Luận án Định chế quản lý nhà nước thời Nguyễn

, thì tuy việc mà tham hặc. Phàm quan viên văn võ ở Kinh thấy ai không công bằng, không giữ pháp đều đƣợc phép hặc tâu. Khi có điều trần hoặc kiến nghị về những việc có quan hệ đến chính trị thì đƣợc niêm phong kín đệ thẳng lên" ([72], 154), "Lục sự dƣới quyền trƣởng quan của viện giữ các công việc bao phong chƣơng sớ và văn thƣ" ([72],152), các chánh bát cửu phẩm Thƣ lại và vị nhập lƣu Thƣ lại là các chức giúp việc. Hội điển toát yếu quy định Lục khoa ở kinh đô và 16 đạo ở các tỉnh đều trực thuộc Đô sát viện. Nội dung việc kiểm soát, xét hạch của các Cấp sự trung các khoa và Giám sát ngự sử các đạo là "Nếu gặp những việc chậm trễ, trái phép, lầm lẫn và những tệ quan lại do bọn nha lại gian giảo đổi trắng thay đen đều phải vạch rõ sự thực mà hạc tấu" ([72],154). Quan chức thuộc Viện Đô sát đƣợc gọi là ngôn quan(46). Chức năng ngôn quan đƣợc định chế nêu rõ: "Phàm các việc chính sự hay dở, nhân dân lợi hại có việc đáng làm đáng bỏ, tuy việc làm sớ tâu bày, việc nên cẩn mật cho phép đƣợc phong kín tiến trình. Phàm hoàng thân, quốc thích, quan viên to nhỏ, có làm điều bất công bất pháp, thực trạng tham nhũng hay liêm khiết, hay hoặc dở của quan chức trong ngoài, cùng các chƣơng tấu có ý Ninh, Định Yên, Hải Yên, Sơn Hƣng Tuyên, Ninh Thái, Lạng Bằng. (46) Ngôn quan là quan có quyền đƣợc nói để khuyên điều phải, ngăn điều trái. 118 kiến không theo công lý, đều đƣợc tham hặc"(47) ([54],70). Ngoài ra, trong các kỳ thi Hƣơng, thi Hội, ngôn quan phải vạch lỗi nếu các quan lại "có sự ngấm ngầm chạy vạy, đút lót gửi gắm" ([72],152). Phối hợp với chức trách của bộ Hình và Đô sát viện là Đại lý tự, đƣợc lập ra theo chỉ dụ năm Minh Mệnh thứ 4 (1823), có nhiệm vụ cùng Hình bộ hội thẩm "những án tù tội nặng và án còn nghi ngờ hay khó xử, những đơn kêu khi vua trẩy hay kêu tại kinh". Theo Hội điển sự lệ, Đại lý tự họp với bộ Hình và Đô sát viện thành Tam pháp ty có nhiệm vụ "xét xử những vụ quan trọng để giúp việc hình trong nƣớc". Quan chức Đại lý tự gồm "Đại lý tự khanh giữ việc công bằng mà thân oan cho những tội nặng để giúp vào việc hình của nhà nƣớc, Thiếu khanh, Tham biện, Chủ sự, Tƣ vụ,Viên ngoại lang cùng đốc suất nhân viên chia nhau giữ việc tự. Vị nhập lƣu Thƣ lại chia nhau làm các việc công sai phái trong bản ty" ([54],193). Trong việc tổ chức quan chức hành chính ở cấp địa phương, năm Gia Long thứ 1 (1802) có chỉ dụ đặt chức Tổng trấn ở Bắc thành, ban sắc ấn cai quản l1 trấn... Trong chỉ dụ không đặt chức Phó tổng trấn, chỉ đặt các chức giúp việc cho Tổng trấn là Hộ tào, Binh tào, Hình tào, lấy chức tham tri của các bộ Hộ, Binh, Hình kiêm nhiệm công việc. Chiếu định quan chế (1804) đặt quan chức cai quản các trấn, dinh. Đứng đầu mỗi trấn là một Trấn thủ, có các chức Hiệp trấn và Tham hiệp phụ tá. Đứng đầu mỗi dinh là một Lƣu thủ, có các chức Cai bạ và Ký lục phụ tá. Mỗi dinh hay trấn gồm nhiều phủ, mỗi phủ chia làm nhiều huyện. Các địa phƣơng miền núi đƣợc đặt thành châu. Phủ có Tri phủ, huyện có Tri huyện, châu có Tri châu cai trị. (47) Tham hặc hay đàn hặc có nghĩa là chỉ trích, vạch lỗi. 119 Chỉ dụ năm Gia Long thứ 7 (1808) đặt các chức Tổng trấn, Hiệp tổng trấn và Phó tổng trấn Gia Định thành, ban ấn Tổng trấn bằng bạc có núm hình sƣ tử. Cũng trong năm này mới đặt chức Tri huyện cho các huyện thuộc các phủ của Gia Định thành. Việc đặt các chức quan mà chƣa đặt cơ quan chuyên trách cho thấy trong thời Gia Long, bộ máy quản lý nhà nƣớc còn đang trong quá trình thiết lập, cơ cấu tổ chức chƣa hoàn chỉnh. Trong cuốn Gia Long, Marcel Gaultier đã nhận xét: "Sau biến cố 5 năm (1807), việc tổ chức về hành chính trong nƣớc vẫn chƣa đƣợc hoàn bị... Bề ngoài dân tình địa phƣơng có vẻ hòa hợp đoàn kết nhƣng bên trong còn lắm bất bình về việc tổ chức hành chính của nhà vua, về sự cai trị không có một lề lối nhất định", "Nhà vua đã trao quyền hành vào tay bọn bất tài... khen thƣởng thói võ biền của bọn thuộc hạ". ([138], 176-178). Trong những năm 1831 - 1832, các chức Tổng trấn Bắc thành và Gia Định thành lần lƣợt bị xóa bỏ. Cả nƣớc đƣợc chia làm 30 tỉnh và một phủ Thừa Thiên. Bản Quy tắc làm việc dành cho quan chức các tỉnh đƣợc vua Minh Mệnh chuẩn y vào năm 1831, quy định cụ thể về chức vụ của quan chức cấp tỉnh: "Tổng đốc giữ việc cai trị cả quân, dân, cầm đầu các quan văn quan võ trong toàn hạt, khảo hạch các quan lại, sửa sang bờ cõi. Tuần phủ giữ việc tuyên bố đức ý triều đình, vỗ yên nhân dân, coi giữ các việc chính trị, giáo dục, mở điều lợi, bỏ điều hại. Bố chính sứ giữ việc thuế khóa, tài chính toàn hạt. Triều đình có ân trạch, chính lệnh gì ban xuống thì truyền đạt. Án sát sứ giữ việc kiện tụng hình án trong toàn hạt, chấn hƣng phong hóa, kỷ cƣơng, trừng thanh các quan lại, kiêm coi công việc chạy trạm trong hạt, khi có những việc trọng đại, hay ty (Bố chính, Án sát) hội đồng bàn bạc, rồi trình bày với Tổng đốc hay Tuần phủ mà làm" ([71], 363-364). 120 Tại mỗi tỉnh, hai ty Bố chính (Phiên ty) và Án sát (Niết ty) đều có Thông phán, Kinh lịch, bát cửu phẩm và vị nhập lƣu Thƣ lại giúp việc. Nhiệm vụ của Bố chính sứ và Án sát sứ cho thấy có sự phân chia ở cấp tỉnh về công việc thuế má, tài chính và công việc hình án. Đây là sự tăng cƣờng tính chuyên trách của quan chức, trong một cơ cấu tổ chức theo nguyên tắc "tôn quân quyền" của nhà nƣớc quan liêu kiểu phƣơng Đông, chƣa phải là sự phân biệt quyền hành pháp và tƣ pháp nhƣ ở phƣơng Tây. Các quan cai quản công việc hành chính ở các địa phƣơng đồng thời là quan trông coi về pháp luật, "giữ chính lệnh, coi việc sƣu thuế, xét xử kiện tụng", không có sự phân nhiệm. Thực hiện định chế, quan chức tại các phủ gồm "Tri phủ giữ chính lệnh, quản trị các huyện thuộc trong phủ hạt, chấn hƣng phong hóa, quân bình phú thuế sƣu dịch, xét xử kiện tụng, tuyên dƣơng mệnh vua, làm cho mọi nơi tin phục. Phủ nào kiêm lý cả huyện thì phải giữ cả công việc của huyện nữa. Những phủ xung yếu, nhiều việc thì phải dùng cả quan võ cáng đáng. Đồng tri phủ làm phó phụ, cùng làm việc phủ. Quản phủ chuyên giữ những việc tuần tiễu trị an". Quan chức tại các huyện gồm "Tri huyện giữ chính lệnh một huyện, coi việc sƣu thuế, xét xử, kiện tụng, chấn hƣng giáo hóa, khuyến khích phong tục, nuôi ngƣời già, tế thần linh, trừ trộm cƣớp để yên lƣơng dân, mọi việc quan hệ đến trách nhiệm chăn dân, để dân đƣợc hƣởng sự vui hòa. Chức Huyện thừa làm phó phụ cùng làm việc huyện. Phủ và huyện đều có Tri sƣ lại mục, Thông lại để các quan trên sai phái. Chức Lệ mục đốc suất những kẻ lệ thuộc theo mệnh lệnh làm việc công. Chức Cai tổng đốc suất các lý trƣởng theo các phủ huyện sai phái làm những việc bắt lính, dao dịch, thuế khóa, tuần phòng, bắt trộm cƣớp" ([74], 323- 325). 121 Tại các vùng biên giới, triều đình Nguyễn đặt các chức thổ quan, có nhiệm vụ: "Kính giữ chức sự tuân theo sự ƣớc thúc của triều đình. Các Tuyên úy sứ, Tuyên úy phó sứ, Tuyên úy đồng tri, Phòng ngự sứ, Phòng ngự đồng tri, Thổ tri phủ, Thổ tri châu, Thổ tri huyện, Thổ huyện thừa, Thổ lại mục, Thổ binh, các trƣởng chi, phó chi, cai đội, suất đội, đều đốc suất các thuộc hạ theo sự điều khiển của thƣợng ty quản hạt" ([74],323-325). Sau này nhà Nguyễn lại áp dụng chính sách "cải thổ lƣu quan", thay các quan chức ngƣời dân tộc thiểu số bằng quan chức từ triều đình phái tới để tăng cƣờng quyền lực của triều đình đối với các địa phƣơng. Chỉ dụ năm Minh Mệnh thứ 8 (1827) thành lập Thông chính sứ ty, có các chức Thông chính sứ, Thông chính phó sứ, Viên ngoại lang, Chủ sự, Tƣ vụ, chánh bát, cửu phẩm và vị nhập lƣu Thƣ lại. Theo Hội điển toát yếu, quan chức thuộc Thông chính sứ ty có nhiệm vụ tiếp nhận, chuyển giao các tấu sớ, văn thƣ, sổ sách từ các địa phƣơng gửi về triều đình, đồng thời kiểm tra, phân phát các công văn từ triều đình đi các địa phƣơng. Cơ quan này có nhiệm vụ quan trọng trong việc giữ mối liên lạc giữa các địa phƣơng và nhà vua, vì vậy nhà Nguyễn cũng phỏng theo thể chế quan chức Trung Hoa, đặt chức quan Thông chính sứ phụ trách Thông chính sứ ty hợp với các chức quan đứng đầu Lục bộ, Đô sát viện và Đại lý tự thành 9 chức quan cao quý và chủ chốt của triều đình, gọi là Cửu khanh. Trợ giúp Thông chính sứ ty là Bưu chính ty thuộc quyền bộ Binh. Bƣu chính ty đƣợc thiết lập từ năm 1820, với các chức Chủ sự , Tƣ vụ. Các chức giúp việc là bát cửu phẩm Thƣ lại và vị nhập lƣu Thƣ lại lấy từ các tỉnh do Án sát sứ của tỉnh sai phái. Bƣu chính ty phụ trách hệ thống trạm dịch "chuyển đệ các thƣ công". Các trạm dịch có chức Đội trƣởng và Thứ đội trƣởng cùng đốc suất lính trạm thừa hành những việc bƣu chính... 122 Ngoài các cơ quan hành chính trên, quan chức triều Nguyễn còn đƣợc bố trí trong nhiều cơ quan khác chuyên trách những công việc về phục vụ sinh hoạt của hoàng tộc và hoạt động của hoàng cung. Hội điển toát yếu đƣợc ban hành và thực hiện trên cả nƣớc, quy định cụ thể nhiệm vụ của quan chức thuộc các cơ quan hành chính trung ƣơng và địa phƣơng. Đây là một cố gắng của nhà cầm quyền triều Nguyễn bấy giờ để có sự thống nhất về tổ chức quản lý. Dùng định chế quan chức, triều Nguyễn đã thiết lập và duy trì một quy củ trong hoạt động hành chính của quan chức, phân chia các quan trong triều ngoài tỉnh thành các hệ thống chuyên trách chủ yếu, đó là : Lục bộ, Thông chính sứ ty... và các tỉnh, phủ, huyện chuyên trách giải quyết công vụ hành chính hàng ngày; Nội các, Hàn lâm viện, Cơ mật viện chuyên trách công việc văn phòng và tƣ vấn cho nhà vua; Đô sát viện, Đại lý tự hợp với bộ Hình thành Tam pháp ty chuyên trách công việc kiểm soát, giám sát và xét xử, phối hợp các cấp giữa Lục khoa ở kinh đô với các Đạo và các Ấn sát ty ở địa phƣơng... Trong hệ thống này, những cơ quan chịu trách nhiệm trực tiếp về đội ngũ quan chức là bộ Lại, bộ Binh, bộ Hình, Đại lý tự và Đô sát viện. Xét quá trình trên, có thể nhận thấy triều Nguyễn đã dùng định chế để xây dựng và dần dần hoàn thiện bộ máy hành chính nhà nƣớc. Chiếu định quan chế còn có những chức quan chƣa có cơ quan (nhƣ Hàn lâm viện Thừa chỉ, Thị độc, Đô sát viện tả Đô ngự sử, tả phó Đô ngự sử...), và các cơ quan chƣa đƣợc phân chia thành nhiều bộ phận. Trong Dụ định quan chế và Hội điển toát yếu cũng chƣa có các quy định cụ thể về chức trách từng bộ phận trực thuộc các cơ quan. Các chỉ dụ trong các năm sau dần dần bổ sung cho các văn bản này, đƣợc tập hợp trong Hội điển sự lệ. Việc thiết lập các cơ 123 quan chức năng và việc phân chia các cơ quan thành các bộ phận nhỏ hơn, đảm nhiệm từng phần việc cụ thể của cơ quan và phân công theo các khu vực của đất nƣớc thể hiện yêu cầu về tính chuyên trách của quan chức. Những cơ quan đƣợc chia nhỏ là những cơ quan phải đảm trách khối lƣợng công việc lớn, có vai trò quan trọng trong bộ máy nhà nƣớc, nhƣ Lục bộ, Nội các, Cơ mật viện, Đô sát viện... Khi dùng các chỉ dụ để "thiết quan phân chức", nói nhƣ các văn bản pháp luật bấy giờ, các vua Nguyễn đã làm cho tập hợp quan chức không phải là một đám hỗn độn có tính ngẫu nhiên mà là các "nha môn", các nhóm quan chức chuyên trách có tính tổ chức, có vị trí pháp lý, trở thành cánh tay quyền lực của nhà vua, hay "các cơ quan quyền lực nhà nƣớc", nói theo ngôn ngữ hành chính hiện đại. Cùng với việc xác lập chức năng hành chính của quan chức, quá trình thực hiện định chế quan chức đã thiết lập những mối liên hệ pháp lý giữa các chức quan, các cơ quan hành chính, thể hiện trong tôn ty quyền lực, thể thức công vụ của quan chức. Năm 1829, vua Minh Mệnh phê chuẩn tờ tấu của các quan: "Chính sự có rất nhiều manh mối, đặt quan để trị phải cho có kỷ cƣơng... trăm quan mọi phủ, làm công lo việc đều có chức phận" ([70], 350). Dƣới góc độ định chế, "kỷ cƣơng", "chức phận" là phạm vi quyền lực, là khuôn khổ pháp lý trong đó quan chức có quyền làm gì và không đƣợc quyền làm gì khi thực hiện nhiệm vụ của mình. Phạm vi quyền lực của quan chức thể hiện trƣớc hết ở "tôn ty". Những quan chức có quyền chỉ đạo, điều khiển bao giờ cũng có phẩm cấp ([42], 26-33) cao hơn những quan chức thừa hành, giúp việc. Thực hiện định chế, các Thƣợng thƣ trật chánh nhị phẩm, Tham tri trật 124 tòng nhị phẩm và Thị lang trật chánh tam phẩm điều khiển toàn bộ hoạt động của bộ. Chức Thƣợng thƣ đứng đầu, cai quản mọi việc, có quyền xem xét tuyển dụng thuộc viên từ chức Lang trung (chánh tứ phẩm) trở xuống, làm danh sách đệ trình nhà vua phê chuẩn bổ nhiệm. Các Lang trung đứng đầu Thanh lại ty, có quyền điều khiển các Viên ngoại lang (chánh ngũ phẩm), Chủ sự (chánh lục phẩm), Tƣ vụ (chánh thất phẩm) và Thƣ lại của mỗi ty. Chức Chủ sự cai quản Ấn ty, Trực xứ là văn phòng của bộ, nhƣng trong các bộ phận chuyên môn là Thanh lại ty thì Chủ sự lại chịu sự điều khiển của Lang trung và Viên ngoại lang. Do có phẩm cấp cao hơn, các quan Lang trung có quyền giám sát, kiểm soát cũng nhƣ ra lệnh cho quan Chủ sự trong những công việc văn phòng liên quan đến chức năng của Thanh lại ty thuộc quyền mình. Nhƣ vậy, trong cơ quan bộ, quan chức đứng đầu bộ phận văn phòng không đƣợc có quyền cao hơn quan chức lãnh đạo bộ phận chuyên môn. Đây là một cơ chế nhằm ngăn ngừa sự lộng hành dễ phát sinh của các quan chức văn phòng do thƣờng tiếp nhận và chuyển giao công văn, viết phiếu nghĩ tâu vua, chuyên giữ con dấu của bộ đƣờng(48) và có quan hệ mật thiết với cơ quan văn phòng của nhà vua là Nội các. Trong hệ thống văn phòng của nhà vua, quan chức Nội các không đƣợc có phẩm cấp cao hơn bậc tam phẩm. Lý do của điều này đƣợc nêu trong chỉ dụ năm Minh Mệnh thứ l1 (1830): "Nay chuẩn định quan chức Nội các chỉ đến tam phẩm thôi, và bậc thì dƣới sáu bộ, chẳng phải nhƣ nhà Minh nhà Thanh cho đứng đầu trăm quan, tóm hết mọi việc" ([54],18). Ý đồ của vua Minh Mệnh là ngăn ngừa Nội các có quyền lực quá lớn. Theo định chế, quan chức Nội các có vai trò quan trọng, có quyền "nhận những chƣơng sớ, sổ sách, án kiện của các nha sáu bộ cùng các thành trấn (48) Bộ đƣờng: Nơi làm việc của cơ quan bộ. 125 trong ngoài đã phụng sắc phê bảo, lãnh chỉ rồi thì nghĩ lời chỉ dụ mà trình lại để tuân hành" ([70], 352). Chính vai trò thay vua "nghĩ lời chỉ dụ" làm cho Nội các rất có xu hƣớng chuyên quyền. Cơ quan Nội các đóng ở Đông các "là nơi cơ mật trọng yếu" ([54], 23) trong Tử cấm thành, trong khi các bộ ở vòng thành phía ngoài ([140], 587), các cho thấy Nội các có vị trí kề cận nhà vua hơn so với các bộ. Sau khi lệnh rằng Nội các "bậc phải dƣới sáu bộ", cuối bản chỉ dụ trên có lời răn đe: "Con cháu ta nên theo giữ phép cũ, ngày sau không đƣợc đổi đặt thêm ra, để đến nỗi sinh thêm mối tệ... Nếu bầy tôi có lòng xiểm nịnh, mê hoặc phải trái, đề nghị thay đổi, thì phải ghép ngay vào tội cực hình" ([54], 18-19). Tại các bộ, quan chức đƣợc chia làm 4 hạng: Trƣởng quan, Tá nhị, Thủ lĩnh, Lại điển ([72], 165-166). Đây là sự phân chia quyền lực của quan chức trong nội bộ một cơ quan. Trƣởng quan gồm có Thƣợng thƣ, tham tri, Thị lang. Chức Lang trung thuộc vào hàng Tá nhị. Viên ngoại lang, Chủ sự và Tƣ vụ thuộc vào hàng Thủ lĩnh. Lại điển gồm các chức Thƣ lại trong bộ. Các hạng này cho biết hàm nhị phẩm, tam phẩm có trách nhiệm điều hành; từ tứ phẩm trở xuống có trách nhiệm thừa hành công vụ trong các cơ quan trực thuộc của mỗi bộ. Tƣơng tự, một chỉ dụ khác quy định phần việc cho các thuộc viên ở Nội các "nên chiếu theo thuộc viên sáu bộ mà chia làm Tá nhị, Thủ lĩnh, Lại điển, nếu có xét xử việc sai lầm, thì đều theo thứ bậc mà giảm dần để cho có chỗ chuyên trách..." ([54], 25). Theo chỉ dụ này, về phẩm hàm, trong mỗi tào của Nội các, các chức Thị độc và Thừa chỉ đƣợc xem ngang quyền hạng Tá nhị của Lục bộ; Tu soạn, Biên tu và Kiểm thảo ngang với hạng Thủ lĩnh của Lục bộ; Điển bạ và Đãi chiếu ngang với hạng Lại điển của Lục bộ. Khi mỗi tào có công việc cần giải quyết, Tá nhị và Thủ lĩnh ra lệnh cho các Lại điển thừa hành, làm xong lập tức xem xét kỹ công việc rồi trình 126 quan "sung biện"(49) (còn đƣợc gọi là Các thần, Các quan) là cấp điều hành cao hơn duyệt lại. Sau đó Các quan sẽ viết tờ tâu dâng vua. Nếu có lầm lỗi trong khi giải quyết công việc, cách phân xử đƣợc chiếu theo lệ nhƣ đối với Lục bộ, tức là xét theo thứ bậc từ trên xuống để tìm xem lầm lỗi do bậc thừa hành nào gây ra. Nếu Tá nhị đã sức cho làm mà Lại điển không vâng lời, hoặc chỉ làm qua loa thì Tá nhị, Thủ lĩnh phải xét nêu ra ngay. Nếu Tá nhị, Thủ lĩnh không kiểm duyệt và có tệ gì khác, cũng cho Lại điển trình với viên sung biện "xét thực chỉ tên tâu lên tham hạch". Việc giữ nguyên tên gọi các chức thuộc viên của Nội các (Thị độc, Thừa chỉ, Tu soạn, Biên tu...) nhƣng phân chia quyền lực cho tƣơng đƣơng với các chức thuộc viên của Lục bộ là một cách thức đặt thuộc viên Nội các ngang với thuộc viên của các bộ về mặt chức quyền, nếu các thuộc viên Nội các mắc lỗi sẽ đƣợc xét xử giống nhƣ đối với thuộc viên của các bộ. Thực hiện định chế, không chỉ bậc điều hành Nội các là Các quan mà cả bậc thừa hành gồm các thuộc viên đều có phạm vi quyền lực không đƣợc vƣợt qua các bộ. Đô sát viện là cơ quan có quyền kiểm soát và giám sát quan chức của các cơ quan khác. Chỉ dụ năm 1832 cũng phân hạng chức quyền cho các quan chức Đô sát viện theo phẩm trật: "Đô ngự sử, Phó đô ngự sử là Trƣởng quan, cấp sự trung, Giám sát ngự sử là Tá nhị, Lục sự là Thủ lĩnh, bát cửu phẩm Thƣ lại và vị nhập lƣu Thƣ lại là Lại điển, vâng theo lệnh vua đã dùng bút son phê bảo. Riêng việc quân việc nƣớc to tát nặng nề, nếu có sai nhầm, hẳn lấy ngƣời trƣởng quan làm đầu mới rõ sự thận trọng" ([54],74). Cũng nhƣ Lục bộ và Nội các, phẩm cấp là cơ sở để phân biệt (49) Chỉ dụ lập Nội các Năm Minh Mệnh thứ 10 (1829) quy định "quan viên ở Nội các đều lấy quan ở sở khác sung làm công việc". Họ đƣợc cấp ấn quan phòng "sung biện Nội các sự vụ" ([54],18). 127 chức quyền. Chức Tả đô Ngự sử và Hữu đô Ngự sử chánh nhị phẩm ngang chức Thƣợng thƣ các bộ. Chức Tả phó đô Ngự sử và Hữu phó đô Ngự sử tòng nhị phẩm ngang chức Tham tri các bộ. Nhƣ vậy, Đô sát viện cùng một bậc với các bộ. Tƣơng quan phẩm cấp trong quan hệ Nội các với các bộ nhằm kiềm chế vai trò chỉ đạo của Nội các, còn trong quan hệ Đô sát viện với các bộ nhằm tăng cƣờng vai trò giám sát của Đô sát viện. Nhằm phân cấp quyền lực cho các quan chức Cơ mật viện, chỉ dụ năm Minh Mệnh thứ 17 (1836) quy định trong cách thức làm việc của Cơ mật viện, Cơ mật viện đại thần là hạng Trƣởng quan, phải chính tay viết và niêm phong cẩn thận các chỉ dụ mật, giao cho các Cơ mật viện hành tẩu gồm các chức Viên ngoại lang, Chủ sự, Tƣ vụ, Biên tu thực hiện. Viên ngoại lang thuộc hàng Tá nhị, Chủ sự, Tƣ vụ, Biên tu trong viện thuộc hàng Thủ lĩnh. Tá nhị chuyển sức cho Thủ lĩnh thực hiện công việc, sau đó kiểm soát lại và chuyển trình Trƣởng quan ([41], 205). Sự phân chia quan chức trong từng cơ quan thành 4 hạng Trƣởng quan, Tá nhị, Thủ lĩnh, Lại điển theo phẩm cấp nhƣ trên là một phƣơng thức xác định quyền hạn cho các nhóm quan chức trong mối liên hệ với nhau, đồng thời thiết lập một cơ chế thống nhất trong hoạt động của các cơ quan. Trong từng cơ quan, quan chức từ tam phẩm trở lên thuộc hạng Trƣởng quan, tứ phẩm thuộc hạng Tá nhị, ngũ phẩm đến thất phẩm thuộc hạng Thủ lĩnh, bát phẩm, cửu phẩm và vị nhập lƣu Thƣ lại thuộc hạng Lại điển. Quyền của các Tá nhị là truyền lệnh của Trƣởng quan và đôn đốc thi hành công việc, các Thủ lĩnh bàn bạc để phối hợp giải quyết công việc, các Lại điển tuân theo sự sai phái của hai hạng trên, thừa hành công việc văn phòng, kiểm kê sổ sách... Trƣớc khi trình báo kết quả hoặc những khó khăn của công việc lên Trƣởng quan, các Tá nhị phải soát xét lại mọi việc. Các bộ, Nội các, Đô sát viện... có những chức quan khác nhau, chẳng hạn, quan chức của bộ là 128 Thƣợng thƣ, Lang trong, Chủ sự..., quan chức Nội các là Thị độc, Thừa chỉ, Tu soạn, Biên tu..., quan chức Đô sát viện là Đô ngự sử, Phó đô ngự sử, cấp sự trung, Giám sát ngự sử..., có quan danh và quan chức khác nhau nhƣng khi cần xét xử hoặc giám sát công việc thì có chung sự phân biệt quyền hạn và trách nhiệm bằng các hạng Trƣởng quan, Tá nhị, Thủ tính, Lại điển, dựa vào sự tƣơng đƣơng về phẩm trật. Ngoài việc nêu rõ vai trò điều hành và giám sát nội bộ của các Trƣởng quan, các chỉ dụ trên còn cho thấy các quan chức thuộc viên cũng chia ra hạng điều hành và hạng thừa hành: các Tá nhị có quyền "sức" cho các Thủ lĩnh, các Thủ lĩnh lại "sức" cho Lại điển "tuân làm". Chỉ dụ năm 1834 bổ sung cho Dụ định quan chế, nhắc lại vai trò của từng chức quan trong quan hệ quyền lực tại địa phƣơng "Đã chia đặt ra từng tỉnh, đổi đặt các chức danh Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chính, Án sát và Lãnh binh. Tổng đốc, Tuần phủ là quan to đầu hạt, không việc gì là không thống nhiếp, thì Bố chính, Án sát và Lãnh binh trở xuống phải bảo nhau mà nghe theo" ([42],139). Theo định chế, tại các tình, chức Bố chánh sứ trật chánh tam phẩm, Án sát sứ trật chánh tứ phẩm ([42],22-23), Lãnh binh quan trật chánh tam phẩm, còn chức Tổng đốc các tỉnh lấy quan hàm Đô thống trật tòng nhất phẩm hoặc Thống chế trật chánh nhị phẩm cho làm ([42],132). Nhƣ vậy, quan đầu tỉnh ngang quyền với Thƣợng thƣ lục bộ. Thƣợng thƣ với tƣ cách đứng đầu cơ quan chức năng ở trung ƣơng chỉ đƣợc đề nghị các biện pháp giải quyết công việc của tỉnh để vua phê chuẩn, không đƣợc trực tiếp ra lệnh cho các Tổng đốc, Tuần phủ. Với sự xác lập có tính chất pháp lý về tôn ty quyền lực của quan chức, nhà nƣớc Nguyễn là một thiết chế theo quan hệ chỉ huy - phục tùng nghiêm 129 ngặt. Vận hành trong "tôn ty" nói trên, hệ thống quan chức hoạt động theo một số chế độ hành chính do triều Nguyễn định ra và duy trì trong suốt bốn triều vua thời kỳ 1802-1883. Các chế độ này xác lập mối liên hệ về quyền lực và chức năng giữa các chức quan, cơ quan, phản ánh sự hoạt động của hệ thống quan chức trong quản lý nhà nƣớc. Theo Chiếu dụ năm 1803 ([43],167) và 1805 ([43],167), mỗi tháng có 4 kỳ quan chức trong triều họp lại để "đình nghị". Thực hiện chiếu dụ, có một hội đồng đình thần thƣờng xuyên đƣợc triệu tập để bàn chính sự tại triều đình. Dựa vào phẩm cấp quan lại đƣợc quy định theo Chiếu định quan chế năm 1804, có thể thấy thành phần tham dự đình nghị chỉ gồm các quan đại thần, thuộc cả ban văn và ban võ. Quan võ có phẩm trật từ chánh nhị phẩm (Thống chế) ([49],27) trở lên, quan văn từ tòng nhị phẩm (Tham tri) ([42],26) trở lên. Nội dung đình nghị bao gồm những công việc chủ yếu sau: 1. Bàn bạc giải quyết những việc quan trong, khó khăn mà cơ quan chuyên trách không dám tự mình giải quyết. 2. Xử phúc thẩm các bản án đã đƣợc xét xử tại toa án địa phƣơng nhƣng có ngƣời kêu oan xin xét lại. 3. Bàn bạc giải quyết những đơn thƣa kiện của dân chúng về tệ quan lại sách nhiễu, tham nhũng. Nhƣ vậy, khi đình nghị, các quan chức đại thần đƣợc quyền tham gia giải quyết các công vụ thuộc thẩm quyền của các cơ quan chức năng, do các cơ quan này trình ra, đồng thời có quyền xét lại những bản án nghiêm 130 trọng do địa phƣơng thụ lý mà có đơn kháng cáo. Trong lời chiếu năm 1805, việc quy định thủ tục kiện tụng lên cấp trung ƣơng "nếu chƣa kêu đến quan địa phƣơng mà kêu vƣợt lên đến chỗ công đồng(50) thì đều không chuẩn cho" và việc xét đơn kêu của những ngƣời dân "bị cƣờng hào hiếp chế" góp phần giúp nhà vua kiểm soát một cách gián tiếp việc hình án ở các địa phƣơng. Điều quy định trong chiếu dụ năm 1803 rằng "các việc quan trọng, cơ quan hữu trách không dám tự tiện xét xử, phải trình công đồng giải quyết, nếu việc khó xử nên theo nghị tâu lên" phản ánh vai trò rất quan trọng của chế độ đình nghị vào thời Gia Long. Những công việc mà bộ chức năng "không dám tự tiện xét xử" đƣợc đƣa ra hội nghị, trong đó thành phần tham dự lại có đủ các quan ở cấp điều hành bộ dẫn đến một thực tế là có sự chia sẻ thậm chí trút bỏ trách nhiệm giải quyết công việc của bộ cho hội đồng đình nghị. Từ năm 1820, theo chỉ dụ của vua Minh Mệnh ([43], 168), tham dự đình nghị là các quan chức Thiêm sự (chánh tứ phẩm), Chƣởng cơ (tòng nhị phẩm) trở lên, nhƣ vậy quan văn thêm 3 hạng mới là chánh tam phẩm, (50) Từ "công đồng" đƣợc dùng trong văn bản triều Gia Long và đâu triều Minh Mệnh. Các văn bản quyết nghị của "công đồng" đều đƣợc đóng ấn khắc bốn chữ "Công đồng chi ấn" cho thấy "công đồng" là một cơ quan hành pháp cao cấp dƣới triều Gia Long. Những quyết nghị của "công đồng" có nhiều loại: - Công đồng truyền: Mệnh lệnh hành chính Công đồng ra lệnh cho các Trấn, Dinh, các võ tƣớng... - Công đồng sai: Mệnh lệnh sai phái. - Công đồng phó: Công lệnh, giấy chứng nhận, cấp phát vật dụng... - Công đồng công di: Công văn cho các cơ quan cấp dƣới. - Công đồng khiển: Công văn khiển trách. Nhiều bản Công đồng truyền đƣợc viết bằng chữ Nôm hoặc dùng xen kẽ cả chữ Hán và chữ Nôm. Có thể do trong triều Gia Long bấy giờ, phần lớn các võ quan nắm giữ các chức vụ quan trọng, có nhiều ngƣời không tinh thông Hán học. Xi