Luận án Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp ở Việt Nam

g cao việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, chúng ta cần xác định rõ những yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, từ đó có biện pháp đảm bảo việc thực hiện hiệu quả vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Nghiên cứu lý luận và thực tiễn cho thấy một số yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp, cụ thể là: Thứ nhất, vị trí của các cơ quan thanh tra nhà nước trong bộ máy nhà nước. Vị trí của một cơ quan rất quan trọng, nó trả lời cho câu hỏi cơ quan đó nằm ở đâu trong mối tương quan với các cơ quan nhà nước khác trong bộ máy nhà nước. Nó cũng xác lập, thể hiện vị thế của cơ quan khi thực hiện nhiệm vụ được giao. Về mặt hình thức, khi một cơ quan có vai trò quan trọng thì thường nó có một vị trí cao tương xứng. Vị trí của cơ quan thanh tra có ảnh hưởng rất lớn tới việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn và chức năng của chính các cơ quan thanh tra nhà nước. Khi các cơ quan thanh tra thuộc hệ thống hành pháp, với chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền ra quyết định thanh tra và kết luận những nội dung đã được thanh tra, đánh giá việc thực hiện chức trách, nhiệm vụ của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đây chính là một phương thức kiểm soát quyền lực trong nội bộ hệ thống hành pháp. Khi chúng ta đặt vị trí cơ quan thanh tra trong bộ máy hành pháp thì vai trò của các cơ quan thanh tra là vai trò kiểm soát nội bộ, khi cơ quan thanh tra được đặt ở ngoài hệ thống hành pháp như là cơ quan của Quốc hội hay tổ chức thành cơ quan độc lập tiến hành thanh tra đối với các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước thì vai trò này là vai trò kiểm soát từ bên ngoài vào hệ thống hành pháp. Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra trên thế giới cũng cho thấy, 71 tùy vào các điều kiện kinh tế -xã hội, văn hóa, lịch sử và truyền thống pháp lý mà cơ quan thanh tra có thể được đặt độc lập, trực thuộc Quốc hội hay là cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước. Ở các vị trí khác nhau, các cơ quan thanh tra có những thẩm quyền khác nhau để thực hiện chức năng, vai trò của mình. Thứ hai, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra. Chức năng của một cơ quan, tổ chức sẽ quyết định lĩnh vực hoạt động của cơ quan tổ chức trong mối liên hệ với các cơ quan nhà nước khác. Để thực hiện được chức năng, các cơ quan, tổ chức phải được trao nhiệm vụ, quyền hạn nhất định. Đối với các cơ quan thanh tra nhà nước, với chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, pháp luật đã trao cho các cơ quan thanh tra nhà nước quyền hạn nhất định phù hợp với từng chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra. Có nghĩa là cần phải tính toán với từng chức năng cụ thể, các cơ quan thanh tra cần được trao các quyền năng phù hợp, đảm bảo việc thực hiện tốt nhiệm vụ được giao. Thứ ba, tổ chức bộ máy thanh tra nhà nước và năng lực, trình độ của cán bộ, công chức làm công tác thanh tra. Tổ chức của bộ máy thanh tra nhà nước và năng lực, trình độ đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra cũng có ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan thanh tra có bộ máy hợp lý, cơ cấu tổ chức phù hợp, đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực chuyên môn, phẩm chất chính trị tốt và nhiệt tình trong công việc thì việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ sẽ đảm bảo hiệu quả, phát huy được vai trò của mình trong bộ máy nhà nước nói chung và trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp nói riêng. Trong trường hợp cơ quan thanh tra không được tổ chức hợp lý, đội ngũ cán bộ, công chức không có kỹ năng, nghiệp vụ thanh tra và chuyên môn sâu thì hiệu quả thanh tra sẽ không đảm bảo. Do vậy, các cơ quan thanh tra cần phải có ý thức trong việc thường xuyên kiện toàn bộ máy, cơ cấu tổ chức hợp lý, thường xuyên đào tạo và đào tạo lại các kỹ năng, chuyên môn, nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thanh tra để bảo hoạt động thanh tra được chuyên nghiệp, nhanh chóng, không làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. 72 Thứ tư, mối quan hệ, tác động của các cơ quan nhà nước khác. Khi các cơ quan thanh tra được đặt trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước thì mặt tích cực của hoạt động thanh tra không chỉ là công cụ kiểm soát quyền lực nhà nước của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước mà còn là công cụ phục vụ hiệu quả hoạt động chỉ đạo, điều hành của chính thủ trưởng cơ quan hành chính. Nhưng hoạt động của cơ quan thanh tra cũng tiềm ẩn nguy cơ bị chi phối, can thiệp bởi các cơ quan nhà nước trong hệ thống cơ quan hành chính, đặc biệt là sự chi phối mang tính chủ quan của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước. Do vậy, việc thiết kế mô hình tổ chức, vị trí pháp lý và quy định hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước phải tính toán mối quan hệ hài hòa giữa cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra. Cần phải đảm bảo tính độc lập tương đối, không gian hoạt động chủ động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra, hạn chế sự can thiệp vào quá trình thanh tra và ra kết luận thanh tra, làm ảnh hưởng đến tính trung thực, khách quan của các kết luận thanh tra. Thứ năm, các điều kiện đảm bảo cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan thanh tra nhà nước cần phải được đảm bảo về cơ sở pháp lý, đó là những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Căn cứ vào những quy định pháp luật đó, các cơ quan thanh tra nhà nước được thiết lập và hoạt động trong khuôn khổ quy định của pháp luật. Nếu những quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước hợp lý, phù hợp với thực tiễn thì các cơ quan thanh tra sẽ phát huy tốt vai trò của mình. Nếu những quy định đó không phù hợp với thực tiễn thì sẽ cản trở việc phát huy vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan thanh tra phải được đảm bảo về kinh phí, điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc để hoàn thành nhiệm vụ được giao. Hoạt động của các cơ quan thanh tra là hoạt động chuyên môn, có đặc thù thường xuyên phải đi công tác xa trụ sở để tiến hành thanh tra, xác minh, giải quyết khiếu nại, tố cáo tại các địa phương. Tiền chi cho công tác phí, phương tiện làm việc lớn hơn so với các cơ quan nhà nước khác. Do những đặc thù nêu trên 73 nên việc đảm bảo về kinh phí và điều kiện làm việc cho các cơ quan thanh tra, Đoàn thanh tra là rất quan trọng. Nếu thực hiện theo cơ chế khoán kinh phí trên cơ sở biên chế được giao sẽ có ảnh hưởng nhất định đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Các cơ quan thanh tra cũng cần được sự ủng hộ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, tạo điều kiện thuận lợi trong hoạt động thanh tra, có chỉ đạo kịp thời các kiến nghị của các cơ quan thanh tra nhà nước. Cần được sự ủng hộ, giúp đỡ từ các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác để cơ quan thanh tra hoàn thành nhiệm vụ được giao. Thứ sáu, phương pháp thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra nhà nước. Đây là yếu tố cũng rất quan trọng tác động đến hiệu quả hoạt hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước và việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. Hoạt động thanh tra mang tính chuyên môn, phải đảm bảo tính kịp thời, khách quan, trung thực phải đến tận nơi, xem tận chỗ nên hoạt động thanh tra phải có phương pháp, cách thức phù hợp. Quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra nhà nước đã giúp cho các cơ quan thanh tra dần hoàn thiện các phương pháp, nghiệp vụ trong hoạt động của mình. Kết luận thanh tra, kết luận xác minh nội dung khiếu nại, tố cáo, phòng, chống tham nhũng ảnh hưởng tác động tới uy tín của các cơ quan nhà nước, ảnh hưởng đến sinh mệnh chính trị của cán bộ, công chức là đối tượng thanh tra. Do đó, phương pháp thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng phải đảm bảo tính chính xác, khách quan. 74 Tiểu kết chương 2 Việc nghiên cứu cơ sở lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp rất quan trọng, ảnh hưởng đến hướng nghiên cứu của đề tài. Chương 2 của Luận án đã triển khai nghiên cứu vấn đề này qua việc làm rõ: nội dung quyền hành pháp, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; một số vấn đề lý luận về vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; nội dung vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp; các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. Tổ chức thực hiện quyền hành pháp là khâu quan trọng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Quyền hành pháp cốt lõi là quyền tổ chức thực hiện các văn bản của lập pháp, đưa pháp luật vào cuộc sống, tác động lên hành vi của các chủ thể bị quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra, bảo vệ lợi ích của giai cấp cầm quyền. Tuy nhiên, thực tiễn tổ chức thực hiện quyền hành pháp cho thấy quyền này thường bị lạm dụng. Do vậy, kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp để quyền lực nhà nước không bị lạm dụng là một nhu cầu tất yếu của các nhà nước hiện đại. Các cơ quan thanh tra nhà nước thuộc hệ thống hành pháp nhưng có vai trò quan trọng trong việc kiểm soát việc tổ chức thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Đây là cơ chế kiểm soát quyền lực trong nội bộ hệ thống hành pháp. Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp là những tác động, ảnh hưởng và đóng góp của các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện, Thanh tra bộ, Thanh tra sở trong việc xem xét, đánh giá và xử lý theo thẩm quyền đối với việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. 75 Các phương diện thể hiện vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp có thể nói đến là các cơ quan thanh tra tiến hành thanh tra giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực thi chính sách, pháp luật một cách thống nhất; đánh giá việc tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật và tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, điều hành của hệ thống hành chính; xử lý vi phạm pháp luật theo thẩm quyền, phát huy nhân tố tích cực góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Bên cạnh đó là kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp thông qua việc thực hiện chức năng giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền các khiếu nại, tố cáo; tổ chức thực hiện các biện pháp phòng chống tham nhũng trong hệ thống các cơ quan hành pháp và quản lý nhà nước trên các lĩnh vực nêu trên. Vị trí, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra; tổ chức, hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước cũng như trình độ chuyên môn, nghiệp vụ của cán bộ làm công tác thanh tra và các điều kiện đảm bảo cho các cơ quan thanh tra, phương pháp thực hiện nhiệm vụ là những yếu tố tác động đến hiệu quả việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát việc thực hiện quyền hành pháp. 76 Chương 3 QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA VÀ THỰC TRẠNG VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP Ở VIỆT NAM 3.1. KHÁI QUÁT QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC 3.1.1. Quá trình hình thành và phát triển vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước từ năm 1945 đến năm 1954 Sau khi cách mạng tháng 8 thành công, Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được thành lập, trong những ngày đầu xây dựng chính quyền nhân dân, Chính phủ đã nhận được kiến nghị, phản ánh của các tầng lớp nhân dân về những việc làm sai trái của nhân viên trong bộ máy chính quyền các cấp, nhất là ở các địa phương. Để giải quyết những kiến nghị, phản ánh chính đáng của các tầng lớp nhân dân, ngày 04/10/1945, Chính phủ đã bàn về vấn đề thành lập tổ chức thanh tra. Đồng thời, trong lúc chờ đợi có một sắc lệnh thành lập Ban thanh tra, Chính phủ trao thẩm quyền cho cơ quan nhà nước cấp trên quyền xét xử cấp dưới và đề nghị Bộ Nội vụ (nay là Bộ Công an) lập một Uỷ ban Thanh tra hành chính để đi điều tra công việc hành chính ở các địa phương. Sau đó chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban thanh tra đặc biệt, Ban thanh tra được ủy nhiệm đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của các các Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ. Cũng theo sắc lệnh, Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân; điều tra, hỏi chứng, xem xét các tài liệu giấy tờ của các Ủy ban nhân dân hoặc các cơ quan của Chính phủ cần thiết cho công việc giám sát; đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Toà án đặc biệt xét xử; tịch biên hoặc niêm phong những tang vật và dùng mọi cách điều tra để lập một hồ sơ mang một phạm nhân ra Toà án đặc biệt. Giai đoạn này, Ban thanh tra đặc biệt ra đời nhằm kiểm soát các bộ và Ủy ban nhân dân các cấp, cơ quan Thanh tra bộ kiểm soát các công việc và cơ 77 quan thuộc bộ. Các cơ quan thanh tra được đảm bảo tính độc lập tương đối, nhất là quy trình bổ nhiệm các chức danh thanh tra nhằm đảm bảo tính độc lập nhất định trong việc thực hiện nhiệm vụ của mình, tránh sự can thiệp của các cơ quan nhà nước khác. Các cơ quan thanh tra nhà nước được đề cao với những chức năng, nhiệm vụ quan trọng và cũng được trao cho những thẩm quyền mạnh như Ban thanh tra đặc biệt có toàn quyền điều tra, truy tố, đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong Ủy ban nhân dân hay của Chính phủ đã phạm lỗi trước khi mang ra Hội đồng Chính phủ hay Tòa án đặc biệt xét xử Vai trò kiểm soát quyền lực nhà nước của thanh tra đối với các cơ quan và công chức nhà nước được đề cao hơn bao giờ hết nhằm đảm bảo cho việc quản lý điều hành của Chính phủ và các bộ ngành được thông suốt, chống lộng quyền, lạm quyền của các cấp chính quyền, nhất là cấp chính quyền cơ sở. Cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chính phủ rất gọn nhẹ, xác định rõ những chức danh quan trọng và những chức danh đó được sắc lệnh quy định và bổ nhiệm bởi sắc lệnh của Chủ tịch Chính phủ nhằm đảm bảo tính độc lập cũng như nhân danh quyền lực nhà nước và có một vị trí cao trong bộ máy Nhà nước. 3.1.2. Giai đoạn từ năm 1956 đến 1975 Để đáp ứng tình hình mới, ngày 28/3/1956, Chủ tịch nước đã ký Sắc lệnh số 261/SL về việc thành lập Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Sắc lệnh này thay thế Sắc lệnh số 138-B/SL ngày 18/12/1949. Nhiệm vụ của Ban Thanh tra Trung ương của Chính phủ là tiến hành thanh tra công tác của các bộ, các cơ quan hành chính và chuyên môn các cấp, các doanh nghiệp của Nhà nước; thanh tra việc thực hiện các kế hoạch Nhà nước, việc sử dụng, bảo quản tài sản Nhà nước, chống phá hoại, tham ô và lãng phí. Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan thanh tra có sự điều chỉnh cho phù hợp với tình hình mới, sau khi có sự ra đời của Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Theo đó, Ủy ban Thanh tra của Chính phủ là cơ quan của Hội đồng Chính phủ có trách nhiệm giữ gìn kỷ luật Nhà nước bảo đảm chấp hành nghiêm chỉnh các chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước bằng 78 cách thường xuyên thanh tra việc chấp hành các chủ trương, chính sách ấy trong các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, các ủy ban hành chính địa phương, các cơ quan chuyên môn, sự nghiệp, các xí nghiệp quốc doanh và các hợp tác xã. 3.1.3. Giai đoạn 1975 - 1990 Sau khi đất nước được hoàn toàn giải phóng, hệ thống thanh tra đã được hình thành trên phạm vi cả nước, theo đó hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước bao gồm Ủy ban Thanh tra của Chính phủ; Ban thanh tra các bộ, ngành; Ủy ban thanh tra cấp tỉnh; Ủy ban thanh tra cấp huyện. Các cơ quan thanh tra nhà nước với chức năng, nhiệm vụ được quy định cụ thể theo Nghị định 165/CP, là giúp thủ trưởng cơ quan nhà nước kiểm soát hoạt động của các cơ quan thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cùng cấp. Đánh giá lại cơ sở pháp lý và thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước trong giai đoạn này, các văn bản pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra nhà nước ngày càng được hoàn thiện. Tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra cũng có nhiều điểm mới phù hợp với tình hình đổi mới bộ máy nhà nước, sự hình thành các cơ quan nhà nước mới cũng như phù hợp với hoàn cảnh thực tế. Giai đoạn này, các cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ, bộ máy tổ chức của các cơ quan thanh tra ngày càng hoàn thiện, quan niệm về thanh tra cũng có nhiều điểm mới, nhất là chức danh thanh tra viên được tăng cường nhiều hơn. 3.1.4. Giai đoạn 1990 - 2004 Qua hơn bốn mươi năm thành lập và phát triển, cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xác định vai trò cơ quan thanh tra trong bộ máy nhà nước đã được khẳng định. Từ tổng kết thực tiễn hoạt động, Thanh tra Chính phủ, Chính phủ đã đề xuất và Hội đồng Nhà nước đã thông qua Pháp lệnh thanh tra năm 1990. Pháp lệnh thanh tra ra đời quy định về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước. Có thể nói, đây là văn pháp lý quan trọng của ngành thanh tra, một văn bản có giá trị pháp lý cao điều chỉnh về tổ chức và hoạt động của một hệ thống cơ quan nhà nước, khẳng định vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước. 79 Pháp lệnh thanh tra là sự tiếp nối phát triển có tính kế thừa các văn bản pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực thanh tra điều chỉnh tương đối toàn diện về tổ chức, mối quan hệ giữa các cơ quan thanh tra với nhau và giữa cơ quan thanh tra với các cơ quan quản lý nhà nước. Xác lập thẩm quyền thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng của các cơ quan thanh tra. Pháp lệnh cũng trao cho các cơ quan thanh tra thẩm quyền tương xứng trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình. Đặc biệt, Pháp lệnh đã có những đảm bảo về mặt pháp lý, tính độc lập về mặt tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra như việc bổ nhiệm chức danh người đứng đầu của các cơ quan thanh tra nhà nước; cụ thể hóa phạm vi, đối tượng thanh tra Về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước: lần đầu tiên chức năng của cơ quan thanh tra nhà nước được nhấn mạnh trên hai khía cạnh, đó là chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trên phạm vi cả nước. Nó cũng thể hiện tinh thần đánh giá cao vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, đề cao tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước như những quy định về cơ chế bổ nhiệm người đứng đầu cơ quan thanh tra và thẩm quyền thanh tra của các cơ quan thanh tra nhà nước. 3.1.5. Giai đoạn 2004 đến nay Quá trình thực hiện Pháp lệnh thanh tra 1990 sau hơn mười năm đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập đòi hỏi phải nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động các cơ quan thanh tra cho phù hợp với tình hình mới. Cơ sở cho việc tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước căn cứ vào Hiến pháp 1980 đó là cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, cơ chế này chưa đẩy mạnh phân cấp cho địa phương và tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra phục vụ trực tiếp mô hình tổ chức nhà nước đó. Trong khi đó, Hiến pháp 1992 ra đời có sự đổi mới trong cách thức tổ chức nhà nước, cụ thể hoá Hiến pháp là các văn bản pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước, đặc biệt là Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, văn bản thể hiện sự phân cấp mạnh mẽ trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Sự ra đời của Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, trong đó thể hiện thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo cấp sở. Quy định này khác với quy định trong Pháp lệnh thanh tra năm 1990, do đó quy định trong 80 pháp Luật thanh tra về cơ bản không còn phù hợp với tình hình thực tế. Bên cạnh đó là sự điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương như điều chỉnh chức năng kiểm sát chung của Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân các cấp. Vì vậy, cần thiết phải nghiên cứu sửa đổi, bổ sung mô hình tổ chức, hoạt động của cơ quan thanh tra cho phù hợp với Hiến pháp cũng như các văn bản pháp luật hiện hành. Chính vì vậy, Chính phủ trình Quốc hội và Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra năm 2004 quy định về tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Theo tinh thần của Luật thì tổ chức và hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước lần đầu tiên được thể chế hóa bằng văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao và quy định tương đối đầy đủ về tổ chức các cơ quan thanh tra nhà nước; nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra nhà nước; hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước. Tiếp tục kế thừa những nhân tố hợp lý của Luật thanh tra 2004, để đảm bảo nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan thanh tra nhà nước nói chung và các cơ quan thanh tra chuyên ngành nói riêng, Quốc hội đã thông qua Luật thanh tra năm 2010, Luật thanh tra 2010 tập trung sửa đổi những quy định liên quan đến thẩm quyền của các cơ quan thanh tra nhà nước, tăng cường vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước, đảm bảo sự độc lập tương đối trong quá trình thanh tra và độc lập của cơ quan thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp, đặc biệt là những quy định liên quan đến hoạt động thanh tra chuyên ngành. Sự ra đời của Luật thanh tra năm 2004 và Luật thanh tra năm 2010 ghi nhận và làm sáng tỏ vị trí, vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước với vai trò là cơ quan tham mưu, giúp việc cho các cơ quan quản lý nhà nước, gắn hoạt động thanh tra với hoạt động quản lý nhà nước và cơ quan thanh tra nhà nước chịu sự chỉ đạo trực tiếp, toàn diện hơn bởi cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, giai đoạn này thể hiện tinh thần phân cấp trong hoạt động thanh tra trong mối liên hệ với hoạt động phân cấp hoạt động quản lý nhà nước nói chung. Luật thanh tra 2010 tiếp tục ghi nhận tinh thần của phân cấp quản lý nhà nước, nhưng hài hòa thẩm quyền của cơ quan thanh tra vừa đảm bảo là cơ quan phục vụ hoạt động quản lý đảm bảo tính độc lập tương đối trong hoạt động thanh tra, 81 xác định vai trò của cơ quan thanh tra không chỉ là cơ quan tham mưu mà còn có vai trò quan trọng như là cơ quan chuyên môn đánh giá các cơ quan nhà nước khác, giúp thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới hay cơ quan thuộc quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Có thể thấy, quá trình hình thành và phát triển của các cơ quan thanh tra trải qua nhiều thăng trầm. Tuy nhiên, sau mỗi bước thăng trầm càng cho thấy vai trò quan trọng của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc kiểm soát quyền lực hành pháp, đảm bảo trật tự, kỷ luật, kỷ cương hành chính, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của các cơ quan hành chính nhà nước. 3.2. VIỆC THỰC HIỆN VAI TRÒ CỦA CÁC CƠ QUAN THANH TRA NHÀ NƯỚC TRONG KIỂM SOÁT VIỆC THỰC HIỆN QUYỀN HÀNH PHÁP 3.2.1. Việc thực hiện vai trò của các cơ quan thanh tra trong kiểm soát quyền hành pháp thông qua hoạt động thanh tra 3.2.1.1. Giúp các cơ quan hành chính nhà nước thực thi chính sách, pháp luật một cách thống nhất Luật thanh tra đã xác định mục đích của hoạt động thanh tra. Trong đó, một trong những mục đích quan trọng là hoạt động thanh tra giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật. Thực hiện Luật thanh tra, trong những năm qua, các cơ quan thanh tra đã tiến hành hàng chục ngàn cuộc thanh tra đối với các đối tượng là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội. Các cuộc thanh tra tập trung vào các lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ, ngành, địa phương như công tác quản lý, sử dụng đất đai; đầu tư xây dựng; mua sắm công; tài chính và ngân sách nhà nước; quản lý doanh nghiệp của Nhà nước; cổ phần hoá doanh nghiệp của Nhà nước; sử dụng ngân sách, tài sản của Nhà nước; trong lĩnh vực giáo dục, y tế Hoạt động thanh tra có thể được thực hiện thông qua chương trình, kế hoạch thanh tra hoặc thanh tra đột xuất. Thanh tra theo kế hoạch được tiến hành theo kế hoạch đã được phê duyệt t