Chuyên đề Quản lý các dự án ODA ở Bộ Kế hoạch và Đầu tư: Thực trạng và giải pháp

đó. Cơ chế chính sách quản lý nguồn vốn ODA của các nước tài trợ hoặc tổ chức cung cấp ODA đa phương thay đổi sẽ ảnh hưởng đến tình hình thực hiện những dự án ODA của nước đi vay và ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn của nước này. Tương tự, phía Việt Nam cũng có những văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến tổ chức quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA. Nếu các văn bản này ổn định và phù hợp với phía cho vay sẽ góp phần thúc đẩy công tác quản lý tốt nguồn vốn ODA, giảm bớt xung đột giữa các bên. Thứ ba là các Hiệp định ký kết giữa Việt Nam và các tổ chức tài trợ ODA. Bất kỳ dự án ODA nào cũng bao gồm 2 phần: Phần vật chất giúp phát triển cơ sở hạ tầng và phần chính sách kèm theo. Chính sách chính là “Hiệp định vay”. Nội dung phản ánh đầy đủ tôn chỉ và mục đích hoạt động của tổ chức tài trợ cũng như các qui định về các điều khoản cho vay: thời hạn vay, đồng tiền, lãi suất, lịch trả nợ lãi và gốc, quy định về giải ngân, mua sắm, đấu thầu, kế toán, kiểm toán, chế độ kiểm tra, báo cáo… Song song với Hiệp định vay là các văn bản quy phạm do các tổ chức song phương và đa phương ban hành liên quan đến từng nội dung trên và buộc các nước đi vay phải tuân thủ thực hiện. Chính những Hiệp định, và những văn bản quy phạm pháp luật này ảnh hưởng rất lớn đến quá trình quản lý, nội dung quản lý đối với từng dự án, từng lĩnh vực tài trợ và từng nhà tài trợ. Chẳng hạn, WB chủ thuyết rằng, ngành điện phải được tư nhân hoá và các doanh nghiệp trong ngành phải hoạt động trên cơ sở doanh lợi, nếu Việt Nam muốn nhận thêm viện trợ cho ngành này. Họ yêu cầu phải thay đổi giá điện và không chấp nhận giá điện bao cấp. Ban đầu, Chính phủ đồng ý với điều kiện này, vì nước ta rất cần vốn cho phát triển. Hơn nữa, Chính phủ cũng nhận thức sâu sắc rằng, trong nền kinh tế thị trường, ngành điện phải hoạt động theo quy luật của thị trường và giá điện không thể được bao cấp. Nhưng thực tế, không thực hiện được vì dư luận xã hội. Đối với một nước nghèo như Việt Nam, giá điện là vấn đề xã hội, bởi phần lớn người dân không thể chịu được giá cao. Hoặc trước đây, IMF khi cho vay bao giờ cũng kèm theo một bộ chính sách mà Việt Nam phải theo. Mà nếu không theo, IMF lập tức cắt viện trợ. Ví dụ, mới đây, họ dừng một khoản viện trợ 150 triệu USD? Để nhận khoản viện trợ này, họ yêu cầu Việt Nam phải cổ phần hoá hay kiểm toán Ngân hàng Nhà nước. Điều này chúng ta chưa làm được, vì Ngân hàng Nhà nước Việt Nam là cơ quan quản lý nhà nước, chứ không hoạt động như một ngân hàng thương mại. Hoặc với ADB, họ yêu cầu phải thành lập một Hội đồng Nước quốc gia thì mới đồng ý giải ngân cho xây dựng một hồ thuỷ lợi ở Tây Nguyên. Vì nhiều lý do, ta không thể thực hiện được yêu cầu này. Vì vậy, hai bên không gặp nhau. Nói chung, các khoản viện trợ bao giờ cũng kèm theo chính sách, mà nói là áp đặt hay điều kiện cũng được. Khi đồng ý tiếp nhận gói viện trợ nào đó, ta phải chú ý xem những chính sách đi kèm có phù hợp hay không thì mới tiếp nhận. Còn nếu nhận khoản viện trợ đó, rồi không thực hiện chính sách kèm theo thì không ổn. Thứ tư, mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội giữa Việt Nam và các tổ chức tài trợ. Nhìn chung, trong những năm gần đây, viện trợ nước ngoài giảm mạnh, song nguồn ODA dành cho Việt Nam vẫn tiếp tục gia tăng, đó là do mối quan hệ kinh tế, chính trị, xã hội giữa Việt Nam và các nước trên thế giới được cải thiện rất nhiều. Đặc biệt là Nhật Bản, đây là tổ chức tiếp tục tài trợ cho Việt Nam nhiều nhất. Vì mối quan hệ ngoại giao đặc biệt giữa 2 quốc gia và cũng vì muốn nâng tầm ảnh hưởng của mình ở khu vực Đông Nam Á. Bên cạnh đó, nhờ những nỗ lực của Việt Nam trong những năm gần đây đã cải cách cơ cấu kinh tế, có nhiều thành công mới trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước mà các tổ chức tài trợ quốc tế như WB, ADB cũng tiếp tục rót vốn đầu tư vào Việt Nam cho những chương trình phục vụ lợi ích cộng đồng, nông nghiệp nông thôn và y tế giáo dục. Vì vậy, ta phải xây dựng mối quan hệ hợp tác tin cậy lẫn nhau và thực hiện nghiêm túc những điều đã cam kết, đối thoại và chia sẻ thông tin với các nhà tài trợ thì mới đạt được sự thống nhất trong quá trình quản lý. 2.2.2. Nhân tố chủ quan Bên cạnh những nhân tố khách quan, tình hình quản lý các dự án ODA còn chịu tác động của nhiều nhân tố chủ quan, bao gồm: Một là cấu trúc tổ chức, quản trị, điều hành nguồn vốn ODA. Thường có 3 loại cấu trúc tổ chức trong quản lý dự án ODA: Cấu trúc tổ chức trên cơ sở phòng ban chức năng, cấu trúc dạng dự án và cấu trúc dạng ma trận. Tuỳ từng đặc trưng, hoàn cảnh, môi trường thực hiện dự án cũng như lĩnh vực, quy mô của dự án mà cấu trúc tổ chức quản lý cũng khác nhau. Nếu dự án ODA là loại dự án lớn, dài hạn, quan trọng và độc lập, nên sử dụng cấu trúc tổ chức dạng dự án. Nếu dự án ODA là loại dự án nhỏ, có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau với các dự án, công việc khác, nên sử dụng cấu trúc tổ chức theo chức năng. Nếu dự án ODA là loại dự án phức tạp, nhiều rủi ro, có quan hệ phụ thuộc lẫn nhau với các dự án, công việc khác, nên sử dụng cấu trúc tổ chức dạng ma trận. Cấu trúc tổ chức sẽ ảnh hưởng đến cách thức quản lý từng dự án và có thể làm chậm hoặc đẩy nhanh tốc độ thực hiện dự án. Hai là mức độ hấp thụ vốn ODA trong từng thời kỳ của Việt Nam. Nghĩa là nói đến khả năng tiếp nhận và giải ngân nguồn vốn ODA trong từng giai đoạn của Việt Nam. Tuỳ vào tình hình kinh tế, chính trị, xã hội, chính sách của từng quốc gia trong từng thời kỳ mà khả năng hấp thụ vốn khác nhau. Một quốc gia đang trên đà phát triển mạnh mẽ như Việt Nam thì nguồn vốn đầu tư là một nguồn vốn quý, sẽ giúp cho chúng ta mở rộng tái đầu tư, xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất. Tuy nhiên, nếu một lượng vốn đầu tư quá lớn ồ ạt chảy vào nước ta thì dễ gây sự bất ổn trong nền kinh tế, lạm phát gia tăng. Ba là năng lực và trình độ quản lý của nguồn nhân lực tại Bộ. Nhân tố này có ảnh hưởng rất lớn đến quá trình quản lý các dự án ODA. Đội ngũ cán bộ quản lý tại Bộ chính là chủ thể trực tiếp ra các quyết định quản lý, vì vậy năng lực của họ ảnh hưởng đến tính chính xác, kịp thời của các quyết định đưa ra. Hiện nay Bộ KH&ĐT đang rất chú trọng đến vấn đề phát triển nguồn nhân lực quản lý dự án và dành được nhiều sự ủng hộ của các nhà tài trợ, đặc biệt là phía Nhật Bản. Bốn là cơ sở hạ tầng kỹ thuật, thông tin của Bộ. Hệ thống thông tin được ví như huyết mạch của quá trình quản lý. Thông tin được lưu chuyển nhanh chóng, thông suốt giữa các cấp, các bộ phận quản lý giúp cho quá trình ra quyết định nhanh chóng, kịp thời và chính xác. Đặc biệt trong lĩnh vực quản lý ODA nguồn thông tin từ Bộ KH&ĐT phải được kịp thời báo cáo lên Chính phủ, đưa các quyết định quản lý xuống các đơn vị thực hiện dự án và trao đổi thông tin với bên tài trợ nên hệ thống thông tin này càng cần phải được trú trọng và đầu tư đúng mức. 2.2. KHÁI QUÁT THỰC TRẠNG THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM THỜI GIAN QUA 2.2.1. Thực trạng vốn ODA cam kết tại Việt Nam thời gian qua Cộng đồng tài trợ quốc tế chính thức tái thiết lập quan hệ viện trợ với Việt Nam từ năm 1993 với mốc đánh dấu là Hội nghị các nhà tài trợ dành cho Việt Nam họp tại Paris tháng 11/1993. Kể từ đó cho đến nay đã có 15 Hội nghị CG đã được tổ chức với khối lượng vốn cam kết và ký kết ngày càng tăng do những năm qua Việt Nam đã có những cải cách kinh tế phù hợp với yêu cầu phát triển của kinh tế thế giới. Với xu hướng các nước hỗ trợ ODA ngày càng cắt giảm nguồn vốn này và thu hẹp đối tượng nhận hỗ trợ thì ODA dành cho Việt Nam không bị ảnh hưởng bởi xu hướng này. Đặc biệt trong thời kỳ 2001 - 2005 công tác vận động ODA tiếp tục được tiến hành theo chủ trương đối ngoại của Đảng và Nhà nước: “Việt Nam sẵn sàng là đối tác tin cậy của các nước trong cộng đồng quốc tế, phấn đấu vì hoà bình, độc lập và phát triển”. Trong những năm qua Việt Nam không những duy trì tổ chức Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam (Hội nghị CG) để trao đổi ý kiến giữa Chính phủ và Cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế tại Việt Nam về quá trình phát triển của Việt Nam và hoạt động điều phối ODA để hỗ trợ quá trình này, mà còn có các Hội nghị CG giữa kỳ không chính thức được tổ chức tại địa phương, tạo điều kiện cho các nhà tài trợ nắm bắt nhu cầu phát triển ưu tiên, cũng như tiếp xúc với những người thụ hưởng viện trợ. Nhờ vậy, công tác vận động ODA cũng còn được thực hiện thông qua các hoạt động đối ngoại của các lãnh đạo cấp cao của Đảng, Nhà nước, Quốc hội và Chính phủ, lãnh đạo các Bộ, ngành và địa phương, các đoàn thể chính trị, xã hội, các cơ quan đại diện ngoại giao Việt Nam ở nước ngoài và đã đạt được những kết quả rõ rệt với mức cam kết ODA hàng năm đều tăng, năm sau cao hơn năm trước (xem hình 2.1). Điều đó chứng tỏ triển vọng kinh tế Việt Nam ngày càng khả quan, tốc độ tăng trưởng kinh tế giữ ở mức cao liên tục nhiều năm. Quan trọng hơn là Việt Nam đã cam kết hội nhập và thực hiện tốt những chương trình, biện pháp cải cách chính sách nhằm thiết lập quá trình tăng trưởng bền vững. (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Nhìn vào hình 2.1 ta thấy lượng vốn ODA các nhà tài trợ dành cho Việt Nam tăng dần qua các năm, tính đến năm 2007, tổng giá trị ODA cam kết đạt 42.438 triệu USD. Trong đó những nhà tài trợ cam kết nhiều vốn ODA cho Việt Nam bao gồm Nhật Bản, WB, ADB, các tổ chức Liên hợp quốc, Pháp, Đức,… Điều này đã thể hiện sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế đối với công cuộc đổi mới của Việt Nam, hỗ trợ Việt Nam trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội và xoá đói giảm nghèo… Hiện nay ở Việt Nam có 51 nhà tài trợ, bao gồm 28 nhà tài trợ song phương và 23 nhà tài trợ đa phương, có các chương trình ODA thường xuyên: - Các nhà tài trợ song phương: Ai-xơ-len, Anh, Áo, Ba Lan, Bỉ, Ca-na-đa, Cô-oét, Đan Mạch, Đức, Hà Lan, Hàn Quốc, Hungari, I-ta-lia, Luc-xem-bua, Mỹ, Na-uy, Nhật Bản, Niu-di-lân, Ôt-xtrây-lia, Phần Lan, Pháp, Séc, Tây Ban Nha, Thái Lan, Thuỵ Điển, Thuỵ Sĩ, Trung Quốc, Singapore. - Các nhà tài trợ đa phương: + Các định chế tài chính quốc tế và các quỹ: WB, IMF, ADB, Ngân hàng Đầu tư Bắc Âu (NIB), Quỹ Phát triển Bắc Âu (NDF), Quỹ Phát triển quốc tế của các nước xuất khẩu dầu mỏ OPEC (OFID - trước đây là Quỹ OPEC), Quỹ Kuwait. + Các tổ chức quốc tế và liên chính phủ: Ủy ban châu Âu (EC), Cao uỷ Liên hợp quốc về người tỵ nạn (UNHCR), Quỹ Dân số của Liên hợp quốc (UNFPA), Chương trình Phát triển công nghiệp của Liên hợp quốc (UNIDO), UNDP, Chương trình phối hợp của Liên hợp quốc về HIV/AIDS (UNAIDS), Cơ quan Phòng chống ma tuý và tội phạm của Liên hợp quốc (UNODC), Quỹ Đầu tư Phát triển của Liên hợp quốc (UNCDF), Quỹ môi trường toàn cầu (GEF), UNICEF, Quỹ Phát triển nông nghiệp quốc tế (IFAD), Tổ chức Giáo dục, Khoa học và Văn hoá của Liên hợp quốc (UNESCO), Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), FAO, WHO. Trên cơ sở cam kết của các nhà tài trợ song phương và đa phương tại các Hội nghị CG thì Chính phủ Việt Nam tiến hành thoả thuận, đàm phán và ký kết với các nhà tài trợ các điều ước quốc tế về ODA như các Hiệp định, nghị định thư, dự án, chương trình. Chỉ tính riêng trong giai đoạn 2001 – 2005 Việt Nam đã ký kết được hơn 1 tỷ USD ODA, trong đó tập trung vào một số ngành, lĩnh vực đầu tư chủ yếu sau: Bảng 2.1: Cơ cấu ODA ký kết theo ngành, lĩnh vực thời kỳ 2001 - 2005 Đơn vị: Triệu USD STT Ngành lớn Tổng ODA ODA vay ODA viện trợ % tổng ODA 1 Nông nghiệp phát triển nông thôn và xoá đói giảm nghèo 1607,43 1299,63 307,80 16,05 2 Công nghiệp - năng lượng 1582,49 1536,40 46,09 15,80 3 Giao thông vận tải - Bưu chính viễn thông 2540,76 2444,61 96,15 25,36 4 Khoa học công nghệ - Môi trường 1005,30 725,78 279,52 10,03 5 Y tế - Giáo dục - Xã hội 1062,67 483,70 578,97 10,61 6 Ngành khác 2218,85 1804,94 413,91 22,15 Tổng 10017,50 8295,06 1722,44 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Trong cơ sở hạ tầng kinh tế, ngành Giao thông vận tải - Bưu chính viễn thông được ưu tiên cao nhất với số vốn ODA hơn 2,54 tỷ USD, trong đó chủ yếu là ODA vốn vay ưu đãi, vốn ODA không hoàn lại chỉ chiếm gần 3,78%. Về cơ sở hạ tầng xã hội, ODA đã được ưu tiên hỗ trợ phát triển giáo dục, y tế, xã hội với tổng số vốn là 1,062 tỷ USD trong thời kỳ 2001 - 2005. Đặc biệt trong lĩnh vực y tế, vốn ODA không hoàn lại chiếm tỷ trọng cao, 63,41% trong tổng vốn ODA trên 0,5 tỷ USD thời kỳ 2001 - 2005 đã được ký kết. 2.2.2. Thực trạng giải ngân nguồn vốn ODA tại Việt Nam thời gian qua Trong thời gian đầu (1993 - 1999) số vốn ODA giải ngân theo văn bản thấp so với mức bình quân các nước khác trong khu vực do chúng ta chưa có kinh nghiệm trong việc tiếp nhận và thực hiện các thủ tục giải ngân theo tiêu chuẩn quốc tế: Theo báo cáo của WB ngày 31/10/1998, mức giải ngân thực thế của Việt Nam chỉ đạt 7% so với mức của khu vực là 18 - 20%. Năm 1998 và 1999 có mức giải ngân khả quan nhưng mới chỉ đạt 89,37% (1998) và 60% (1999) so với kế hoạch. (Xem phụ lục 1) Tuy mức giải ngân về sau này có tiến bộ nhưng nhìn chung, mức giải ngân ODA vẫn thấp và không đồng đều giữa các ngành (Xem bảng 2.2.). Các nhà tài trợ có mức giải ngân hoặc vượt mức giải ngân trung bình của thế giới (15 - 17% so với cam kết ODA có hiệu lực) phần lớn nhờ các chương trình và dự án giải ngân nhanh. Đến năm 2006 các nhà tài trợ vẫn đánh giá tốc độ giải ngân của Việt Nam còn rất chậm, nên chưa phát huy được hiệu quả tốt nhất mà nguồn ODA đem lại. Riêng trong 5 năm 2001 - 2005 vốn ODA giải ngân chỉ đạt 7,9% tỷ USD (tỷ lệ giải ngân ODA/GDP bằng 3,5% đến 4,5%); thấp hơn nhiều so với các nước khác có cùng hoàn cảnh và trình độ phát triển. Năm 2006 tốc độ giải ngân tuy có vượt mức kế hoạch, song vẫn chỉ đạt gần 50% tổng nguồn vốn cam kết mà các nhà tài trợ dành cho Việt Nam. Giao thông vận tải và bưu chính viễn thông là 2 lĩnh vực được các nhà tài trợ chú ý nhiều nhất, được đầu tư 25% nguồn vốn ODA và tỷ lệ giải ngân cũng cao nhất (25%). Nhờ vậy các công trình giao thông chủ chốt của nền kinh tế Việt Nam đã và đang được xây dựng. Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xoá đói giảm nghèo cũng được chú ý. Bảng 2.2: Cơ cấu giải ngân vốn ODA thời kỳ 2001 - 2005 (Đơn vị: Triệu USD) Ngành, lĩnh vực Hiệp định ODA ký kết Giải ngân ODA Tổng Tỷ lệ % Tổng Tỷ lệ % 1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xoá đói, giảm nghèo 1818 16 1641 21 2. Năng lượng và công nghiệp 1802 16 1375 17 3. Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, cấp, thoát nước và phát triển đô thị, trong đó: 3801 34 2559 32 - Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông 2753 25 2040 25 - Cấp, thoát nước và phát triển đô thị 1048 9 519 7 4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường, khoa học kỹ thuật, các ngành khác, trong đó: 3785 34 2332 30 - Y tế, giáo dục đào tạo 1171 11 554 7 - Môi trường, khoa học kỹ thuật 351 3 361 5 - Các ngành khác 2263 20 1417 18 Tổng số 11206 100 7907 100 (Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tư) Tính đến năm 2005 đã có trên 70 dự án sử dụng nguồn ODA cho phát triển sản xuất nông nghiệp và phát triển nông thôn, với tổng số vốn đã ký là 1,406 tỷ USD (trong đó 205 triệu USD là viện trợ không hoàn lại); trong đó có 46 dự án cho nông nghiệp và phát triển nông thôn (tổng vốn 935 triệu USD); 25 dự án cho phát triển nông - lâm - ngư nghiệp với tổng vốn 470 triệu USD. Còn 746 dự án (với tổng vốn đăng ký trên 3,4 triệu USD) trong hiệu lực đầu tư đang được tiếp tục triển khai. Ngành năng lượng và công nghiệp với 17% giá trị vốn đã giải ngân, giúp nhiều nhà máy điện lớn đã được xây dựng, giúp phát triển nguồn điện, hệ thống đường dây tải điện và lưới điện phân phối. Y tế, giáo dục đào tạo chưa được chú ý nhiều, nguồn vốn ODA không hoàn lại chủ yếu được sử dụng để hỗ trợ lĩnh vực này, giúp thực hiện một số chương trình, dự án trong lĩnh vực có sở hạ tầng xã hội như các chương trình giáo dục tiểu học, dự án y tế và dự án dân số và kế hoạch hoá gia đình. 2.2.3. Thực trạng sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam thời gian qua Trên cơ sở những cam kết tài trợ và các Hiệp định ký kết tài trợ giữa Việt Nam và các đối tác cũng như sự nỗ lực của các bên mà ODA giải ngân đã được sử dụng và phát huy tác dụng. Trong thời kỳ 1993-2007, nguồn vốn ODA đã bổ sung một nguồn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển: Trong thời kỳ 1993 - 2007, ODA đã bổ sung khoảng 11% tổng vốn đầu tư toàn xã hội và khoảng 17% trong tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Cơ cấu sử dụng vốn ODA thời kỳ 1993 - 2007 theo ngành, lĩnh vực thể hiện trong bảng 2.3. Trong lĩnh vực Nông nghiệp và phát triển nông thôn, vốn ODA đã góp phần đáng kể phát triển hệ thống thuỷ lợi, lưới điện nông thôn, trường học, trạm y tế, giao thông nông thôn, cấp nước sinh hoạt, tín dụng nông thôn quy mô nhỏ, phát triển nông thôn tổng hợp kết hợp xoá đói, giảm nghèo. Bảng 2.3 : Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo ngành, lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2007 Đơn vị: Triệu USD Ngành, lĩnh vực Hiệp định ODA ký kết1993 - 2007 Tổng Tỷ lệ % 1. Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xoá đói, giảm nghèo 5.130,73 15,90 2. Năng lượng và công nghiệp 7.376,28 22,97 3. Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông, cấp, thoát nước và phát triển đô thị, trong đó: 11.286,64 35,15 - Giao thông vận tải, bưu chính viễn thông 8.222,99 25,61 - Cấp, thoát nước và phát triển đô thị 3.063,65 9,54 4. Y tế, giáo dục đào tạo, môi trường, khoa học kỹ thuật, các ngành khác 8.315,6 25,90 Tổng số 32.109,25 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Nhờ có vốn ODA, ngành Năng lượng điện đã tăng đáng kể công suất nguồn; phát triển và mở rộng mạng lưới phân phối điện, kể cả lưới điện nông thôn, một số cơ sở sản xuất công nghiệp được đầu tư bằng nguồn vốn ODA đã góp phần tạo công ăn việc làm ở một số địa phương. Trong lĩnh vực Giao thông vận tải và Bưu chính viễn thông, vốn ODA đã góp phần nâng cấp và phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật và cải thiện chất lượng dịch vụ. Hệ thống đường bộ, đường sắt, đường thuỷ nội địa, cảng biển, đường hàng không, cơ sở hạ tầng bưu chính, viễn thông đã có những bước phát triển rõ rệt. Về Giáo dục và đào tạo, vốn ODA đã được sử dụng để tăng cường cơ sở vật chất, kỹ thuật cho công tác dạy và học ở tất cả các cấp (giáo dục tiểu học, trung học cơ sở, trung học phổ thông, giáo dục đại học, cao đẳng và dạy nghề); đổi mới sách giáo khoa và chương trình giáo dục phổ thông; đào tạo nâng cao trình độ giáo viên; gửi giáo viên và sinh viên đi đào tạo và bồi dưỡng ở nước ngoài; xây dựng chính sách và tăng cường năng lực quản lý ngành. Trong lĩnh vực Y tế, vốn ODA đã được sử dụng để tăng cường cơ sở vật chất và kỹ thuật cho công tác khám và chữa bệnh, tăng cường công tác kế hoạch hóa gia đình; phòng chống HIV/AIDS và các bệnh truyền nhiễm; đào tạo cán bộ y tế; hỗ trợ xây dựng chính sách và nâng cao năng lực quản lý ngành. Trong lĩnh vực Môi trường, vốn ODA đã được sử dụng để hỗ trợ bảo vệ và cải thiện môi trường sống trong các lĩnh vực như trồng rừng, quản lý nguồn nước, cấp nước và thoát nước, xử lý nước thải, rác thải ở nhiều thị xã, thành phố, khu công nghiệp và các khu dân cư tập trung. Phát triển thể chế, tăng cường năng lực con người, chuyển giao tiến bộ khoa học, công nghệ hiện đại và kinh nghiệm quản lý tiên tiến: Vốn ODA đã hỗ trợ tài chính và chuyên môn để xây dựng một số luật quan trọng như Luật Doanh nghiệp, Luật Đất đai, Luật Thương mại, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Cạnh tranh, Luật Phòng, chống tham nhũng và nhiều văn bản dưới luật; chuyển giao tiến bộ khoa học và công nghệ; kinh nghiệm quản lý tiên tiến. Một lực lượng lớn nguồn nhân lực đã được đào tạo và được đào tạo lại ở trong và ngoài nước, góp phần đáng kể tăng cường năng lực con người cho các cấp. Phát triển kinh tế, xã hội tại các địa phương: Vốn ODA đã góp phần phát triển kinh tế, xã hội và xoá đói, giảm nghèo của nhiều địa phương, bao gồm phát triển cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ (cấp nước, đường giao thông, trường học, trạm y tế, lưới điện phân phối, điện thoại nông thôn,...) và phát triển nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy lợi, thủy sản của nhiều địa phương, nhất là các tỉnh nghèo, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Cơ cấu sử dụng vốn ODA thời kỳ 1993 - 2007 theo vùng thể hiện trong bảng 2.4. Bảng 2.4 : Cơ cấu sử dụng vốn ODA theo vùng lãnh thổ thời kỳ 1993 - 2007 Đơn vị: Triệu USD Ngành, lĩnh vực Hiệp định ODA ký kết1993 - 2007 Tổng Tỷ lệ % 1. Vùng Đồng bằng Sông Hồng 3.500,83 16 2. Vùng Trung du miền núi Bắc Bộ 2.063,78 16 3. Vùng Bắc Trung Bộ và Duyên hải Miền Trung 3.278,19 34 4. Vùng Tây Nguyên 1.132,39 34 3. Vùng Đông Nam Bộ 3.995,60 34 4. Vùng Đồng bằng sông Cửu Long 2.394,67 34 5. Liên vùng 9.211,33 34 Tổng số 11.206 100 (Nguồn: Bộ KH&ĐT) Giá trị ODA bình quân đầu người vùng trung du và miền núi Bắc Bộ đạt 33,98 USD, vùng đồng bằng sông Hồng đạt 18,42 USD, vùng Bắc Trung bộ và duyên hải miền Trung đạt 52,46 USD, vùng Tây Nguyên đạt 21,86 USD, vùng Đông Nam Bộ đạt 25,4 USD, vùng đồng bằng sông Cửu Long đạt 11,19 USD. 2.3. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CÁC DỰ ÁN ODA TẠI BỘ KẾ HOẠCH VÀ ĐẦU TƯ Tại Bộ KH&ĐT các khâu trong chu trình ODA được mô tả ở biểu đồ sau: Thẩm định và đánh giá Đánh giá đầu kỳ, giữa kỳ, kết thúc và tác động 2. TTCP phê duyệt DMYCTT 3. DMTTCT 1. Xây dựng, lựa chọn và trình TTCP phê duyệt DMYCTT 8. Vận hành và bảo trì 7. Nghiệm thu và bàn giao 6. Tổ chức quản lý và thực hiện dự án 5. Đàm phán và ký kết hợp đồng cụ thể về ODA CQCQ ra QĐ về chủ dự án Chủ dự án thành lập BQLDA 4. Chuẩn bị, thẩm định và phê duyệt dự án Hình 2.2: Các khâu trong chu trình ODA Ghi chú: Bước tiến hành đồng thời DMYCTT: Danh mục yêu cầu tài trợ DMTTCT: Danh mục tài trợ chính thức TTCP: Thủ tướng Chính phủ CQCQ: Cơ quan chủ quản QĐ: Quyết định BQLDA: Ban quản lý dự án Công tác quản lý các dự án ODA ở Bộ KH&ĐT được thực hiện theo chu trình trên, và trong những năm vừa qua công tác này ngày càng được quan tâm, chú trọng và điều chỉnh sao cho phù hợp với các thông lệ quốc tế, đạt được hiệu quả trong thu hút và sử dụng nguồn vốn có nhiều ưu đãi này. Sau đây ta sẽ phân tích thực trạng tình hình quản lý các dự án ODA tại Bộ KH&ĐT theo chu trình này. 2.3.1. Thực trạng lập kế hoạch thu hút ODA tại Bộ KH&ĐT Dựa trên chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và các kế hoạch 5 năm, Bộ KH&ĐT đã xác định danh mục các dự án, lĩnh vực ưu tiên kêu gọi đầu tư trong từng thời kỳ. Trong những năm vừa qua công tác này đã được làm rất tốt, các kế hoạch lập ra chi tiết và phù hợp với tình hình phát triển của xã hội. Chính phủ còn ra Nghị định 17/2001/NĐ-CP quy định về nguyên tắc vận động ODA và danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động ODA. Trong đó quy định rõ nguyên tắc vận động như thế nào, danh mục chương trình, dự án ưu tiên vận động. Những ưu tiên chủ yếu trong giai đoạn 2000 – 2010 là tập trung nguồn vốn ODA cho việc hoàn thiện và phát triển hệ thống hạ tầng kinh tế và xã hội theo hướng đồng bộ và hiện đại. Ưu tiên các chương trình, dự án quốc gia, liên vùng và liên ngành có tác động mạnh và hiệu suất lan toả cao đối với tăng trưởng và phát triển cho giai đoạn hiện tại, tạo gối đầu và các tiền đề bền vững cho các giai đoạn sau. Ưu tiên dành vốn ODA hỗ trợ phát triển các địa phương nghèo có nhiều khó khăn, vùng sâu vùng xa, vùng đồng bào dân tộc, có tính đến trình độ phát triển, đặc điểm kinh tế, văn hoá, xã hội, tiềm năng và lợi thế của từng vùng, từng địa phương. Ưu tiên phát triển năng lực phân tích và hoạch định chính sách, năng lực tổ chức, quản lý và điều hành của bộ máy quản lý các cấp, cả ở khu vực công lẫn khu vực tư. Nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý nhà nước và góp phần nâng cao năng lực cạnh tranh của các doanh nghiệp, đáp ứng các yêu cầu của hội nhập kinh tế và phát triển. Tuy nhiên quá trình này cũng tồn tại nhiều yếu kém về quản lý, từ quản lý cấp Nhà nước đến địa phương. Các dự án ưu tiên còn chưa bám sát chủ trương, chưa có sự gắn kết gây trùng lắp về nội dung cũng như mục tiêu tài trợ, ví dụ như chủ trương quy hoạch muốn ưu tiên vận động ODA để đầu tư một số dự án thuỷ lợi có quy mô lớn nhưng không được chấp nhận, cơ cấu vùng miền bất hợp lý, vùng miền núi, Tây Nguyên thu hút ODA còn khó khăn. Công tác đánh giá tính khả thi còn sơ sài và chưa tính đến hiệu quả sử dụng vốn. Như việc huy động vốn dành cho ngành lâm nghiệp trong các năm qua chưa tác động mạnh đến việc chuyển dịch cơ cấu trong nông nghiệp, nông thôn, chủ yếu mới tập trung vào bảo tồn đa dạng sinh học và xoá đói giảm nghèo. Lượng vốn huy động được trong ngành lâm nghiệp khá lớn nhưng tỷ lệ vốn trực tiếp cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng rất thấp, chỉ khoảng 20%, còn chủ yếu ở dạng hỗ trợ kỹ thuật, nghiên cứu xây dựng mô hình, đào tạo, đặc biệt là tỷ trọng vốn dành cho chuyên gia cố vấn quốc tế nhiều dự án rất cao nhất là các dự án hỗ trợ kỹ thuật không hoàn lại (có dự án trên 50%). Trên cơ sở danh mục yều cầu tài trợ do Bộ KH&ĐT lập ra Chính phủ sẽ thông qua và đưa ra vận động vay vốn tại Hội nghị CG tổ chức vào tháng 12 hàng năm. Trong khâu này Chính phủ phải xem xét và thông qua danh mục các chương trình, dự án có tính khả thi cao về mặt kỹ thuật cũng như năng lực tài chính để đưa vào vận động vay vốn. Danh mục các chương trình, dự án nhiều nhưng kết quả về số lượng chương trình, dự án được chấp nhận ít, được chấp thuận