Đề tài Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp-Thực trạng và phương hướng hoàn thiện

nâng cao hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND. So với các văn bản pháp luật trước đó, lần đầu tiên trong lịch sử lập pháp Việt Nam Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 quy định: “Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của thường trực Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa phương”( Điều 1 Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân 2003). Như vậy giám sát được xác định là một trong ba chức năng của HĐND, được quy định trong Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003. Điều đó cho thấy vai trò quan trọng của việc thực hiện chức năng giám sát và mối quan hệ giữa chức năng giám sát với chức năng còn lại của HĐND các cấp trong giai đoạn hiện nay. Trên cơ sở các quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 cùng các văn bản có liên quan, từ thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND trong thời gian qua cho thấy yêu cầu đặt ra phải xác định rõ phạm vi, phương thức và cơ chế giám sát của HĐND.Trước tình hình đó, việc sửa đổi và ban hành Luật tổ chức của HĐND và UBND mới tạo cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động giám sát của HĐND đạt hiệu quả là yêu cầu cấp thiết. Qua một thời gian lấy ý kiến của nhân dân (đặc biệt là những người làm công tác thực tiễn trong cơ quan chính quyền địa phương ), ngày 26-11-2003 Quốc hội đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND mới trong đó bổ sung Chương III quy định về: “Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân và đại biểu Hội đồng nhân dân ”(Gồm 25 điều). Theo quy định Chương III Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 thì phạm vi, thẩm quyền giám sát của mỗi chủ thể được xác định rõ ràng. Song hoạt động giám sát của HĐND, Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và đại biểu HĐND luôn có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Mỗi chủ thể thực hiện tốt hoạt động giám sát của mình tạo điều kiện cho các chủ thể khác hoàn thành nhiệm vụ giám sát trong lĩnh vực được giao. Hiệu quả giám sát của HĐND phụ thuộc vào hiệu quả giám sát của từng chủ thể trong quá trình thực hiện hoạt động giám sát. Những quy định cụ thể về chức năng, quyền hạn, phạm vi giám sát của HĐND trong Chương III Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 có ý nghĩa hết sức quan trọng. Hoạt động giám sát của HĐND muốn đạt hiệu quả cao thì trước hết các cơ quan, bộ phận thực hiện nhiệm vụ đó phải đồng bộ, thống nhất nội tại với nhau tạo nên một hệ thống chỉnh thể. Đồng thời khi xác định rõ thẩm quyền hoạt động của từng cơ quan, bộ phận, từng khâu trong giám sát thì giữa chúng nhất thiết phải có một đầu mối chỉ đạo tập trung cho mọi sự liên hệ, phối hợp. Quy định mới của Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 đã đáp ứng về cơ bản các yêu cầu này. Hơn thế để tránh sự chồng chéo, trùng lặp trong hoạt động giám sát của từng chủ thể giám sát thì pháp luật phải phân biệt rõ phạm vi thẩm quyền mỗi chủ thể giám sát. Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 đã đáp ứng yêu cầu đó mà trước hết thể hiện quy định về: Thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi tắt là cấp xã). Theo quy định Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 thì: Thường trực HĐND chỉ được thành lập ở HĐND cấp tỉnh và cấp huyện. Ở cấp xã không có Thường trực HĐND. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND trong nhiều năm qua cho thấy: Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND cấp xã mặc dù không phải là thành viên Thường trực HĐND nhưng về chức năng, nhiệm vụ theo quy định của pháp luật thì về cơ bản, đã thực hiện nhiệm vụ của Thường trực HĐND. Song chính vì Luật chưa có quy định về việc thành lập Thường trực HĐND ở cấp xã nên hoạt động của HĐND cấp xã còn mờ nhạt, nhất là hoạt động giám sát. Để đáp ứng với yêu cầu thực tiễn, tại kỳ họp thứ IX Quốc hội khoá XI đã thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND mới trong đó bổ sung quy định Thường trực HĐND được thành lập ở cả ba cấp tỉnh, huyện, xã. Từ đây thẩm quyền hoạt động của HĐND cấp xã được đề cao. Điều đó có nghĩa là pháp luật đã bổ sung một hình thức giám sát của HĐND cấp xã - giám sát thường xuyên thông qua Thường trực HĐND. Thành phần Thường trực HĐND theo Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 có sự thay đổi. Theo Luật tổ chức HĐND và UBND 1994 thì thành phần Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện bao gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch HĐND. Vì thế trong cơ cấu Thường trực HĐND ở các địa phương chỉ có một thành viên hoạt động chuyên trách. Trong khi đó bí thư (hoặc phó bí thư) cấp uỷ kiêm Chủ tịch HĐND, do đó Thường trực HĐND không thể bao quát hết công việc, càng không thể đa năng và có đủ thời gian để thực hiện hoạt động giám sát của mình. Hoạt động giám sát của HĐND thông qua Thường trực cũng vì thế mà bị hạn chế rất nhiều. Theo Điều 52 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 thì: “Thường trực Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch và Uỷ viên thường trực. Thường trực Hội đồng nhân dân cấp xã gồm Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân. Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban nhân dân cùng cấp”. Như vậy, thành phần Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có sự thay đổi (kế thừa Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi 30-6-1989) bổ sung chức danh Uỷ viên Thường trực. Việc tăng số lượng thành viên Thường trực HĐND cấp tỉnh và cấp huyện nhằm đáp ứng yêu cầu của hoạt động giám sát. Cùng với quy định: “Thành viên của Thường trực Hội đồng nhân dân không thể đồng thời là thành viên của Uỷ ban nhân dân cùng cấp” nhằm đảm bảo cho hoạt động giám sát được khách quan hơn, góp phần từng bước đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND cho tương xứng với vị trí, vai trò của HĐND trong giai đoạn hiện nay. Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 đề cao vai trò của Thường trực HĐND các cấp, nhất là cấp xã là cần thiết, đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn. Là cơ sở pháp lý quan trọng để thông qua Thường trực, HĐND thực hiện quyền giám sát thường xuyên của mình đối với UBND, Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân ở địa phương, đảm bảo cho các văn bản pháp luật của cơ quan Nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND được thực hiện một cách nghiêm túc và có hiệu quả. b. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đã đạt được những thành tựu sau: - Đảm bảo thực hiện Nghị quyết của HĐND, chủ trương, chính sách của Nhà nước ở địa phương. Giám sát việc chấp hành pháp luật là chức năng của cơ quan quyền lực Nhà nước. Với vị trí là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, HĐND được Quốc hội trao quyền thực hiện chức năng giám sát việc thi hành pháp luật ở địa phương nhằm mục đích bảo đảm cho các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên, Nghị quyết của HĐND, chủ trương chính sách của Nhà nước ở địa phương được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất. Hoạt động giám sát của HĐND không chỉ đảm bảo cho chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước thực sự đi vào cuộc sống, góp phần phát triển kinh tế xã hội, an ninh quốc phòng được giữ vững, đời sống nhân dân từng bước được nâng lên mà còn kịp thời bổ sung, sửa đổi Nghị quyết HĐND cho phù hợp với tình hình cụ thể ở địa phương và văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên. Công tác giám sát của HĐND đã đạt được những thành tựu đáng kể. Thường trực HĐND phối hợp với các Ban của HĐND bám sát tình hình triển khai thực hiện Nghị quyết của HĐND. Tổ chức thường xuyên các cuộc giám sát theo chuyên đề. Tập trung vào các lĩnh vực chủ yếu đã được đề ra trong Nghị quyết của HĐND và các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên như: lĩnh vực thu chi ngân sách, an ninh quốc phòng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, quản lí đất đai, bảo vệ và phát triển rừng, xoá đói giảm nghèo, chống các tệ nạn xã hội… Tại kỳ họp, HĐND đã chú trọng xem xét, thảo luận các đề án, báo cáo công tác của các cơ quan Nhà nước ở địa phương; các đại biểu HĐND đã tích cực thực hiện quyền chất vấn đối với người đứng đầu các cơ quan Nhà nước ở địa phương. Theo báo cáo của 40 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương tại Hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND diễn ra ở Hà Nội (từ 19/03/2003 đến 21/03/2003) thì từ đầu nhiệm kỳ 1999-2004, đại biểu HĐND các cấp đã có 75.434 chất vấn, trong đó: Cấp tỉnh 2.927 chất vấn, cấp huyện 14.118 chất vấn, cấp xã 58.398 chất vấn [20,tr.15]. Thực hiện hoạt động giám sát qua việc chất vấn giúp cho đại biểu HĐND phát hiện và có biện pháp xử lý đối với hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng chịu sự giám sát. Thông thường sau mỗi kỳ họp, thường trực HĐND có cuộc họp với UBND bàn biện pháp triển khai thực hiện các Nghị quyết của HĐND. Đồng thời Thường trực HĐND cũng giữ mối quan hệ công tác với UBND, Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận trong việc triển khai quán triệt các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên. Theo số liệu thống kê của Hội nghị Toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND 2003 cho thấy: HĐND các địa phương luôn luôn cải tiến các phương pháp hoạt động, từng bước nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát góp phần thực hiện thắng lợi đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và các Nghị quyết của HĐND. Điển hình như: ở Lạng Sơn, Ban thường vụ tỉnh uỷ đã ra chỉ thị về việc tăng cường hoạt động giám sát của HĐND các cấp. Thường trực HĐND tỉnh Hà Tây, Thanh Hoá tổ chức nghiên cứu đề tài nâng cao chất lượng và hiệu quả giám sát của HĐND. Thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh đã thành lập nhiều Đoàn giám sát các công trình xây dựng quan trọng, giải toả đền bù cho nhân dân, có nhiều kỳ họp chuyên đề về công tác đô thị. Ở một số tỉnh từ nhiệm kỳ (1999-2004) HĐND đã tổ chức được nhiều cuộc giám sát trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng như: Bình Định 272 cuộc; Phú Yên 437 cuộc; Trà Vinh 385 cuộc; Tiền Giang 268 cuộc; Bà Rịa - Vũng Tàu 424 cuộc…Thông qua giám sát của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND và các đại biểu HĐND, nhiều kiến nghị đã được UBND các nghành, các cấp triển khai thực hiện [20,tr.15,16]. HĐND ở nhiều địa phương đã có sự phối hợp với các đoàn khảo sát, giám sát của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, phối hợp với Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên, mời đại diện UBND, ban, ngành cùng cấp tham gia đoàn để tiến hành các cuộc giám sát. Sự phối hợp, kết hợp này mang lại hiệu quả hơn, nhiều kiến nghị của HĐND qua công tác giám sát được các cơ quan, tổ chức triển khai kịp thời. Theo báo cáo của 43 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì trong nhiệm kỳ 1999-2004 HĐND đã tổ chức được 606.814 đoàn giám sát, khảo sát trong đó: cấp tỉnh 9.422 đoàn, cấp huyện 28.565 đoàn, cấp xã 568.827 đoàn. Các địa phương đều rất quan tâm đến việc tổ chức đoàn giám sát. Có một số tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương hàng năm tổ chức được từ 30 đến 40 cuộc giám sát trên địa bàn. Sau các cuộc giám sát như vậy, HĐND đã ra nghị quyết chuyên đề về các lĩnh vực: về phòng chống tệ nạn xã hội, về tai nạn và ùn tắc tai nạn giao thông, về lĩnh vực thu chi ngân sách, giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo của công dân…Các Nghị quyết này đã phát huy được hiệu quả rõ rệt trong đời sống xã hội ở địa phương, được nhân dân đồng tình ủng hộ và thực hiện khá tốt [20,tr.16]. Như vậy, trong những năm qua thông qua hoạt động giám sát HĐND đã cải tiến dược quy trình hoạt động, cải tiến lề lối làm việc của các cơ quan chịu sự giám sát, thực hiện nguyên tắc Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ. - Đảm bảo cho các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn được giao. Trên thực tế hoạt động giám sát của HĐND có phạm vi rất rộng song chủ yếu tập trung vào giám sát hoạt động của các cơ quan Nhà nước và cán bộ công chức được nhà nước trao quyền. Cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức Nhà nước có trách nhiệm tổ chức thực hiện pháp luật, cụ thể hoá việc thực hiện chủ trương chính sách của Đảng và Nghị quyết của HĐND trên phạm vi địa phương theo sự phân công của HĐND. Công tác giám sát của HĐND đối với hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cán bộ công chức trong quá trình thực thi pháp luật đã đạt được những thành tựu đáng kể. Hiệu lực điều hành của bộ máy Nhà nước ở địa phương ngày một hiệu quả. Đề cao tinh thần, trách nhiệm của Nhà nước góp phần quan trọng vào cuộc đấu tranh chống hiện tượng quan liêu, lạm quyền, tham nhũng trong bộ máy Nhà nước; đề cao trách nhiệm của cán bộ, công chức Nhà nước trước nhân dân. - Đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân (xây dựng xã hội công dân), củng cố niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước, chế độ xã hội. Hoạt động giám sát công tác tiếp dân, giải quyết đơn thư khiếu nại tố cáo trong thời gian qua đã đạt được những kết quả rất đáng mừng. Hoạt động giám sát của HĐND thông qua việc tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND được coi là một phương thức giám sát quan trọng để đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ công dân. Vì qua tiếp xúc cử tri, những ý kiến, kiến nghị, phản ánh của nhân dân sẽ được ghi nhận đầy đủ và được chuyển tới HĐND để HĐND xem xét trước khi quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương. Căn cứ vào báo cáo của 43 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương nhiệm kỳ 1999-2004 thì đại biểu HĐND các cấp đã tiếp xúc được 1.377.055 lượt cử tri, trong đó, cấp tỉnh 25.028 lượt, cấp huyện 116.517 lượt, cấp xã 1.235.510 lượt. Tiếp nhận 1.446.556 kiến nghị của cử tri, trong đó cấp tỉnh 154.467 kiến nghị, cấp huyện 249.665 kiến nghị, cấp xã 1.042.424 kiến nghị. Các kiến nghị của cử tri đều được báo cáo trước HĐND và chuyển đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm giải quyết. Từ những ý kiến, kiến nghị của cử tri các đại biểu HĐND nắm bắt được các thông tin cần thiết để thực hiện tốt chức năng giám sát của mình [20,tr.14]. Trong năm 2005, HĐND các địa phương đã tăng cường công tác tiếp dân theo lịch hàng tháng. Thường trực HĐND thường mời UBND, các cơ quan hữu quan tham dự để khắc phục tình trạng đùn đẩy giữa các cấp chính quyền, các cơ quan và giảm bớt phiền hà cho nhân dân, đảm bảo cho mọi công dân đều được hưởng quyền và thực hiện nghĩa vụ theo quy định pháp luật. Theo số liệu thống kê thì năm 2005 Thưòng trực HĐND tỉnh Trà Vinh tiếp 92 lượt người, nhận 156 đơn; Hà Nội tiếp 439 lượt người, nhận 344 đơn; An Giang tiếp 678 lượt người, nhận 1136 đơn; Ninh Thuận tiếp 195 lượt người, nhận 262 đơn; Bình Thuận nhận 579 đơn; Bình Định nhận 255 đơn; Phú Yên tiếp nhận 50 đơn; Nghệ An tiếp nhận 151 đơn [17,tr.3]. Số lượng đơn thư được tiếp nhận và được giải quyết ở các tỉnh đều cao, điều đó khẳng định công tác giám sát của HĐND đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Thông qua đó củng cố niềm tin của nhân dân đối với Nhà nước, chế độ xã hội. HĐND đã tích cực đôn đốc các cơ quan giải quyết khiếu nại cho nên tình trạng khiếu nại, tố cáo vượt cấp, vượt quyền và tồn đọng vấn đề này từng bước được giải quyết. Điển hình là các tỉnh Tuyên Quang, Hà Nội trong năm 2005 đã giải quyết dứt điểm 50% số vụ việc khiếu nại tồn đọng. Một số địa phương có số vụ việc được các cơ quan chức năng giải quyết và có báo cáo kết quả như: Thanh Hoá 77%; Gia Lai 70,96%; Bình Phước 67,27%; Phú Yên 64,28%; Tây Ninh 65,79% [17,tr.3]. - Hoạt động giám sát của HĐND góp phần quan trọng đảm bảo tính pháp chế Xã hội chủ nghĩa, nhằm mục tiêu xây dựng thành công Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa. Thông qua hoạt động giám sát, HĐND các cấp đã phát hiện kịp thời những hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng chịu sự giám sát. Điển hình như ở Hải Phòng qua công tác giám sát của HĐND thành phố về tình hình quản lý và sử dụng đất đai năm 2003 các đoàn kiểm tra giám sát của thành phố, quận, huyện đã phát hiện 766 trưòng hợp giao đất sau 12 tháng không đưa vào sử dụng với diện tích 437,196 ha; sử dụng không đúng mục đích 581 trường hợp với diện tích 20,16 ha; lấn chiếm đất đai 556 trường hợp; chuyển nhượng đất trái phép 208 trường hợp [14]. Có thể nói, hoạt động giám sát của HĐND đã bao quát được nhiều lĩnh vực khác nhau trong đời sống xã hội ở địa phương. Qua giám sát đã xác định mức độ vi phạm, trách nhiệm của các cá nhân, công chức và các cơ quan hữu quan, đồng thời có kiến nghị về biện pháp khắc phục xử lý cán bộ, cơ quan sai phạm. Nhân dân ủng hộ hoan nghênh kết quả giám sát của HĐND.Từ đó vị trí, vai trò của HĐND các cấp được đề cao. Pháp chế Xã hội chủ nghĩa được tôn trọng và được bảo đảm thực hiện ở địa phương. 2.1.2. Những tồn tại trong hoạt động giám sát của Hội đông nhân dân các cấp: a. Về mặt pháp luật: Hoạt động giám sát của HĐND các cấp trong thời gian qua, bên cạnh những thành tựu đã đạt được góp phần đảm bảo cho chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước, Nghị quyết của HĐND được thực hiện nghiêm chỉnh và thống nhất thì do nhiều nguyên nhân khác nhau ( trong đó có nguyên nhân bắt nguồn từ những quy định pháp luật chưa phù hợp, chưa sát với thực tế ) làm cho hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND vẫn còn có những hạn chế nhất định, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả hoạt động của cơ quan Nhà nước ở địa phương. Cho đến nay Nhà nước chưa ban hành một văn bản pháp luật cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND, vì thế hạn chế tính thống nhất trong việc thực hiện hoạt động giám sát cũng như hiệu quả của hoạt động giám sát. Với sự ra đời của Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, hoạt động giám sát của HĐND từng bước được đề cao. Song các quy định trong Luật mới chỉ dừng lại ở những điều khoản rất chung chung, chưa xây dựng được một hành lang pháp lý đủ mạnh tạo điều kiện cho công tác giám sát được tiến hành thống nhất, đảm bảo tính chất của hoạt động giám sát ở tầm vĩ mô, đó là lấy pháp luật, Nghị quyết của HĐND làm căn cứ đánh giá tính đúng sai mà không đi sâu chi tiết vào các nghiệp vụ cụ thể như thủ tục, trình tự, các chế tài, biện pháp đảm bảo thực hiện. Pháp luật hiện hành cũng chưa quy định rõ ràng một cơ chế hữu hiệu để giải quyết mối quan hệ giữa các cơ quan, cá nhân có quyền giám sát với cơ quan chịu sự giám sát, mà mới chỉ dừng lại ở việc xác định thẩm quyền giám sát và cơ chế giải quyết các mối liên hệ đó một cách chung chung mà thôi. Một khi Luật ( Pháp lệnh ) giám sát chưa được ban hành thì căn cứ pháp lý để HĐND thực hiện quyền giám sát mới chỉ là Luật tổ chức HĐND và UBND 2003. Vì thế thiếu hẳn đi những quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ của cơ quan giám sát, cơ quan chịu sự giám sát của HĐND và những chế tài kèm theo. Điều đó tất yếu dẫn đến hiệu lực của những yêu cầu, kiến nghị sau giám sát còn thấp nếu không muốn nói là lời góp ý. b. Cơ chế bảo đảm thực hiện: Có thể hiểu cơ chế đảm bảo thực hiện hoạt động giám sát của HĐND các cấp là toàn bộ hệ thống những quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan, chủ thể tiến hành giám sát và mối quan hệ giữa các chủ thể này với nhau trong quá trình thực thi nhiệm vụ theo quy định. Cơ chế đảm bảo thực hiện hoạt động giám sát của HĐND hiện nay còn bộc lộ nhiều hạn chế khiến cho hiệu quả giám sát của HĐND còn thấp, biểu hiện: Các quy định của Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp chưa xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức trong nhiệm vụ xử lý những vấn đề đã phát hiện qua hoạt động giám sát. Sự phân biệt thẩm quyền giám sát cũng không được đề cập vì vậy ngay trong việc lập kế hoạch, chương trình giám sát đã không có sự thống nhất dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp trong công tác giám sát. Lâu nay chúng ta vẫn bị động trong công tác phối hợp hoạt động giám sát giữa các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giám sát, chưa có kế hoạch thống nhất cụ thể mà nguyên nhân chính là do cơ chế bảo đảm thực hiện phối hợp giám sát chưa được quy định một cách cụ thể. Kết quả giám sát cho thấy còn nhiều sai phạm, yếu kém trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, song do chưa có quy định về cơ chế xử lý dẫn đến hiệu quả giám sát thấp. Hiện nay chưa có Luật (Pháp lệnh) về hoạt động giám sát nên chưa có quy định cụ thể về thẩm quyền, loại văn bản do Thưòng trực HĐND, các Ban HĐND được ban hành trước trong và sau giám sát, tính quy phạm của các văn bản đó ra sao. Đặc biệt những kiến nghị, đề nghị của Thường trực HĐND, các Ban HĐND đối với các cơ quan, đơn vị thuộc đối tưọng giám sát thì chế tài mới chỉ dừng lại ở quy định: “yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền áp dụng các biện pháp để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật, xem xét trách nhiệm, xử lý người vi phạm, khôi phục lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân bị vi phạm”.( Điều 81 Luật tổ chức HĐND và UBND 2003). Mặt khác nếu như những kiến nghị là sai thì cũng chưa có quy định của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về cơ chế phản hồi, phản bác, giải trình. Đối với hoạt động giám sát của đại biểu HĐND. Đại biểu HĐND các cấp hiện nay hoạt động theo chế độ kiêm nhiệm vì vậy rất khó khăn cho đại biểu vì cùng một lúc phải thực hiện tốt nhiệm vụ trên nhiều cương vị xã hội khác nhau, lại càng không có thời gian để toàn tâm, toàn lực thực hiện tốt vai trò là chủ thể tiến hành hoạt động giám sát của HĐND các cấp. c. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân còn mang nặng tính hình thức: Không thể phủ nhận rằng HĐND các cấp ngày càng được củng cố, kiện toàn về tổ chức và hoạt động, nhất là hoạt động giám sát đã có những chuyển biến tích cực song vẫn còn mang nặng tính hình thức. Nhận xét về vấn đề này, trong bài phát biểu tại Hội nghị tổng kết toàn quốc về HĐND và UBND năm 1998 đồng chí Nông Đức Mạnh đã khẳng định: “Hiệu lực và hiệu quả của các hoạt động giám sát chưa cao. Việc đôn đốc kiểm tra thực hiện các kiến nghị sau giám sát chưa được coi trọng đúng mức. Việc giải quyết các khiếu nại tố cáo của công dân chưa đáp ứng mong mỏi của nhân dân. Vì thế không tránh khỏi hình thức và chưa thực quyền so với quy định của luật” [9]. Đến Hội nghị toàn quốc về tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND (từ ngày 19/3/2003 đến 21/3/2003) trong bài phát biểu tại Hội nghị Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An tiếp tục chỉ rõ: "Hiệu quả và hiệu lực của các hoạt động giám sát chưa cao, ít nhiều còn mang tính hình thức. Việc đôn đốc, kiểm tra thực hiện giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân, các kiến nghị sau giám sát chưa đựơc coi trọng đúng mức” [20,tr.193]. Như vậy, bên cạnh những kết quả đạt được thì hiện nay hoạt động giám sát của HĐND vẫn đang là khâu yếu, chưa bắt kịp với đòi hỏi của tình hình và nhiệm vụ. Trước hết tính hình thức trong hoạt động giám sát của HĐND các cấp được thể hiện ở nhận thức về vị trí, vai trò hoạt động giám sát chưa thật đúng tầm và thống nhất. Giám sát là hình thức thực thi quyền lực của cơ quan quyền lực Nhà nước, là hoạt động thể hiện vai trò chỉ đạo của HĐND với chính quyền địa phương nhằm phát huy những mặt tốt, phòng ngừa những tiêu cực, vi phạm và đề ra những giải pháp khắc phục. Qua giám sát HĐND còn thực hiện nhiệm vụ tự giám sát mình để kịp thời điều chỉnh những quyết định cho sát thực, kịp thời hơn. Song không ít lãnh đạo cơ quan, tổ chức còn có biểu hiện cho rằng giám sát là tìm tòi khuyết điểm, cá biệt còn cho là gây khó khăn trong công tác chỉ đạo điều hành của cơ quan liên quan. Từ đó phát sinh tâm tư không cởi mở, không báo cáo theo yêu cầu, làm cho việc xem xét đánh giá thiếu cơ sở khách quan. Cũng do nhận thức về mục đích, ý nghĩa của hoạt động giám sát chưa đầy đủ và đồng đều. Khái niệm thế nào là một cuộc giám sát, hay giám sát khác với các cuộc làm việc có tính chất kiểm tra đôn đốc, kiểm sát ở chỗ nào cũng chưa được phân tích rõ ràng dẫn đến hiệu lực giám sát thấp, nhất là việc thực hiện những kiến nghị qua giám sát còn nhiều hạn chế. Vì vậy, khi nhận được những kiến nghị của HĐND sau giám sát thì chưa tập trung xem xét, giải quyết một cách nghiêm túc, kịp thời dẫn đến hiệu quả là: Giám sát không đi kèm với quy kết trách nhiệm đối với cơ quan bị giám sát sẽ làm phai nhạt vai trò của cơ quan có quyền giám sát. Không làm rõ trách nhiệm của cơ quan bị giám sát sẽ dẫn đến triệt tiêu hiệu quả giám sát. Do trình độ, kinh nghiệm của người đại diện cho nhân dân còn hạn chế, chưa dành nhiều thời gian cho công tác giám sát nên hoạt động giám sát chưa bao quát được mọi lĩnh vực kinh tế, xã hội, thi hành pháp luật ở địa phương. Kỹ năng giám sát về một số lĩnh vực chuyên sâu còn hạn chế điều đó khiến cho hoạt động giám sát của HĐND không tránh khỏi hình thức. Trên thực tế nhiều đại biểu HĐND trong các kỳ họp không phát biểu ý kiến, không góp ý, thậm chí chỉ đến ngồi họp, giơ tay biểu quyết khi HĐND lấy ý kiến rồi ra về. Điều này xuất phát từ sự yếu kém về năng lực, trình độ, tâm lý ngại va chạm, không dám đấu tranh của đại biểu. Một điều đáng chú ý là pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND rất lớn và nặng nề, nhưng công tác tổ chức và cán bộ còn bất cập. Hầu hết thành viên của các Ban đều hoạt động kiêm nhiệm ( kể cả lãnh đạo Ban), chuyên viên giúp việc còn hạn chế về chất lượng và số lượng. Chuyên viên HĐND là người tham mưu tích cực giúp Thường trực HĐND và các Ban HĐND trong hoạt động giám sát nhưng việc tăng cường bồi dưỡng, tập huấn đối với đội ngũ này còn hạn chế, hình thức. Đối với hoạt động giám sát của HĐND thông qua hình thức chất vấn - một hình thức giám sát quan trọng của HĐND được đánh giá là ngày càng có hiệu quả cao, thể hiện tính dân chủ và khá