Bình luận các quy định về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

Bình luận các quy định về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) Liên quan đến thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất, Dự thảo (lần 5) Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai năm 2003 (Dự thảo Luật), đã sửa đổi, bổ sung 4 điều, cụ thể: - Sửa đổi, bổ sung Điều 39 về nguyên tắc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế; - Sửa đổi, bổ sung Điều 41 về việc thu hồi đất và quản lý quỹ đất đã thu hồi; - Sửa đổi, bổ sung Điều 42 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi; - Sửa đổi, bổ sung Điều 44 về thẩm quyền thu hồi đất; Mục đích của việc sửa đổi, bổ sung các quy định này là nhằm tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc trong việc thực hiện bồi thường khi thu hồi đất, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, để nội dung sửa đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất đáp ứng được kỳ vọng của xã hội, chúng tôi xin có một số bình luận, góp ý thêm về những nội dung này. 1. Sửa đổi, bổ sung Điều 39 về nguyên tắc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển So với quy định hiện hành của Điều 39 Luật Đất đai năm 2003, Dự thảo Luật có một số sửa đổi đáng chú ý sau: - Bổ sung yếu tố công khai trong nguyên tắc thu hồi đất; theo đó: “Việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công khai” (khoản 1). Chúng tôi tán thành với việc bổ sung này, vì: một là, bảo đảm sự tương thích với các quy định sửa đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hai là, đề cao tính công khai, minh bạch của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ba là, giúp ngăn ngừa sự tùy tiện hoặc các tiêu cực có thể xảy ra trong việc thu hồi đất từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất; - Sửa đổi quy định về thời hạn thông báo cho người bị thu hồi đất biết, cụ thể tại khoản 2 Điều 39 Dự thảo Luật ghi “Trước khi thu hồi đất ít nhất là 30 ngày, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển”. So với quy định tại khoản 2 Điều 39 Luật Đất đai 2003 “Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đối với đất nông nghiệp và 180 ngày đối với đất phi nông nghiệp, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án tổng thể về bồi thường, giải phóng mặt bằng, tái định cư” thì thời gian đã được rút ngắn. Chúng tôi tán thành với nội dung rút ngắn thời hạn thông báo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất cho người sử dụng đất biết lý do thu hồi đất dựa trên căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được công bố công khai cho mọi người sử dụng đất biết. Hơn nữa, việc thu hồi đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt; nên quy định rút ngắn thời hạn thông báo thu hồi đất như Dự thảo luật là chấp nhận được. Tuy nhiên, Dự thảo Luật quy định cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất chỉ có trách nhiệm phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lý do thu hồi, thời gian về kế hoạch di chuyển. Chúng tôi cho rằng, Ban soạn thảo nên xem xét, cân nhắc bổ sung thêm quy định: thông báo về phương án tổng thể về bồi thường cho người bị thu hồi đất biết; bởi lẽ, một khi người sử dụng đất không biết được cụ thể, rõ ràng về phương án mình được bồi thường như thế nào thì họ sẽ và chắc chắn không bao giờ chấp hành quyết định thu hồi đất (cho dù có sự cưỡng chế của công quyền). 2. Sửa đổi, bổ sung Điều 41 về việc thu hồi đất và quản lý quỹ đất đã thu hồi So với Điều 41 Luật Đất đai năm 2003, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung đã xác lập một cơ chế thu hồi đất mới. Theo Luật Đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế có tầm quan trọng đặc biệt đối với đất nước như: (i) sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; (ii) sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư thuộc nhóm A; (iii) sử dụng đất để thực hiện dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài; (iv) sử dụng đất để thực hiện dự án bằng nguồn vốn ODA; (v) sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (vi) sử dụng đất để thực hiện dự án kinh tế do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư. Còn đối với các dự án phát triển kinh tế khác thì pháp luật hiện hành cho phép nhà đầu tư thỏa thuận việc bồi thường với người sử dụng đất. Dự thảo Luật lần này sửa đổi cơ chế thu hồi đất theo hướng quy định Nhà nước thu hồi đất và giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện. Chúng tôi ủng hộ cơ chế thu hồi đất này của Dự thảo Luật, vì: một là, Nhà nước thực hiện thu hồi đất sẽ chuyển toàn bộ địa tô chênh lệch của đất đai vào trong tay Nhà nước thay vì khoản lợi nhuận địa tô này rơi vào tay các nhà đầu tư nếu để họ thỏa thuận bồi thường với người sử dụng đất như quy định hiện nay; hai là, việc giao cho Nhà nước thu hồi đất tức là Nhà nước đảm nhiệm việc chuẩn bị, cung cấp nguồn đất sạch cho nhu cầu của các doanh nghiệp sẽ tạo điều kiện thuận lợi để doanh nghiệp tiếp cận với đất đai; không để doanh nghiệp đối đầu với người dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) vốn rất khó khăn, phức tạp trên thực tế. Tuy nhiên, khi Dự thảo Luật giao việc thực hiện bồi thường, GPMB cho Tổ chức phát triển quỹ đất, chúng tôi đề nghị Ban soạn thảo cân nhắc thêm về vấn đề này; bởi vì: Thứ nhất, đã hơn 4 năm triển khai thi hành Luật Đất đai năm 2003, song vai trò và hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất rất mờ nhạt. Có nhiều tỉnh còn chưa thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất. Có tỉnh đã thành lập Tổ chức phát triển quỹ đất (kể cả Thủ đô Hà Nội) song chưa để lại dấu ấn đáng kể nào về sự tồn tại của Tổ chức này. Hơn nữa, qua 4 năm hoạt động, các địa phương cũng như Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa có sự tổng kết đánh giá một cách toàn diện, thấu đáo về hiệu quả hoạt động của mô hình Tổ chức phát triển quỹ đất mà đã vội luật hóa quy định của khoản 1 Điều 10 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 trong Dự thảo Luật phải chăng là sự nóng vội và thiếu tính thuyết phục; Thứ hai, hiện tại ngoài Tổ chức phát triển quỹ đất còn có hai đơn vị khác được hoạt động trong lĩnh vực bồi thường, GPMB. Đó là các Ban bồi thường GPMB và Công ty Đức Khải (vừa được Chính phủ cho phép thành lập). Ban bồi thường GPMB sẽ GPMB cho những dự án đã có chủ đầu tư, Công ty Đức Khải là đơn vị tư nhân có thể GPMB thuê cho những doanh nghiệp khác. Vậy nếu có doanh nghiệp thuê Tổ chức phát triển quỹ đất GPMB thì Tổ chức này có được làm hay không? Mặt khác, ranh giới, phạm vi thực hiện bồi thường GPMB giữa Tổ chức phát triển quỹ đất, các Ban bồi thường GPMB và Công ty Đức Khải chưa được Dự thảo Luật đề cập và có quy định rõ ràng. Nên việc triển khai quy định giao cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện nhiệm vụ bồi thường GPMB của Dự thảo Luật sẽ gặp khó khăn trên thực tế; Hơn nữa, để có thể thực hiện được các nhiệm vụ mà Dự thảo Luật quy định tại khoản 4 Điều 41 (sửa đổi); Tổ chức phát triển quỹ đất phải huy động vốn từ rất nhiều kênh khác nhau. Vậy trong trường hợp Tổ chức phát triển quỹ đất sau khi huy động vốn từ nhiều nguồn sẽ giải quyết đầu ra như thế nào? Doanh nghiệp góp vốn có được chia lãi hay được ưu tiên trong đấu giá? Những câu hỏi này không tìm được câu trả lời trong Dự thảo Luật. Thứ ba, hiện nay, công tác bồi thường GPMB do Nhà nước thực hiện đang còn gặp rất nhiều khó khăn, phức tạp. Nhiều dự án bị ách tắc, chậm tiến độ thực hiện do nguyên nhân không thực hiện xong việc thu hồi đất, GPMB; vì người dân không đồng thuận với phương án bồi thường phát sinh nhiều tranh chấp, khiếu kiện kéo dài. Nay Dự thảo Luật chuyển giao nhiệm vụ này cho Tổ chức phát triển quỹ đất (là một doanh nghiệp đứng ra thực hiện) thì liệu tổ chức này có đầy đủ khả năng để đảm đương được không? Trong khi đó, mô hình hoạt động bồi thường GPMB do doanh nghiệp tiến hành (Công ty Đức Khải thực hiện mới chỉ ở giai đoạn thử nghiệm) lại chưa đưa lại hiệu quả. Vì vậy, theo chúng tôi, Ban soạn thảo nên cân nhắc về nội dung bổ sung này. 3. Sửa đổi, bổ sung Điều 42 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi Chúng tôi cho rằng, cơ sở để xây dựng, ban hành quy định sửa đổi về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi là: (i) Quán triệt sâu sắc Nghị quyết Hội nghị lần thứ 7 Ban Chấp hành trung ương Đảng khóa X về vấn đề nông nghiệp - nông dân - nông thôn trong việc kiên quyết bảo vệ quỹ đất nông nghiệp (đặc biệt là đất trồng lúa); không được chuyển quỹ đất này sang sử dụng vào mục đích khác để bảo đảm vấn đề an ninh lương thực quốc gia, bảo vệ quyền lợi của hàng triệu hộ gia đình nông dân. Trường hợp đặc biệt phải lấy đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác thì phải có ngay biện pháp bổ sung diện tích đất nông nghiệp bị mất bằng cách yêu cầu doanh nghiệp phải có nghĩa vụ đóng góp tài chính để Nhà nước thực hiện việc khai hoang, phục hóa Đồng thời, doanh nghiệp - đối tượng hưởng lợi từ việc thu hồi đất - phải có trách nhiệm cùng với Nhà nước, xã hội giải quyết công ăn, việc làm cho người nông dân bị mất đất sản xuất thông qua việc đóng góp vốn để tạo quỹ giải quyết hoặc trợ cấp thất nghiệp cho người nông dân; (ii) Việc sửa đổi, bổ sung quy định về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải dựa trên việc giải quyết hài hòa lợi ích của Nhà nước; doanh nghiệp, chủ đầu tư và người bị thu hồi đất. Có như vậy chúng ta mới mong xử lý được các vướng mắc, khó khăn nảy sinh từ việc người dân bị mất đất sản xuất; Với cách tiếp cận như vậy, chúng tôi xin đi vào những bình luận cụ thể về quy định của Dự thảo Luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi như sau: - Về khoản 2 Điều 42 sửa đổi quy định: “Người nào bị thu hồi đất thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng tiền theo giá đất cùng mục đích sử dụng tại thời điểm có quyết định thu hồi đất và được hỗ trợ các thiệt hại khác do việc thu hồi đất gây ra”. Chúng tôi đề nghị Ban soạn thảo nên cân nhắc quy định về thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất. Trên thực tế việc xác định thời điểm bồi thường là thời điểm có quyết định thu hồi đất dường như có một số điểm chưa hợp lý; bởi lẽ: một là, trong việc bồi thường, giải tỏa, đa số các khiếu nại của người dân liên quan đến giá đất. Theo quy định hiện hành, người dân được bồi thường theo phương án do cơ quan nhà nước phê duyệt khi có quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, từ lúc có quyết định thu hồi đất cho đến khi cơ quan chức năng hoàn thành thủ tục để người dân nhận tiền bồi thường có khi đến 3 hoặc 5 năm. Khi đó, giá đất tại thời điểm nhận tiền bồi thường đã khác xa so với giá đất tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Vì vậy, người bị thu hồi đất luôn chịu thiệt thòi. Trong những năm đó, giá đất và cả chính sách bồi thường về đất đai đã thay đổi, đồng tiền giảm giá trị, cơ hội đầu tư kinh doanh hay có nhà ở của người dân cũng bị mất; hai là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng /m2). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ty kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ xây dựng cơ sở hạ tầng và xây dựng nhà để bán. Mỗi m2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà khi giá đất được bồi thường quá thấp trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao. Người nông dân cho rằng dường như mình bị “cướp đất” và không được lợi gì từ việc bị thu hồi đất nên phát sinh tranh chấp, khiếu kiện. Theo chúng tôi, để giải quyết những khó khăn này, Ban soạn thảo nên cân nhắc, xem xét những góp ý sau: a) Nên quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế; b) Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi, cần quy định một tỷ lệ hỗ trợ nhằm để thưởng khuyến khích đối với những người bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho các nhà đầu tư. Khoản hỗ trợ này trích từ khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Ví dụ: Người bị thu hồi đất nông nghiệp được bồi thường theo giá đất nông nghiệp 200.000 đồng /m2. Sau đó, đất này được giao cho nhà đầu tư xây dựng nhà ở chung cư thương mại và được bán 10 triệu đồng /m2. Khoản thưởng cho người bị thu hồi đất nghiêm chỉnh chấp hành việc bàn giao mặt bằng được trích từ sự chênh lệch giữa hai loại giá đất này là 9, 8 triệu đồng/m2. Có như vậy mới hy vọng tạo thêm nhiều sự đồng thuận và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất; bởi lẽ, người bị thu hồi đất được hưởng lợi từ việc thu; - Về Khoản 5 Điều 43 của Dự thảo Luật quy định nội dung giải quyết công ăn việc làm bảo đảm đời sống của người nông dân bị mất đất sản xuất, chúng tôi cho rằng ngoài những nội dung đã được đề cập tại khoản này, Ban soạn thảo nên nghiên cứu, xem xét có thể bổ sung quy định về việc thành lập quỹ trợ cấp thất nghiệp, quỹ giải quyết việc làm cho người nông dân bị mất đất nông nghiệp. Một phần kinh phí để thành lập các quỹ này do các doanh nghiệp được hưởng lợi từ việc thu hồi đất của người nông dân đóng góp.