Đề án Ngân sách nhà nước - Thực trạng và hướng đổi mơi cơ chế quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam

hụt để chống suy thoái. Mà lạm phát và suy thoái là những căn bệnh nối tiếp nhau của một nền kinh tế nên ngân sách chỉ cân bằng ở thời điểm khi chuyển từ thặng dư sang thâm hụt. Đối với các nước đang phát triển nền kinh tế đi từ nghèo nàn và lạc hậu cơ sở vật chất kỹ thuật còn thiếu thốn, trình độ kỹ thuật công nghệ còn thấp kém, nhà nước cũng phải đứng ra đóng vai nhà nước vốn quan trọng cho các chương trình đầu tư cấu thành sự nghiệp công nghiệp hoá hiện đại hoá đất nước các chương trình này không những đòi hỏi thời gian sức lực mà còn đòi hỏi một lượng ngân sách khổng lồ. Do đó việc lựa chọn các mục tiêu chiến lược là tất yếu hoặc nhà nước xác định giảm bội chi ngân sách, kiềm chế lạm phát là mục tiêu chiến lược bao trùm tất cả các mục tiêu khác, hoặc nhà nước lựa chọn công nghiệp hoá hiện đại hoá làm mục tiêu chiến lược quan trọng nhất phải nhanh chóng đạt được. Nếu chọn mục tiêu chiến lược là kiềm chế bội chi, tiến tới cân bằng ngân sách thì sẽ duy trì được thế ổn định của nền tài chính nhưng con đường phát triển lại ở rất xa. Nếu lấy công nghiệp hoá, hiện đại hoá làm mục tiêu chiến lược quan trọng bao trùm các mục tiêu khác thì mục tiêu kiềm chế bội chi cũng phải đặt xuống hàng thứ yếu, cho đến khi năng xuất lao động xã hội đạt mức trung bình tiên tiến của thế giới đủ khả năng cho phép nhà nước vừa duy trì sự lành mạnh của nền tài chính quốc gia vừa có thể có nguồn tài chính lớn đầu tư vào các chương trình phát triển đất nước. Lý thuyết kinh tế cổ điển đã chỉ ra rằng muốn thăng bằng ngân sách trong thời kỳ suy thoái thì hoặc phải giảm chi hoặc phải tăng thu, song cả hai biện pháp này đều ảnh hưởng tới nền kinh tế như một cái máy hãm khiến cho nền kinh tế đã trì trệ lại càng đình trệ hơn. Để tránh ảnh hưởng kìm hãm đó người ta đã sử dụng cách "cố ý thâm hụt ngân sách". Sự thiếu hụt ngân sách Nhà nước là động lực khơi mào cho sự khôi phục kinh tế bằng cách chi tiêu ra nhiều hoưn. Tài chính công trong giai đoạn kinh tế suy thoái phải đóng vai trò là động cơ phụ thúc đẩy cho bộ máy kinh tế vận hành lành mạnh hơn. Có thể nói thực hiện cân bằng ngân sách theo học thuyết này tiềm ẩn nhiều tác động nguy hiểm đối với nền kinh tế của đất nước. Nhưng những nhà kinh tế bênh vực cho quan điểm này cho rằng: sự thúc đẩy những hoạt động kinh tế đang trì trệ sẽ làm giảm gánh nặng ngân sách. Vì trong thời kỳ suy thoái thất nghiệp tràn lan ngân sách Nhà nước phải gánh thêm một phần trợ cấp thất nghiệp. Việc mở mang các hoạt động kinh tế sẽ đem lại nhiều công ăn việc làm do vậy sẽ gánh cho ngân sách những khoản chi chuyển nhượng. Ngoài ra khi nền kinh tế phát triển hệ thống thuế luỹ tiến sẽ thu hút phần đáng kể các khoản lợi tức cao do đó sẽ thu hẹp khối lượng tiền tệ và không sợ lạm phát. Khi ngân sách bơm tiền phát triển kinh tế, nó ảnh hưởng tới nền kinh tế như là động cơ phụ. Khi nền kinh tế đã phục hồi trở lại thì chính phủ phải để cho nó tự vận hành và có thể cho động cơ phụ này nghỉ hoạt động. Tuy nhiên quan điểm này không có tham vọng thay thế vĩnh viễn quan điểm ngân sách cân bằng. Có thể nói tài chính công hiện nay mẫu mực để noi theo vẫn là một ngân sách cân bằng. Quan điểm này không có tính chất tuyệt đối mà chỉ là một ngoại lệ quan trọng của lý thuyết cân bằng ngân sách. Sự thiếu hụt này phải có giới hạn của nó ở chỗ thiếu hụt không được viễn viễn và phải được kiểm soát chặt chẽ. Sự cố ý thiếu hụt có tác dụng thúc đẩy một nền kinh tế ra khỏi tình trạng trì trệ. Song khi nó đã bắt đầu chuyển động trở lại thì chính phủ phải giảm dần những chi phí cho đầu tư, dần tăng thuế để làm cho ngân sách trở lại thế cân bằng. Điều quan trọng cần phải hiểu rõ tính tạm thời của chính sách cố ý thiếu hụt tuy nhiên muốn ngân sách có thể trở lại thế cân bằng dễ dàng thì thiếu hụt phải không quá lớn và tiền mà chính phủ tạo ra không vượt quá mức cho phép khi mọi nguồn lực kinh tế đã được tận dụng. Do đó chúng ta phải rất thận trọng trong việc gây ra thiếu hụt và muốn thực hiện chính sách này thì chính phủ phải nắm trong tay toàn bộ hệ thống ngân sách và kiểm soát được nền kinh tế. Như vậy nếu thăng bằng ngân sách là một quy tắc khuôn mẫu thì việc phân tích trên đây cho ta thấy thăng bằng ngân sách không nên duy trong khuôn khổ nhất niên mà phải được duy trì trong khuôn khổ rộng rãi của nền kinh tế. 2. Bội chi và định hướng các biện pháp xử lý bội chi Như đã lý luận ở trên vì nhiều lý do mà bội chi ngân sách vẫn tồn tại như một hiện tượng bình thường và phổ biến ở khắp nơi trên thế giới. Song bội chi ngân sách phải được xử lý là điều cần thiết và bức báchđể có thể duy trì thăng bằng ngân sách trong khuôn khổ rộng rãi của một chu kỳ kinh tế. Để xử lý bội chi ngân sách Nhà nước người ta có thể sử dụng một hoặc hay hay có thể sử dụng cả bốn biện pháp như: + Phát hành tiền + Vay nợ trong nước hoặc nước ngoài + Tăng thuế hoặc tăng nguồn thu khác của chính phủ+ Cắt giảm chi tiêu kể cả chi tiêu thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Trong đó 3 giải pháp đầu được coi là các giải pháp cấp tiến vì nó không trực tiếp cắt giảm quyền lợi của bất kỳ bộ phận nào trong xã hội, đồng thời hướng vào việc tăng nguồn tài chính nên dễ triển khai. Còn giải pháp thứ tư bị coi là "bảo thủ" vì nó cắt giảm chi tiêu, do đó chắc sẽ bị các bộ ngành, các địa phương dự kiến bị cắt giảm ngân sách lên tiếng phản đối, cản trở hoặc tìm cách gian lận, đồng thời tổng cầu của xã hội cũng bị co hẹp lại. Mỗi biện pháp đều có những ưu nhược điểm nhất định sau đây chúng ta sẽ xem xét từng biện pháp đó. a. Phát hành tiền để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước Biện pháp xử lý này luôn tiềm ẩn nguy cơ bùng nổ lạm phát. Trường hợp tiền tệ được phát hành tương ứng với nhu cầu tăng lên về tiền tệ do sự tăng trưởng đem lại thì phát hành tiền có tác dụng tích cực đối với nền kinh tế. Nếu phát hành quá nhu cầu cần thiết sẽ dẫn đến lạm phát từ đó gây mất ổn định suy thoái kinh tế. Việc phát hành tiền bù đắp cho bội chi ngân sách không phản ánh nhu cầu về tiền tăng lên do sự tăng trưởng đem lại. Do đó biện pháp này tiềm ẩn nguy cơ lạm phát cao, ảnh hưởng tiêu cực đến mọi mặt đời sống chính trị kinh tế xã hội. Do đó biện pháp này chỉ được sử dụng trong những trường hợp đặc biệt, trường hợp bất khả kháng, và việc phát hành tiền tệ phải được tính toán cẩn trọng phải đo lường, dự báo được hậu quả do nó gây ra và xã hội phải được chuẩn bị để đón nhận những hậu quả đó. b. Vay để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước Vay để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước bao gồm cả vay trong nước và vay nước ngoài, vay trong nước: Để vay được tiền chính phủ phải đa dạng hoá được các hình thức vay (tín phiếu trái phiếu, công trái...) đồng thời phải thực hiện nhiều biện pháp để tăng mức độ hấp dẫn người cho vay như tăng lãi suất. Ngoài ra còn phải triển khai các biện pháp khác như tuyên truyền, vận động... trên các phương tiện thông tin đại chúng để huy động được tối đa các nguồn tiền trong dân cư nhằm hoàn thành kế hoạch vay đã định. Tuy nbiên, tổng lượng tiền mà dân cư và các tổ chức có thể cho chính phủ vay bị giới hạn bởi tổng lượng tiết kiệm của xã hội. Nếu chính phủ huy động được nhiều thì đương nhiên phần tiền còn lại giành cho đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh ở khu vực ngoài quốc doanh sẽ bị giảm đi. Như vậy ngay cả khi chưa biết chính phủ sẽ làm được gì làm như thế nào với số tiền đã huy động được nhưng xã hội hay trực tiếp hơn là khu vực các doanh nghiệp dân cư đã mất đi một nguồn vốn có khả năng đầu phát triển kinh tế. Nếu các biện pháp thu hút tiền vay của chính phủ càng hấp dẫn thì càng tạo ra luồng tiền vốn dịch chuyển từ khu vực doanh nghiệp và dân cư sang hệ thống tài chính ngân hàng mà không chảy vào sản xuất kinh doanh, điều này là thực sự nguy hại cho nền kinh tế Do đó vay trong nước để bù đắp bội chi ngân sách luôn chứa đựng những nguy cơ kìm hãm sản xuất kinh doanh của nèen kinh tế. Mục tiêu chấn hưng nền kinh tế của chính phủ thông qua con đường phát hành trái phiếu tín phiếu bị chính bản thân giải phápnày cản trở ngay từ trong nguồn gốc. Trong thời kỳ suy thoái kinh tế các nước đều tránh các biện pháp có nguy cơ làm giảm khả năng tự đầu tư của các thành phần kinh tế. Nhưng vay trong nước lại dễ triển khai, lại tránh được các o ép từ bên ngoài nên các chính phủ lại lựa chọn vay trong nước. Tuy nhiên nguồn tiền nhàn rỗi phân tán trong dân cư là rất lớn đặc biệt là đối với các nước đang phát triển vấn đề đặt ra là phải đánh thức và huy động được nguồn tiền này nhằm có thể phát huy tối đa nội lực về tài chính, đồng thời cũng phải có các biện pháp định lượng nhằm tránh việc vay quá mức ảnh hưởng đến khả năng vốn của các khu vực kinh tế. - Vay nước ngoài phụ thuộc vào các đối tác cho vay thườngđược thực hiện dưới hình thức vay theo các hiệp định song phương kể cả ODA trên thị trường tài chính quốc tế. Vay nước ngoài bao giờ cũng chịu sự ràng buộc của nhiều điều kiện vay được áp đặt từ nước cho vay, hoặc tổ chức cho vay. Vay nước ngoài phụ thuộc rất nhiều vào uy tín và khả năng trả nợ của nền kinh tế. Tuy nhiên vay nước ngoài lại không xâm hại đến nguồn vốn trong nước dành cho đầu tư lại thường có khối lượng đáng kể thời gian đủ dài để vốn vay phát huy hiệu quả do đó cũng cần quan tâm đúng mức tới vay nước ngoài để bù đắp bội chi. Song chúng ta cũng cần chú trọng đến những điều kiện ràng buộc phải nâng cao được hiệu quả vốn vay, và phải tính đến khả năng trả nợ trong tương lai. c. Bù đắp thâm hụt ngân sách Nhà nước bằng biện pháp tăng thuế Laffer nhà kinh tế học người Mỹ đã đồ thị hoá hai tác động trái ngược nhau của việc tăng thuế thu nhập tuỳ theo mức thuế suất được áp dụng. Khi còn ở trong những vùng có thểchịu dựng được, tăng thuế suất thu nhập sẽ làm tăng số thu cho ngân sách Nhà nước, đồng thời còn kích thích các đối tượng nộp thuế phát triển mở mang các hoạt động kinh tế, tăng khả năng sinh lợi để có phần nộp cho ngân sách Nhà nước, phần còn lại dành riêng cho mình. Trong trường hợp này tăng thuế thu Nhà nước có tác dụng kích thích tăng trưởng nhưng khi vượt quá giới hạn chịu đựng của nền kinh tế tăng thuế suất sẽ làm giảm nguồn thu từ thuế và làm tăng buôn lậu trốn thuế, thuế suất cao cũng sẽ kìm hãm hoạt động sản xuất kinh doanh. Trên thực tế tăng thuế là giải pháp không mấy dễ thực hiện và tốn kém. Tăng thuế có hiệu quả hay không là phụ thuộc vào sức chịu đựng của nền kinh tế, hiệu quả của hệ thống thu và hiệu suất của từng sắc thuế. Trong thời kỳ kinh tế suy thoái thì tăng thuế không những không khả thi mà còn làm cản trở hoạt động sản xuất kinh doanh, trực tiếp làm tăng số nợ đọng của các doanh nghiệp đẩy các doanh nghiệp vào tình trạng tài chính khônglành mạnh như làm giảm nguồn thu ngân sách Nhà nước Ngoài tăng thuế thì việc mở rộng diện đánh thuế, mở rộng danh mục đánh thuế, tạo thêm các nguồn thu mới, tổ chức lại bộ máy quản lý thu thuế, cải tổ lại cơ bản lại hệ thống thuế cũng làm tăng mạnh thu về thuế cho ngân sách Nhà nước nhằm bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước. Đây là các biện pháp có tính chiến lược lâu dài có thể tạo ra nguồn thu lớn nhằm khắc phục tình trạng bội chi trong tương lai. d. Cắt giảm chi tiêu nhằm giảm bội chi ngân sách Nhà nước Cắt giảm chi tiêu với hy vọng giảm tổng chi nhằm làm giảm bội chi ngân sách Nhà nước là biện pháp có tính chất "tiêu cực" xét theo góc độ kinh tế học. Bởi vì chính phủ sẽ cắt giảm chi thường xuyên bao gồm cả chi lương, chi mua sắm trang thiết bị cho bộ máy quản lý hành chính và thậm chí sẽ trì hoãn hoặc cắt giảm chi đầu tư phát triển. Đương nhiên ở đây cần phân biệt tính hiệu quả tiết kiệm trong các khoản chi tiêu ngân sách Nhà nước cần phân biệt giữa khái niệm lãng phí với phạm trù kích cầu. Nếu như bắt buộc phải đào những cái hố để bỏ những cái chai vào đó rồi lấp đi. Sau đó lại đào để lấy những cái chai đó lên vì mục đích kích thích hoạt động kinh tế tạo việc làm thì đó hoàn toàn không phải là lãng phí mà là những công việc cần làm ngay giúp kinh tế phục hồi. Như vậy có nhiều giải pháp để xử lý bội chi ngân sách Nhà nước, và mối một giải pháp đều có những ưu nhược điểm của nó. Không một giải pháp nào hoàn toàn chỉ có những ưu điểm cũng không tồn tại một giải pháp nào chỉ toàn nhược điểm. Cần phải phối hợp sử dụng đồng thời các giải pháp với những mức độ liều lượng hợp lý, phù hợp với từng giai đoạn bối cảnh của nền kinh tế nhằm phát huy tối đa tác dụng của các giải pháp. Phần B- Thực trạng và hướng đổi mới cơ chế quản lý NSNN ở Việt Nam A- Thực trạng NSNN Việt Nam Công cuộc cải cách kinh tế được khởi xướng từ Đại hội VI Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1986 đã có những ảnh hưởng lớn tới mọi mặt của đời sống kinh tế chính trị xã hội, tác động lớn tới mọi lĩnh vực của nền kinh tế trong đó có NSNN. Xét tổng quan nền kinh tế xã hội thì những thành tựu của công cuộc đổi mới là rất to lớn và không thể phủ nhận. Tổng sản phẩm trong nước đã tăng gấp đôi. Giá trị sản lượng các ngành sản xuất đều đạt và vượt chỉ tiêu kế hoạch. Tích luỹ nội bộ nền kinh tế từ mức không đáng kể đã tăng lên tới bình quân 23,5% GDP. Thế và lực của chúng ta trên tường quốc tế đã được cải thiện và hơn hẳn trước đây, góp phần nâng cao khả năng độc lập tự chủ của nền kinh tế. Tuy nhiên, sang nửa cuối thập kỷ 90, hiệu quả giải phóng sức sản xuất của thế hệ chính sách thứ nhất trong thời kỳ đầu đã phát huy hiệu quả ở mức tối đa. Các chính sách tương ứng với giai đoạn "bung ra" gân như đã hết tác dụng tích cực. Thậm chí có những chính sách đã tỏ ra bảo thủ cản trở tiến trình đổi mới. Bối cảnh kinh tế đã thayđổi. Những nỗ lực thiên về số lượng đòi hỏi phải được thay thế bằng các chính sách có chiều sâu, phù hợp với cơ chế thị trường. Những chính sách chuyển đổi thế hệ thứ nhất càng bộc lộ nhiều khiếm khuyết nhất là khi phải đối mặt với tác động tiêu cực của xu hướng giảm phát và khủng hoảng tài chính Châu á năm 1997 và áp lực của toàn cầu hoá, cạnh tranh, hội nhập quốc tế. Tình hình đó đòi hỏi xây dựng triển khai áp dụng các biện pháp mạnh, mang tính đột phá, triệt để, đồng bộ. Chính sách tài khoá, chính sách ngân sách và công tác quản lý NSNN cũng không năm ngoài bối cảnh đó. I- Thành tựu NSNN. 1. Thu NSNN. Chính sách động viên NSNN đã có bước tiến bộ quan trọng. Mức động viên vào NSNN liên tục tăng quan các năm. Tỷ lệ thu NSNN bình quân giai đoạn 1991 - 2000 đạt 20,5% GDP là một trong các yếu tố chủ yếu góp phần củng cố và tăng cường tiềm lực tài chính Nhà nước, thực sự là nguồn tài lực đảm bảo cho những thành công lớn trong công tác điều hành NSNN trong giai đoạn vừa qua. Thu NSNN đã đảm bảo đủ nguồn cho chỉ tiêu thường xuyên củ Nhà nước mà còn để dành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển. Thuế đã thực sự trở thành nguồn thu chủ yếu của NSNN. - Xét về số tuyệt đối, tính theo giá hiện hành số thu NSNN đã không ngừng tăng. Sau 10 năm (1991 - 2000) qui mô thu NSNN đã tăng 7,7 lần. Trong đó số thu từ thuế ngày càng lớn, chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng số thu ngân sách. Bình quân thu từ thuế, phí lệ phí đạt khoảng 95-98% trong tổng thu đã chứng tỏ thành tích lớn lao của ngành thuế. Đồng thời khẳng định chiều hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi xây dựng nền tài chính Nhà nước phù hợp với cơ chế thị trường và theo định hướng xã hội chủ nghĩa. - Xét về tốc độ tăng thu NSNN các năm 1990, 1991, 1992 đạt tốc độ tăng thu năm sau cao hơn năm trước. Cao nhất là năm 1992 tốc độ thu tăng 98,1% so với năm 1991. Số thực thu NSNN những năm này phản ánh rõ rẹt sự bùng nổ của nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng nhưng mức tăng lại giảm dần và chậm lại. Thực tế, tốc độ tăng đã giảm từ 98,1% (năm 1992 so với năm 1991) xuống 3,1% (năm 1997 so với năm 1996). Các năm sau tốc độ tăng thu NSNN đã nhích lên nhờ yếu tố dầu thô. - Xét về qui mô thu NSNN so với tổng GDP tăng từ 13,8% GDP năm 1991 lên đến 23,3% năm 1995, bình quân giai đoạn này đạt 20,5% GDP. Đạt được những thành tựu trên là do trong những giai đoạn đầu đổi mới, hệ thống những cơ chế chính sách mới đã "cởi trói" và giải phóng mạnh mẽ sức sản xuất của nền kinh tế. Trên cơ sở đó nguồn thu ngân sách đương nhiên được củng cố và đạt đỉnh cao vào năm 1995. Hơn nữa những tấn dầu mỏ đầu tiên được xuất khẩu đã đóng góp không nhỏ vào việc cải thiện tình hình tài chính nước nhà. Năm 1999 thu NSNN đạt 102,1% kế hoạch năm trong đó thu từ hoạt động sản xuất kinh doanh trong nước đạt 102,6%. Một khoản thu đã đạt và vượt cao so với dự toán tỷ lệ động viên GDP vào NSNN đạt 18,3% trong đó động viên qua thuế, phí lệ phí là 17,2% GDP đáp ứng tốt các nhu cầu chi tiêu thường xuyên. Đồng thời dành ra khoảng 4,3% GDP cho dự phòng dự trữ tài chính, đầu tư phát triển và trả nợ, trang trải được khoảng trên 60% nhu cầu cho đầu tư phát triển. Năm 2000 tổng NSNN không những đạt mà còn vượt 8,9% so với dự toán đầu năm. Nguyên nhân chủ yếu làm tăng qui mô ngân sách Nhà nước là do nền kinh tế khởi sắc, tốc độ tăng trưởng GDP có xu hướng phục hồi trở lại, giá dầu thô tăng làm tăng đáng kể số thu vào NSNN, công tác chống thất thu NSNN, chống buôn lậu gian lận thương mại có nhiều tiến bộ. Năm 2001 với đà chuyển biến tích cực của nền kinh tế chắc chắn sẽ tạo ra khả năng dồi dào cho NSNN. Tuy nhiên, để có thể đạt được các mục tiêu và nhiệm vụ NSNN đề ra cần tiến hành động bộ nhiều giải pháp nhằm rà soát lại các nguồn thu, chống thất thu đảm bảo thực hiện tốt dự toán thu và tiến tới vượt dự toán thu cho NSNN. 2. Chi NSNN. Chính sách chi NSNN trong giai đoạn chuyển đổi đã có nhiều đổi mới tích cực góp phần quan trọng vào những thắng lợi trong kinh tế xã hội của giai đoạn này. Chi NSNN ngày càng tăng phục vụ có kết quả việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội từng thời kỳ. - Về qui mô: Trong những năm đầu thập niên 90 chi NSNN diễn biến bất thường. Năm 1990, tổng chi NSNN chiếm 20,5% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15,9% GDP sau đó đột ngột tăng lên 30% vào năm 1993. Bình quân chi NSNN 10 năm cuối thế kỷ 20 dạt khoảng 24,1% GDP tăng mạnh so với mức bình quân 19,7% GDP trong giai đoạn 5 năm 1986 - 1990. Năm 2000 qui mô chi NSNN lớn gấp 8,5 lần so với năm 1991. - Về tốc độ tăng: Tính theo giá hiện hành chi NSNN đã tăng mạnh vào các năm: năm 1990 tăng 100% so với năm 1991, năm 1993 NSNN cũng đạt tốc độ tăng chi cao 69% so với năm 1992. Từ năm 1994 đến 1998 tốc độ tăng chi giảm đi đáng kể do thực hiện chủ trương tiết kiệm 10% dự toán. - Về cơ cấu chi: Cơ cấu chi từng bước được thay đổi một cách hợp lý hơn. NSNN coi trọng đầu tư cho phát triển, tiết kiệm chi tiêu dùng. Năm 1994 thặng dư thu - chi thường xuyên của NSNN dành cho đầu tư đã đạt 3,4% so với GDP chiếm 55% tổng chi của NSNN cho đầu tư phát triển, tăng gấp 3 lần so với năm 1990 và 2 lần so với năm 1991. NSNN đã chú trọng đầu tư cho chiến lược con người trên các lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục, bảo đảm chi cho việc thực hiện các chính sách xã hội và xác định đây là lĩnh vực ưu tiên của chi thường xuyên. Cùng với việc đầu tư phát triển hệ thống hạ tầng NSNN cũng chú trọng cho duy tu, bảo dưỡng và nâng cao hiệu quả sử dụng của hệ thống hạ tầng, đồng thời đảm bảo kinh phí cho nhiệm vụ chiến lược bảo vệ tổ quốc, an ninh quốc gia. Bước đầu chi NSNN đã định hình và giảm đáng kể những khoản chi mang tính bao cấp bao biện, không thuộc chức năng nhiệm vụ của NSNN, thực hiện cơ chế tự chủ tài chính, xã hội hoá một số khoản chi thường xuyên. Chi thường xuyên của NSNN được cân đối từ tổng số thu thuế và lệ phí. Tốc độ tăng chi đầu tư phát triển tăng cao hơn tốc độ tăng chi thường xuyên. Năm 1998 chi đầu tư phát triển tăng 8,8% so với năm 1997 trong khi đó chi thường xuyên chỉ tăng 2,4%. Chi đầu tư cơ sở hạ tầng tăng nhanh năm 1992 chiếm 48,7% tổng chi xây dựng cơ bản, năm 1993 chiếm 44,6%, năm 1997 tăng lên 96,6% và năm 1998 lên tới 97%. Bình quân giai đoạn 1996 - 2000 chi đầu tư cơ sở hạ tầng chiếm 91% trong tổng chỉ XDCB của NSNN. Chi giáo dục đào tạo tăng từ 10,4% tổng chi NSNN năm 1996 đã lên tới 15% tổng chi NSNN vào năm 2000. Riêng năm 2000 đã bố trí chi hơn 3000 tỷ đồng để thực hiện các dự án của chương trình mục tiêu quốc gia về xoá đói giảm nghèo. Nhờ đó văn năm 2000 tỷ lệ hộ đói nghèo đã giảm xuống còn 11%. Trong lĩnh vực chi NSNN, một xu hướng mới đang hình thành là chi đầu tư phát triển từ nguồn vốn tập trung của Nhà nước đang được dành chủ yếu cho cơ sở hạ tầng và như khu vực khó khăn hoặc không thu hồi được vốn. Đây là một xu hướng tích cực phù hợp với thực tế nước ta, đồng thời cũng phù hợp với xu thế chung của thế giới cần được củng cố tăng cường trong giai đoạn tới. 3. Cân đối NSNN - Bội chi NSNN. Bình quân giai đoạn 1991 - 2000 bội chi đạt mức 4% GDP. Năm 1993 lên cao ở mức 6,5% GDP là do Nhà nước đã tập trung xây dựng đường dây tải điện 500kv Bắc - Nam. Sau đó bội chi được kiểm soát ở mức thấp dưới 5% GDP. Đây là mức bội chi an toàn cho nền kinh tế. Từ năm 1994 do Chính phủ kiên quyết cắt giảm chi tiêu nên mức bội chi NSNN giảm dần. Từ năm 1992 Nhà nước không còn phát hành tiền để bù đắp bội chi nên giảm được áp lực tăng chỉ số giá tiêu dùng góp phần ổn định nền tài chính quốc gia, chặn đứng lạm phát phi mã và khống chế ở mức dưới 10% là mức an toàn và đảm bảo mục tiêu kích thích tăng trưởng nền kinh tế. Trong thập kỷ 90 NSNN được cân đối theo nguyên tắc tổng số thu từ thuế, phí, và lệ phí phải bù đắp được cho chi tiêu thường xuyên và góp phần tích luỹ ngày càng cao vào chi cho đầu tư phát triển. Trường hợp có bội chi thì số bội chi phải nhỏ hơn chi đầu tư phát triển và tiến tới cân bằng thu - chi ngân sách. Các biện pháp vay bù đắp bội chi cũng được xác định rõ: vay bù đắp bội chi chủ yếu là được sử dụng cho đầu tư phát triển, trong đó chú trọng vào cơ sở hạ tầng. Vay bù đắp bội chi phải đảm bảo nguyên tắc: không sử dụng cho tiêu dùng, chỉ được sử dụng cho mục đích phát triển, phải có kế hoạch thu hồi vốn vay và đảm bảo cân đối ngân sách để chủ động trả nợ khi đến hạn. Quan sát và so sánh tốc độ thu chi NSNN với tốc độ lạm phát và tăng trưởng kinh tế ta thấy rõ vào các năm 1993, 1997 tốc độ tăng chi lớn hơn tốc độ tăng thu. Các năm khác tốc độ chi đều thấp hơn tốc độ tăng thu. Chứng tỏ NSNN được điều hành theo quan điểm tài khoá thắt chặt. Khi so sánh tốc độ lạm phát và tốc độ tăng trưởng với tốc độ tăng thu chi NSNN ta thấy trong những năm 1991 - 1993 tốc độ thu - chi NSNN luôn luôn cao hơn tốc độ lạm phát và tăng trưởng. Điều này chứng tỏ hiệu quả tích cực của công cuộc cải cách thuế bước I đã phát huy tác dụng. Số thu - chi NSNN vẫn còn đảm bảo giá trị thực của nó sau khi trừ đi mức độ mất giá tiền tệ. Tình hình thu - chi NSNN giai đoạn này là tích cực. Trong suốt thập kỷ 90 tốc độ tăng thu thường cao hơn tốc độ tăng chi NSNN (từ năm 1993, 1997) chứng tỏ công tác điều hành NSNN đã đi đúng định hướng kiềm chế chi tiêu và phù hợp với xu thế tăng trưởng kinh tế đang lên cao. Năm 1997 chi có mạnh hơn thu song đến cuối năm 1998 thì thu và chi lại xích lại gần nhau, chứng tỏ quan điểm thắt chặt chi tiêu vẫn luôn được tôn trọng nghiêm ngặt. 4. Cơ chế quản lý NSNN. a. Phân cấp quản lý NSNN. Trong mối quan hệ tài chính giữa Trung ương và địa phương, phân cấp quản lý NSNN là một nội dung cốt lõi. Quan điểm của Đảng và Nhà nước ta từ lâu đã được xác định theo hướng tăng cường tính tập trung dân chủ, thống nhất, tính liên tục của điều hành vĩ mô, lãnh đạo tập trung đi đôi với mở rộng trách nhiệm và quyền hạn, phát huy tính chủ động sáng tạo của địa phương đối với những vấn đề mà các cấp địa phương có khả năng xử lý có hiệu quả. Phân cấp ngân sách giữa Trung ương và địa phương đã từng bước được sửa đổi hoàn thiện, bước đầu khắc phục được các nhược điểm trong phân cấp ngân sách như: - Tính không ổn định trong việc phân định nguồn thu nhiệm vụ chi: + Về thu: Hầu như năm nào Chính phủ cũng phải điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa Trung ương và địa phương. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về Trung ương. + Về chi: Cũng thường xuyên sửa đổi các nhiệm vụ. Chẳng hạn chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ Trung ương, có năm xác định là nhiệm vụ của Trung ương, có năm lại xác định là của địa phương. + Việc xác định tỷ lệ điều tiết được tính bằng cách lấy số chi theo nhiệm vụ được giao trừ đi số thu cố định đã để lại 100% cho địa phương chia cho tổng số thu về thuế doanh thu và thuế nông nghiệp, đã tạo ra sự không công bằng và làm phân hoá ngân sách địa phương. - Tính không rõ ràng thể hiện ở 2 điểm: + Một là hệ thống NSNN lồng ghép. Trong quá trình lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách cấp trên can thiệp quá sâu vào công việc của cấp dưới, Trung ương can thiệp quá sâu vào công việc của đại phương, điều này vừa hạn chế tính chủ động sáng tạo của ngân sách cấp dưới, vừa dẫn đến sự thoả hiệp thương lượng trong quá trình quản lý NSNN. + Hai là nhiệm vụ quyền hạn của các cơ quan Nhà nước không rõ ràng, quyền quyết định của Hội đồng nhân dân chỉ là hình thức vì quốc hội phê chuẩn NSNN đã bao hàm cả ngân sách địa phương. - Tính cân đối thay: Do hệ thống NSNN mang tính lồng ghép cộng với cơ chế không minh bạch đã tạo ra tính ỷ lại và che dấu nguồn thu, không khuyến khích địa phương tự cân đối thu chi nên địa phương luôn có xu hướng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao để được nhận tiền trợ cấp nhiều hơn, làm c