Chuyên đề Thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An

BQPPL của UBND các cấp đã đi vào nề nếp, theo đúng trình tự, thủ tục, chất lượng văn bản ban hành ngày càng cao. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Quyết định số 86/2005/QĐ-UBND vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mới chỉ quy định ban hành VBQPPL của phạm vi UBND, chưa đề cập đến VBQPPL của Hội đồng nhân dân, việc phân công trách nhiệm chưa rõ ràng, cụ thể, chưa phân định rõ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật (như các chương trình, kế hoạch, đề án, quy chế,…) dẫn đến sự lẫn lộn và tùy tiện trong ban hành văn bản, lấy số ký hiệu năm ban hành không đúng quy định hoặc còn lẫn lộn. Như vậy, về mặt thể chế xây dựng và ban hành VBQPPL, UBND tỉnh Nghệ An đã ban hành kịp thời, cụ thể hóa các quy định của Luật, các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên cho phù hợp với thực tiễn của địa phương. - Quy trình ban hành văn bản: Hàng năm, trên cơ sở chủ trương của Ban thường vụ Tỉnh ủy; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; Chương trình công tác hàng năm của ủy ban nhân dân tỉnh, trên cơ sở đề xuất của các Sở, ngành cấp tỉnh, Văn phòng ủy ban nhân dân tỉnh phối hợp với Sở Tư pháp trình ủy ban nhân dân tỉnh ban hành Chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định, chỉ thị từng năm, tạo tính chủ động, kế hoạch và thống nhất trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn toàn tỉnh. - Về chất lượng VBQPPL: Hầu hết các văn bản được ban hành có tính khả thi trong thực tế, tác động tích cực, tạo sự chuyển biến trong phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh. Qua kết quả tự kiểm tra, rà soát hệ thống hóa hằng năm, văn bản ban hành của UBND tỉnh Nghệ An từ năm 2005 trở lại nay không có văn bản trái pháp luật. Đoàn kiểm tra Liên ngành của Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ, Bộ Tài chính năm 2006 đã kết luận VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh Nghệ An ban hành trong các năm 2005, 2006 không có văn bản nào trái pháp luật. Điều này có thể khẳng định chất lượng ban hành VBQPPL ngày càng được nâng cao cả về nội dung và hình thức. - Về kết quả ban hành văn bản: Qua thống kê hàng năm, số lượng VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ An ban hành tương đối nhiều, chủ yếu tập trung ở cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ban hành không nhiều. Các VBQPPL của UBND tỉnh ban hành trên các lĩnh vực: quản lý hành chính nhà nước, lĩnh vực kinh tế tổng hợp, đất đai- môi trường; lĩnh vực văn hóa-xã hội; lĩnh vực an ninh, quốc phòng. Số lượng văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An ban hành qua các năm như sau: + Năm 2004: 186 văn bản (trong đó: quyết định: 137, chỉ thị: 49 ) + Năm 2005: 147 văn bản (trong đó: quyết định: 110, chỉ thị: 37 ) + Năm 2006: 188 văn bản (trong đó: quyết định: 157, chỉ thị: 31 ) + Năm 2007: 196 văn bản (trong đó: quyết định: 168, chỉ thị: 28 ) + Năm 2008: 128 văn bản (trong đó: quyết định: 97, chỉ thị: 31 ) + Năm 2009: 148 văn bản (trong đó: quyết định: 118, chỉ thị: 30 ) + Năm 2010: 174 văn bản (trong đó: quyết định: 115, chỉ thị: 59 ) -Nguồn lực tài chính hỗ trợ cho việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Hàng năm, trên cơ sở chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Sở Tư pháp phối hợp với Sở Tài chính dự kiến số lượng văn bản, mức hỗ trợ cho từng văn bản (từ 3-5 triệu đồng/1 văn bản) tổng hợp chung để báo cáo ủy ban nhân dân tỉnh trình Hội đồng nhân dân thông qua dự toán ngân sách hàng năm. Số kinh phí hỗ trợ hàng năm như sau: + Năm 2004: 100 triệu đồng + Năm 2005: 135 triệu đồng + Năm 2006: 200 triệu đồng + Năm 2007: 400 triệu đồng + Năm 2008: 600 triệu đồng + Năm 2009: 700 triệu đồng + Năm 2010: 848 triệu đồng IV. NHẬN XÉT VÀ KIẾN NGHỊ 1. Nhận xét thực trạng ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an 1.1 Những thành tựu trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an Thời gian qua, với sự cố gắng và nỗ lực không ngừng trong hoạt động ban hành VBQPPL, UBND tỉnh đã đạt được một số thành tựu sau: - Nhìn chung, VBQPPL đã được kịp thời ban hành để thể chế hoá đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước, của cấp uỷ trong việc hướng dẫn áp dụng các Luật, Pháp lệnh và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên để thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương, quy định những vấn đề thuộc thẩm quyền của mình trong lĩnh vực chưa được văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên quy định hoặc quy định chưa cụ thể nhằm đáp ứng yêu cầu quản lí Nhà nước ở địa phương. Qua đó, hỗ trợ cho việc triển khai thực hiện có hiệu quả các giải pháp nhằm ngăn chặn suy giảm, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội; góp phần hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, định hướng xã hội chủ nghĩa, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế. - Chất lượng VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an ngày càng được nâng cao. Tình trạng văn bản ban hành không đúng thẩm quyền, có nội dung trái với văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, chồng chéo hoặc mâu thuẫn với VBQPPL khác do các chủ thể cùng cấp ban hành hoặc có nội dung không phù hợp với thực tế địa phương ngày càng giảm bớt và được chý ý khắc phục. Các văn bản đã ban hành về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu về hình thức. Tình trạng VBQPPL ban hành bằng hình thức không do luật định, trái thẩm quyền, không có chữ kí của người có thẩm quyền, không có dấu, không vào sổ, không đánh số, không đề ngày, tháng, năm ban hành đã được khắc phục một cách rõ rệt. - UBND tỉnh Nghệ an đã dần khẳng định được vai trò và vị trí của cơ quan Tư Pháp trong quá trình soạn thảo, tham gia soạn thảo và đặc biệt là trong việc thẩm định văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo VBQPPL trong hệ thống pháp luật. Về kĩ thuật soạn thảo văn bản, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã có ý kiến cả về mặt hợp lí của văn bản mới khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã xem xét và có ý kiến thẩm định là trình tự bắt buộc trong quy trình soạn thảo văn bản. Theo Báo cáo tổng kết công tác tư pháp năm 2009 và phương hướng, nhiệm vụ công tác năm 2010 của Bộ Tư pháp, tính đến 30/9/2009, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã đã chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 7.461 VBQPPL; phối hợp với các cơ quan liên quan soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành khoảng 15.650 VBQPPL. Trong năm 2010 chủ trì soạn thảo, tham mưu cho cơ quan có thẩm quyền ban hành 9.973 VBQPPL; phối hợp soạn thảo 14.908 VBQPPL. Trên thực tế, Sở tư pháp tỉnh Nghệ an đã làm rất tốt công tác này. Hằng năm, Sở tư pháp Nghệ an đã tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng VBQPPL của năm, Kế hoạch công tác kiểm tra và xử lí VBQPPL năm, Chỉ thị về việc tăng cường và nâng cao công tác trợ giúp pháp lí trên địa bàn tỉnh Nghệ an. - Ở Nghệ an đã thành lập trung tâm công báo để thực hiện chức năng công báo các VBQPPL do địa phương mình ban hành. Công báo điện tử cũng đang từng bước được nghiên cứu, triển khai và xây dựng cơ sở hạ tầng để sớm đưa vào khai thác, sử dụng. Ở Nghệ an năm 2009 đã xuất bản 54 số, năm 2010 là 57 số Công báo của UBND tỉnh. - Nghệ an đã rất coi trọng công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL. Qua thực hiện công tác này ở Nghệ an đã phát hiện kịp thời những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực để trình cấp có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ. Ví dụ: Trong năm 2010 công tác kiểm tra, xử lí, rà soát, hệ thống hoá VBQPPL ở Nghệ an đã đạt được kết quả sau: - Về công tác tự kiểm tra văn bản: tự kiểm tra 34 văn bản ban hành trong năm 2010 gồm 23 văn bản của UBND tỉnh (22 Quyết định, 1 Chỉ thị). Các văn bản do UBND tỉnh ban hành đều tuân thủ pháp luật, phù hợp tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. - Về công tác kiểm tra theo thẩm quyền: Kiểm tra 135 VBQPPL của HĐND và UBND cấp huyện (trong đó kiểm tra 111 văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền gửi đến; Kiểm tra văn bản theo địa bàn (tại huyện Tân Lạc và Kỳ Sơn) 24 văn bản. Qua công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền, không có văn bản nào vi phạm các quy định tại Khoản 1, 2, 3 Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Các văn bản có thiếu sót về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, đã được Sở Tư pháp thông báo đến cơ quan ban hành để rút kinh nghiệm. - Về công tác rà soát văn bản: Rà soát theo ngành, lĩnh vực: đã thực hiện 8 đợt rà soát văn bản thuộc 8 ngành, lĩnh vực: Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Tài nguyên và Môi trường; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Công an tỉnh với tổng số 12 văn bản (đều còn hiệu lực). Rà soát theo định kỳ: Rà soát 59 VBQPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008. Rà soát định kỳ để xác định hiệu lực thi hành VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành từ năm 2005 đến hết tháng 1/2010, Chủ tịch UBND tỉnh đã ra Quyết định công bố 30 văn bản hết hiệu lực pháp luật; kiến nghị HĐND tỉnh ban hành thay thế 02 Nghị quyết; UBND tỉnh chuẩn bị sửa đổi 01 Quyết định. - Công tác hệ thống hóa văn bản Trên cơ sở kết quả rà soát, UBND tỉnh đã chỉ đạo Sở Tư pháp in ấn 450 cuốn “Hệ thống hoá VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008”, cấp phát cho các cơ quan, tổ chức trên phạm vi toàn tỉnh để thuận tiện cho việc tra cứu VBQPPL của địa phương. Qua trên ta có thể thấy, trong những năm qua, UBND tỉnh Nghệ an đã có những cố gắng to lớn, khắc phục những khó khăn, thiếu thốn để tạo ra những thành tựu không nhỏ trong hoạt động xây dựng văn bản pháp luật, đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh các mối quan hệ xã hội bằng pháp luật tương xứng với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình. 1.2 Những hạn chế trong hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an - Hạn chế trong xây dựng và triển khai thực hiện chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật: quyết định, chỉ thị của ủy ban nhân dân tỉnh hàng năm. Việc lập chương trình xây dựng văn bản hàng năm vẫn còn nhiều bất cập, chưa dự báo hết tình hình, thiếu tính chủ động, kế hoạch nên đã ra chương trình chưa sát với yêu cầu và thực tiễn. Do vậy, hàng năm các cơ quan chủ trì soạn thảo dự kiến số lượng văn bản cần ban hành để trình ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt trong khỏang từ 50-70 văn bản trong chương trình. Sau khi chương trình được ban hành, việc triển khai thực hiện và tổ chức soạn thảo văn bản còn chậm so với tiến độ và thời gian đăng ký, có nhiều văn bản chỉnh lý nhiều lần nhưng vẫn không được ban hành. Thông thường việc thực hiện chương trình ban hành văn bản trong từng năm chỉ đạt từ 50-60% kết quả văn bản được ban hành. Văn bản quy phạm pháp luật ban hành ngòai chương trình vẫn còn nhiều dẫn đến việc quản lý, kiểm soát văn bản ban hành chưa chặt chẽ, thiếu minh bạch, chất lượng văn bản không đáp ứng với yêu cầu. (Ví dụ: Năm 2005 dự kiến chương trình là 77 văn bản, ban hành 31 văn bản; trong khi đó văn bản ban hành ngoài chương trình là: 116 văn bản; Năm 2009 dự kiến chương trình là 74 văn bản, ban hành 57 văn bản; trong khi đó văn bản ban hành ngoài chương trình là: 94 văn bản). - Việc phân định rõ giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản cá biệt, văn bản có chứa quy phạm pháp luật vẫn còn nhiều cách hiểu khác nhau, chưa thống nhất cả về lý luận và thực tiễn nên việc áp dụng còn nhiều lúng túng (như lấy số ký hiệu năm ban hành, các đề án, chương trình, kế hoạch, quy chế,…). Do vậy, khi văn bản ban hành tính quy phạm không cao, hiệu lực, hiệu quả trung thực tiễn chưa đáp ứng với yêu cầu. - Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo trong việc xây dựng và ban hành VBQPPL chưa cao, chưa phân định cụ thể. Sự phối hợp giữa các sở, ngành có liên quan trong việc xây dựng và ban hành văn bản còn chưa chặt chẽ, thiếu kịp thời, thiếu đồng bộ. Việc phân công cho người trực tiếp nghiên cứu, soạn thảo văn bản còn giao thẳng, thiếu sự kiểm tra, chỉ đạo nên có những dự thảo văn bản quá sơ sài, nội dung sao chép lạivăb bản cấp trên, hình thức văn bản không đảm bảo. Hạn chế này xuất phát từ việc các tổ chức pháp chế ngành chậm được kiện toàn, các sở, ngành chưa bố trí hoặc phân công cán bộ chuyên trách pháp chế để đảm nhận công tác xây dựng, soạn thảo văn bản ở các lĩnh vực này. Cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tổ chức khảo sát, đánh giá, tổng kết thực tiễn về lĩnh vực văn bản cần ban hành, do vậy khi xây dựng và ban hành văn bản quy phạm còn thiếu thực tế, nặng về lý luận, tạo kẽ hở trong áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Việc tổ chức lấy ý kiến của các ngành, các tổ chức và cá nhân có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản có lúc, có nơi còn sơ sài, chiếu lệ, chậm tiếp thu ý kiến đóng góp của người tham gia. Đối tượng được lấy ý kiến cũng chưa quan tâm, nghiên cứu, thảo luận để có nhiều ý kiến xác đáng tham gia vào dự thảo văn bản. - Vai trò thẩm định của sở tư pháp chưa được quy định cụ thể trong pháp luật. Trong thực tế một số cơ quan chủ trì, soạn thảo còn nhận thức chưa đầy đủ nên có tâm lý cho rằng: Việc thẩm định văn bản là "rào chắn" trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, cũng có lúc cho việc "góp ý" và "thẩm định" là một quy trình hoặc cho rằng: Thẩm định chủ yếu là xem xét về hình thức văn bản, câu chữ pháp lý mà thôi. Đây là một hạn chế rất lớn về mặt nhận thức. Cơ quan chủ trì soạn thảo khi gửi hồ sơ thẩm định cho Sở tư pháp còn chưa đầy đủ theo yêu cầu, thời gian để thẩm định quá ngắn, không tuân thủ quy trình. Khi có kết quả thẩm định của Sở tư pháp về tính không hợp pháp, không khả thi của văn bản, có lúc, có đơn vị không chịu tiếp thu, chỉnh sửa, nhưng không có văn bản giải trình, do vậy chất lượng văn bản khi được ban hành không cao. Về phía Sở tư pháp, một số lĩnh vực chuyên ngành khi thẩm định văn bản chưa nắm chắc nên chất lượng, nội dung thẩm định chưa cao, chưa sâu sắc, có trường hợp thời gian thẩm định văn bản quá dài ảnh hưởng đến tiến độ soạn thảo văn bản và yêu cầu của cơ quan chủ trì soạn thảo. - Thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản chưa thống nhất nên làm mất tính nghiêm minh của văn bản quy phạm pháp luật, mặc dù đã có Thông tư số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 6/5/2005 của Liên bộ: Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, nhưng việc vận dụng và áp dụng chưa thống nhất, còn tùy tiện trong sử dụng mẫu văn bản (ví dụ: Tờ trình nên hay không nên có "Kính gửi", hoặc "TM ủy ban nhân dân" tỉnh, huyện, xã, cả ba cấp có thứ bậc và thẩm quyền khác nhau nhưng đều gọi chung là "TM ủy ban nhân dân". Một vấn đề cũng còn chồng chéo là việc hướng dẫn mẫu và thể thức văn bản không thống nhất giữa các cơ quan Trung ương như: Thông tư 55/2005/TTLT-BNV-VPCP; mẫu của Văn phòng Chính phủ, mẫu văn bản của Bộ Tư pháp. Ngoài ra, không nên để thẩm quyền cấp dưới hướng dẫn mẫu văn bản cấp trên như trường hợp Thông tư 55/2005/TTLT-BNV-VPCP hướng dẫn mẫu văn bản cho Chính phủ. - Trình tự xem xét, thảo luận, thông qua quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật chưa thực hiện theo đúng luật định, chưa biểu quyết thông qua theo đa số. Thực tế hiện nay, chủ yếu đưa ra bàn bạc, thảo luận tại phiên họp thường kỳ của ủy ban nhân dân tỉnh, sau đó Chủ tịch ủy ban nhân dân tỉnh kết luận việc ban hành hay không ban hành văn bản. - Một tồn tại cơ bản là sau khi văn bản được ban hành, việc tổ chức thực hiện và đưa VBQPPL vào cuộc sống còn chậm, thiếu sự đôn đốc, kiểm tra việc thi hành pháp luật. Việc tổng kết, đánh giá hiệu quả, tác đụng của văn bản quy phạm pháp luật khi được ban hành, phạm vi tác động như thế nào ít được quan tâm. Việc phổ biến, thông tin, đăng báo, phát trên các phương tiện thông tin đại chúng chưa thường xuyên, không đầy đủ nên khi văn bản có hiệu lực thi hành, người dân không được tiếp cận, không nắm được nội dung, dẫn đến việc chấp hành pháp luật không nghiêm, pháp chế xã hội chủ nghĩa không được tuân thủ. 2. Những nguyên nhân của hạn chế 2.1 Nguyên nhân khách quan - Các cơ chế chính sách ở Trung ương chưa đồng bộ, thiếu ổn định, đang trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nên các quan hệ cúng phải biến đổi cho phù hợp. Do vậy, các văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương cũng bị tác động và tuân thủ các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên. Bên cạnh đó, yêu cầu thực tiễn quản lý ở địa phương cũng đặt ra nhiều vấn đề phát sinh mới dẫn đến tình trạng văn bản vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế cho phù hợp với yêu cầu. - Văn bản quy phạm pháp luật của Trung ương có nhiều quy định mang tính định khung, bao quát, nếu muốn triển khai thực hiện phải được chi tiết, cụ thể hóa cho phù hợp với đặc điểm, điều kiện từng địa phương, vùng miền dẫn đến tình trạng một số văn bản mang tính cục bộ, bản vị địa phương, được coi là hợp lý nhưng chưa hợp pháp, có thể sai thời gian này nhưng thời gian sau lại là sự đúng đắn (như trường hợp bắt buộc dội mũ bảo hiểm đã nêu ở phần đầu). 2.2 Nguyên nhân chủ quan: - Nhận thưc về tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan, đội ngũ cán bộ, công chức chưa cao; chưa thấy được vị trí, vai trò của văn bản quy phạm trong uqản lý kinh té, quản lý xã hội. - Việc phân công, phân cấp về thẩm quyền, nhiệm vụ và quyền hạn giữa Trung ương và địa phương trong nhiều lĩnh vực hành chính nhà nướcưa rõ ràng, cụ thể, thiếu đồng bộ, do vậy khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương dễ xảy ra tình trạng cục bộ, vượt thẩm quyền, tác động đến môi trường xã hội, ảnh hưởng đến đời sống người dân (như đặt ra các khỏan đóng góp, phí về lệ phí, mức xử phạt,…). - Công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh chưa tòan diện và sâu sắc, chưa nâng cao được ý thức chấp hành pháp luật của cán bộ và nhân dân, do vậy văn bản chậm được phổ biến cho người dân, không có điều kiện để tiếp cận nên tính tuân thủ pháp luật ở một số bộ phận người dân chưa cao. - Việc tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ chuyên môn về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho cán bộ trực tiếp soạn thảo, pháp chế ngành chưa sâu sắc và toàn diện nên chất lượng ban hành vẫn còn nhiều hạn chế. - Việc kiểm tra, giám sát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân tỉnh chưa được thường xuyên, đồng bộ, mang tính hình thức mà chưa đi sâu vào nội dung để đối chiếu, đánh giá thực chất hiệu quả của văn bản trong thực tiễn. - Các điều kiện, trang thiết bị, tài liệu văn bản, cơ sở dữ liệu hệ thống pháp luật, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật cập nhật còn chậm và chưa đầy đủ nên việc tra cứu, tìm hiểu còn gặp nhiều khó khăn. Việc hỗ trợ kinh phí cho công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ mới ở cấp tỉnh, nhưng chưa tương xứng với "hàm lượng chất xám" bỏ ra từ khi xây dựng cho đến khi ban hành văn bản và đưa vào áp dụng trong thực tế. 2. Kiến nghị đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động ban hành VBQPPL của UBND tỉnh Nghệ an 2.1. Hoàn thiện các quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục ban hành VBQPPL của UBND Trước hết, luật cần quy định UBND chỉ tập trung ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề bức xúc nhất của địa phương và những vấn đề mà văn bản luật giao địa phương quy định chi tiết, tránh trường hợp VBQPPL của địa phương ban hành nhắc lại những quy định của trung ương. Thêm đó, luật cần thay đổi quy định về thời gian thẩm định VBQPPL cho phù hợp. Chúng ta nên có sự phân loại đối với các VBQPPL về thời gian thẩm định. Mức quy định thời gian thẩm định như hiện nay chỉ có thể áp dụng với những VBQPPL không phức tạp. Còn đối với những VBQPPL phức tạp, cần thành lập Hội đồng thẩm định, thì nên tăng thời gian thẩm định lên. Bên cạnh đó, cần quy định mức thời gian tối thiểu cho hoạt động thẩm định trong trường hợp VBQPPL được ban hành đột xuất ngoài chương trình, kế hoạch. Luật phải quy định rõ thời gian thẩm định được tính từ ngày cơ quan Tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định hợp lệ theo quy định. Cần sửa đổi quy định về cơ quan chủ trì xây dựng chương trình ban hành VBQPPL ở địa phương theo hướng tăng cường vai trò của cơ quan tư pháp trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL của các ngành trước khi gửi dự kiến đến Văn phòng HĐND và UBND (hiện nay, theo quy định, cơ quan tư pháp có vai trò phối hợp cùng Văn phòng HĐND và UBND trong việc dự kiến chương trình xây dựng VBQPPL, nhưng ở giai đoạn sau khi các ngành đã gửi dự kiến ban hành văn bản của ngành mình). Thủ tục thông qua VBQPPL của UBND cần được quy định linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địa phương. Theo quy định, UBND phải tổ chức phiên họp để thông qua VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế, do những lý do khác nhau, các UBND tổ chức thông qua VBQPPL bằng các hình thức khác nhau, như: tổ chức phiên họp; gửi phiếu lấy ý kiến; lãnh đạo UBND ký trực tiếp. Vì vậy, đề nghị bổ sung quy định về hình thức thông qua theo hướng các VBQPPL có thể được thông qua theo hai hình thức: tổ chức phiên họp (đối với các VBQPPL phức tạp, có phạm vi tác động rộng) và gửi phiếu lấy ý kiến thành viên UBND (đối với các VBQPPL còn lại). 2.2. Nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND Cần nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của UBND theo hướng UBND ở các cấp cần ban hành VBQPPL đúng hình thức theo quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND; phù hợp với nội dung, mục đích, đối tượng của văn bản. Không sử dụng hình thức văn bản hành chính thông dụng để đặt ra các quy phạm điều chỉnh các quan hệ xã hội liên quan đến quyền, nghĩa vụ của tổ chức và công dân ở địa phương. Hoạt động ban hành VBQPPL của UBND cần tuân theo trình tự, thủ tục khoa học và hợp lí. Từ việc chuẩn bị dự thảo, lấy ý kiến của các cơ quan hữu quan đến thẩm tra nội dung, hình thức, văn phong pháp lí của văn bản, cũng như thủ tục thông qua, ký ban hành văn bản. Đối với VBQPPL quan trọng có liên quan đến quyền, lợi ích và nghĩa vụ của đông đảo quần chúng nhân dân ở địa phương, dự thảo văn bản phải được công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng của địa phương. Ngoài ra, cần xác định việc lấy ý kiến nhân dân góp ý cho các dự thảo văn bản của UBND là hoạt động cần thiết. Bởi vì việc nhân dân tham gia góp ý xây dựng VBQPPL chính là bảo đảm cho nhân dân thực sự phát huy quyền làm chủ của mình. Việc tổ chức lấy ý kiến rộng rãi trong nhân dân, đặc biệt là đối tượng trực tiếp chịu sự tác động của văn bản sẽ có tác dụng rất lớn, vì thông qua đó, người hoạch định chính sách hiểu sát thực tế để đưa ra những quy định phù hợp, làm cho đối tượng tác động của văn bản có cơ hội phản ánh ý kiến, nắm bắt nội dung quy định và từ sự hiểu biết đó dẫn đến việc thực hiện đúng văn bản. 2.3. Đổi mới công tác đào tạo và bồi dưỡng đội ngũ cán bộ của UBND Để góp phần vào việc xây dựng và hoàn thiện đội ngũ cán bộ có phẩm chất tốt, có năng lực với trình độ chuyên môn cao nhằm đưa hoạt động ban hành VBQPPL của các cơ quan Nhà nước ở địa phương thông suốt, hiệu quả cần chú trọng một số vấn đề sau: - Thường xuyên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, nghiệp vụ, nhất là kiến thức về pháp luật, về quản lí Nhà nước một cách cơ bản, có hệ thống cho đội ngũ cán bộ công chức của chính quyền địa phương theo các chức danh tương ứng phù hợp với nội dung, yêu cầu công việc được đảm nhiệm. - Thực hiện tốt chế độ bầu, tuyển chọn, bổ nhiệm, bãi nhiệm đối với cán bộ, công chức của các cơ quan chính quyền địa phương một cách dân chủ, công bằng, đúng pháp luật để kiện toàn đội ngũ cán bộ, công chức có phẩm chất chính trị vững vàng, trong sạch, tận tuỵ với công việc, giỏi về chuyên môn nghiệp vụ, gương mẫu chấp hành Hiến pháp và pháp luật. - Cần có kế hoạch xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ chính quyền địa phương về độ tuổi, trình độ văn hoá, trình độ chính trị, quản lí Nhà nước, năng lực chuyên môn, đạo đức, uy tín... Trên cơ sở đó lựa chọn đội ngũ cán bộ có đủ năng lực đảm đương chức năng, nhiệm vụ được giao. - Cần xây dựng chiến lược đào tạo cán bộ chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm, điều kiện từng vùng, từng địa phương. Đặc biệt, cần quan tâm tới việc tạo nguồn cán bộ tại chỗ, nhất là các vùng miền núi, vùng đồng bảo dân tộc thiểu số, cán bộ là người thuộc các tôn giáo. Trước mắt để giải quyết những bất cập do thiếu cán bộ, Nhà nước cần có chính sách khuyến khích, thu hút cán bộ đến những nơi khó khăn, vùng sâu, vùng xa. Tiếp tục trẻ hóa và đẩy mạnh tiêu chuẩn hoá cán bộ pháp lí, hạn chế tối đa việc sử dụng cán bộ hưu trí, mất sức tham gia các vị trí lãnh đạo chủ chốt ở chính quyền địa phương. 2.4. Nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra và xử lí VBQPPL do UBND ban hành Công tác kiểm tra, xử lí VBQPPL là một trong những hoạt động của quản lí Nhà nước, tạo thành một mắt xích trong hoạt động xây dựng, ban hành, thực thi pháp luật. Để nâng cao hiệu quả của công tác này trong thời gian tới cần chú trọng các vấn đề sau: Thứ nhất, các cơ quan chức năng cần sớm hoàn thiện khung pháp lí cho công tác kiểm tra văn bản, có các quy định cụ thể về quy trình kiểm tra và xử lí văn bản. Thứ hai, phải coi công tác kiểm tra văn bản là nhiệm vụ thường xuyên, liên tục chứ không phải thực hiện theo định kì như hiện nay; quan tâm, chú trọng công tác tự kiểm tra văn bản tại chính các cơ quan ban hành; đồng thời tăng cường sự phối hợp giữa UBND và các cơ quan tư pháp trong việc kiểm tra văn bản, thực hiện đúng việc gửi VBQPPL đã ban hành đến cơ quan tư pháp để tiến hành kiểm tra theo quy định. Thứ ba, xử lí kịp thời, nghiêm