Cơ sở khoa học của việc thiết lập hệ thống tòa án hành chính ở Việt Nam

MẤY QUAN ĐIỂM CHUNG XÂY DỰNG HỆ THỐNG TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH GS. ĐOÀN TRỌNG TUYẾN Ban Tổ chức – Cán bộ Chính phủ Trong cuộc cải cách bộ máy nhà nước nói chung và cải cách hành chính nói riêng, xây dựng hệ thống tài phán hành chính là một việc rất quan trọng. Dó là một yêu cầu cơ bản và cấp thiết của công cuộc đổi mới hiện nay. 1. Trước tiên, đó là một nội dung chủ yếu của công cuộc xây dựng một xã hội dân chủ, một Nhà nước của nhân dân, vì nhân dân, do nhân dân, một Nhà nước mà tất cả quyền lực thuộc về nhân dân. Đó làmột nội dung chủ yếu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền, một nhà nước tuân thủ pháp luật và quản lý bằng pháp luật mà Hiến pháp là đạo luật cơ bản. Như mọi người đều biết, Nhà nước ta là tổ chức quyền lực mang tính giai cấp, Nhà nước của giai cấp công nhân liên minh với giai cấp nông dân và là tổ chức công quyền, có chức năng giữ gìn trật tự chung và quản lý xã hội. Nhà nước lại là tổ chức thể hiện, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Nhà nước, đó là sự hiện thân của pháp quyền quản lý xã hội bằng pháp luật. Nhà nước vừa là chủ thể của pháp luật mà các công dân, các tổ chức trong xã hội là đối tượng, nhưng nhà nước cũng vừa là đối tượng của pháp luật một khi pháp luật đã được hình thành và có sức mạnh của quyền uy và tính cưỡng chế đối với toàn xã hội. Nhà nước dân chủ và công dân của một xã hội công dân có mối quan hệ biện chứng, nhân dân là nguồn của mọi quyền lực, lợi ích và ý chỉ của nhân dân là tối cao, nhà nước là tổ chức quyền lực từ nhân dân mà ra, đại diện cho lợi ích và ý chí của nhân dân. Dân tổ chức ra nhà nước để cai trị nhân dân, nhà nước cai trị nhân dân nhưng lại bị nhân dân giám sát; cái nguồn tiềm lực trong nhân dân là nguồn lực tiềm năng, đứng riêng rẽ từng người không thành tổ chức thì không thành quyền lực, nó chỉ thành quyền hiện thực, quyền lực hành động khi nhân dân được tổ chức thành nhà nướ, thành một quyền lực đặc biệt tắch khỏi xã hội. Giữa nhà nước và pháp quyền bao giờ cũng có mối quan hệ biện chứng. Nhà nước tất yếu mang tính pháp quyền, là hiện thân của pháp quyền, không có nhà nước nào là không có pháp quyền; pháp quyền là biểu hiện quyền uy, sức mạnh của nhà nước, không có pháp quyền nào đứng ngoài nhà nước, không có pháp luật nào không phải của nhà nước nhưng không phải bất kỳ nhà nước nào cũng là nhà nước pháp quyền. Một nhà nước pháp quyền khi nhà nước đó đặt mình dưới hiến pháp và luật. Vì quản lý xã hội bằng pháp luật, cho nên nhà nước vừa là chủ thể, vừa là đối tượng của luật. Một nhà nước như vậy chỉ có thể là một nhà nước dân chủ, một nhà nước mà tất cả quyền lực thuộc về nhân dân, pháp luật là ý chí của nhân dân đề lên thành luật. Với quan điểm trên về một xã hội công dân, một nhà nước dân chủ, một nhà nước pháp quyền tất yếu dẫn đến vấn đề quyền lực của công dân xét dưới giác độ pháp luật. Trong tổ chức quyền lực nhà nước, chúng ta chủ trương quyền lực nhà nước là thống nhất không phân chia nhưng có sự phân công rành mạch giữa 3 quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp - quyền và nhiệm cụ của các cơ quan hành pháp là chấp hành Hiến pháp, luật, các nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (Quốc hội), quản lý thống nhất việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của nhà nước. Bộ máy hành pháp đó tổ chức và điều hành thống nhất hệ thống hành chính nhà nước (tức là nền hành chính công hay còn gọi là nền hành chính quốc gia). Trong pháp quyền nằm trong tay nhà nước, người ta thường phân ra hai loại chính: pháp luật công và pháp luật tư (tư pháp). Pháp luật công điều chỉnh các mối quan hệ công quyền trước hết là các quan hệ về tổ chức các cơ quan quyền lực (Hiến pháp là cơ bản), xử lý các mối quan hệ giữa nhà nước và công dân và giữa các tổ chức nhà nước với nhau. Pháp luật tư điều chỉnh các mối quan hệ giữa tư nhân với nhau, mà bộ phận chủ yếu là dân luật. Trong hệ thống pháp luật công, tương ứng với hệ thống tổ chức và hoạt động của quyền hành pháp, có pháp luật hành chính là ngành luật điều chỉnh các mối quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước (bao gồm các quan hệ giữa các cơ quan hành chính nhà nước với nhau, giữa cấp trên, cấp dưới, đồng cấp, giữa cơ quan nhà nước với các tổ chức kinh tế, văn hóa, xã hội, các đoàn thể nhân dân, giữa cơ quan nhà nước với công dân. 2. Nguyên tắc phân biệt hành chính quản lý với hành chính tài phán Hệ thống hành chính nhà nước là tổng thể các cơ cấu tổ chức và định chế nhà nước có chức năng thực thi quyền hành pháp, quản lý công việc hàng ngày của Nhà nước. Nó được tạo thành bởi một hệ thống các pháp nhân (Chính phủ, bộ, các cơ quan, công sở hành chính, sự nghiệp…), có quyền lập quy (ra những văn bản dưới luật và để thi hành), có thẩm quyền ra những quyết định hành chính và quản lý điều hành, tổ chức, kiểm tra cách thức tổ chức và hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước và của công dân. Xét nội dugn công việc của nền hành chính quốc gia thì nó có thể được xác định rõ qua hai mặt: hành chính quản lý và hành chính tài phán. Hành chính quản lý là thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội hành ngày, tức là dựa trên các nghị quyết của Đảng, các đạo luật của Quốc hội, nó có nhiệm vụ và quyền hạn dự đoán tình hình phát triển kinh tế và quyết định về các mặt (kế hoặch, chính sách cụ thể, các biện pháp…), tổ chức chỉ đạo, phối hợp, kiểm tra về phương diện quản lý và phương diện pháp luật; về mặt chính trị, nó phục tùng và phục vụ chính trị, thi hành và thực hiện những quyết định mang ý nghĩa chính trị được thi hành và thực hiện những quyết định mang ý nghĩa chính trị được định ra bởi các cơ quan có thẩm quyền (cơ quan lãnh đạo về mặt đảng hay cơ quan có quyền lực cao nhất về lập pháp về mặt nhà nước). Trong việc thực hiện chức năng hành chính quản lý đó, nó phải giữ gìn, thể hiện và phát huy đầy đủ bản chất của một nhà nước dân chủ và pháp quyền, tôn trọng các quyền của con người và của công dân được quy định thành pháp luật. Mọi sự vi phạm quyền con người và quyền công dân, làm trái với pháp luật nói chung và pháp luật hành chính nói riêng đều xem là hành vi bất hợp pháp, hoặc dưới dạng văn bản hành chính hoặc dưới dạng hành động thực tế. Trong một nhà nước thực sự dân chủ, một vấn đề đặt ra là tính một chiều và bất bình đẳng của pháp luật công, pháp luật hành chính. Nhà nước thông qua bộ máy hành pháp quản lý công dân bằng pháp luật công, cụ thể là pháp luật hành chính,mà pháp luật công mang tính một chiều, không bình đẳng giữa hai bên: một bên là cơ quan nhà nước hay nhà chức trách nắm công quyền (một pháp nhân công quyền), năm pháp luật, bảo vệ trật tự và lợi ích công, một bên là những công dân, là một tư nhân có quyền và nghĩa vụ được ghi nhận trong Hiến pháp và luật, phải tuân thủ pháp luật, chịu sự quản lý (cai trị) của cơ quan nhà nước, trực tiếp là cơ quan hành chính nhà nước (khác với luật tư là hai bên đương sự là những tư nhân, thể nhân hay pháp nhân tư đều bình đẳng trước pháp luật, ví dụ trong vấn đề dân sự, tài sản, mua bán…). Xét trên một mặt chủ yếu là pháp lý, quan hệ giữa nhà nước (và cơ quan nhà nước) với công dân cũng như giữa cơ quan nhà nước cấo trên với cơ quan nhà nước cấp dưới là quan hệ không bình đẳng, là quan hệ quyền uy, tùy thuộc, phục tùng. Nhưng xét trên một mặt khác (chủ yếu là quan hệ chính trị) thì quan hệ giữa nhà nước và công dân, không hoàn toàn là một chiều, không bình đẳng. Đó là vì cơ quan nhà nước sinh ra là để phục vụ nhân dân, chịu sự giám sát của nhân dân và bản thân nó phải tuân thủ pháp luật hành chính, mà pháp luật đó mang tính chất dân chủ cao của nhà nước. Một nền hành chính nhà nước mẫu mực phải mang đầy đủ những tính chất dân chủ và pháp quyền, phục vụ nhân dân một cách vô tư, đúng pháp luật, liên tục hàng ngày, không vụ lợi, không cửa quyền, ức hiếp dân, vô trách nhiệm, trì trệ và không tham nhũng. Vậy lấy cái gì để đảm bảo tính dân chủ cao đó của nền hành chính, của Luật hành chính, của hoạt động quản lý hành chính. Lấy cái gì để đảm bảo bộ máy hành chính nhà nước không mắc phải bệnh quan liêu là cái ung nhọt độc trái hẳn với bản chất của nhà nước dân chủ xã hội chủ nghĩa, nhưng khốn thay nó lại tồn tại dai dẳng, nghiêm trọng trong tất cả các nước xã hội chủ nghĩa và có nơi đến mức tạo cơ sở cho sự sụp đổ của một chế độ, một nhà nước. Đến đây, chúng ta đụng đến vấn đề: Nếu công dân, công chức tư nhân phạm pháp thì có một hệ thống cơ quan nhà nước làm chức năng kiểm sát, bắt giữ, truy tố, xét xử… để giữ nghiêm pháp luật. Vậy cơ quan nhà nước, nhà chức trách phạm pháp thì có hệ thống nào làm các chức năng để giữ nghiêm pháp luật, cụ thể là pháp luật hành chính là loại pháp luật điều chỉnh quan hệ giữa các cơ quan nhà nước, các cấp, các ngành, các lĩnh vực, các loại hoạt động theo đúng pháp luật, không lấn quyền, không lạm quyền, không trốn tránh nhiệm vụ và từ bỏ thẩm quyền. Trả lời cho câu hỏi đó là đặt vấn đề hành chính tài phán bên cạnh và song song với hành chính quản lý - tức là phải có một cơ quan có chức năng và thẩm quyền xét xử những vi phạm pháp luật (hành chính) của các cơ quan hành chính nhà nước theo trình tự tố tụng tại Tòa án, chứ không phải theo trình tự bản thân cơ quan hành chính xem xét hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành chính. 3. Nguyên tắc phân biệt tài phán hành chính với tài phán tư pháp Như ta đã biết, tài phán hành chính là tổng hợp tất cả những tranh chấp phát sinh trong việc thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước, tài phán hành chính bao quát phạm vi rộng hơn pháp luật hành chính, vì nếu như phần lơn những tranh chấp về hành chính thuộc phạm vi pháp luật hành chính và tài phán hành chính thì cũng có một bộ phận (tuy không nhiều) lại thuộc phạm vi pháp luật tư pháp và tài phán tư pháp. Nhưng để đảm bảo nền dân chủ, bảo đảm quyền cũng như trách nhiệm của nhà nước, cần nêu lên một nguyên tắc là phân biệt và tách riêng hai loại cơ quan công quyền: hành pháp và tư pháp. Không thể nhập cục và hòa lẫn vào nhau. Tài phán tư pháp không thể có thẩm quyền truy tố cơ quan công quyền và các nhà chức trách hành chính trong việc nó thực thi chức năng quản lý nhà nước theo công pháp và theo pháp luật hành chính (không kể trường hợp cá nhân các nhà chức trách, các công chức nhà nước phạm pháp về dân sự, hình sự…). Sự phân công rành mạch giữa quyền hành pháp và quyền tư pháp có nghĩa là cơ quan hành pháp không được can thiệp vào quyền độc lập xét xử của cơ quan tư pháp và ngược lại, cơ quan tư pháp không được can thiệp và xét xử hoạt động của cơ quan hành pháp… Ở nhiều nhà nước dân chủ pháp quyền và hiện đại, quyền can thiệp vào hành pháp (mang tính tài phán) là do những Tòa án hay Hội đồng đặc biệt như Tòa án hay Hội đồng hiến pháp, hay một Tòa án tối cao về hành chính (song song với Tòa án tối cao tư pháp). Ở nước ta, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền “kiểm sát việc tuân theo pháp luật của cán bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân…”; đương nhiên Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền công tố. Nhưng thẩm quyền xét xử những vi phạm pháp luật hành chính của các cơ quan hành pháp lại không thuộc tòa án tư pháp. Vậy để đảm bảo rằng những hành vi vi phạm pháp luật hành chính sẽ bị xem xét và trừng phạt bởi một cơ quan mang tính tài phán rõ ràng thì phải đặt ra một hệ thống tài phán hành chính, tách khỏi hệ thống hành chính quản lý và cũng tách khỏi hệ thống tài phán tư pháp. Nó có thẩm quyền hủy bỏ và sửa đổi những quyết định dựa trên cơ sở thực thi những quyền hạn mang tính công quyền của các cơ quan nhà nước nắm quyền hành pháp, các cơ quan chính quyền địa phương, các cơ quan, công sở, các nhân việ, công chức của các cơ quan đó… 4. Nhiều vấn đề phức tạp nảy sinh sau khi xây dựng hệ thống tài phán hành chính. Vấn đề phức tạp trước tiên là trên nhận thức và quan điểm cũng phải chuyển từ quan niệm phổ biến hiện nay (xét xử hành chính thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của người lãnh đạo hành chính, từ ông Bộ trưởng đến thủ trưởng một cơ quan hành chính) sang quan niệm mới (xét xử hành chính thuộc thẩm quyền và trách nhiệm của Thẩm phán hành chính độc lập với thủ trưởng cơ quan hành chính). Quan niệm cũ có trước khi được gọi là thuyết “Bộ trưởng - Thẩm phán”, tức là coi xét xử hành chính như một chức năng đương nhiên của quản lý hành chính. Nó cũng xuất phát từ quan niệm cho rằng: quyền hành pháp đã được phân lập (hay phân công rành mạch) bao quát toàn bộ lĩnh vực hành chính nhà nước, phân định rõ với quyền tư pháp và bao gồm cả quản lý và xét xử trong lĩnh vực hành chính. Quan niệm đó là mở cho việc hình thành ở một số nước và ở nước ta hệ thống hành chính nhà nước, xét khiếu nại và tố cáo hành chính, mà trách nhiệm và thẩm quyền xét xử cơ bản là: “Các khiếu nại đối với cơ quan, nhân viên thuộc cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xem xét, giải quyết. Các khiếu nại đối với thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cơ quan, tổ chức nào thì thủ trưởng hoặc ban lãnh đạo cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm xem xét, giải quyết….”. (Điều 12 Pháplệnh quy định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1981). Vấn đề tố cáo cũng được quy định tương tự như khiếu nại tại Điều 13 Pháp lệnh này. Cơ quan quản lý vấn đề khiếu tố là Hội đồng Bộ trưởng (Chính phủ), trong phạm vi cả nước, Bộ trưởng trong phạm vi thẩm quyền, Uỷ ban nhân dân trong phạm vi địa phương mình… Tổng Thanh tra Nhà nước, Chánh Thanh tra các cấp, các ngành có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra việc thi hành, có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước hữu quan thi hành những biện pháp cần thiết nhằm chấm dứt những vi phạm… Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991, về cơ bản cũng quy định: “1. Khiếu nại đối với nhân viên mà nội dung liên quan đến trách nhiệm của cơ quan nào, thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết. 2. Khiếu nại đối với quyết định hoặc việc làm của thủ trưởng cơ quan nào, thì thủ trưởng cơ quan đó có trách nhiệm giải quyết” Điều 10. Với tố cáo cũng được quy định tương tự như vậy ở Điều 30. Thẩm quyền, thủ tục giải quyết tố cáo của từng cấp hành chính, cơ quan hành chính và thanh tra được quy định rõ hơn và phần nào mang tính chất thủ tục tố tụng. Nhưng về cơ bản thì vẫn là không có sự phần biệt hành chính quản lý với hành chính tài phán. Hệ thống tổ chức xét khiếu tố và vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước đã có tác dụng nhất định. Nhưng với yêu cầu đẩy mạnh thực sự dân chủ hoá, phải thừa nhận rằng, chính các quan niệm cũ nói trên được thể hiện bằng hệ thống tổ chức xét khiếu tố và hệ thống thanh tra nhà nước, đã hạn chế không ít quyền dân chủ của công dân, tạo chỗ hở cho chủ nghĩa quan liêu độc đoán, cửa quyền, ức hiếp dân của cơ quan nhà nước và gây nên tình trạng trì trệ, ít hiệu lực, hiệu quả trong việc xét và giải quyết đơn khiếu tố. 5. Có nhận thức và quan điểm rồi, phải có điều kiện cơ sở hết sức quan trọng, đó là cơ sở: pháp luật hành chính, tài phán hành chính và tố tụng hành chính. Sẽ nảy sinh những vấn đề về pháp lý mà khi đã chuyển từ xử lý nội bộ hành chính quản lý sang tài phán hành chính thì pháp lý phải rất cụ thể, rành mạch, không thể chung chung, không thể suy luận, giải thích, vận dụng một cách tuỳ tiện, tuỳ theo nhận thức, kiến thức, thái độ, tư cách… của cá nhân người thủ trưởng hành chính được. Xin đưa ra một vài khía cạnh của vấn đề này như sau: a. Đã là ngươi Thẩm phán, tư pháp hay hành chính, phải có quyền, trong xét xử, được độc lập, chỉ tuân theo pháp luật. Vậy thẩm phán hành chính và các cấp toà án xét xử về hành chính (hoặc toà án riêng biệt với toà án tư pháp, hoặc toà án chuyên ngành riêng biệt nằm trong toà án tư pháp) có những quyền hạn và thẩm quyền gì trong việc đòi hỏi các cơ quan hành chính (từ Chính phủ, Thủ tướng trở đi) gửi đến mình những văn bản pháp quy hành chính để xem xét nó là hợp pháp hay không hợp pháp, những quyết định hành chính có xâm phạm hay không quyền của người công dân, người công chức… b. Phạm vi xét xử xủa cơ quan tài phán hành chính đối với cơ quan hành chính có giới hạn hay không có giới hạn; có những vấn đề thuộc quyền Chính phủ tức quyền hành pháp cao nhất mà chỉ có Quốc hội (theo Hiến pháp nước ta hiện nay) mới có quyền phán xét tính hợp hiến hay tính hợp pháp của nó; lại có những vấn đề thuộc bí mật quốc gia mà cơ quan hành pháp có quyền không công bố, không thông báo, không nộp cho cơ quan tài phán hành chính. c. Quyền của người công dân bị thiệt hại do một quyết định của một cơ quan hành chính mà anh ta cho là bất hợp pháp là đươc tiếp cận, được đọc và tìm hiểu các hồ sơ, tài liệu của cơ quan hành chính liên quan đến mình. Vậy phạm vi quyền hạn ấy đến đâu. d. Sự phân biệt ranh giới giữa tài phán hành chính và tài phán tư pháp không phải lúc nào cũng rành mạch, chẳng hạn trường hợp có tranh chấp về thẩm quyền giữa hai hệ tài phán, hoặc do đương sự đưa ra vụ kiện nhưng do không xác định được thẩm quyền thuộc tòa án nào hoặc để buộc một quyết định của tòa án nhất thiết phải được cơ quan hành chính chấp hành (việc hủy bỏ quyết định hành chính bị khiếu nạo, đền bù thiệt hại vật chất cho người bị thiệt…). Kể cả trường hợp cơ quan hành chính đó là bộ, là Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố. e. Trình tự tố tụng hành chính, trình tự sơ thẩm, phúc thẩm, giám đốc thẩm, quyền kháng nghị của đương sự, như thế nào để đảm bảo việc xét xử được công minh, vô tư, nhanh chóng, không bị nhũng nhiễu và không bị cản trở bởi bản thân những thế lực hành chính. Đó là một vấn đề phải tính đến do đặc điểm của pháp luật hành chính thuộc lĩnh vực công pháp và tài phán hành chính là xử lý tranh chấp giữa một bên là cơ quan nhà nước hay nhà chức trách mang tính công quyền và một bên là công dân, người dân thường, hoặc giữa hai cơ quan hành chính nhà nước cấp trên và cấp dưới vốn nằm trong một hệt thống thứ bậc hành chính rất nghiêm túc (chú ý rằng nó khác với pháp luật tư chỉ xử lý tranh chấp giữa hai bên tư nhân hoàn toàn bình đẳng). g. Pháp luật hành chính một mặt đề cao quyền tự do dân chủ của công dân trong quan hệ với bộ máy hành chính nhà nước quản lý toàn xã hội, một mặt đề cao quyền uy, quyền hạn, trách nhiệm của bộ máy nhà nước, của các cơ quan công sở cũng như các nhà chức trách hành chính, các công chức nhân danh nhà nước thực thi công vụ - tài phán hành chính nhằm hai mục tiêu ấy, mà hai mặt thống nhất không loại trừ, không hạn chế nhau, pháp quyền của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, của một nhà nước của dân, do dân và vì dân là pháp quyền dân chủ nhất và cũng là nghiêm nhất. Cho nên tài phán hành chính vừa bảo đảm quyền dân chủ. vừa bảo đảm trật tự, kỷ cương, không cho phép dù là cơ quan nhà nước, công sở, côgn chức hay công dân … lợi dụng tài phán hành chính để làm rối trật tự trị an, an toàn xã hội, bảo đảm hoạt động có nề nếp và hiệu lực của bộ máy nhà nước. h. Cuối cùng, vấn đề quyết định là: trên cơ sở có nhận thức, có quan điểm đúng, có hệ thống pháp luật tốt, có một hệ thống tổ chức hợp lý thì vấn đề đội ngũ cán bộ, cụ thể là đội ngũ thẩm phán hành chính, là nhân tố quyết định nhất. Nên chăng đặt lại vấn đề: đúng là phải tạo đủ tiền đề, điều kiện mới tổ chức được tài phán hành chính. Nhưng vấn đề cũng có thể đặt ngược lại, chính tổ chức từng bước vững chắc tài phán hành chính là động lực, là đòn bẩy thúc đẩy sự hình thành các tiền đề, các điều kiện nói trên. Nếu ta thừa nhận đây là yêu cầu bức xúc của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, của cải cách bộ máy nhà nước, cải cách hành chính và tư pháp thì nên bắt tay ngay vào việc chuẩn bị sự hình thành tài phán hành chính. Cái mới không khi nào ra đời suôn sẻ, dễ dàng và thuận lợi. Từ chỗ cách đây vài năm, vấn đề khi bắt đầu được một số cơ quan, cán bộ đề xuất thì bị xem là một lý thuyết viển vông, giáo điều, sao chép, gây rối, mất ổn định chính trị, đến nay trải qua nhiều cuộc thảo luận, hội thảo, tranh luận, có khi gay gắt, vấn đề đã được ghi vào chương trình nghị sự của Trung ương Đảng và Chính phủ. Đó là một thắng lợi của tư duy đổi mới và một bước đi đây hứa hẹn.