Đề tài Các thể chế quản lý nhà nước về chi tiêu công

Lời mở đầu Quản lý chi tiêu công có hiệu quả đóng vai trò quan trọng trong việc thực hiện các dịch vụ nhằm tằng trưởn và xóa đói giảm nghèo; ngược lại quản ly chi tiêu công kém hiệu quả sẽ gây ra những tác động làm suy yếu các dịch vị này. Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã từng bước chắc chắn cải tiến bộ máy quản lý nhà nước về tài chính công. Nhận thấy vai trò quan trọng của việc quản lý chi tiêu công, chúng tôi đi sâu nghiên cứu về “ Các thể chế quản lý nhà nước về chi tiêu công” với bố cục như sau: 1. Những căn cứ pháp lý và thể chế đối với việc lập ngân sách ở Việt Nam. 2. Quá trình lập kế hoạch ngân sách. 3.Vấn đề thực thi ngân sách. Nội dung Căn cứ pháp lý và thể chế cho lập ngân sách Căn cứ pháp lý a. Luật ngân sách nhà nước Ngân sách có tính pháp lý cao, được quy định lần đầu tiên trong hiến pháp năm 1992, tiếp theo đó là trong các luật ngân sách nhà nước. Trên cơ sở kế thừa những điểm mạnh của luật ngân sách nhà nước đầu tiên quy định về quản lý tài chính công năm 1996, Luật ngân sách sửa đổi được quốc hội thông qua tháng 12- 2002 và có hiệu lực tài khòa từ năm 2004 củng cố nền tảng pháp lý cho các hoạt động quản lý ngân sách trên 4 khía cạnh quan trọng: - Làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm: Luật ngân sách nhà nước thể hiện Quyền của Quốc hội trong việc quyết định các nội dung cơ bản nhất của dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách. Ngoài ra, Luật mới còn làm rõ hơn sự phân chia trách nhiệm giữa Bộ Tài chính và Bộ kế hoạch và đầu tư cũng như các bộ quản lý lĩnh vực. - Tăng cường phân cấp: Luật mới tiếp tục làm rõ hơn vai trò và trách nhiệm của các cấp chính quyền trung ưong và địa phương. - Thúc đẩy cải cách hành chính: Nỗ lực lớn nhằm đơn giản hòa thủ tục quả lý tài chính và tăng cường chế độ báo cáo. - Tăng cường sự minh bạch và trách nhiệm giải trình: Ngân sách được công bố ngay sau khi được phê duyệt, cùng với tất cả các thủ tục và quy định. b. Phạm vi ngân sách Phạm vi ngân sách của Việt Nam tương đối toàn diện theo tiêu chuẩn của nhiều nước đang phát triển. Tuy nhiên phạm vi ngân sách vẫn chưa đầy đủ và cần được mở rộng để phù hợp với các tiêu chuẩn ngân sách được chấp nhận rộng rãi trên thế giới. Nguyên nhân là do các khoản phí và đóng góp của người dân còn chưa được thể hiện đầy đủ trong các văn bản ngân sách chính thức và từ thông tin hạn chế về tài trợ của nước ngoài. ĐGTHCTC 2004 khuyến nghị: Nên mở rộng phạm vi ngân sách để tuân theo các tiêu chuẩn đã được thế giới chấp nhận; khuyến khích các nhà tài trợ tăng cường hài hòa hóa quy trình giải ngân của họ. Trách nhiệm của các thể chế Quốc hội và Hội đồng nhân dân Luật ngân sách nhà nước năm 2002 mở rộng đáng kể quyền hạn của Quốc hội trong quản ls chi tiêu công. Phiên họp của toàn thể quốc hội không chỉ giới hạn ở việc thông qua toàn bộ ngân sách mà còn thông qua cơ cấu ngân sách, phân bổ ngân sách cho từng Bộ, nghành, cơ quan và bổ sung ngân sách trung ương cho từng ngân sách địa phương. Từ đó tăng thêm mức độ tham gia của mỗi cá nhân là đại biểu Quốc hội trong quá trình ngân sách cũng như làm gia tăng phạm vi và tính minh bạch của thảo luận về phân bổ ngân sách. Vai trò của HĐND cấp tỉnh cũng đã được tăng cường, do chịu trách nhiệm lớn hơn từ chính phủ và chịu trách nhiệm nhiều hơn đối với các chính quyền cấp dưới. Cơ chế song trùng quản lý Việt Nam hiện nay vẫn còn tồn tại hệ thống “ song trùng quản lý” túc các cơ quan sở ban ngành vừa phải báo cáo theo chiều ngang cho Hội đồng nhân dân cấp tương ứng và cả theo ngành dọc cho các bộ ngành chủ quản. Luật ngân sách nhà nước 2002 đã loại bỏ được một số mặt nào đó chưa hợp lý của cơ chế này bằng cách trao thêm nhiều quyền hạn cho HDND Tỉnh nhưng vẫn còn tồn tại sự chồng chéo khi mà cả Quốc hội và HDND tỉnh đều có quyền quyết định đối với một số khoản mục ngân sách tỉnh. c.Quy trình lập ngân sách kép Việt Nam vẫn còn tồn tại hệ thống “ Lập ngân sách kép”, trong đó Bộ Tài chính ( và cơ quan Tài chính địa phương ) chuẩn bị khung kế hoạch tài chính chung và dự toán ngân sách thường xuyên, còn Bộ Kế hoạch và Đầu tư lập chương trình đầu tư công và ngân sách đầu tư . Điều nàu dẫn tới sự mất cân đối giữa chi đầu tư và chi thường xuyên. Để cho một hệ thống “ngân sách kép” được triển khai bền vững, Việt Nam sẽ phối hợp giữa kế hoạch và ngân sách, giữa ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư phát triển và giữa các chức năng tài chính và chức năng kế hoạch đầu tư tại mỗi cấp chính quyền. II. Tăng cường hệ thống ngân sách nhà nước và kế hoạch đấu tư 1. Phối hợp công tác lập kế hoạch chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Những tiến triển ban đầu trong công tác tăng cường quản lý chi tiêu công ở Việt Nam được tập trung vào tăng cường quy trình lập kế hoạch cho các dự án đầu tư công, được phồi hợp với Bộ KHĐT. Điều chủ yếu nhất là Chính phủ nhận thấy sự cần thiết phải phối hợp tốt hơn nữa công tác lập kế hoạch chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên và quy định rõ ở nghị định 60/2003/NĐ-CP. Chính phủ nhận thấy cần có cơ chế đối thoại và phối hợp công việc nên đã thành lập Nhóm liên bộ về kế hoạch chi tiêu trung hạn, bao gồm các quan chức cấp cao của cả Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch đầu tư; đồng thời các nhóm làm việc liên ngành tương tự cũng đã được thành lập tại 4 lĩnh vực troạn điểm( giáo dục, nông nghiệp, y tế, giao thông vận tải). Chính phủ triển khai thí điểm khuôn khổ chi tiêu trung hạn cho 4 ngành và 4 tỉnh thành. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn phối hợp chi thường xuyên và đầu tư phát triển trong một khuôn khổ chi tiêu có định hướng duy nhất, trong cùng một khuôn khổ kinh tế vĩ mô và với một tập hợp thống nhất các mục tiêu phát triển.Khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ góp phần định ra một cân đối đúng đắn giữa chi thường xuyên ngoài lương và chi đầu tư phát triển. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ góp phần đảm bảo tính thực tiễn tài chính trong công tác lập kế hoạch đầu tư công. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ tạo điều kiện đưa phân tích chính sách và trọng tâm phát triểnvào công tác lập kế hoạch chi thường xuyên, hiện vẫn phụ thuộc rất nhiều vào các định mức cứng nhắc máy móc. Giáo dục là một lĩnh vực được thí điểm đầu tiên. Khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong nghành giáo dục đã nhấn mạnh đến sự cần thiết cà cơ hội để hợp lý hóa đội ngũ giáo viên. Hy vọng rằng khuôn khổ chi tiêu trung hạn trong giáo dục sẽ nhanh chóng thích hợp với công tác kế hoạch đầu tư, tính toán ngân sách nhà nước, đối thoại chính sách và các phương pháp này của khuôn khổ chi tiêu trung hạn sẽ được mở rộng sang các ngành khác. Chính phủ đã thực hiện thí điểm Khuôn khô chi tiêu trung hạn, có tính đến việc các cơ chế quản lý chi tiêu tài chính công của Việt Nam ngày càng được phân cấp nhiều hơn. Chính phủ cũng đã triển khai thí điểm khuông khổ tài chính trung hạn theo phương pháp từ trên xuống, nhằm tính toán tổng chi dự kiến dựa trên các giả định thực tế và bền vững về tăng trưởng kinh tế, nguồn thu ngân sách vay và nợ, cũng như tổng chi dự kiến cho các tỉnh và các bộ. Trong tương lai khuôn khổ chi tiêu trung hạn thí điểm sẽ trở thành “ cầu nối” giữa chi thường xuyên và chi đầu tư của ngân sách và giữa các quy trình lập kế hoạch và quy trình xây dựng lại ngân sách. Báo cáo ĐGTHCTC 2004 đề xuất một số vấn đề: Nên nâng vị trí của nhóm công tác liên Bộ về kế hoạch chi tiêu trung hạn mới được thành lập gần đây. Khi phát triển hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc cần tiến hành theo từng bước để đảm bảo rằng hệ thống này sẽ cung cấp dữ liệu kịp thời, chính xác và dễ truy cập cho Bộ Kế hoạch cà Đầu tư và các cơ quan lập kế hoạch tại địa phương. Cần tiếp tục thăm dò các phương án sát nhập một cách có lựa chọn các cơ quan kế hoạch và tài chính ở địa phương và cấp ngành. 2.Phối hợp quy trình ngân sách với quy trình kế hoạch và quản lý kết quả thực hiện Để quản lý chi tiêu công thành công không thể tách rời với các quá trình lập ngân sách kinh tế xã hội. Ngân sách nên là một tấm gương tài chính phản ánh các lựa chọn kinh tế xã hội; đồng thời cần thiết lập các chiến lược và mục tiêu tăng trưởng và giảm nghèo trên cơ sở tính toán chi phí cơ hội và nguồn lực tài chính.Vai trò quan trọn của các chính sách có lợi cho người nghèo và tăng trưởng ngày càng được chú trọng; theo đó việc đo lường chất lượng dịch vụ và kết quả phát triển ngày càng được chú ý. Trước đây cách thức giám sát tác động của Chính phủ là kiểm soát các đầu vào chứ không chú ý nhiều đến đầu ra và kết quả. Tuy nhiên cùng với Luật ngân sách sửa đổi và quá trình trao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị sử dụng ngân sách, Chính phủ hiện đang dần thay đổi hệ thống quản lý ngân sách theo đầu vào. Hiện nay Chính phủ cũng đang thiết kế các cách thức tăng cường công tác giàm sát và đánh giá các dự án đầu tư tập trung vào việc theo dõi một cách hệ thống các khoản chi đã được dự toán và chi thực tế cũng như giám sát tiến độ thực hiện.Chiến lược cải cách hành chính công 2001 đã nêu rõ “ sẽ nỗ lực đến cùng để loại bỏ cơ chế phân bổ ngân sách theo số biên chế và thiết lập cơ chế để tính toán các yêu cầu ngân sách căn cứ vào số lượng đầu ra và chất lượng công việc, đảm bảo công tác gím sát các đầu ra, chất lượng mục tiêu và mục đích của các cơ quan nhà nước và cải cách hệ thống định mức chi tiêu nhằm đảm bảo rằng hệ thống ấy sẽ đơn giản và được các đơn vị sử dụng ngân sách coi là của chính họ”. ĐGTHCTC 2004 đưa ra các đề xuất: Bộ Kế hoạch và Đầu tư cần phối hợp tích cực hơn với Bộ Tài chính, các Bộ chủ quản và các tỉnh trong công tác xây dựng khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Các khuôn khổ chi tiêu trung hạn có thể phối hợp thành một công cụ phân tích phổ biến và là phương tiện để phối hợp giữa quy trình kế hoạch và quy trình ngân sách. Bộ tài chính và Bộ Kế hoạch đầu tư cần tăng cường nỗ lực để củng cố sự gắn kết giữa các chỉ tiêu kết quả thực hiện và các quyết định ngân sách. Chính phủ nên tăng cường giám sát các dịch vụ công. Xác định rõ vai trò của các định mức Các định mức tài chính và vật chất( kinh tế - kỹ thuật) tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định phân bổ nguồn lực trong quy trình ngân sách. Các định mức này dùng để ước định nhu cầu và quyết định phân bổ ngân sách cho các ngành và tỉnh thành khác nhau dựa trên những tiêu chí như dân số, tỷ lệ đói nghèo, mức độ xa xôi và các nhóm dân cư thiệt thòi. Trước năm 2002 các định múc này thường được ban hành bằng thông tư của Bộ Tài chính. Đến nay, Chính phủ đã trình các định mức lên Ủy ban thường vụ Quốc hội. Hơn thế nữa các định mức liên quan đến việc quyết định phân bổ ngân sách hiện đã được công khai tới các Bộ ngành và các địa phương. Trước đây các định mức này mang tính bắt buộc đối với các cơ quan thực hiện ngân sách. Đến nay, các định mức chỉ được áp dụng để xác định tổng số bổ sung cân đối ngân sách cho các cấp chính quyền địa phương và việc phân bổ chi cho các ngành có thể thay đổi so với các định mức. Mức độ bắt buộc tuân thủ các định mức Tài chính do Trung ương định ra thể hiện sự chuyển hướng khỏi các thông lệ trước đây vẫn là một vấn đề còn tranh cãi. Cùng với các định mức tài chính còn có các định mứckỹ thuật do các Bộ ngành sử dụng phục vụ mục đích lập kế hoạch. Những thay đổi trong vai trò của hệ thống định mức và quá trinh phân cấp đang diễn ra đã giảm đáng kể vai trò của các bộ chủ quản trong quy trình ngân sách. Nếu như trước đây các bộ chủ quản chịu trách nhiệm xây dựng hệ thống định mức cho ngành mình quản lý, thì theo hệ thống hiện nay, vai trò này thuộc về Hội đồng nhân dan và Ủy ban nhân dân cấp Tỉnh, đối với ngân sách chi thuộc thẩm quyền của chính quyền địa phương. ĐGTHCTC 2004 đề xuất ý kiến: Về hệ thống định mức để xác định nhu cầu chi ngân sách công trong công thức phân bổ ngân sách cho các Bộ cũng như tính cân đối NSĐP, nên cân nhắc các phương án tiếp tục cải cách. Về hệ thống định mức “vật chất”, Chính phủ nên làm rõ hơn loại định mức nào mang tính hướng dẫn định hướng và loại định mức nào mang tính bắt buộc. III. Tăng cường năng lực thực hiện ngân sách và hệ thống thông tin quản lý. Tăng cường năng lực thực hiện ngân sách Chấp hành ngân sách là một quá trình được điều phối bởi Kho bạc nhà nước. Tổng cục Thuế và tổng cục Hải quan, cùng với sự hợp tác của các cơ quan chủ quản, các đơn vị sử dụng ngân sách. Hệ thống kho bạc được máy tính hóa hiện đang được sử dụng có một số các cơ chế hiệu quả để ngăn chặn tình trạng vượt chi so với dự toán, hoặc sử dụng không đúng mục đích hoặc sai chế độ, tiêu chuẩn. Có lẽ điều đáng chú ý là hầu như không có các biện pháp kiểm soát cam kết. Điều này được minh họa bởi những khoản nợ thanh toán xây dựng cơ bản lớn đang chồng chất trong ngành giao thông vận tải. Đã có một số biện pháp để đơn giản hóa và triển khai việc chấp hành ngân sách đã được thực hiện gần đây và một số biện pháp khác đang được triển khai. Với hệ thống mới này rõ ràng việc chấp hành ngân sách, cho phép hoạt động ở các đơn vị sử dụng ngân sách được chủ động linh hoạt hơn. Tuy nhiên việc ngân sách không đi qua các cơ quan chủ quản và bộ phận chức năng của cơ quan tài chính có thể làm suy yếu vao trò của các cơ quan đơn vị này và làm giảm lượng thông tin về chi ngân sách trong ngành, lĩnh vực mình quản lý. Cũng từ tháng 1 năm 2004, theo quy định của luật ngân sách nhà nước 2002, các đơn vị sử dụng ngân sách có được nhiều thẩm quyền hơn trong việc tái phân bổ nguồn lực giữa các hạng mục chi của ngành. ĐGTHCTC đề xuất một số khuyến nghị: Cần giám sát chặt chẽ các tác động của phân bổ ngân sách hàng năm và sự linh động ngân sách nhằm đảm bảo rằng, kết quả thu được là sự cải thiện phát triển, chứ không phải là bước thụt lùi trong cơ cấu chi ngân sách, kết quả đầu ra và chất lượng dịch vụ. Cần triển khai hệ thống TABMIS mới để đảm bảo cho các bộ chủ quản được tiếp cận trực tiếp vào hệ thống dữ liệu của kho bạc nhà nước liên quan đến việc thực hiện chi ngân sách của từng lĩnh vực ở từng cấp chính quyền. Tăng cường thông tin quản lý Kho bạc và Ngân sách Trước đây ở Việt Nam cũng như nhiều nước trên thế giới, công tác thưch hiện hệ thống thông tin quản lý tài chính chủ yếu giao cho các vụ và đơn vị riêng rẽ, mà không chú ý đến các dòng lưu chuyển thông tin hết sức quan trọng giữa các bộ phận trong hệ thống và giữa bộ phận với bên ngoài. Kết quả là sự không đồng bộ, không thống nhất và không chính xác về các dữ liệu tài khóa thiếu tính minh bạch và giảm khả năng kiểm soát. Nhìn từ góc độ thể chế do thiếu một hệ thống kế toán chung nên đã dẫn đến các báo cáo tài chính không thống nhất, gây khó khăn cho việc so sánh. Việc thiếu một hệ thống ngân sách thống nhất và tính tích hợp đã làm cho công tác giám sát thu và chi ngân sách trở nên khó khăn đánh giá sai lệch về tình hình tài khóa nên có thể gây ra dẫn đến hệ quả đe dọa sự ổn định tài khóa. Điều 61 của Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã giao kho bạc nhà nước là cơ quan chịu trách nhiệm duy trì thông tin quản lý tài chính. Vẫn còn những yếu kém về cơ sở hạ tầng quản lý kỹ thuật, mặc dù nhiều năm gần đây đã có những bước tiến. Chính phủ đã thể hiện mong muốn xây dựng hệ thống thông tin tích hợp Quản lý ngân sách và Kho bạc( TABMIS) dựa trên những cải cách về thể chế, môi trường CNTT được nâng cấpvà các hệ thống khác trước đó sao cho TABMIS có thể thay thế hàng loạt các hệ thống hiện nay để hỗ trợ quá trình ngân sách kiểm soát, giám sát và kế toán ở cấp chính phủ trung ương và cấp chính quyền địa phương . Tuy nhiên trước khi có thể triển khai hệ thống tích hợp chư mong muốn, Chính phủ đã nhận thấy tầm quan trọng của việc hoàn thiện hệ thống tài khoản thống nhất. Hệ thống tài khoản tích hợp sẽ là bộ phận đầu não của hệ thống dữ liệu kho bạc mới và sẽ cho phép tát cả mọi người sử dụng trong hệ thống Chính phủ lấy được những yêu cầu cần thiết theo yêu cầu công việc của mình từ một hệ thống duy nhất. ĐGTHCTC 2004 đánh giá cao những bước phát triển mạnh mẽ trên phương diện này kể từ đợt đánh giá Chi tiêu công năm 2000 và đưa ra một số khuyến nghị: Cần chỉnh sửa và ban hành Hệ thống tài khoản thống nhất mới để triển khai như là một phần của Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc. Cần tiếp tục chú ý đến công tác quản lý thay đổi và chuẩn bị sẵn sàng về mặt tổ chức khi triển khai thực hiện TABMIS. Khi công việc triển khai bắt đầu, Chính phủ cần ưu tiên cao độ cho công tác đào tạo sử dụng hệ thống mới và áp dụng tài khoản thống nhất. Việc triển khai toàn bộ hệ thống thống nhất mới và TABMIS sẽ đặt ra rất nhiều yêu cầu lớn đối với chính phủ. Sự tồn tại của hệ thống cũ đồng nghĩa với việc các chi nhánh kho bạc phải có một đội ngũ thành thạo các tiến bộ kỹ thuật, kỹ năng sử dụng hệ thống các cơ sở dữ liệu điện tử phục vụ cho công tác chấp hành ngân sách và ghi sổ. Nhận xét của giáo viên hướng dẫn TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN KHOA KẾ HOẠCH VÀ PHÁT TRIỂN MÔN: KINH TẾ CÔNG CỘNG 2 Câu hỏi thảo luận: CÁC THỂ CHẾ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ CHI TIÊU CÔNG Giáo viên hướng dẫn: Ths. Nguyễn Thị Hoa Nhóm thực hiện: Nhóm 3 Lớp: KTPT_47BQN. Hà nội, tháng4- 2008 TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN KHOA KẾ HOẠCH VÀ PHÁT TRIỂN MÔN: KINH TẾ CÔNG CỘNG2 Nhóm 3 Nguyễn Thị Kim Liên ( Nhóm trưởng) Phạm ThỊ Hương Giang Nguyễn Thị Oanh Phạm Thanh Liêm Mai Thái Sơn Vương Xuân Dũng Hoàng Tuấn Anh Lê Xuân Tư Hà Thị Thúy Đào Thị Hải Vân Bùi Văn Quân Đỗ Đăng Quân Trần Thị May Nguyễn Thị Hồng Nguyễn Việt Kiều