Đề tài Hạn chế và giải pháp nâng cao hiệu quả công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam hiện nay

lĩnh vực thời kỳ 2006 - 2008 cũng có những chuyển biến tích cực và điều này được thể hiện trong Bảng. Có thể thấy, cơ cấu nguồn vốn ODA được ký kết theo ngành và lĩnh vực trong thời gian qua phù hợp với định hướng cơ cấu sử dụng nguồn vốn ODA thời kỳ 2006-2010, trong đó tập trung nguồn vốn này cho các ngành và lĩnh vực ưu tiên như nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp với xoá đói giảm nghèo, phát triển năng lượng và công nghiệp, phát triển giao thông, thông tin liên lạc và cấp thoát nước đô thị, phát triển các lĩnh vực xã hội. Tuy nhiên, trong 2 năm tới cần tích cực chuẩn bị các chương trình, dự án trong các lĩnh vực phát triển hạ tầng KT-XH đã được cam kết để nâng tỷ trọng ký kết các điều ước quốc tế trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, cơ sở hạ tầng xã hội đã được đề ra Biểu đồ 1: Nguồn vốn ODA giai đoạn 2001 – 2009     (Không bao gồm nguồn ODA vay để cho vay lại của năm 2009) Bảng bao gồm nguồn ODA vay để cho vay lại của năm 2009) Năm 2009 các quốc gia trên thế giới vẫn đang phải đối mặt với những khó khăn thách thức của cuộc khủng hoảng kinh tế. Trong bối cảnh như vậy, nguồn cung vốn viện trợ phát triển chính thức (ODA) của các nước thành viên tổ chức OECD- DAC dành cho các nước đang phát triển đã có phần suy giảm và không đạt được chỉ tiêu cam kết như dự kiến, trong khi nhu cầu về ODA lại rất lớn. Việt Nam cũng như các quốc gia khác, không tránh khỏi những tác động tiêu cực của cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Tuy nhiên theo đánh giá của các nhà tài trợ, Việt Nam đang đối phó tốt với cuộc khủng hoảng kinh tế toàn cầu và nền kinh tế Việt Nam có khả năng trụ vững trong cơn bão suy thoái toàn cầu. Bên cạnh đó, môi trường thể chế, pháp lý của Việt Nam đã được cải thiện và tiệm cận với thông lệ quốc tế; quan hệ hợp tác phát triển giữa Việt Nam và cộng đồng tài trợ quốc tế không ngừng được củng cố và phát triển. Đó là những tiền đề quan trọng để các nhà tài trợ tiếp tục đặt niềm tin vào Việt Nam. Thu hút ODA năm 2009: cao kỷ lục tính đến ngày 17/11, tổng vốn viện trợ phát triển chính thức đã ký kết đạt trên 5,4 tỷ USD, trong đó, vốn vay đạt gần 5,23 tỷ USD; viện trợ không hoàn lại đạt hơn 173 triệu USD. Nếu so với kết quả đạt được của cùng kỳ năm ngoái, vốn ODA ký kết đến thời điểm này đã cao hơn 36,62%. Các nhà tài trợ có giá trị hiệp định ODA đã ký lớn là WB, Ngân hàng phát triển châu Á (ADB)và Nhật Bản. Tổng giá trị ODA dự kiến ký kết trong tháng còn lại của năm 2009 khoảng 449,5 triệu USD, trong đó vốn vay khoảng 356,5 triệu USD; viện trợ không hoàn lại 93 triệu USD. Như vậy, nếu không có thay đổi lớn, tổng vốn ODA ký kết ước cả năm 2009 dự kiến sẽ đạt khoảng 5,85 tỷ USD, trong đó vốn vay là 5,585 tỷ USD; viện trợ không hoàn lại là 266 triệu USD. Đây là mức ký kết ODA cao nhất từ trước đến nay. Điểm đáng chú ý trong con số ODA năm nay là những nhà tài trợ lớn đều dành cho Việt Nam số vốn ký kết cao hơn so với cam kết trước đó. Thay đổi lớn nhất trong số này là số vốn ODA ký kết của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB). Thay cho cam kết gần 1,57 tỷ USD vốn ODA trong năm 2009, ADB đã phê duyệt tổng cộng 2,15 tỷ USD vốn ODA cho Việt Nam. Nhật Bản cũng đã ký kết tổng cộng trên 2,11 tỷ USD vốn viện trợ phát triển chính thức cho Việt Nam, thay vì cam kết 0,9 tỷ USD mà Chính phủ nước này công bố sau khi nối lại ODA vào tháng 2/2009. Xét về cơ cấu vốn ODA ký kết, chiếm tỷ trọng cao nhất (chiếm 30,9%) là lĩnh vực y tế, giáo dục và đào tạo, khoa học công nghệ với 1,67 tỷ USD vốn ODA ký kết. Tiếp đến là lĩnh vực nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp, thủy sản kết hợp phát triển nông nghiệp và nông thôn, xóa đói giảm nghèo với gần 1,37 tỷ USD (chiếm 24,7%). Sau đó là giao thông vận tải với 899 triệu USD, chiếm tỷ trọng 16,7%; năng lượng với 818 triệu USD, chiếm 15,2%; cấp thoát nước và phát triển đô thị với gần 679 triệu USD, chiếm 12,6%. Việc hiện thực hóa 5,914 tỷ USD số vốn ODA đã cam kết tại Hội nghị thường niên Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam (CG) năm 2008, (bao gồm khoản cam kết mới trị giá 83,2 tỷ Yên (tương đương 900 triệu USD) của Chính phủ Nhật Bản khi nối lại viện trợ ODA cho Việt Nam vào tháng 2/2009), đã gần hoàn thành với trên 5,446 tỷ USD được ký kết với các nhà tài trợ trong 11 tháng qua. Những chương trình, dự án có giá trị lớn được ký kết tập trung chủ yếu vào lĩnh vực giao thông, cấp thoát nước và phát triển đô thị, bao gồm: “Khoản vay hỗ trợ khắc phục tác động khủng hoảng” giá trị 500 triệu USD, “Đường cao tốc thành phố Hồ Chí Minh - Long Thành - Dầu Giây” trị giá 410,20 triệu USD, “Phát triển toàn diện thành phố Thanh Hoá” trị giá 104,7 triệu USD do ADB và Hàn Quốc tài trợ; “Thoát nước thành phố Hà Nội giai đoạn 2” trị giá 299,97 triệu USD, “Cải thiện môi trường nước thành phố Hải Phòng” trị giá 218,21 triệu USD, “Tín dụng ngành giao thông vận tải để nâng cấp mạng lưới đường bộ giai đoạn 2” trị giá 183,51 triệu USD, “Xây dựng tuyến đường sắt đô thị thành phố Hà Nội” trị giá 150,43 triệu USD do Nhật Bản tài trợ; “Khoản tài trợ bổ sung cho Dự án năng lượng nông thôn II” trị giá 200 triệu USD, “Chương trình đảm bảo chất lượng trường học” trị giá 127 triệu USD, “Tài trợ chính sách phát triển lần thứ hai hỗ trợ chương trình 135 giai đoạn II” trị giá 100 triệu USD do WB tài trợ; Dự án “Cung cấp nước sạch và thuỷ lợi tỉnh Bình Thuận” trị giá 19,74 triệu USD và “Thoát nước và xử lý nước thải thành phố Cà Mau” trị giá 17,89 triệu USD do Ý tài trợ; “Chương trình tăng cường năng lực tổng thể ngành thanh tra giai đoạn 2009 - 2014” trị giá 11 triệu USD do Thuỵ Điển, Đan Mạch, Hà Lan đồng tài trợ. Ngoài ra còn có một số khoản viện trợ không hoàn lại như: “Phát triển nông nghiệp miền Tây Nghệ An giai đoạn III” trị giá 7,79 triệu USD do Luxembourg tài trợ, “Chương trình hợp tác chung với Liên hợp quốc về bình đẳng giới” trị giá 4,6 triệu USD do UNDP viện trợ. Năm 2010, Việt Nam tiếp tục nhận được sự ủng hộ mạnh mẽ của cộng đồng các nhà tài trợ quốc tế. Tuy nhiên, do Việt Nam sẽ trở thành quốc gia đang phát triển có mức thu nhập trung bình (MIC) với GDP bình quân đầu người đạt khoảng 1.200 USD nên một số nhà tài trợ song phương Châu Âu sẽ điều chỉnh chính sách cung cấp ODA của mình theo hướng chuyển từ “quan hệ hợp tác phát triển” sang “ quan hệ đối tác”. Chính vì vậy, các khoản viện trợ không hoàn lại sẽ có xu hướng giảm, tập trung nhiều hơn vào cung cấp hỗ trợ kỹ thuật. Song nhìn tổng thể, tổng vốn ODA cung cấp cho Việt Nam sẽ không giảm mà có thể tăng lên do sự xuất hiện của các kênh tín dụng mới với các điều kiện kém ưu đãi hơn. Tổng giá trị ODA ký kết trong năm 2010 khoảng 5.071 triệu USD. WB, ADB và Nhật Bản tiếp tục là những nhà tài trợ lớn nhất của Việt Nam với giá trị chiếm khoảng từ 70 -80 % tổng giá trị ODA ký kết. Những Hiệp định dự kiến ký kết có giá trị lớn bao gồm: Dự án xây dựng nhà ga hành khách quốc tế T2 (Nhật Bản), Dự án xây dựng đường cao tốc Đà Nẵng- Quảng Ngãi, Dự án xây dựng cơ sở hạ tầng Khu công nghệ cao Láng - Hoà Lạc, Dự án xây dựng cầu Vàm Cống, dự án xây dựng đường nối từ cầu Nhật Tân đi sân bay Nội Bài, Dự án giảm nghèo các tỉnh miền núi phía Bắc II. Tại Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ cho Việt Nam 2009, con số cam kết từ các nhà tài trợ là hơn 8 tỷ USD trong năm 2010, tăng 30% so với mức viện trợ của năm 2009. Đây là con số cam kết tài trợ cao kỷ lục đối với Việt Nam và là minh chứng cho thấy Việt Nam luôn được các nhà tài trợ đánh giá cao về hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.Ctrl+FTìm kiếm tài liệuF3Tìm kiếm kết quả tiếp theo Shift+F3Tìm kiếm kết quả trước Chỉnh sửa trực tuyến Ctrl+STải xuống bản gốc Lưu vào Google Documents Ctrl+PIn (PDF) Ctrl+Shift+→Phóng to Ctrl+Shift+←Thu nhỏ 1Điều chỉnh trang cho vừa với chiều rộng màn hình 2Điều chỉnh hai trang cho vừa với chiều rộng màn hình Shift+Ctrl+FĐiều khiển thu gọn HHTML thuần tuý Google Docs Help Center Learn from other Google users Report an issue Thử giao diện mới Sử dụng giao diện cổ điển ?Hiển thị phím tắt II. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ODA 1. Cơ sở pháp lý của việc quản lý và sử dụng ODA Nhiều quốc gia đã thu hút, vận động và sử dụng vốn Hổ trợ phát triển chính thức (ODA) khá hiệu quả. Song không ít quốc gia lại là bài học không thành công về quản lý vốn ODA. Hơn 25 năm qua, Việt Nam đã có được những thành công đáng kể trong lĩnh vực này: đầu tư bằng vốn ODA chiếm khoảng 12% tổng vốn đầu tư xã hội, 28% vốn đầu tư từ NSNN, 50% vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước. Nhưng đồng thời cũng nổi lên nhiều bất cập đòi hỏi Chính phủ và Quốc hội phải quan tâm đúng mức. Thời gian qua, Chính phủ Việt Nam đã rất chú trọng công tác thông tin ra bên ngoài, tạo điều kiện cho thế giới biết và hiểu nhiều hơn về Việt Nam, phát triển mạnh mẽ các quan hệ song phương và đa phương, hoàn thiện dần thể chế pháp lý về ODA. (ban hành Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 9/11/2006 của Chính phủ về Quy chế pháp lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, Quyết định số 181/2007/QĐ-TTg ngày 26/11/2007 của Thủ tướng Chính phủ vềQuy chế cho vay lại từ nguồn vốn vay, viện trợ nước ngoài của Chính phủ), tổ chức nhiều Hội thảo chuyên đề về ODA, thực thi các biện pháp kiểm soát nguồn ODA v.v…) Những nỗ lực từ cả 2 phía các nhà tài trợ và Chính phủ Việt Nam đã đạt những kết quả quan trọng. Từ 1993 đến 2005, Việt Nam đã thiết lập quan hệ với hơn 50 nhà tài trợ song phương và đa phương cùng 350 tổ chức Chính phủ với hơn 1500 chương trình dự án. Trong vấn đề ODA có thể đúc kết được những thành công cơ bản sau: Mục tiêu quản lý nợ nước ngoài trong đó có nguồn nợ ODA đã được Chính phủ xác định một cách cụ thể và rõ ràng. Đó là: đáp ứng được các yêu cầu về huy động vốn với chi phí thấp nhất cho đầu tư phát triển và cơ cấu lại nền kinh tế theo định hướng, chiến lược phát triển kinh tế xã hội; đảm bảo quản lý phân bổ và sử dụng vốn có hiệu quả, giảm thiểu rủi ro và áp lực đối với các nguồn lực quốc gia, đảm bảo an toàn nợ và an ninh tài chính quốc gia; tạo điều kiện tăng cường hội nhập kinh tế quốc tế. Về tổng thể đã có sự phân công tương đối rõ ràng giữa các cấp bộ, ngành trong vấn đê quản lý ODA. Bộ Kế hoạch và Đầu tư là cơ quan đầu mối trong việc thu hút, điều phối và quản lý ODA. Bộ Tài chính là đại diện chính thức cho “người vay” là Nhà nước hoặc Chính phủ đối với các khoản vay nước ngoài nói chung và nguồn vay nợ ODA nói riêng. Bộ Tài chính cũng chính là tổ chức cho vay lại, hoặc ký hợp đồng ủy quyền cho vay lại với cơ quan cho vay lại và thu hồi phần vốn cho vay lại của các chương trình, dự án cho vay lại từ NSNN, quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án … Ngân hàng nhà nước chịu trách nhiệm tiến hành đàm phán và ký các điều ước quốc tế cụ thể về ODA với WB, RMF và ADB v..v… Các khoản nợ nước ngoài nói chung và nguồn vay nợ ODA nói riêng hiện tại đảm bảo trong giới hạn an toàn cho phép; có lãi suất, thời hạn và đồng tiền vay hợp lí. Nguồn vay nợ nước ngoài trong đó có ODA là nguồn tài chính quan trọng bổ sung cho ngân sách nhà nước, đảm bảo cho đầu tư phát triển, tăng trưởng kinh tế, đầu tư cơ sở hạ tầng, giải quyết các vấn đề về an sinh xã hội, đặc biệt là vấn đề xóa đói giảm nghèo, tăng cường và củng cố thể chế pháp lý, pháp triển quan hệ đối tác chặt chẽ với nước ngoài. Nhưng thực tiễn quản lý ODA của Việt Nam còn nhiều điều bất ổn: Tình hình thực hiện các dự án (DA) thường bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy, thời gian hoàn thành dự án kéo dài làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt là vốn đầu tư thực tế thường tăng hơn so với dự kiến và cam kết; đồng thời cũng làm giảm tính hiệu quả của DA khi đi vào vận hành khai thác. Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tư ODA chưa đầy đủ, còn nhiều hạn chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tư còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết quả quản lý thường được đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chưa xem xét đến hiệu quả sau đầu tư một khi công trình được đưa vào vận hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá, định hướng đầu tư từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan. Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Theo Bộ Tài chính, chỉ có 4% lượng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ. Như ông Dương Đức Ưng - Cố vấn cao cấp của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam – đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tư do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp. Vấn đề quản lý nguồn vốn ODA tránh thất thoát và lãng phí cũng là điều phải đặc biệt quan tâm, một số trường hợp như PMU18 và gần đây là DA Đại lộ Đông Tây v.v… khiến cho công luận và Quốc hội đặc biệt quan ngại về việc quản lý chặt chẽ đồng vốn ODA và hiệu quả của nguồn tài trợ này, đòi hỏi Chính phủ cần phải có ngay những giải pháp triệt để. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình hình này. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân cụ thể: - Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu tư có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thường là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc. Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn ODA, lại không phải luôn có sự đồng tình từ phía các cơ quan chủ quản và chủ đầu tư các DA ODA. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản. - Chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao trách nhiệm hoạch định chiến lược nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chương trình, DA được đầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ như thế là chưa đủ. Cách thức huy động và đầu tư bằng vốn ODA có những điểm đặc thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lược vận động sử dụng ODA một cách phù hợp, dù đây là vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định, khả năng của các nhà tài trợ. -Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này và năng lực đội ngũ quản lý ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu.. -Khuôn khổ thể chế pháp lý chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc gia . Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điều chỉnh và kiểm soát các quan hệ trước và trong quá trình đầu tư. Còn giai đoạn sau đầu tư, các chế định pháp lý hầu như còn rất sơ lược, có thể nói là còn bỏ ngỏ. -Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khai thác không hiệu quả) thường liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để có biện pháp tháo gỡ kịp thời. Nhìn chung, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA, như đã nêu qua ở trên là khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu. Năng lưcj của cán bộ chưa có sự chuyên môn hoá, bồi dưỡng thường xuyên, tiếp cận với các nguồn thông tin cần thiết nên khi triển khai dự án gặp rất nhiều khó khăn. - Vấn đề quan trọng nữa chứa đựng bất cập là phân cấp quản lý vốn ODA giữa trung ương và địa phương. Nguồn ODA là của Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phương. Song hiện nay, chúng ta chưa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các DA lớn, còn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một số DA qui mô nhỏ. Sự không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp. 2. Tình hình quản lý và sử dụng ODA. 2.1 Tình hình quản lý ODA Nhưng thực tiễn quản lý ODA của Việt Nam còn nhiều điều bất ổn: Tình hình thực hiện các dự án (DA) thường bị chậm ở nhiều khâu: chậm thủ tục, chậm triển khai, giải ngân chậm, tỷ lệ giải ngân thấp. Do vậy, thời gian hoàn thành dự án keo dai làm phát sinh các khó khăn, đặc biệt là vốn đầu tư thực tế thường tăng hơn so với dự kiến và cam kết; đồng thời cũng làm giảm tính hiệu quả của DA khi đi vào vận hành khai thác. Công tác theo dõi, đánh giá tình hình đầu tư ODA chưa đầy đủ, còn nhiều hạn chế. Đặc biệt là công tác theo dõi, thống kê, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của công trình sau đầu tư còn bỏ ngõ, ngoại trừ các DA vay lại và đang trong thời gian trả nợ. Kết quả quản lý thường được đánh giá chỉ bằng công trình (mức độ hoàn thành, tiến độ thực hiện) mà chưa xem xét đến hiệu quả sau đầu tư một khi công trình được đưa vào vận hành khai thác. Quan điểm và cách làm này gây khó khăn cho việc đánh giá, định hướng đầu tư từ nguồn ODA tạo nên sự lãng phí và né tránh trách nhiệm của những bộ phận liên quan. Có sự chồng chéo trong thủ tục chuẩn bị và triển khai đầu tư. Theo Bộ Tài chính, chỉ có 4% lượng vốn ODA áp dụng các quy định về đấu thầu và 3% sử dụng hệ thống quản lý tài chính công của Việt Nam, còn lại là theo cách thức của nhà tài trợ. Vì vậy, nhiều dự án cùng một lúc phải thực hiện 2 hệ thống thủ tục, một thủ tục để giải quyết vấn đề nội bộ trong nước, một thủ tục với nhà tài trợ. Như ông Dương Đức Ưng - Cố vấn cao cấp của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam – đã nêu: điều này làm kéo dài thời gian thực hiện dự án, gia tăng chi phí (chi phí chuẩn bị DA, tăng chi phí đầu tư do lạm pháp bởi thời gian kéo dài) tăng khả năng rủi ro vì có thể bị lợi dụng cho các hoạt động phi pháp. Vấn đề quản lý nguồn vốn ODA tránh thất thoát và lãng phí cũng là điều phải đặc biệt quan tâm, một số trường hợp như PMU18 và gần đây là DA Đại lộ Đông Tây v.v… khiến cho công luận và Quốc hội đặc biệt quan ngại về việc quản lý chặt chẽ đồng vốn ODA và hiệu quả của nguồn tài trợ này, đòi hỏi Chính phủ cần phải có ngay những giải pháp triệt để.Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình hình này. Có thể chỉ ra một số nguyên nhân cụ thể: Một số giới lãnh đạo của Chính phủ, của chính quyền địa phương và chủ đầu tư có quan điểm nhìn nhận chưa đúng về nguồn vốn tài trợ ODA. Đúng là trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại, song phần này chỉ chiếm khoảng 20-30%, phần còn lại là vốn vay. Do thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn dài, lãi suất thấp, áp lực trả nợ chỉ phát sinh sau thời gian dài sau này nên dễ tạo nên sự chủ quan trong quyết định, lựa chọn nguồn tài trợ ODA. Ngoài ra, cơ quan đàm phán trực tiếp với nhà tài trợ thường là các bộ, ngành trong Chính phủ nên chủ đầu tư chưa thấy hết tác động của những điều kiện khó khăn mà nhà tài trọ ràng buộc. Ngoài ra, “phải quản lý dựa vào kết quả” là một trong những nguyên tắc quan trọng nhất trong quản lý nguồn ODA, lại không phải luôn có sự đồng tình từ phía các cơ quan chủ quản và chủ đầu tư các DA ODA. Các chuyên gia của Chương trình nâng cao năng lực toàn diện về quản lý ODA tại Việt Nam đã tiến hành thăm dò ý kiến của 24 cơ quan chủ quản và quản lý vốn ODA, kết quả chỉ có 70,2% tán đồng quan điểm trên, số còn lại không đồng ý hoặc không có ý kiến. Điều này cho thấy sự mơ hồ trong nhận thức và phương cách quản lý của một số cơ quan chủ quản. Chưa có chiến lược vận động và sử dụng ODA một cách rõ ràng và phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Thủ tướng Chính phủ cũng đã giao trách nhiệm hoạch định chiến lược nợ dài hạn, soạn thảo danh mục các chương trình,DA được đầu tư từ nguồn vốn vay nước ngoài hàng năm của quốc gia. Song thiết nghĩ như thế là chưa đủ. Cách thức huy động và đầu tư bằng vốn ODA có những điểm đặc thù rất khác biệt. Do đó, Chính phủ cần phải hoạch định chiến lược vận động sử dụng ODA một cách phù hợp, dù đây là vấn đề khó khăn phụ thuộc phần nhiều vào ý định, khả năng của các nhà tài trợ. Đối với các địa phương, vấn đề hoạch định chiến lược; quy hoạch thu hút và sử dụng ODA là hết sức nan giải do có rất ít sự chủ động của địa phương trong vấn đề này, và năng lực đội ngũ quản lý ODA ở địa phương là yếu kém chưa đáp ứng được yêu cầu.. Khuôn khổ thể chế pháp lý chưa hoàn thiện và đồng bộ. Nhìn chung, Chính phủ chưa xây dựng được cơ chế thống nhất giữa nợ trong nước và nợ nước ngoài của quốc gia . Các quy định pháp lý quản lý nợ nói chung, nguồn ODA nói riêng chủ yếu điềuchỉnh và kiểm soát các quan hệ trước và trong quá trình đầu tư. Còn giai đoạn sau đầu tư, các chế định pháp lý hầu như còn rất sơ lược, có thể nói là còn bỏ ngỏ. Cơ chế vận động và sử dụng nguồn ODA quá phức tạp liên quan đến nhiều cấp bộ ngành, địa phương. Hơn nữa, điều này còn phụ thuộc vào cách thức của từng nhà tài trợ. Do vậy, một dự án đầu tư bằng nguồn vốn ODA không thành công (không tìm kiếm và vận động được nhà tài trợ, thủ tục chậm, vốn bị thất thoát, công trình vận hành và khai thác không hiệu quả) thường liên quan đến trách nhiệm nhiều cấp, nhiều bộ phận khác nhau. Do vậy, chúng ta gặp khó khăn khi muốn xác định nguyên nhân đích thực để có biện pháp tháo gỡ kịp thời. Nhìn chung, năng lực của đội ngũ cán bộ quản lý ODA - như đã nêu qua ở trên là khá yếu kém chưa đáp ứng được nhu cầu. Năng lực của đội ngũ cán bộ trong lĩnh vực này ở các bộ ngành còn tương đối khả dĩ do được chuyên môn hóa, được đào tạo bồi dưỡng và có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin cần thiết một cách thường xuyên. Còn ở các địa phương, đội ngũ cán bộ làm công tác quản lý ODA chưa được chuyên môn hóa, ít được bồi dưỡng và không có điều kiện tiếp cận các nguồn thông tin chuyên biệt. Nếu có chăng cũng chỉ là cho từng dự án một, trong khi trình độ của cán bộ địa phương lại không đồng đều nên gặp khá nhiều khó khăn. Chẳng hạn ở Bắc Giang, để triển khai một dự án xóa đói giàm nghèo do WB tài trợ, địa phương đã mất hơn 2 năm cho công tác đào tạo, bồi dưỡng nâng cao năng lực quản lý của cán bộ địa phương. Vấn đề quan trọng nữa chứa đựng bất cập là phân cấp quản lý vốn ODA giữa trung ương và địa phương. Nguồn ODA là của Chính phủ nước ngoài và các tổ chức quốc tế dành cho Việt Nam qua Chính phủ nên Chính phủ phải thống nhất quản lý. Song, rõ ràng Chính phủ không thể trực tiếp quản lý toàn bộ các dự án ODA, nên nhất thiết phải có sự phân cấp cho chính quyền địa phương. Song hiện nay, chúng ta chưa có hệ thống tiêu chí phân cấp rõ ràng, chỉ mới dựa vào qui mô của dự án để quyết định phân cấp: Chính phủ trực tiếp quản lý các DA lớn, còn chính quyền địa phương được phân cấp quản lý một số DA qui mô nhỏ. Sự không rõ ràng trong phân cấp quản lý vốn ODA là một trong những nguyên nhân gây nên sự chậm trễ và đùn đẩy trách nhiệm lẫn nhau giữa các cấp. Những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA Từ thực trạng như đã nêu, để có thể hình dung những định hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý vốn ODA, cần thống nhất một số quan điểm cơ bản sau: - Nguồn vốn ODA là không chắc chắn. Vì vậy, quốc gia tiếp nhận vốn ODA không nên quá kì vọng vào nguồn vốn này. - Vốn ODA phải được nhìn nhận là một bộ phận của Ngân sách Nhà nước. Các cấp quyết định, cơ quan chủ quản và chủ đầu tư các DA ODA phải chịu trách nhiệm trước toàn dân - không chỉ với thế hệ hôm nay mà cả mai sau - về hiệu quả sử dụng nguồn vốn này. - Hiệu quả quản lý vốn ODA phải được đảm bảo từ 2 phía: nhà tài trọ và quốc gia tiếp nhận tài trợ. - Mọi thông tin của quá trình quản lý vốn ODA phải rõ ràng và minh bạch, cần được cập nhật và công bố công khai một cách thường xuyên. Từ thực trạng và trên cơ sở quan điểm đã nêu