích hay hành động hướng tới việc dùng bạo lực để thay đổi chế độ Hiến pháp và xâm phạm sự toàn vẹn của Liên bang Nga, đe dọa an ninh quốc gia, [130, tr.58]. * Thông qua các quyền dân chủ của công dân, tổ chức xã hội KSQL đối với việc thực hiện quyền hành pháp - Quyền bầu cử của công dân Bầu cử là một trong những quyền chính trị pháp lý quan trọng của công dân, khẳng định địa vị pháp lý của mình đối với việc lựa chọn những người đại diện cho mình thực thi quyền lực trong bộ máy nhà nước, trong đó có quyền hành pháp. Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga quy định, công dân Liên bang Nga có thể tự mình thực hiện tất cả các quyền và nghĩa vụ của mình từ 18 tuổi trở lên. Trong khi đó, công dân Nhật Bản từ 20 tuổi trở lên có quyền bầu cử, từ 25 tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Hạ viện và từ 30 tuổi trở lên có quyền ứng cử vào Thượng viện. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định cụ thể về quyền bầu cử của các công dân Hoa Kỳ sẽ không bị phủ nhận hoặc hạn chế, dựa vào lý do: (i) Chủng tộc, màu da hay tình trạng nô lệ trước đây; Không bị phủ nhận hoặc hạn chế bởi Liên bang hoặc bất cứ bang nào với lý do giới tính; (iii) Quyền bầu cử của các công dân Hoa Kỳ sẽ Quyền bầu cử của công dân Hoa Kỳ trong các vòng bầu cử sơ bộ, hoặc trong các cuộc bầu cử Tổng thống hay Phó Tổng thống, cuộc bầu đại cử tri để bầu Tổng thống, Phó Tổng thống, thượng nghị sĩ hay hạ nghị sĩ trong Nghị viên Liên bang, sẽ không bị phủ nhận hoặc hạn chế bởi Liên bang hay một tiểu bang nào với lý do không có nộp thuế thân hoặc thuế khác; (iv) Quyền bầu cử của công dân Hoa Kỳ từ 18 tuổi trở lên sẽ không bị tước bỏ hoặc hạn chế bởi Liên bang hay bất cứ bang nào với lý do tuổi tác. Điều 16 Hiến pháp Nhật Bản quy định, mọi công dân đều có quyền khiếu nại để đòi bồi thường thiệt hại, cách chức các công chức, kiến nghị áp dụng, hủy bỏ, sửa chữa đạo luật, quy tắc hành chính hay khiếu nại trong các lĩnh vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ các kiến nghị này. Mọi công dân khi bị thiệt hại vì bất kỳ hành vi bất hợp pháp của công chức đều có quyền đòi Chính phủ bồi thường theo pháp luật. 80 Cùng với nội dung trên, Hiến pháp Cộng hòa Pháp cũng khẳng định, người nào bị thiệt hại do hành vi phạm tội của thành viên Chính phủ gây ra trong khi thi hành công vụ có quyền gửi đơn kiện lên một Ủy ban giải quyết đơn thư khiếu nại. Ủy ban này có quyền quyết định đình chỉ vụ việc hoặc chuyển hồ sơ sang bên Viện trưởng Viện Công tố bên cạnh Tòa phá án để khởi tố trước Tòa Công lý Cộng hòa. - Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân Ngoài quyền khiếu nại, Hiến pháp Cộng hòa nhân dân Trung Hoa còn quy định về quyền phê bình, kiến nghị, tố cáo và những biện pháp bảo vệ công dân, cũng như nghĩa vụ của công dân khi thực hiện quyền của mình, bao gồm các nội dung: (i) Công dân nước Cộng hoà nhân dân Trung Hoa có quyền phê bình và kiến nghị đối với bất kỳ cơ quan nhà nước hoặc nhân viên của cơ quan nhà nước; (ii) Công dân có quyền khiếu nại, tố cáo hoặc tố giác bất kỳ hành vi không làm tròn trách nhiệm, trái pháp luật của cơ quan nhà nước hoặc nhân viên cơ quan nhà nước, nhưng không được phép bịa đặt hoặc bẻ cong sự thật để vu cáo hãm hại; (iii) Đối với khiếu nại, khiếu tố hoặc tố giác của công dân, cơ quan có liên quan phải điều tra rõ sự việc, có trách nhiệm xử lý; (iv) Nghiêm cấm mọi hành vi khống chế, đả kích, báo thù. Những người bị thiệt hại do cơ quan nhà nước hoặc người công tác trong cơ quan nhà nước gây ra có quyền đòi bồi thường theo các quy định pháp luật [116, tr.120]. - Quyền tham gia trưng cầu ý dân Thuật ngữ trưng cầu ý dân được hiểu là việc nhân dân (cả nước hay một địa phương) bỏ phiếu tán thành hay không tán thành khi được hỏi về một vấn đề cụ thể. Đó có thể là việc thông qua hiến pháp mới; sửa đổi, bổ sung hiến pháp, thông qua một đạo luật, hoặc đơn giản là một chính sách cụ thể của nhà nước [73]. Đây là một trong những quyền quan trọng của công dân đối với vận mệnh đất nước, và thông qua đó thực hiện việc kiểm soát quyền hành chính. Các quốc gia đều đưa nội dung này vào Hiến pháp như Cộng hòa Pháp quy định, chủ quyền quốc gia thuộc về nhân dân. Nhân dân thực hiện chủ quyền của mình thông qua đại diện và thông qua con đường trưng cầu ý kiến nhân dân. Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga cũng khẳng định, công dân Liên bang Nga có quyền bầu và được bầu vào các cơ quan quyền lực nhà nước, các cơ quan tự quản địa phương, cũng như tham gia trưng cầu ý dân,... 81 * Thông qua các cơ quan truyền thông Ở Mỹ, các cơ quan truyền thông đại chúng rất đa dạng và phần lớn thuộc về sở hữu tư nhân. Nó vừa có mục đích kinh doanh vừa có mục đích chính trị và được coi là "quyền lực thứ tư" sau quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Các phương tiện truyên thông đại chúng luôn đóng một vai trò quan trọng trong hoạt động chính trị, xã hội của nước Mỹ, có tác động, ảnh hưởng sâu sắc đến cả chính quyền và người dân, đặc biệt, nó là công cụ xã hội có quyền lực mà các chủ thể chính trị phải kiêng dè. Mặc dù, không thực hiện quyền lực theo sự phân công của hiến pháp nhưng các cơ quan truyền thông có thể định hướng được công chúng và điều này khiến nó trở thành yếu tố quan trọng trong đời sống chính trị, xã hội của nước Mỹ [41, tr.59]. Nội dung các quyền tự do ngôn luận, báo chí, lập hội của công dân được ghi nhận trong hầu hết các bản hiến pháp của các nước. Hiến pháp Hoa Kỳ quy định, Nghị viện không ban hành một đạo luật nào nhằm thiết lập tôn giáo hoặc ngăn cấm tự do tín ngưỡng, ngôn luận, báo chí, quyền của dân chúng được hội họp hòa bình và kiến nghị Chính phủ sửa chữa những điều gây bất bình. Ở Cộng hòa Pháp, báo chí là sản phẩm ra đời sớm, phát triển mạnh và đa dạng. báo của các đảng phái chính trị, các tôn giáo, các ngành, giới, hội, hiệp hội được hoạt động tự do nhằm tuyên truyền tư tưởng, quan điểm, đường lối công chúng. Tất cả các tờ báo lớn đều có đài phát thanh riêng. Hoạt động phát thanh và truyền hình cũng phát triển mạnh mẽ bao gồm các chương trình của nhà nước, của địa phương với cả sở hữu nhà nước và sở hữu tư nhân. Các cơ quan truyền thông của Pháp rất phong phú về thể loại với quy mô và sở hữu khác nhau. Điều khác biệt với cơ quan truyền thông của các nước Anh - Mỹ (sở hữu tư nhân là chủ yếu) thì là ở Pháp, nhà nước trực tiếp quản lý một số hãng thông tấn, cơ quan báo chí và chi phối thông tin trên cả nước [41, tr.60]. Ở Nga, Điều 29 Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Nga khẳng định, tự do báo chí được bảo đảm. Cấm kiểm duyệt [116, tr.214-215]. Tương tự như vậy, Hiến pháp Nhật Bản ghi nhận quyền tự do tụ họp, ngôn luận, báo chí và mọi hình thức biểu đạt ý kiến đều được chấp nhận. Không có sự kiểm duyệt và sự tối mật trong các cách thức truyền đạt thông tin được bảo đảm [116, tr.214-215]. 82 2.4.2. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam qua nghiên cứu cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở một số nước trên thế giới Thứ nhất, qua nghiên cứu và trình bày nêu trên cho thấy, hầu như trong các bản Hiến pháp của các quốc gia đều đề cao chủ thể nhân dân trong kiểm soát quyền hành pháp. Pháp luật khẳng định, nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước; trong đó có nội dung thể hiện quyền của mình trong hoạt động KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp thông qua các thiết chế dân chủ trực tiếp và gián tiếp. Vì thế ở các nước dân chủ và pháp quyền đều ra đời thiết chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách như Hội đồng bảo hiến hay Toà án Hiến pháp, hoặc giao cho Tòa án tối cao để phán xét các văn bản hoặc hành vi của cá nhân người đứng đầu cơ quan hành pháp vi phạm Hiến pháp, luật. Lần đầu tiên, Hiến pháp năm 2013 đã quy định việc xử lý vi phạm Hiến pháp tại Điều 119. Tuy nhiên, cơ chế xử lý văn bản Luật trái Hiến pháp vẫn chưa được làm rõ trong Luật Ban hành văn bản QPPL. Do vậy, việc kế thừa những nội dung đã từng được thảo luận đối với việc thành lập cơ quan bảo vệ hiến pháp cần được tiếp tục nghiên cứu, nhằm xử lý những văn bản luật có liên quan đến quyền hành pháp không phù hợp với Hiến pháp theo nội dung các văn kiện Đại hội của Đảng: "Xác định cơ chế bảo vệ Hiến pháp, định rõ cơ chế, cách thức bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp và luật"; nghiên cứu "Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền"; "Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp" [29, tr.126-127]. Thứ hai, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở các nước coi trọng nhân dân với tư cách là các cá nhân công dân nên đề cao các quyền dân chủ trực tiếp của công dân với tư cách là chủ thể của kiểm soát quyền hành pháp. Luật phải thể chế hóa kịp thời cũng như làm rõ các quyền dân chủ trực tiếp của nhân dân. Thứ ba, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp của các nước coi trọng các cơ quan truyền thông trong kiểm soát hành pháp. Truyền thông thường là các tổ chức ngoài nhà nước, tổ chức độc lập và có vị trí quan trọng. 83 Thứ tư, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở các nước được thực hiện bằng thiết chế đảng đối lập. Nước ta, hệ thống chính trị nhất nguyên, vì vậy, cần nghiên cứu việc phát huy vai trò của đảng cầm quyền trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp song song với việc phát huy vai trò giám sát, phản biện xã hội với tư cách là một tổ chức chính trị - xã hội rộng lớn của nhân dân. Thứ năm, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp ở các nước coi trọng quyền kiểm soát hành pháp của nghị viện tại nghị trường bằng các phương thức chất vấn, đàn hạch, điều trần, bỏ phiếu bất tín nhiệm Ở nước ta, kiểm soát quyền hành pháp không sử dụng kiềm chế và đối trọng giữa lập pháp và hành pháp thì cần phải tăng cường các hoạt động giám sát tối cao Quốc hội tại các kỳ họp như chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, giám sát tối cao theo chuyên đề. Thứ sáu, cần thể chế hóa các quyền Hiến định về dân chủ trực tiếp của nhân dân như các nước đã làm. Gần đây, cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, Luật Trưng cầu ý dân đã được thông qua năm 2015, song các đạo luật có liên quan đến quyền biểu tình, quyền lập hội, tự do báo chí, vẫn chưa có nhiều tiến triển sau nhiều năm tiến hành soạn thảo. Đây là những nội dung quan trọng cần được cơ quan lập pháp chú trọng trong thời gian đến nhằm phát huy quyền dân chủ trực tiếp của công dân đối với việc thực hiện kiểm soát quyền hành pháp. Kết luận chương 2 Kiểm soát quyền lực nhà nước được xem là một chủ thuyết chính trị pháp lý nói về việc chính quyền phải phục vụ cho toàn thể mọi người, bảo vệ quyền cá nhân và ngăn chặn sự lạm dụng quyền lực. Học thuyết này là tư tưởng chính trị - pháp lý tiến bộ, xuất phát từ Tây Âu và Mỹ nhằm bảo vệ quyền các quyền tư do, dân chủ, quy định các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước. Kiểm soát quyền hành pháp là toàn bộ các hoạt động phân công và tổ chức thực thi quyền hành pháp cùng các cơ chế, nội dung, phương thức tiến hành của các chủ thể tác động lên việc thực thi quyền hành pháp nhằm phòng ngừa, ngăn chặn và loại bỏ các hành vi vi phạm pháp luật, khắc phục sự tha hóa quyền lực; góp phần bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể, duy trì trật tự xã hội. 84 Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp bao gồm các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện đảm bảo có mối liên hệ mật thiết tương hỗ lẫn nhau do Hiến pháp và pháp luật quy định nhằm xác lập và bảo đảm để các chủ thể thực hiện KSQL nhà nước đối với việc thực thi quyền hành pháp. Đối tượng của KSQL nhà nước đối với việc thực thi quyền hành pháp là quá trình tổ chức và triển khai thực hiện quyền hành pháp thông qua cơ chế pháp lý kiểm soát cụ thể. Đặc điểm cơ bản của cơ chế KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp bao gồm: Thứ nhất, mục đích của cơ chế này là để KSQL quyền hành pháp - một nhánh quyền lực của Nhà nước có tổ chức bộ máy đồ sộ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên tất cả các mặt của đời sống xã hôi; tiêu tốn ngân sách nhà nước rất lớn, động chạm trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Thứ hai, cơ chế KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp là một cấu trúc phức tạp gồm nhiều yếu tố cấu thành, có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, tác động qua lại lẫn nhau để đủ sức kiểm soát có hiệu lực và hiệu quả đối với một nhánh quyền lực có tổ chức bộ máy to lớn nói trên. Thứ ba, phương thức thực hiện KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp rất đa dạng, gắn với các quy định của pháp luật về địa vị pháp lý, nhiệm vụ quyền hạn của chủ thể. Thứ tư, cơ chế KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp tuy là một cấu trúc phức tạp nhưng đều phải do Hiến pháp và luật quy định. Vai trò của cơ chế KSQL nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp là: Thứ nhất, cơ chế pháp lý KSQL Nhà nước nói chung cũng như cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng là một tổng thể thống nhất gồm các cơ chế con cấu thành từ nhiều yếu tố có mối quan hệ tác động qua lại chặt chẽ do Hiến pháp và luật quy định tạo thành phương tiện pháp lý tổng hợp mạnh mẽ có hiệu lực và hiệu quả trong phòng chống sự tha hóa quyền lực Nhà nước nói chung và quyền hành pháp nói riêng. Thứ hai, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp không những là phương tiện pháp lý tổng hợp mạnh mẽ có hiệu lực và hiệu quả trong phòng chống sự tha hóa quyền lực hành pháp mà còn là phương tiện pháp lý đảm bảo cho việc KSQL nhà nước đảm bảo dân chủ và pháp quyền, vừa đấu tranh phòng 85 chống sự tha hóa quyền hành pháp một cách kiên quyết, vừa đảm bảo cho quyền hành pháp phát huy hiệu lực và hiệu quả. Thứ ba, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp là phương tiện pháp lý nhằm góp phần bảo đảm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân, phát huy quyền làm chủ của nhân dân thông qua các tổ chức đoàn thể của mình. Thứ tư, cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp là phương tiện quan trọng nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, duy trì trật tự xã hội dân chủ và ổn định. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành phápgồm ba cơ chế bộ phận: cơ chế kiểm soát bên ngoài, cơ chế kiểm soát bên trong và cơ chế kiểm soát độc lập. Các cơ chế bộ phận (hoặc có thể gọi là cơ chế con) đều được cấu thành từ các yếu tố thể chế, thiết chế và các điều kiện đảm bảo thực hiện. Từ sự khảo cứu, tìm hiểu vấn đề về kiểm soát quyền hành pháp ở nước ngoài, luận án đã so sánh, đối chiếu với thực tiễn ở Việt Nam và rút ra các bài học kinh nghiệm. 86 Chương 3 LỊCH SỬ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 3.1. SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CƠ CHẾ PHÁP LÝ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 3.1.1. Các quy định của Hiến pháp 1946 về kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp Ngay sau khi giành được độc lập, trong phiên họp đầu tiên của Chính phủ ngày 3/9/1945, Hồ Chủ tịch đã chỉ ra nhiệm vụ cấp bách của Chính phủ; đó là: "chúng ta phải có một Hiến pháp dân chủ". Trong một thời gian rất ngắn, trong bối cảnh lịch sử vô cùng khó khăn, thiếu thốn, khắc nghiệt nhưng tháng 11/1945, dự thảo đã hoàn thành và được công bố và lấy ý kiến toàn dân. Ngày 9/11/1946, Quốc hội khóa 1 đã thông qua bản HP đầu tiên của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà bao gồm lời nói đầu và 7 chương, 70 điều. Với mục tiêu xây dựng chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt, đảm bảo quyền lực thực sự của nhân dân. Hiến pháp 1946 đã xây dựng mô hình nhà nước mà ở đó quyền lực nhà nước được kiểm soát hết sức chặt chẽ, khoa học, bắt đầu từ cơ chế phân công quyền lực rành mạch. Theo HP 1946, Chủ tịch nước là người đứng đầu Chính phủ. Thành phần Chính phủ gồm có: Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước và Nội các. Nội các gồm có các bộ trưởng, thứ trưởng, có thể có Phó Thủ tướng. Như vậy theo bản HP đầu tiên của nước ta, Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu Nhà nước vừa là người đứng đầu Chính phủ. Điều đặc biệt là, ở Điều 31 và Điều 54 có quy định Chủ tịch nước có quyền phủ quyết. Điều 31 HP 1946 quy định: "Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước phải ban bố chậm nhất là mười hôm sau khi nhận được thông tin. Nhưng trong thời hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố". Hình thức của nhà nước theo HP 1946 được xác định rất cụ thể: Hình thức cấu trúc nhà nước đơn nhất, hình thức chính thể cộng hòa dân chủ và chế độ chính 87 trị dân chủ. Về hình thức chính thể, HP 1946 có phần giống hình thức cộng hoà tổng thống. Nhưng Chủ tịch nước theo HP 1946 không phải do cử tri trực tiếp bầu ra mà do Nghị viện nhân dân bầu ra. Mặt khác, Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Thủ tướng chọn Bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết. Chính phủ chịu sự kiểm soát của Nghị viện. Bộ trưởng nào không được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức. Nghị viện có quyền rất lớn đối với việc kiểm soát hoạt động của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ. Những quy định trên cho ta thấy hình thức chính thể của Nhà nước ta theo HP 1946 là hình thức kết hợp giữa cộng hoà tổng thống và cộng hoà nghị viện, mô hình này nhấn mạnh vai trò của nghị viện đối với việc KSQL của chính phủ [82]. Ngay sau khi Quốc hội thông qua HP, thì cuộc kháng chiến chống thực dân Pháp nổ ra nên sau khi tuyên bố HP đã trở thành chính thức, Quốc hội đã ra Nghị quyết giao nhiệm vụ cho Ban thường trực Quốc hội cùng với Chính phủ ban bố và thi hành HP khi có điều kiện thuận lợi. Do bối cảnh đất nước lúc bấy giờ đang chiến tranh, kháng chiến toàn diện nên HP 1946 không được công bố, Nghị viện nhân dân với nhiệm kỳ ba năm cũng không thành lập được. Tuy nhiên Chính phủ dưới sự lãnh đạo của Chủ tịch Hồ Chí Minh cùng với Ban thường vụ Quốc hội luôn luôn dựa vào tinh thần và nội dung của HP 1946 để điều hành mọi hoạt động của Nhà nước [85]. 3.1.2. Cơ chế pháp lý kiểm soát quyền lực nhà nước đối với việc thực hiện quyền hành pháp theo Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp 1980 - Hiến pháp tập quyền xã hội chủ nghĩa Hiến pháp 1959 được ban hành trong bối cảnh Hoa Kỳ và chính quyền Sài Gòn đã từ chối hiệp thương tổng tuyển cử thống nhất đất nước, đất nước bị chia cắt làm hai miền với hai nhiệm vụ chính trị khác nhau: Miền Bắc được hoàn toàn giải phóng, tiến lên xây dựng CNXH và miền Nam sống dưới chế độ Ngụy quyền Sài Gòn. Trong bối cảnh này, Hp 1959 đã được thông qua vào ngày 31/12/1959 gồm Lời nói đầu và 112 điều, chia làm 10 chương. Hiến pháp Việt Nam năm 1959 tiếp tục quy định hình thức chính thể của Nhà nước là Cộng hoà dân chủ [83]. Hiến pháp xác định tất cả quyền lực đều thuộc về nhân dân. Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua Quốc hội và HĐND 88 các cấp do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Hiến pháp 1959 quy định Quốc hội và HĐND các cấp và các cơ quan Nhà nước khác thực hành nguyên tắc tập trung dân chủ (Điều 4). Hiến pháp xác định nguyên tắc tất cả các cơ quan Nhà nước đều phải dựa vào nhân dân, liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự kiểm soát của nhân dân (Điều 6) [83]. Về địa vị pháp lý và hoạt động của Chính phủ, HP 1959 đã giành ra 7 điều [83] để quy định về địa vị pháp lý, mối quan hệ giữa Chính phủ với cơ quan lập pháp, với VKSND và TAND đối với việc thực hiện chức năng hành pháp của Chính phủ. Trong đó, Hội đồng Chính phủ là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất (điều 71). Với quy định này quyền lực nhà nước đã được xác định rõ là tập trung thống nhất vào Quốc hội - cơ quan đại diện cao nhất của nhân dân. Quy định này cũng cho ta thấy rằng chế định Chính phủ tập thể (Hội đồng Chính phủ) theo HP 1959 được tổ chức giống mô hình các nước XHCN lúc bấy giờ nhiều hơn và khác với mô hình Chính phủ trong HP 1946. Theo quy định của HP 1959, Quốc hội là cơ quan giữ vị trí hết sức quan trọng trong bộ máy nhà nước. Về địa vị pháp lý của Quốc hội, HP 1959 đã ghi nhận 18 điều