Đề tài Đánh giá tính hợp hiến, tính họp pháp và tính thống nhất cảu văn bản quy phạp pháp luật ở Việt Nam hiện nay

ớc quốc tế đó để áp dụng cho đúng. Thứ ba:VBQPPL phải tuân thủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành. VBQPPL là nhóm văn bản có vai trò quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Do vậy, yêu cầu đảm bảo sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là rất cần thiết. Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2008, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 thì quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL gồm: Lập chương trình xây dựng VBQPPL; soạn thảo; thẩm định; lấy ý kiến đóng góp; thẩm tra; trình; thông qua; công bố VBQPPL. Cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ đầy đủ các thủ tục xây dựng, ban hành văn bản theo quy định của pháp luật. Nếu không VBQPPL đó sẽ bị coi là không hợp pháp. Ví dụ:Trường hợp dự thảo văn bản không gửi đến cơ quan có liên quan để lấy ý kiến về các vấn đề có liên quan, cần phải giải quyết liên ngành; không gửi tới cơ quan thẩm tra, thẩm định là vi phạm thủ tục, không đảm bảo tính hợp pháp của văn bản.Trong trường hợp này, VBQPPL sẽ bị xử lí vì trái pháp luật về thủ tục ban hành mặc dù văn bản có hình thức, nội dung đúng pháp luật. Việc tuân thủ những quy định về trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của các chủ thể có thẩm quyền theo luật định là điều kiện để đảm bảo nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, một nguyên tắc cơ bản trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền. Thứ tư: VBQPPL ban hành tuân theo những quy định của pháp luật về thể thức, kỹ thuật trình bày. Trong hoạt động ban hành VBQPPL, những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày đóng vai trò khá quan trọng. Nếu VBQPPL không tuân theo các quy định pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày thì văn bản cũng sẽ không đảm bảo tính hợp pháp. Thể thức là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản, bao gồm những thành phần chung áp dụng đối với mỗi loại văn bản và các thành phần bổ sung trong các trường hợp cụ thể. Hiện nay, thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL được quy định trong Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/05/2005 hướng dẫn thể thức và kĩ thuật trình bày văn bản; quyết định số 20/2002/QĐ-KHCN ngày 31/12/2002 của Bộ Khoa học và công nghệ ban hành Tiêu chuẩn Việt Nam số 5700 năm 2002 quy định kết cấu hình thức của văn bản trong đó có VBQPPL, Nghị quyết số 1139/2007/UBTVQH11 ban hành Quy chế về kĩ thuật trình bày dự thảo VBQPPL của Quốc hội và UBTVQH ngày 03/07/2007. Theo đó, những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản là tất cả những quy định liên quan đến: tiêu đề, tên cơ quan ban hành, số, ký hiệu văn bản, tên loại văn bản… Để VBQPPL ban hành đảm bảo tính hợp pháp, chủ thể có thẩm quyền khi ban hành văn bản cần chú ý cách thức trình bày theo quy định của pháp luật. Đồng thời văn bản còn phải được trình bày theo bố cục, kết cấu phù hợp với hình thức và nội dung văn bản cần ban hành. 3.Các yêu cầu để đảm bảo tính hợp Hiến, tính Hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật Tất cả những quy định của pháp luật về thẩm quyền ban hành, quy trình ban hành, nội dung của văn bản, cơ chế kiểm tra, giám sát hoạt độngu ban hành VBQPPL đã đưa hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của cơ quan nhà nước vào một trật tự nhất định. Đặc biệt, trật tự mà hệ thống VBQPPL cần phải tuân theo những quy định mang tính nguyên tắc, trên cơ sở thẩm quyền và địa vị pháp lý của từng cơ quan nhà nước và các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội. Một trong những nguyên tắc đó là các VBQPPL phải đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp. Nguyên tắc này đã được ghi nhận tại khoản 1 Điều 3 Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Điều 3 Luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004. Muốn thực hiện được nguyên tắc đó cần phải đảm bảo các yêu cầu cơ bản sau: Thứ nhất; đáp ứng yêu cầu chặt chẽ từng nhiệm vụ của quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL. Trước hết trong quá trình lập chương trình xây dựng VBQPPL các cá nhân, tổ chức có thẩm quyền khi lập chương trình xây dựng văn bản cần dựa trên cơ sở quy định của Hiến pháp, pháp luật…để đưa ra chương trình xây dựng VBQPPL hợp lý nhằm đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp của VBQPPL. Tiếp theo trong quá trình soạn thảo VBQPPL các chủ thể có thẩm quyền phải nghiên cứu rất kỹ quy định của Hiến pháp, VBQPPL có hiệu lực cao hơn để cụ thể hóa vào nội dung của dự thảo và đảm bảo sự phù hợp, thống nhất về nội dung với các VBQPPL do cơ quan nhà nước cùng cấp ban hành. Đây là một trong những giai đoạn quan trọng trong việc đảm bảo tính hợp Hiến, hợp pháp của VBQPPL. Khi soạn thảo, ban hành mới một VBQPPL hoặc sửa đổi , bổ sung, thay thế một văn bản đã được ban hành trước đó, người soạn thảo(tổ chức hoặc cá nhân) có trách nhiệm đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp của văn bản được soạn thảo với hệ thống pháp luật hiện hành trên cơ sở cân nhắc thứ bậc hiệu lực pháp lý cao hơn, không có mâu thuẫn trong nội tại văn bản, không có mâu thuẫn giữa văn bản của cấp trên với cấp dưới, không mâu thuẫn với văn bản của các cơ quan ngang cấp. Các nguyên tắc trên được thể hiện rõ trong nội dung luật ban hành V naBQPPL năm 2008 và luật ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân ,Ủy ban nhân dân năm 2004. Ngoài ra để khắc phục phần nào tình trạng vi Hiến, bất hợp pháp trong hệ thống VBQPPL, Điều 9 Luật ban hành VBQPPL 2008 xác định cụ thể nguyên tắc sửa đổi , bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành đối với VBQPPL vi phạm. Trong quá trình lấy ý kiến đóng góp: các chủ thể có thẩm quyền phải nghiên cứu tiếp thu những ý kiến hợp lý, và các ý kiến đó phải được đưa vào hồ sơ để các cơ quan liên quant ham khảo trong quá trình thẩm định, thẩm tra, xem xét thông qua văn bản, nhất là những ý kiến đóng góp nhằm đảm bảo tính hợp Hiến và tính hợp pháp của VBQPPL. Tiếp nữa trong quá trình thẩm định, thẩm tra: đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp của VBQPPL là một trong những nội dung quan trọng mà cơ quan thẩm định, thẩm tra phải tiến hành, theo đó cần xác định: sự phù hợp của các quy định với Hiến pháp và pháp luật hiện hành, xem xét tính đồng bộ của nội dung dự thảo văn bản với các VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng có liên quan đến dự thảo văn bản cần thẩm định, thẩm tra, đảm bảo sự ,phù hợp giữa các quy định trong dự thảo với các quy định hiện hành, loại trừ tình trạng chồng chéo mâu thuẫn giữa các VBQPPL với nhau. Theo quy định của pháp luật Bộ tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; các dự thảo nghị quyết, nghị định của Chính phủ; dự thảo quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội. Thẩm tra các dự án, dự thảo luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội . Ở địa phương, hoạt động thẩm tra dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do các Ban của Hội đồng nhân dân thực hiện, thẩm định dự thảo quyết định, chỉ chị của Ủy ban nhân dân, nghị quyết của Hội đồng nhân dân do Sở Tư pháp, phòng Tư pháp thực hiện trước khi trình Hội đồng nhân dân thông qua.(thiếu………...) Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định số 139/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 kiểm tra, rà soát, xử lý VBQPPL thì văn bản sau khi ban hành sẽ được cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. Nội dung kiểm tra VBQPPL là sự phù hợp của văn bản với Hiến pháp, luật ,nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, sự phù hợp của hình thức và nội dung văn bản đó; sự phù hợp nội dung cảu văn bản với thẩm quyền cảu cơ quan ban hành văn bản, sự thồn nhất giữa VBQPPL hiện hành với VBQPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan ( Điều 88 ). Giám sát, kiểm tra tính hợp Hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL tập trung vào những điểm chính sau đây: 1.Cần xem xét sự phù hợp của các quy định của văn bản với tinh thần và các nguyên tắc của đạo luật cơ bản và đánh giá sự phù hợp của văn bản với các quy định của VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn theo nguyên tắc văn bản của cơ quân cấp dưới không được trái với văn bản của cơ quan cấp trên. Đồng thời, xem xét xự phù hợp cảu VBQPPL cảu Ủy ban nhân dân với nghị quyết của Hội đồng nhân dân. 2.Phất hiện những điểm mâu thuẫn cảu VBQPPL được kiểm tra với các VBQPPL khác của chính cơ quan ban hành đó; Đánh giá tính thống nhất cuả các quy định trong cùng một loại văn bản là đối tượng kiểm tra; ơhát hiện VBQPPL do Bộ, cơ quan ngang Bộ ban hành có trái với quy định trong thông tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ khác. CHƯƠNG HAI: ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP HIẾN, TÍNH HỌP PHÁP VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CẢU VĂN BẢN QUY PHẠP PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Nhìn chung văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đuề đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất. Qua hơn 20 mươi năm thực hiện đổi mới, các VBQPPL được ban hành trong thời gian vừa qua không chỉ tăng về số lượng mà cả chất lượng, kịp thời thể chế hóa đường lối đổi mới của Đảng trong sự nghiệp công nghiệp hóa hiện đại, hóa đất nước, bảo vệ các quyền tự do của nhân dân, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phục vụ cho yêu cầu đổi mới cơ chế quản lý kinh tế và yêu cấu của quá trình hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Thực tế cho thấy đa số các VBQPPL đã đáp ứng được yêu cầu về tính hợp Hiến, hợp phá và tính thống nhất. Về cơ bản VBQPPL được ban hành tuân thưo quy trình soạn thảo, xây dựng như quy định của Luật ban hành VBQPPL, từ lập dự kiến chương trình, tiến hành soạn thảo đến khảo sát thực tế, lấy ý kiến đống góp, tổ chức thẩm tra, thẩm định, thông qua công bố văn bản. Đồng thời trong quá trình triển khai áp dụng VBQPPL trong thực tế cũng như trong quá trình kiểm tra, rà sóat, xử lý VBQPPL các chủ thể có thẩm quyền đã có sự phối hợp tương đối nhịp nhàng và cũng đã cơ bản thực hiện đúng các trình tự thủ tục để ban hành VBQPPL đảm bảo tính hợp Hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất. Trước hết về tính hợp Hiến của VBQPPL: hiện nay trên thực tế, có thể thấy về cơ bản các VBQPPL đã phù hợp với quy định và tinh thần của Hiến pháp năm 1992. Các VBQPPL điều chỉnh mọi lĩnh vực khác nhau nói chung đã phù hợp với Hiến pháp góp phần nâng cao hiệu quả quản lý của Nhà nước. Trong đó, điển hình là lĩnh vực đất đai: Hiến pháp năm 1992 đã xác định đất đại và các tài nguyên thiên nhiên khác thuộc sở hữu toàn dân ( thoe tinh thần quy định cảu Điều 17 Hiến pháp năm 1992 ) và quy định… “ Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, đảm bảo sử dụng đúng mục đính và có hiệu quả” ( Điều 18). Như vậy Hiến pháp đã xác lập những nguyên tắc cơ bản cảu ngành luật đất đai và từ đó Nhà nước đã không ngừng xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này, nhiều VBQPPL đã lần lượt ra đời điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực này. Nhiều VBQPPL đã lần lượt ra đời điều chỉnh hầu hết các lĩnh vực đất đai, từ vấn đề quản lý nhà nước đối với đất đai, quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, chế độ sử dụng các loại đất đến việc định giá đất; đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất, thu tiền sử dụng, tiền thuế đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giải quyết tranh chấp khiếu nại, tố cáo về đất đai, xử lí vi phạm pháp luật về đất đai… “ Từ năm 1993 đến nay, Nhà nước ở trung ương đã ban hành hơn 200 VBQPPL về quản lí sử dụng đất đai, trong đó có Luật thuế sử dụng đất nông nghiệp , Luật thuế chuyển quyền srư dụng đất và nhiều đạo luật khác có liên quan, 8 pháp lệnh, 1 nghị Quyết của Quốc hội, 3 nghị quyết cảu Ủy ban thường vụ Quốc hội, 3 nghị quyết của Chính phủ, 11 thông tư của Tổng cục Địa chính, 25 thông tư lien bộ, 23 thông tư của các Bộ, ngành liên quan,” … Đắc biệt cần phải kể tới Luật đất đai năm 2003 và các nghị định hướng dẫn thi hành , như Nghị định số 181/2004/NĐ- CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật đất đai hay Nghị định số 198/2004/NĐ-CP ngày 03/12/2004 về thu tiền sử dụng đất, Nghị định số 44/2008/NĐ-CP về sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 189/2004/NĐ-CP . về cơ bản các văn bản này đề phù hợp với quy định và tinh thần của Hiến pháp năm 1992 trong việc quản lý và sử dụng đất. Thứ hai, về tính hợp pháp của VBQPPL: Trong thực tiễn hầu như các VBQPPL đều đảm bảo tính hợp pháp. Như đã nói ở trên, một trong những biểu hiện chủ yếu của tính hợp pháp của VBQPPL là phù hợp với nội dung các văn bản do cấp trên ban hành. Để làm rõ hơn về điều này, có thể chứng minh thông qua lĩnh vực hôn nhân và gia đình. Xuất phát từ vị trí, vai trò quan trọng của gia đình đối với sự ổn định và phát triển của xã hội, luôn quan tâm và coi trọng việc ban hành các văn bản pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội trong lĩnh vực hôn nhân và gia đình. Thực tế thời gian qua cho thấy, pháp luật hôn nhân và gia đình của Nhà nước ta ngày càng được hoàn thiện, thể hiện quan điểm, truyền thống lập pháp của Nhà nước và đường lối của Đảng ta. Để luật hôn nhân và gia đình năm 200 thực sự là công cụ pháp lý của Nhà nước, thực sự đi vào cuộc sống nhằm đáp ứng với sự nghiệp đổi mới của đất nước, bên cạnh phương tram tuyên truyền, phổ biến, giáo dục ý thức pháp luật cho người dân, “ Gõ cửa từng gia đình”, các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đã ban hành như một loại văn bản nhăm hướng dẫn thực hiện và áp dụng luật thống nhất như: Nghị định số 35/2000/QH10 ngày 09/06/2000 của Quốc hội khóa X kì họp thứ 7 về việc thi hành Luật hôn nhân và gia đình năm 2000, chỉ thị số 15/2000/CT-TTg ngày 09/08/2000 cảu Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức thi hành Luật hôn nhân và gia đình năm 2000; Nghị định số 77/2000/NĐ-CP ngày 20/10/2001 của Thủ tướng Chính pủ quy định chi tiết về đăn kí kết hôn theo nghị quyết số 35/2000/QH10 cảu Quốc hội về việc thi hành Luật hôn nhân gia đình năm 2000….có thể thấy rằng chưa bao giời Nhà nước ta ban hành nhiều văn bản về pháp luật hôn nhân gia đình như vậy, đây là những văn bản đang phát huy vai trò hướng dẫn thực hiện và áp dụng Luật hôn nhân gia đình năm 2000. Và về cơ bản nội dung cảu các văn bản này phù hợp với hệ thống pháp luật nói chung và Luật hôn nhân và gia đình năm 2000 nói riêng. Để thực hiện nhiệm vụ quản lý ở địa phương, Ủy ban nhân dân ban hành VBQPPL để quy định chi tiết các văn bản cảu cơ quan nhà nước cấp trên. Các văn bản này cần phải đảm bảo yêu cầu phù hợp với VBQPPL của cơ quan cấp trên đó. Ví dụ ngày 26/03/2003, ỦY ban nhân dân tỉnh kon tum ra Quyết định về việc ban hành đề án cải tạo thủ tục hành chính về lĩnh vực nhà đất theo cơ chế “ một cửa” Thí điểm tại xã Kon Tum căn cứ vào Luật đất đai, chỉ thị số 342/CT-TTg ngày 22/5/1997 cảu Thủ tướng Chính phủ về việc đẩy mnạh công tác cải cách thủ tục hành chính. Hay như quy định về khám, chữa bệnh cho người nghèo ban hành kèm thoe quyết định số 18/2003/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân tỉnh Kon tum được xây dựng nhăm cụ thể hóa Quết định số 139/2002/QĐ-TTg ngày 15/10/2002 của Thử tướng Chính phủ về việc khám, chữa bệnh cho người nghèo, hoặc thông tư liên tịch số 14/2002/TTLT-BYT-BTC của Bộ Y tế, bộ tài chính ngày 16/12/2002 hướng dẫn tổ chức khám chữa bệnh và lập, quản lý, sử dụng, thanh quyết toán Quỹ khám, chữa bệnh cho người nghèo theo quyết định số 139/2002/QĐ-TTg ngày 15/10/2002 của Thủ tướng Chính phủ. Đồng thời, để đảm bảo tính hợp pháp, các quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cũng phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp về vấn đề đó. Ví dụ, Luật ngân sách nhà nước quy định Ủy ban nhân dân căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp, quyết định giao nhiệm vụ thu ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc, nhiệm vụ thu,chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới và tỷ lệ phần trăm phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương đối các khoản thu phân chia; quy định các nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách đối với một số lĩnh vực chi được Hội đồng nhân dân quyết định ( khoản 4 Điều 26). Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam ban hành Quyết định số 1700A/QĐ-UB ngày 31/12/2003 về việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp ngân sách thuộc địa phương. Văn bản này được xây dựng trên cơ sở Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam về việc phân cấp nguồn thu, tỷ lệ % từng nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách cho các cấp ngân sách địa phương, 2.2 Vẫn còn tình trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật không đảm bảo tính hợp pháp. Mặc dù về cơ bản các VBQPPL được xây dựng và ban hành đã đảm bảo tính hợp Hiến, họp pháp, nhưng thực trạng ban hành VBQPPL hiện nay cho thấy, việc xây dựng và ban hành văn bản nói chung và VBQPPL nói riêng không đảm bảo các thuộc tính trên vẫn còn tồn tại ở các cấp các ngành, từ trung ương đến địa phương. Qua kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý, toàn ngành đã phát hiện 6879 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật ( chiếm 12% số văn bản tiếp nhận kiểm tra). Trong đó, các Bộ, ngành đã kiểm tra, phát hiện 2554 có dấu hiệu trái pháp luật do các địa phương kiển tra, phát hiện ( chiếm 63% số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật). Riêng bộ tư pháp, trong các năm qua, đã kiểm tra, phát hiện 2.174 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trong số các VBQPPL trái pháp luật, chủ yếu văn bản tập trung sai về thẩm quyền ban hành, nội dung không phù hợp với VBQPPL cao hơn, hình thức không tuân theo quy định của pháp luật, biểu hiện cụ thể sau: 2.2.1 Ban hành văn bản quy phạm pháp luật trái thẩm quyền Trong thực tiễn ban hành VBQPPL, tình trạng này diễn ra phổ biến ở nhiều cấp, ngành. Về nguyên tắc, VBQPPL phải ban hành đúng quy định của pháp luật, chủ thể ban hành VBQPPL phải à chủ thẻ có thẩm quyền, được Nhà nước quy định và trao cho thẩm quyền này. Tuy nhiên, số lượng VBQPPL ban hành trái thẩm quyền chiếm tỷ lệ khá cao trong số VBQPPL ban hành không hợp pháp. Trên thực tế, có những chủ thể không được trao thẩm quyền ban hành VBQPPL nhưng vẫn ra văn bản có chứa quy phạm pháp luật, như các đơn vị trực thuộc Bộ: Cục, Vụ, Viện, Văn phòng.. hay cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân à khá phổ biến. Ví dụ: Theo kết quả công tác kiểm tra, rà soát hệ thống VBQPPL cảu thành phố Hồ Chí Minh từ năm 2004 đến tháng 6/2008 Sở tư pháp đã phát hiện 43 vaen bản vi phạm về thẩm quyền: Sở tư pháp Tỉnh Tuyên Quang năm 2007 đac kiểm tra 254 văn bản và phát hiện 47 văn bản vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản. Như vậy, các Cơ sở, Ban , ngành ban hành văn bản co chứa quy phạm pháp luật nhằm đôn đốc thực hiện văn bản của cấp trên, tuy nhiên các chủ thẻ này lại không được pháp luật quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL. Biểu hiệncủa việc ban hành VBQPPL trái thẩm quyền trên cả hai phương diện trái thẩm quyền hình thức và nội dung. Trước hết về ban hành VBQPPL trái thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại khoản 1 Điều 26 Nghị định ngày 135/2003/NĐ-CP và hướng dẫn tại thông tư số 01/2004/ TT-BTP ngày 14/06/2004 thì văn bản có chứa quy phạm pháp luật thuộc đối tượng kiểm tra, xử ly, không đúng về hình thức thủ tục dưới hai dạng: Một là, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành băng hình thức VBQPPL. Đây là oại văn bản do người, cơ quan có thẩm quỳên ban hành VBQPPL ban hành, có chứa quy phạm pháp luật nhưng ai không ban hành dưới hình thức VBQPPL. Loại văn bản này bao gồm: văn bản của Bộ trưởng, Thử trưởng cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp có chứa quy phạm pháp uật nhưng không được ban hành bằng hình thức thông tư của Bộ, thủ Trưởng cơ quan ngang Bộ, nghị Quyết của Hội Đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân. Văn bản loại này thường được thể hiện dưới các hình thức : công văn, Công báo, hoặc giấy tờ hành chính khác. Chẳng hạn, ngày 19/12/2006 Bộ Văn hóa – Thông tin ban hành Công văn số 5234/BVHTT-BC về việc cấp phép hoạt động truyền hình cáp tại địa phương gửi Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Công văn này có nội dung: “ Để tránh tình trạng cạnh tranh không ành mạnh và đầu tư lãng phí, Bộ văn hóa-Thông tin thống nhất quan điểm chỉ cho phép triển khai một mạng truyền hình cáp trên một địa bàn. Đối với các địa bàn đã được cấp phép triển khai mạng truyền hình cáp, không xem xét bất kì cơ quan, đơn vị nào kể cả các cơ quan đơn vị ở Trung ương trên mạng tryền hình cáp tại địa phương đó; việc cấp phép hoạt động truyền hình cáp tại các địa bàn này chỉ được xem xét sau khi quy hoạch phát thanh-truyền hình địa phương. Bộ văn hóa-Thông tin trân trọng đề Nghị Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương- cơ quan quản lý nhà nước về báo chí ở địa phương, không chấp nhận đề nghị cho nhiều đơn vị cùng triển khai xây dựng mạng truyền hình cáp trên một địa bàn” .Nhận xét ban đầu cho thấy, các nội dung: “ Chỉ cho phép triển khai một mạng truyền hình cáp trên một địa bàn”, “ không xem xét cho bất kỳ cơ quan, đơn vị nào kể cả các đơn vị ở Trung ương triển khai thêm mạng truyền hình cáp tại địa bàn đó”, “không chấp nhạn đề nghị cho nhiều đoen vị cùng triển khai xây dựng mạng truyền hình cáp trên một địa bàn” là nhưng quy phạm pháp luật cấm, các nôi dung “Về việc cấp phét hoạt động truyền hình cáp tại các địa bàn này chỉ được xem xét sau khi quy hoạch phát thanh- truyền hình địa phương được Chính phủ phê duyệt. Đối với các địa phương có địa hình phức tạp, bị chia cắt, việc cấp phép triển khai nhiều hơn một mạng truyền hình cáp trên một địa bàn sẽ được xem xét đối với từng trường hợp cụ thể”, “ khi xem xét đề nghị cấp phép hoạt động truyền hình cáp cần căn cứ vào các điều kiện cụ thể của từng đơn vị, phù hợp với thực tế địa phương và quy định của từng địa phương để lựa chọn một dơn vị có khẳ năng nhất” là những quy phạm pháp luật mang tính khẳng định, công văn số 5234/BVHTT-BC là văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL, thuộc đối tượng được kiểm tra xử lý theo quy định tại Diều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Hai là, vẫn còn tình trạng, văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành như: Văn bản có chứa hình thức và nội dung như VBQPPL ( chẳng hạnh như : Nghị quyết, quyết định, chỉ thị..) nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ( công văn, thông báo, quy chế, điều lệ…) nhưng nội dung có chứa quy phạm pháp luật, do các chủ thể không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ( như Thủ tướng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ tướng các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang Bộ, chủ Tịch Ủy ban nhân dân các cấp…) ban hành .Ví dụ : Công văn số 283/NTBD-PQL ngày 08/05/2007 của cục Nghệ thuật biểu diễn- Bộ Văn hóa- Thông tin (sau đay gọi tắt là công văn số 238) về việc không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn tại vũ trường, quán karaoke có nội dung: Phần trích yếu văn bản: “ Không cho phép học sinh tham gia biểu diễn nghệ thuật tại vũ trường, quán karaoke”, và phần nội dung văn bản : “Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát,nhắc nhở các em học sinh, sinh viên thuộc trường khi tham gia các hoạt động biểu diễn nghệ thuật tái quán bar, vũ trường, quán karaoke và các tụ điểmdễ nảy sinh tệ nạn xã hội” Trong đó, nội dung “không cho phép học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại..” là quy phạm cấm đoán ( nếu học sinh, sinh viên tham gia biểu diễn nghệ thuật tại quán bar, cũ trường, quán karaoke thì vi phạm pháp luật). Do đó, có thể kết luận, công văn số 283 là văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ban hành, là đối tượng được kiểm tra xử lý theo quy định tại Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP Bên cạnh đó thực tế cho thấy, hiện nay ở nước ta tình trạng ban hành VBQPPL sai thẩm quyền nội dung cũng khá phổ biến , có thể chứng minh cụ thể về lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính của một số tỉnhm thành phố trực thuộc Trung ương.Qua kiểm tra văn bản của địa phương.Cục kiểm tra văn bản ( thuộc bộ tư pháp) đã phát hiện các văn bản ban hành trái pháp thẩm quyền nội dung, trái với quy định tại Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và các nghị định có liên quan của Chính phủ.Theo quy định tại Diều 2 Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002 và Điều 3 Nghị định số 134/2003/NĐ-CP thì chiư có Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ có thẩm quyền quy định hành vi vi phạm hành chính cụ thể, hính thức xửt phạt hành chính; quy định khung và mức tiền phạt trong trường hợp phạt tiền, quy định các biện pháp ngăn chặn và bảo đảm việc xử lý vi phạm hành hcính.Như vậy, việc Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cá biệt có lãnh đạo cấp Sở (Công an tỉnh Bắc ninh) ban hành văn bản quy định về xử lí vi phạm hành chính trái thẩm quyền. Như trên đã phân tích, việc ban hành văn bản của địa phương về xử lý vi phạm hành chính là hoàn toàn trái thẩm ưuyền.Tuy nhiên để có cơ sở cho việc xem xét đưa ra biện pháp sử lý cụ thể, Cục Kiểm Tra văn bản đã phân loại trái thẩm quyền theo các lĩnh vực như: về trật tự an toàn giao thông (59 văn bản); về trạt tự đô thị (4 văn bản); về xây dựng và tài nguyên môi trường (12 văn bản) Cụ thể như sau: Thứ nhất: Quy định cho tổ chức, cấ nhân không có thẩm quyền xử phạt đựơc xử phạt hoặc giao thẩm quyền xử phạt cao hơn thẩm quyền quy định. Có 13 văn bản của 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương( gồm Quoảng Ngãi, Khánh Hòa, Lạng Sơn, Bạc Liêu, Bình Dương, Cần Thơ, Đà Nẵng, Thành phố Hồ Chí Minh,Tiền Giang, Yến Bái) đã giao cho các tổ chức, cá nhân không có thẩm quyền xử phạt được xử phạt vi phạm hành c