Đề tài Đổi mới cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý, nâng cao hiệu lực hành chính nhà nước cấp xã

Trong hệ thống tổ chức hành chính bốn cấp này, xã là đơn vị hành chính thấp nhất có vai trò vị trí đặc biệt quan trọng. Không chỉ trong cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước mà còn là yếu tố chi phối mạnh mẽ đời sống chính trị, kinh tế, văn hoá xã hội của cộng đồng dân cư và chủ thể người dân trong địa bàn. chủ tịch Hồ Chí Minh đã chỉ rõ “ cấp xã là cấp gần gũi nhân dân nhất, là nền tảng của hành chính cấp xã làm được việc thì mọi việc đều xong xuôi”. 2. Mục tiêu của việc đổi mới cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã. Cơ quan hành chính cấp xã là cấp tổ chức thực hiện và là cấp cơ sở của nền hành chính nhà nước cơ cấu tổ chức của bộ máy hành chính cấp xã không chỉ xây dựng dựa trên chức năng nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước của cấp này, mà cần tính tới số lượng, trình độ, kinh nghiệp, kĩ năng của đội ngũ cán bộ sẵn có. Chức năng, nhiệm vụ các bộ phận cấu thành về mặt tổ chức bộ máy hành chính cấp xã gắn với nhiệm vụ của mỗi cá nhân trong tổ chức này. xuất phát từ những yêu cầu khách quan, để tiến hành cải cách bộ máy hành chính nhà nước tinh gọn, ít đầu mối, thực hiện nghiêm túc nguyên tắc tập trung dân chủ công khai hoá các hoạt động: giải quyết nhanh, nhạy, kịp thời, hợp tình hợp lý, có hiệu quả nhiệm vụ chính trị, cải cách tổ chức bộ máy cơ quan hành chính cấp xã nhằm mục tiêu: Chức năng của bộ máy hành chính phù hợp, đáp ứng những yêu cầu của chức năng quản lý hành chính nhà nước ở cấp này và không ngừng nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính công, từ chức năng, nhiệm vụ, mục tiêu quản lý để tổ chức bộ máy quản lý tương ứng. Mỗi bộ phận chuyên môn chức năng chuyên môn trong bộ máy quản lý hành chính chức năng kép: tham mưu cho Uỷ ban nhân dân thực hiện vai trò ra quyết định và phục vụ Uỷ ban nhân dân thực hiện vai trò hành chính. Là một thành tố cơ bản nằm trong một chính thể tổ chức và hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến cấp xã, về mục tiêu hành chính bộ máy phải hoàn chỉnh và chỉ huy lãnh đạo thống nhất. Phân định rõ phạm vi trách nhiệm trong quản lý phân cấp rành mạch, rõ ràng nhiệm vụ và thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước đối với cấp xã. Thống nhất giữa chức năng nhiệm vụ và quyền hạn làba yếu tố tạo điều kiện cho nhau. Nếu chỉ có nhiệm vụ mà không có trách nhiệm ( nhiệm vụ) đểđi tới chỗ lạm dụng quyền lực, không làm hết trách nhiệm. Trong tổ chức quản lý hành chính phải đỉnh rõ chức năng nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm, quan hệ trên-dưới,ngang-dọc cho cả tổ chức cho từng bộ phận cá nhân. tăng cường tính chuyên môn chuyên nghiệp hoá các chức danh do yêu cầu của nhiệm vụ chính trị lâu dài thiết thực quy định. Tăng hiệu quả kinh tế và hiệu quả hành chính. Tổ chức bộ máy hành chính cấp xã phải tinh giảm tiết kiệm hiệu lực và hiệu quả kinh tế xã hội. Chương 2 Một số vấn đề đặt ra trong tổ chức và hoạt động của chính quyền xã nước ta hiện nay 1. Những bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở ở xã. 1.1 vị trí của hội đồng nhân dân trong hoạt động thực tiễn. Hiến pháp, luật tổ chức HĐND và UBND khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân. trên cơ sở quy định của hiến pháp và pháp luật,pháp lệnh về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã xác định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn. Với các nhiệm vụ quyền hạn trong các lĩnh vực kinh tế, văn hoá, an ninh, quốc phòng, thực hiện chính sách dân tộc và tôn giáo, lĩnh vực thi hành pháp luật, lĩnh vực xây dựng chính quyền địa phương, lĩnh vực giám sát, Hội đồng nhân dân xã về mặt hình thức pháp lý, có khá nhiều quyền quyết định. Nhưng trên thực tế Hội đồng nhân dân xã vẫn không khẳng định được vị trí của mình trong hoạt động thực tiễn và thực chất vẫn là cơ quan nặng về hình thức và không thực quyền. điều này được thể hiện rõ nét về các phương diện: - Về tổ chức: Hội đồng nhân dân không có cơ cấu tổ chức thính hợp, đủ khả năng về điều kiện để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ và quyền hạn của mình( Hội đồng nhân dân xã mặc dù có đủ chủ tịch, phó chủ tịch HĐND nhưng lại không được hình thành bộ phận thường trực HĐND, không có các ban HĐND như ở cấp huyện và cấp tỉnh). - Về hoạt động: Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã là các kỳ họp theo luật Hội đồng nhân dân họp thường lệ mỗi năm hai kỳ. Hội đồng nhân dân xã tuy cũng họp hai kỳ theo luật định nhưng mỗi lần thường là một ngày. với kỳ họp chỉ kéo dài trong một ngày, với các thủ tục khai mạc và bế mạc có tính chất hình thức nhưng lại chiếm nhiều thời gian, do vậy thời gian dành để các đại biểu thảo luận các vấn đề thuộc chương trình nghị sự của kỳ họp lại rất ít.Do vậy, chất lượng các kỳ họp chung là hạn chế và hình thức. - Qua khảo sát thực tế cho thấy, Hội đồng nhân dân xã thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định nhưng về thực chất là thảo luận và quyết dịnh các vấn đề mà đảng Uỷ đã thảo luận và quyết định. Nhiều nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã là sự viết lại nghị quyết của đảng Uỷ. - Uy tín và ảnh hưởng của Hội đồng nhân dân xã trong đời sống làng xã khá thấp. Kết quả khảo sát “ Hệ thống chính trị cấp xã nhìn từ góc độ người dân chỉ ra rằng, giữa ba thiết chế trong hệ thống chính trị là HĐND, UBND xã và đảng Uỷ xã, người dân tỏ ra gần gũi nhất đối với UBND. Còn đối với HĐND một tổ chức có chức năng nhiệm vụ quan trọng là đại diện cho ý chí, nguyện vọng và lợi ích người dân trong làng, xã thì dân chúng lại quan hệ ít. 1.2. Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính. Đối với Uỷ ban nhân dân tính chấp hành và tính chất hành chính không được cụ thể do vậy, trong mỗi quan hệ với Hội đồng nhân dân xã, Uỷ ban nhân dân xã gần như nắm quyền chủ động. Tính chất hình thức của các nghị quyết do HĐND xã thông qua đã không tạo ra được các cơ sở thực tiễn đối với việc chấp hành của Uỷ ban nhân dân. sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động cỉa Hội đồng nhân dân xã đã đặt Hội đồng nhân dân xã về thực chất lệ thuộc vào Uỷ ban nhân dân, khả năng kiểm soát của Hội đồng nhân dân xã đối với hoạt động của Uỷ ban nhân dân là rất hạn chế. Mặt khác, với tính chất là cơ quan hành chính nhà nước ở xã Uỷ ban nhân dân lại hoạt động gần như là một cơ quan thụ động, chủ yếu làm theo các chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên. tính chất hành chính nhà nước ở đơn vị cơ sở như đã đòi hỏi cơ quan hành chính nhà nước phải được tổ chức có tính gọn nhẹ, linh hoạt, đủ khả năng ứng phó kịp thời các tình huống quản lý. Nhưng luật tổ chức HĐND, UBND địa phương lại quy định UBND là một tổ chức tập thể, hoạt động theo chế độ Uỷ ban là chủ yếu. Tính chất hội đồng trong tổ chức của cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã đã tiếp tục biến cơ quan này thành một loại cơ quan nghị bàn, họp, thảo luận nhiều mà hoạt động cụ thể là ít, kém hiệu quả và không kịp thời. Điều đáng báo động là ở chỗ vai trò, trách nhiệm cá nhân của các chức vụ trong cơ cấu tổ chức Uỷ ban nhân dân do không được xác định rõ nên rất khó khăn xủ lý trách nhiệm cán bộ các hoạt động quản lý nhà nước trên địa bàn kém hiệu quả, gây ra nhiều tiêu cực dẫn đến bất bình trong quần chúng. Sự đùn đẩy trách nhiệm vẫn còn là hiện tượng phổ biên trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước ở nhiều xã. Nghiên cứu thực trạng các quy định của pháp luật nước ta về chính quyền địa phương cho thấy chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương từ tỉnh, huyện,xã đều còn chung chung thiếu định lượng định tính cho các cấp chính quỳền. Chính quyền cấp xã về mặt hình thức pháp lý, quyền hạn và trách nhiệm dường như rất nhiều nhưng hầu hết lại không xác định cụ thể. đặc biệt chưa có sự phân biệt giữa hai nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền cơ sở là quản lý nhà nước và quyền tự quản cơ sở. Chính sự lẫn lộn giữa quyền hạn, nhiệm vụ giữa quản lý nhà nước và tự quản ở cơ sở đã không phát huy được vai trò của chính quyền cơ sử về phương diện quản lý nhà nước và phương diện tự quản. điều này đã đẩy không ít chính quyền cơ sở vào tình trạng đối với cấp trên thì đối phó, thực hiện nhiệm vụ cốt cho song chuyện, báo cáo sai sự thật; đối với dân chúng trong làng xã thì quan liêu cựa quyền, xa rời nhân và khi có điều kiện thì tham ô bòn rút sự đóng góp của dân để trục lợi cá nhân. 1.3 Sự xuất hiện chức danh trưởng thôn. Sự xuất hiện chức danh“trưởng thôn” ở các xã cũng đang làm biến đổi khá lớn các mối quan hệ giữa các yếu tố trong hệ thống chính trị ở cơ sở, đặc biệt mối quan hệ giữa chính quyền ỏ cơ sở với dân chúng. Thôn, ấp bản là một khu vực được hình thành theo địa lý tự nhiên và truyền thống văn hoá trong cộng đồng làng,xã Việt Nam. Trưởng thôn chịu một số trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ quan trọng trong phạn vi do Uỷ ban nhân dân xã giao. Thôn, ấp bản không phải là một cấp chính quyền nhà nước. Từ khi có chức danh trưởng thôn thì việc truyền đạt các chính sách chủ trương của Đảng và pháp luật của nhà nước đã nhanh chóng xuống tới dân và thực hiện các nhiệm vụ chính quyền đề ra được kịp thời hơn có hiệu quả hơn. Trong thời gian vừa qua, các xã đã biết phát huy tác dụng của trưởng thôn để giúp cho việc quản lý nhà nước ở thôn bản tốt hơn. hàng tháng trưởng thôn định kỳ báo cáo công tác cho UBND xã và phải chịu trách nhiệm trước UBND xã về công tác được xã giao. Trưởng thôn được tham gia các cuộc họp do cấp trên triệu tập và phối hợp với đoàn thể trong dịa bàn xã cũng như các thành viên UBND xã được phân công theo dõi cụm thôn, áp bản để hoàn thành tốt các công việc được giao. Nhưng do chưa có những văn bản cụ thể quy định các mối quan hệ giữa trưởng thôn và UBND xã nên hoạt động của trưởng thôn, ấp bản còn lúng túng. Việc truyền đạt chủ trương, chính sách của đảng, pháp luật của nhà nước có nhanh gọn hơn , nhưng do trình độ hiểu biết và tiếp cận văn bản còn hạn chế nên việc truyền đạt rất khó khăn. tiêu chuẩn, chế độ của trưởng thôn theo quy định của nghị định chính phủ, các chức danh khác trong đó có trưởng thôn là 80 nghìn đồng/ tháng. Với số phụ cấp ít như vậy nên các trưởng thôn ngoài phần công việc được giao còn phải tham gia sản xuất để đảm bảo đời sống nên chất lượng công việc không cao. Trong việc xử lý công việc được giao, một số trưởng thôn do chưa được tập huấn, bồi dưỡng nên việc phối hợp với các đoàn thể quần chúng để giải quyết một số việc cụ thể còn lúng túng, chưa phát huy được sức mạnh tổng hợp của hệ thống chính trị trên địa bàn thôn xóm. Điều quan trọng cần được lưu ý là vị trị trí của trưởng thôn và hoạt động của trưởng thôn ngoài các tác dụng tích cực vẫn đang đặt ra những bất cập trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở. điều này được thể hiện ở các xu hướng sau: - Chính quyền xã có thiên hướng dồn các công việc có liên quan đến dân chúng xuống các trưởng thôn, biến trưởng thôn thành nơi gánh chịu các nhiệm vụ vốn theo luật thuộc trách nhiệm của chính quyền xã. xu hướng này có nguy cơ biến chính quỳên xã thành một chính quyền cấp trung gian, xa dần nhân dân, cán bộ xã trở nên quan liêu, thôn trở thành một cấp quản lý hành chính “Bất đắc dĩ” một đơn vị cơ sở mơ hồ về địa vị pháp lý.trưởng thôn , từ người đại diện dân chúng ,do dân bầu lên được thực hiện một số nhiệm vụ và nhu cầu tự quản cộng đồng ,trở thành người đại diện cho chính quyền xã thực hiện các hoạt động mang tính quyền lực nhà nước. - Sự đùn đẩy các công việc từ cấp xã xuống trưởng thôn buộc các trưởng thôn phải đầu tư nhiều thời gian và công sức cho công việc chung của thôn xóm trong lúc các trưởng thôn lại được hưởng rất ít các chế độ đãi ngộ từ phía nhà nước, không giống như cán bộ cấp xã. “Tình trạng người làm nhiều hưởng ít” đã tạo nên không ít sự so đo của một số trưởng thôn về chế độ đãi ngộ. Hơn nữa, nguy cơ “hành chính hoá” thôn tạo hình ảnh thôn như một cấp hành chính cơ sở đã tạo ra tâm lý đòi quyền lợi của một số trưởng thôn, thậm chí một số vị đứng đầu các bộ phận thuộc các thiết chế trong hệ thống chính trị cơ sở như chi bộ, chi hội phụ nữ,chi đoàn thanh niên, cựu chiến binh cũng mong muốn được hưởng chế độ đãi ngộ từ ngân sách nhà nước. - Những bất cập này cần được xem xét giải mã trong các nỗ lực xây dựng một mô hình tổ chức khôn hợp lý để vừa đảm bảo nêu cao trách nhiệm của chính quyền cơ sở, vừa đảmbảo phát huy tốt các tiềm năng tự quản công cộng. 1.4. Chính quyền xã làmột cấp chính quyền hoàn chỉnh nhưng lại chưa thật sự là một cấp ngân sách đầy đủ. -Do vậy, trên thực tế chính quyền xã hoạt động trên cơ sở chế độ tài chính công không tương thích. Tuy luật ngân sách nhà nước đã quy định chính quyền xã có ngân sách được phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi nhưng nguồn thu không tạo khả năng thúc đẩy nỗ lực của chính quyền xã nhằm hoàn thiện tình trạng ngân sách. Sự bao cấp có tính bình quân của nhà nước đối với ngân sách xã đã có tạo tâm lý “chờ đợi” được cấp phát ở không ít chính quyền cơ sở. Do vậy, ở những nơi có điều kiện kinh tế tốt, lẫn nhữnh nơi ít có điều kiện phát triển kinh tế, chính quyền xã chưa thực sự chủ động phát huy nội lực, tạo điều kiện để nhân dân phát huy sản xuất kinh doanh, tăng nguồn thu cho ngân sách xã theo phương thức “làm nhiều hưởng nhiều làm ít hưởng ít”. Tính không hoàn chỉnh về cấp ngân sách của chính quyền cơ sở ,sự yếu kém về tổ chức bộ máy và năng lực cán bộ làm cho công tác điều hành ngân sách xã lúng túng và khó khăn. cho đến nay theo Bộ tài chính mới khoảng 20% số xã tự cân đối tài chính, 40% xã cân đối được một phần và 40% gần như phải lệ thuộc hoàn toàn nguồn bổ sung từ ngân sách cấp trên. mặc dù nguồn kinh phí quản lý ( chi thường xuyên ) được phân bổ cho xã bình quân 300 triệu đồng cho 17 đến 25 định biên. đây là số kinh phí không nhỏ nhưng do quá nhiều chức danh được cán bộ, các nghành bố trí thêm nên nguồn kinh phí bị chi trả phân tán giàn trải. Trên 80% ngân sách xã dùng chi trả các khoản sinh hoạt phí, các khoản phụ cấp (từ 20 đến 370 nghin đồng/người 1 tháng). Do vậy, tình trạng ngân xã luôn căng thẳng, không có khả năng giải quyết các nhiệm vụ thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. 1.5. Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động. Tình trạng bất cập trong tổ chức và hoạt động của chính quyền nói riêng là hậu quả của nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan. Về mặt khách quan, nông thôn Việt Nam vẫn chưa vượt qua tình trạng lạc hậu về kinh tế, văn hoá, xã hội. Gánh nặng của hậu quả chiến tranh và cơ chế kinh tế tập trung, quan liêu bao cấp trước đây vẫn còn chi phối các mặt đời sống nông thôn. sự lúng túng của kinh tế nông thôn trước các quy luật của kinh tế thị trường đang làm cho đời sồng của hàng triệu nông dân ngày càng khó khăn. con đường và các giải pháp phát triển kinh tế nông thôn trong xu thế phát triển kinh tế thị trường chưa được xác định cụ thể và nhất quá. Trong bối cảnh như vậy chính quyền cơ sơ tất yếu rất khó khăn thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình. Mặt khác, tính chất đặc điểm truyền thống của làng xã Việt Nam với các phong tục tập quán “đất lề quen thói” các quan hệ phức tạp về dòng họ, về lợi ích cũng đã tác động không ít đến cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở cơ sở nói chung và chính quyền xã nói riêng. Tuy nhiên, trong sự yếu kém, bất cập của chính quyền cơ sở ở nông thôn, các nguyên nhân chủ quan là cơ bản. Các nguyên nhân chủ quan của tình trạng nay có thể được tìm hiểu và phân tích trên nhiều góc độ và phương diện. Nhưng tập trung lại có thể khái quát ở những nguyên nhân sau: a- Cho đến nay, trong khoa học pháp lý về tổ chức nhà nước chúng ta vẫn chưa có một nhận thức đầy đủ, khoa học và đúng đấn về khái niệm chính quyền cơ sở. Do vậy, trong nhận thức và trong thực tiễn chính quyền cơ sở được quan niệm là chính quyền thấp nhất, là “cấp dưới” của các cấp chính quyền địa phương khác.Là cấp dưới nên chính quyền cơ sở một mật nhận được sự lãnh đạo từ cấp tỉnh, cấp huyện mật khác trở thành nơi phải gánh chịu mọi nghĩa vụ, trách nhiệm quản lý nhà nước, vốn theo các quy định của pháp luật là thuộc trách nhiệm của cấp tỉnh hay cấp huyện. Quan niệm cơ sở là nơi mọi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiện, là địa chỉ đến của các chủ trương và giải pháp đổi mới hay cải cách đã dẫn đến quan niệm chính quyền cơ sở là công cụ của chính quyền cấp trên có nghĩa vụ thực hiện không chỉ các chỉ thị, mệnh lệnh của cấp trên mà cả nghĩa vụ, trách nhiệm và công việc của cấp trên. trong thực tế, không ít các cơ quan nhà nước ở Trung ương, ở tỉnh, huyện, quan niệm chính quyền cơ sở là “cái phiễu” thu, hứng các công việc từ cấp trên để triển khai, giải quyết bằng các phương tiện, sức lực ở cơ sở. Chính vì thế, không ít chính quyền ở cơ sở lại rơi vào tình trạng “trăm dâu đổ đầu tằm”, là nơi mà tất cả các cấp đều ngó tới, là công cụ mà các cấp đều sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ, chức trách của mình. Công việc vì thế mọi lúc, mọi nơi đều dồn xuống cơ sở, yêu cầu cơ sở giải quyết, còn không ít cơ quan cấp trên chỉ đạo, kiểm tra qua quýt, ngồi đợi kết quả bao cáo và ghi nhận thành tích. Chính quyền cơ sở với bộ máy tổ chức có hạn, đội ngũ cán bộ hạn chế về nhiều phương diện, một ngân sách không có khả năng tựcân đối lại phải hứng chịu gánh nặng của các hoạt động nhằm thực hiện chỉ thị, mệnh lệnh và cả trách nhiệm cấp trên nên khó có thể hoà thành được nhiệm vụ một cách thực tế và hiệu quả. b- Trong lịch sử xây dựng và phát triển chính quyền làng xã của các cộng đồng người Việt trước đây, tính chất tự quản luôn được khẳng định và phát huy. Tuy nhiên mô hình tổ chức chính quyền cơ sở địa phương nói chung và chính quyền cơ sở địa phương nói riêng đều ít tập trung vào tính tự quản. về phương diện nhận thức chính quyền cấp trên đều chỉ nhấn mạnh đến vai trò quản lý hành chính nhà nước của chính quyền cơ sở, xem chính quyền cơ sở là công cụ thực thi quyền lực nhà nước ở địa bàn cơ sở. Do vậy, Hội đồng nhân dân xã vẫn tiếp tục được khẳng định là cơ quan quyền lực ở địa phương, chứ không phải là cơ quan tự quản ở cơ sở. Do chỉ nhấn mạnh đến việc thực thi công quyền của bộ máy chính quyền xã, trong nhận thức suy nghĩ của dân chúng làng xã, chính quyền xã là bộ máy công cụ nhà nước cấp trên được lập ra để quản lý họ. Họ xem chính quyền xã là hình ảnh thu nhỏ của nhà nước, chứ không phải là phương thức để dân chúng thựchiện tự quản cộng đồng. Trong tầm sâu nhận thức, người dân vẫn chưa thật sự nhìn nhận chính quyền xã mà đại diện là Hội đồng nhân dân do chính họ bầu ra là một bộ máy thật sự của dân, do dân, vì dân. Họ vẫn xem sự quan hệ với chính quyền là việc bất đắc dĩ, khi phải đến Uỷ ban nhân dân để xin được giải quyết các công việc có liên quan đến họ và đặc biệt đến để xin phép được sử dụng các quyền mà theo pháp luật vốn là quyền đương nhiên của họ. Những “barie” tâm lý vẫn đang cản trở sự tin tưởng của dân chúng trong làng xã đối với bọ máy chính quyền làm cho sự gắn bó, ủng hộ của dân chúng đối với bộ máy chính quyền cơ sở ở nông thôn trở nên hình thức. đặc biệt trong các điều kiện hiện nay, khi bộ máy chính quyền ở một số nơi đang trong tình trạng quan liêu hoá nặng, một số cán bộ cơ sở dã trở thành các ông “quan cách mạng” với nhiều căn bệnh tham ô, tham nhũng, hách dịch, cửa quyền thì sự ủng hộ của dân chúng đối với chính quyền càng trở nên báo động. Một khi chính quyền chưa thật sự là của dân, chưa thật sự trong lòng dân thì không thể là một chính quyền mạnh, dẫu rằng về lý thuyết nhà nước ta với các cấp chính quyền luôn được nhấn mạnh là của dân, do dân, vì dân. c- Về phương diện pháp luật, có thể thấy rằng, toàn bộ hệ thống chính quyền địa phương các cấp hiện nay ở nước ta đều đag đượctổ chức và hoạt đoọng trên một cơ sở pháp lý thiếu cụ thể cả về định tính. Các quy định pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương chưa được đổi mới, đã không tạo được các hành lang pháp lý phù hợp cho chính quyền cơ sở ở nông thôn hoạt động. Thật ra sự lúng túng kém hiệu quả của chính quyền địa phương nói chung, của chính quyền cơ sở ở nông thôn nói riêng có nguồn gốc từ các bất cập trong bản thân pháp luật về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp. Các bất cập này dễ dàng nhận thấy trong các quy định của pháp luật hiện hành và có thể khái quát ở các điểm sau: - Không có các đạo luật cụ thể cho từng cấp chính quyền địa phương đã nhất thể hoá tính chất, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, chức năng ở chính quyền địa phương các cấp. đối với chính quyền cơ sở sự phân biệt giữa xã, phường, thị trấn và mô hình tổ chức, nhiệm vụ,chức năng chưa có sự phân biệt rõ ràng. -Nhiều chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cơ sở chưa có sự định hướng và địng tính cụ thể. Quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc thực thi quyền lực nhà nước trên địa bàn và trong lĩnh vực thực hiện quyền tự quản cộng đồng dân cư vẫn còn lẫn lộn, gây lúng túng cho chính quyền trong thực tiễn hoạt động. -Nhiều tổ chức trong hệ thống chính trị ở cơ sở chưa phát huy được vai trò, vị trí của mình trong cuộc sống làng, xã. đảng uỷ xã lúng túng trong nội dung hoạt động, phương thức lãnh đạo chính quyền. Do vậy, có nơi Đảng uỷ bao biện làm thay chính quyền, lại không ít nơi vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ bị lu mờ trước vai trò của chính quyền. Sự yếu kém trong vai trò lãnh đạo của Đảng uỷ đã không tạo điều kiện để nâng cao khả năng hoạt động của chính quyền. Đặc biệt các tổ chức chính trị, xã hội ở xã như mặt trận tổ quốc, đoàn thanh niên, phụ nữ, hội nông dân được tổ chứ hoạt động theo khuôn theo lối “hành chính” và hầu như đã “hành chính hoá” lệ thuộc vào chính quyền mất khả năng kiểm tra, giám sát hoạt động của chính quyền. Vai trò đại diện cho quyền lợi của các hội viên, tập hợp quần chúng thực hành dân chủ ở cơ sử của các tổ chức chính trị xã hội nhiều nơi bị lu mờ. Do vậy, khả năng tập hợp quần chúng bị hạn chế. Quần chúng ít quan tâm đến tổ chức hội của mình, và xem các tổ chức chính trị-xã hội ở cơ sở là “ công cụ của chính quyền”. Do vậy, các tổ chức chính trị-xã hội ở nômg thôn, ở một số nơi đã góp phần tạo ra sự cồng kềnh của bộ máy, tăng mức độ quan liêu hoá bộ máy chính quyền, làm cho chi phí hành chính ở cơ sở tăng lên nhưng hiệu quả hoạt động lại không tương xứng. Bản thân một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ sở lại không có khả năng tái hợp quần chúng, thiếu sự gắn bó, sâu sắc với quần chúng. Vì vậy, không đủ khả năng thực hiện cầu nối giữa quần chúng và chính quyền. Thực tiễn hoạt động củamột số tổ chức chính trị xã hội cơ sở ở nông thôn cho thấy, đối với quần chúng, một số tổ chức không đóng được vai trò đại diện, đối với chính quyền lại không làm được nhân tố gắn kết chính quyền với nhân dân, góp phần nâng cao uy tín của chính quyền trong nhân dân cũng như đảm bảo sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của chính quyền trong các mặt của cuộc sống làng xã. Chính vì vậy sự yếu kém trong tổ chức và hoạt động của một số tổ chức chính trị xã hội ở cơ sở cũng chính là nguyên nhân tạo ra sự yếu kém của chính quyền cơ sở ở không ít vùng nông thôn. d- Sự yếu kém của không ít chính quyềncơ sở ở nông thôn còn có nguyên nhân trực tiếp từ sự nghèo nàn, thiếu thốn các điều kiện tối thiểu cần thiết cho hoạt động công quyền trên địa bàn cơ sở. Chương 3 Quan điểm và giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã 1. Quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã. 1.1. Cải cách mô hình tổ chức và hoạt động phải được xem là khâu cải cách trọng tâm. Thực tiễn cải cách bộ máy nhà nước mấy năm qua cho thấy, các nghiên cứu lý luận,tổng kết thực tiễn và các giải pháp cải cách mới được tập trung, ưu tiên cho bộ máy chính quyền trung ương, hướng vào các thiết chế quyền lực quan trọng như: Quốc hội, Chính phủ. Trong lúc đó vấn đề cải cách chính quyền địa phương tuy đã được đặt ra nhưng cũng chỉ mới dừng lại ở những quan điểm chung về chính quyền địa phương mà chưa thực sự đi vào sâu từng cấp chính quyền cụ thể. Đặc biệt vấn đề tổ chức và hoạt động của cấp chính quyền cơ sở vẫn chưa thật sự được chú ý và thực tế nếu được đề cập thì cũng mới dưới dạng một sự lưu ý nào đó chưa thật sự rõ nét. Về phương diện lý luận cũng như thực tiễn,nếu như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước ở cấp trung ương quyết định tính chất và mô hình chỉnh thể của một quốc gia, thì cách thức tổ chức, thực thi quyền lực ở cơ sở quyết định hiệu quả và sức mạnh của nhà nước. Chính quyền cơ sở với các đặc điểm của mình luôn là hình ảnh cụ thể của nhà nước trong nhận thức và trong mắt mỗi người dân. Do vậy, cần phải điều chỉnh lại trọng tâm của các giải pháp cải cách bộ máy nhà nước, cần hướng cải cách mạnh mẽ xuống cơ sở, xem chính quyền cơ sở là một trong những khâu trọng yếu của chiến lược cải cách. Để từ đó tập trung sự nghiên cứu, các đầu tư và quyết tâm vào việc tìm kiếm các mô hình tổ chức chính quyền cơ sở và tổ chức triển khai mô hình ấy trên thực tế. 1.2. Mô hình cải cách chính quền cơ sở cần được nghiên cứu, xây dựng trên cơ sở quán triệt hai nguyên tắc. Đảm bảo quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thốnh nhất, thông suốt từ trung ương đến tận cơ sở (phường, xã) và nguyên tắc tự quản ở cơ sở. Đối với nguyên tắc đảm bảo quyền lực nhà nước được tổ chức và thực hiện thống nhất và thông suốt, đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở cần được tổ chức sao cho mọi đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước đảm bả