Đề tài Mối quan hệ giữa ngưỡng nợ và tăng trưởng kinh tế – vấn đề quản lý nợ công ở Việt Nam

phát triển kinh tế xã hội của Đảng và Nhà nước. Xu hướng thuế gia tăng hầu như bao trùm hết toàn bộ giai đoạn mà chúng tôi nghiên cứu (1990-2009), tuy nhiên, cuộc khủng hoảng tiền tệ Thái Lan 1997 và khủng hoảng tài chính toàn cầu 2007-2008 đã phá vỡ đôi chút xu hướng tăng lên của thuế trên GDP. Khi khủng hoảng xảy ra, chính sách tài khóa trở nên cần thiết, những gói kích cầu, những chiến dịch kêu gọi tiêu dùng hàng nội địa và cả việc giảm thuế để khuyến khích đầu tư. Do đó, khi nền kinh tế đang lâm vào thời kỳ suy thoái, tốc độ tăng trưởng kinh tế ở mức thấp, thuế cũng giảm sâu hơn để góp phần gia tăng thu nhập hữu dụng trong xã hội, khích lệ chi tiêu và vực dậy nền kinh tế. Lúc đó, nợ nước ngoài có tăng lên nhưng ở một mức độ nhỏ và vẫn trong phạm vi kiểm soát được. Xét đến quan điểm của Ricardo về sự tác động của nợ công lên thuế và tăng trưởng kinh tế, thuế trong tương lai sẽ tăng dần lên để tạo ra khoản chi trả cho những khoản nợ công vay mượn trong quá khứ và hôm nay, nhìn vào hình vẽ đối với Việt Nam ta thấy thực sự nợ nước ngoài đang giảm dần và thuế đang tăng lên, một phần để trả những khoản nợ đã vay cả gốc, phần nữa là vì để tạo ra nguồn thu ngân sách đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng và những hàng hóa công phục vụ cho phát triển kinh tế, giảm thiểu rủi ro tài chính cho quốc gia. Như vậy, một nhận định chúng tôi đưa ra khi nghiên cứu trường hợp của Việt Nam là: khi vay nợ nước ngoài tăng cao, công cụ thuế được sử dụng để tạo nguồn thu trả nợ trong tương lai vẫn có thể tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế, nếu nguồn vốn từ vay nợ được sử dụng hiệu quả và thuế suất đưa ra trong tương lai dưới ngưỡng chịu đựng thuế của đối tượng chịu thuế. Lúc đó, việc sử dụng công cụ thuế trong cân đối ngân sách tài chính quốc gia sẽ trở nên cần thiết và hữu hiệu. Đây là điểm lưu ý trong việc đưa ra những chính sách quản lý tài chính công phù hợp của Chính Phủ các quốc gia. 40 CHƯƠNG 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM QUẢN LÝ NỢ CÔNG CỦA INDONESIA, BRAZIL, TRUNG QUỐC VÀ PHILIPPINES – THẤT BẠI VÀ THÀNH CÔNG TỪ SỰ KHÁC NHAU VỀ QUAN ĐIỂM QUẢN LÝ “Với kinh nghiệm Indonesia, thương lượng, tái cơ cấu các khoản nợ giúp đất nước vượt qua những giai đoạn khó khăn về tài chính; với kinh nghiệm Brazil, chúng tôi khuyến nghị Chính Phủ nên phát triển thị trường trái phiếu nội địa nhằm tránh việc quá lệ thuộc vào nợ nước ngoài và rủi ro bất ổn tỷ giá hối đoái. Từ kinh nghiệm Trung Quốc, việc ban hành các quy định về vay nợ nước ngoài nhằm kiểm soát chặt chẽ số dư nợ cũng như hiệu quả của nợ vay sẽ giúp Chính phủ tránh những cuộc khủng hoảng khả năng thanh toán. Và cuối cùng, từ bài học thất bại của Philippines, gia tăng chiều sâu tài chính là vấn đề cực kỳ quan trọng đối với Việt Nam để hấp thụ khoản tiết kiệm, phục vụ đầu tư, tránh vay nợ quá nhiều.” Trong bài nghiên cứu của mình, chúng tôi đã nhấn mạnh rằng nợ công thực sự tác động đến tăng trưởng kinh tế. Nợ công là một con dao hai lưỡi có thể kích thích tăng trưởng kinh tế cũng có thể làm cho nền kinh tế trì trệ hơn, rơi vào tình trạng khủng hoảng khi vỡ nợ xảy ra. Nợ công không ảnh hưởng trực tiếp đến nền kinh tế mà thông qua một số kênh truyền dẫn như đầu tư, tiết kiệm, chính sách tài khóa, tiền tệ. Tuy nhiên điều đó không có nghĩa là không vay nợ là một biện pháp tăng trưởng kinh tế hữu hiệu vì kinh nghiệm từ các nước cho thấy không ở đâu có sự phát triển mà không có vay mượn. Số liệu thống kê cho thấy ngay cả những nền kinh tế phát triển nhất cũng là những con nợ với những khoản vay kếch sù như Hoa Kỳ, Nhật Bản, Trung Quốc… Vì vậy vấn đề trong quản lý nợ công không phải là làm cách nào để giảm nợ đến mức tối thiểu hay không vay nợ mà làm thế nào để tối ưu hóa các khoản nợ trong rủi ro cho phép để mang lại hiệu quả mới là mối quan tâm lớn. Theo TS. Nguyễn Thị Kim Thanh, về khái niệm, quản lý nợ công được đúc kết từ kinh nghiệm của các nước, đó là, quá trình thiết lập và thực thi chiến lược vay nợ của một quốc gia nhằm gây dựng được một lượng vốn theo yêu cầu, nhằm đạt được các mục tiêu về chi phí và rủi ro, đáp ứng được các mục tiêu quản lý nợ khác của Chính phủ đã đề ra. Theo đó, những yếu tố nền tảng của cơ chế quản lý nợ công là phải xác định được hệ 41 thống mục tiêu quản lý nợ công; việc quản lý này phải được minh bạch và cơ quan quản lý chính phải có trách nhiệm giải trình về mức độ nợ và hiệu quả sử dụng các khoản nợ, cũng như khả năng trả nợ của Chính phủ; xây dựng khuôn khổ thể chế quản lý; xây dựng chiến lược quản lý nợ; xây dựng khuôn khổ quản lý rủi ro; phát triển và duy trì một thị trường trái phiếu Chính phủ hiệu quả. Vì vậy, trước hết chúng tôi sẽ tìm hiểu kinh nghiệm quản lý nợ công của các nước trên thế giới, chủ yếu là các quốc gia thị trường mới nổi để rút ra những bài học cho Việt Nam. Sau đó chúng tôi sẽ phân tích thực trạng nợ công Việt Nam hiện nay, đồng thời đề ra những biện pháp để khắc phục những mặt còn hạn chế cũng như khuyến nghị chính sách quản lý nợ toàn diện không chỉ là những giải pháp tình thế trong ngắn hạn mà mục tiêu hướng đến sự ổn định của nợ công Việt Nam trong dài hạn. 3.1. Thành công trong việc đàm phán giãn nợ và thiết lập sáu bước quản lý nợ công hiệu quả của Indonesia Bối cảnh nợ Indonesia: Nhu cầu tài trợ nợ nước ngoài của Indonesia chủ yếu sử dụng để tái thiết đất nước và bù đắp bội chi Ngân Sách. Từ đầu những năm 1960, Indonesia giành được độc lập. Cũng giống như các quốc gia khác việc đầu tiên cần làm là tái thiết đất nước. Tuy nhiên, nguồn vốn nội địa rất hạn chế, khoảng cách giữa tiết kiệm và đầu tư gia tăng, cụ thể là tiết kiệm trong nước thấp hơn đầu tư, tiết kiệm nội địa tư nhân thấp hơn đầu tư tư nhân, cung vốn không đủ để đáp ứng cầu vốn. Vì vậy, Chính Phủ Indonesia (gọi tắt là GoI) gia tăng tài trợ bằng nguồn vốn vay nước ngoài với hy vọng có thể thu về nhiều ngoại tệ từ việc đầu tư xuất khẩu hàng hóa, qua đó đáp ứng một phần nghĩa vụ nợ và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, dần dần sẽ giảm đi sự phụ thuộc vào nguồn vốn vay bên ngoài. Đến những năm 1990, nợ nước ngoài còn được chính phủ Indonesia sử dụng để tài trợ thâm hụt ngân sách. Con số nợ ngày càng chồng chất và trở nên khổng lồ. Giữa những năm 1990 tăng trưởng kinh tế Indonesia là gần 7% trong khi đó lãi suất phải trả các khoản nợ cao hơn rất nhiều lần. Những nguyên nhân gây ra bùng nổ vay mượn nợ của Indonesia: 42 i) Xây dựng chứng khoán nợ theo chính sách của chính phủ - gia tăng vai trò của khu vực tư nhân như một kênh đầu tư. ii) Rủi ro tiền tệ ở mức độ tương đối bởi vì chính phủ Indonesia áp dụng chính sách ngoại hối hàng năm đồng Rupi giảm giá 5% so với USD. Điều này khuyến khích vay mượn từ bên ngoài của khu vực kinh doanh. iii) Thiếu tính thanh khoản của nền kinh tế do chính sách tiền tệ cố định nhằm duy trì lạm phát một chữ số, gia tăng lãi suất trong nước, chính vì thế vay mượn nước ngoài là một biện pháp lý tưởng. iv) Hạn chế những tổ chức quỹ ngoài ngân hàng vì thị trường vốn không phát triển. Chính sách quản lý nợ nước ngoài của GoI, thực hiện những công việc sau: Thứ nhất, giải quyết gánh nặng nợ trong ngắn hạn để ngừng áp lực lên thâm hụt ngân sách trong suốt giai đoạn khủng hoảng (1998) và thực hiện điều chỉnh cơ cấu thông qua câu lạc bộ Paris và London. Thứ hai, thực hiện hoán đổi nợ qua hỗ trợ của câu lạc bộ Paris. Thứ ba, trong trung và dài hạn, tiến đến giảm bớt sự phụ thuộc của quốc gia vào các nguồn bên ngoài và đạt được mức độ an toàn trong tỷ lệ nợ công/GDP. Thứ tư, khi không còn sự trợ giúp từ Paris Club thì sẽ phát hành trái phiếu toàn cầu. Thứ năm, phát triển thị trường vốn nội địa. Thứ sáu, quy định phát hành nợ công rõ ràng (chính sách quản lý). Bằng chứng cụ thể những công việc tiến hành: 43 H Điều chỉnh nợ của GoI với Paris Club: Tỷ USD Paris Club I Paris Club II Paris Club III 1. Ngày ký kết 25/09/1998 13/04/2000 12/04/2002 2. Giá trị nợ được điều chỉnh 4.5 5.8 5.4 3. Thời hạn (năm) ODA 20 20 20 Khác ngoài ODA 12 15 18 (Bảng thể hiện các khoản nợ đã được điều chỉnh của GoI với Paris Club) Chính phủ Indonesia và những nước chủ nợ của Indonesia đã đồng ý điều chỉnh 4.5 tỷ đô la Mỹ dưới khung Paris Club I thời hạn 11 đến 20 năm, 5.8 tỷ USD theo khung Paris Club II thời hạn 15-20 năm, và 5.4 tỷ USD dưới khung Paris Club III trên 18 – 20 năm. Trong lần tái tài trợ nợ cuối cùng, GoI được chấp nhận tái nợ từ các chủ nợ song phương không chỉ cho các khoản vay cơ bản mà còn cả các khoản lãi phải trả. Ngoài ra GoI còn tái nợ cho các khoản nợ nước ngoài song phương của nước này với các nước không phải là thành viên của Paris Club, và nợ thương mại nước ngoài với các ngân hàng thương mại theo hợp đồng London Club. Kết quả là khoản vay ký năm 1994 trị giá 210 triệu USD đã được tái cấu trúc (Paris Club I), 340 triệu USD ký năm 1994 – 1995 cũng được tái cấu trúc (Paris Club II). Cùng với đó là 1.3 tỷ USD được ký năm 1995, 1996, 1997 đã được tái cấu trúc thành công. 44 H Điều chỉnh nợ của GoI với London Club: Triệu USD London Club I London Club II London Club III 1. Ngày ký kết 29/03/1999 28/09/2000 06/09/2002 2. Tổng các khoản điều chỉnh chủ yếu 210 340 1300 1994 210 140 - 1995 - 200 300 1996 - - 500 1997 - - 500 Thời gian (năm) 10.5 12.5 17.5 Thời gian ân hạn 3 3 6.5 (Bảng thể hiện các khoản nợ đã được điều chỉnh của GoI với London Club) Nhờ kéo dài thời gian trả nợ và các ưu đãi về nợ đến tháng 4 năm 2004, những khoản nợ đa phương trị giá 29 tỷ USD,xấp xỉ 36,8% của tổng nợ nước ngoài đã được Indo trả hết. H Hoán đổi nợ: GoI thực hiện 3 giao dịch hoán đổi sau: + Đức: 50 triệu Mác Đức – hoán đổi nợ trong lĩnh vực giáo dục + Anh: 100 triệu bảng Anh + Pháp: 65 triệu USD Với những nỗ lực để giảm sự phụ thuộc vào các nguồn nợ nước ngoài GoI đã thành công đáng kể trong việc hạ mức tỷ lệ nợ công trên GDP. Các bước trong chính sách quản lý nợ nước ngoài của chính phủ Indonesia: Chính Phủ Indo đã phân chia thực hiện quản lý nợ nước ngoài theo 6 bước sau: lập kế hoạch, đàm phán, ký kết, giải ngân, hoàn trả, báo cáo và giám sát. Lập kế hoạch: Chính Phủ dự kiến những nhu cầu vốn bên ngoài để tài trợ cho khoảng trống trong ngân sách chính phủ. Giai đoạn này bao gồm: số lượng, nguồn, dự án cần tài trợ là gì? Vấn đề này do Bộ Tài Chính và Bộ Kế Hoạch Đầu Tư đảm nhiệm. 45 Đàm phán: do Bộ Tài Chính và Ngân Hàng Trung Ương thực hiện toàn bộ quy trình đàm phán. Ký kết: đại diện cho Chính Phủ Indo, Bộ Tài Chính sẽ thực hiện cùng với Ngân Hàng Trung Ương. Giải ngân: thông thường bao gồm 4 dạng: thư tín dụng, chi trả trực tiếp, hoàn trả thông qua một tài khoản đặc biệt. Quy trình này tham gia bởi Bộ Tài Chính, Ngân Hàng Trung Ương, và các Bộ ngành khác có liên quan. Hoàn trả: do Ngân Hàng Trung ương thực hiện theo bản thảo kế hoạch hoàn trả đã được soạn thảo sẵn và theo hướng dẫn của Bộ Tài Chính. Hệ thống báo cáo và giám sát: Ngân Hàng Trung ương và Bộ Tài Chính san sẻ trách nhiệm và công việc cùng nhau. Ngoài những công việc này, trong thực tế, ngân hàng Trung ương đảm nhận nhiều trọng trách khác trong việc quản lý nợ ngoài. Bao gồm: cho lời khuyên chính sách quản lý nợ công nước ngoài, ghi nhận và duy trì thống kê nợ nước ngoài bao gồm cả nợ nước ngoài của khu vực tư nhân, dự thảo hợp đồng vay mượn, đàm phán ví dụ: Paris club, London Club, thực hiện hoàn trả và phổ biến thông tin về tình hình nợ. Bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam trong chính sách quản lý nợ + Học hỏi kinh nghiệm quản lý nợ nước ngoài của GoI, cụ thể là 6 bước quản lý nợ nước ngoài của GoI, trong đó phải có sự giám sát, tổ chức quản lý thật chặt chẽ từ cấp trung ương đến địa phương, ngoài ra kết hợp sử dụng hệ thống thiết bị tinh vi như mạng lưới Internet của riêng Chính phủ nhằm quản lý và phát hiện các trường hợp nợ xấu. + Cần củng cố năng lực quản lý nợ thông qua đánh giá lại toàn bộ hệ thống quản lý hiện hành như: khung pháp lý, chính quyền, nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý… + Tổ chức đào tạo nguồn nhân lực am hiểu về quản lý nợ, bồi dưỡng cán bộ nhân viên về kiến thức cũng như về đạo đức, thái độ làm việc… + Các phương pháp xử lý gánh nặng nợ: Cần phải phối hợp giữa các phương án xử lý nợ thật chặt chẽ và linh hoạt như hoán đổi nợ; điều chỉnh nợ thông qua các câu lạc bộ như Paris, London; thành lập các tổ chức, đội nhóm chuyên môn về xử lý nợ. 46 Tóm lại, quản lý nợ nước ngoài, được xem là chìa khóa của chiến lược quốc gia trong việc đảm bảo đẩy mạnh và duy trì lối thoát từ những gánh nặng nợ, nhằm thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và phát triển bền vững mà không gây ra bất kỳ một khó khăn nào trong hoàn trả nợ nước ngoài. Việt Nam muốn tăng trưởng cần phải vay vốn bên ngoài nhưng đồng thời để tránh xảy ra khủng hoảng nợ như Indonesia thì Việt Nam cần phải tăng cường quản lý, tổ chức giải ngân, sử dụng nợ có hiệu quả, công tác giám sát phải được tổ chức chặt chẽ, tránh tình trạng thông đồng, tham nhũng giữa các cơ quan chính phủ biến nợ thành gánh nặng của quốc gia. 3.2 Thành công trong việc phát hành các loại trái phiếu Chính phủ nội địa của Brazil Vấn đề nợ công và quản lý nợ công không phải bây giờ mới được đặt ra đối với Brazil. Tuy nhiên, khả năng chống đỡ của Chính sách Tài chính, trong đó có quản lý nợ công Brazil, đặc biệt có vị thế nổi trội trong những thập niên gần đây, khi nợ công ròng/GDP của Brazil gia tăng đáng kể suốt 1997-2002. Vì thế, trong phần này chúng tôi chủ yếu tiến hành nghiên cứu lộ trình nợ công của Brazil từ năm 2002 đến năm 2006, khoảng thời gian mà Brazil đã nỗ lực thực hiện các chính sách và đạt được một số thành tựu quan trọng trong quản lý nợ công giúp quốc gia này vượt qua cơn bão khó khăn trong thời kỳ trước đó. Brazil đã đối mặt với tình trạng tỷ lệ nợ công ròng trên GDP tăng cao, cơ cấu nợ đầy rủi ro với thành phần nợ lãi suất thả nổi và định danh ngoại tệ lớn và chủ yếu là nợ ngắn hạn. Với những tác động của cuộc khủng hoảng tài chính thế giới 1997, Brazil đã tăng đáng kể mức sàn lãi suất. Trước tình huống này, các nhà đầu tư đã quay lưng với trái phiếu lãi suất cố định, dẫn đến nhu cầu chuyển hướng nhanh chóng sang trái phiếu lãi suất thả nổi. Giữa tháng 12 năm 1997 và tháng 12 năm 1998, nợ lãi suất cố định của Brazil đã giảm khoảng 40% chỉ còn ít hơn 4% trong tổng nợ, trong khi nợ công lãi suất thả nổi nhảy vọt từ 35% lên 69%. Từ năm 1999, với việc thông qua hệ thống tỷ giá thả nổi, trái phiếu ngoại tệ và trái phiếu lãi suất thả nổi chiếm ưu thế trong khi trái phiếu lãi 47 suất cố định bị giảm sút. Song song đó, việc dịch chuyển dòng vốn vào thị trường phái sinh gây ra các khoản nợ phải trả tăng hoặc giảm theo tình trạng lãi suất thả nổi. Cơ cấu nợ chủ yếu là trái phiếu thả nổi và trái phiếu ngoại tệ đầy rủi ro bởi vì khi lãi suất tăng cao và bất ổn trong tỷ giá hối đoái sẽ tạo nên gánh nặng lên nợ phải trả. Tình hình vẫn không khả quan vào năm 2001 và 2002, nền kinh tế Brazil vẫn chịu các cú sốc bên trong và bên ngoài, và nợ vẫn tăng trưởng nhiều hơn. Tỷ lệ giữa Nợ công ròng trên GDP đã tăng từ 35% tháng 7 năm 1994 đã tăng vượt ngưỡng nợ an toàn mà IMF khuyến nghị cho các thị trường mới nổi, lên đến 58% vào tháng 12 năm 2003. Áp lực nợ công tăng cao đã khiến Brazil gặp nhiều khó khăn trong quản lý tài chính và nguy cơ không trả được nợ. Kèm theo đó, kỳ vọng của các nhà đầu tư đã sụt giảm vì những sự kiện ở các thị trường mới nổi và các vụ bê bối chính trị của các nền kinh tế phát triển. Trước tình hình này, Brazil đã thực hiện những chính sách quản lý phù hợp để chuyển hướng cơ cấu nợ công hợp lý. Quản lý nợ công tập trung vào phát triển thị trường trái phiếu nội địa và cơ cấu lại các khoản nợ trong đó đướng đến phát triển trái phiếu lãi suất cố định và kéo dài kỳ hạn. Ở Brazil, định nghĩa của Andrew Abel và Ben Bernanke30 cho rằng “Nợ Chính Phủ là tổng giá trị trái phiếu chính phủ đang tồn tại vào một thời điểm bất kỳ”. Theo định nghĩa của Bộ Tài chính Brazil, nợ Chính Phủ trung ương nội địa được tạo thành bởi tổng trái phiếu công liên bang trên thị trường, tương ứng với tổng trái phiếu phát hành bởi Bộ Tài chính và Ngân hàng Trung ương. Việc phát hành trái phiếu nội địa của Brazil mang tính cạnh tranh, thông qua đấu giá được tổ chức bởi Bộ Tài chính qua hệ thống điện tử. Dựa vào cách lý giải nợ như trên cho nên Brazil rất chú trọng thị trường trái phiếu công vì đây là kênh phát hành nợ. Vì thế, trong các chính sách quản lý nợ công, Brazil tập trung vào các biện pháp cải cách thị trường trái phiếu và tái cơ cấu nợ, trong đó hướng tới hai mục tiêu chính: một là tối thiểu hóa chi phí dài hạn trong mối quan hệ xem xét sự đánh đổi với rủi ro, và hai là phát triển thị trường chứng khoán nội địa. 30 Tài liệu nghiên cứu “Macroeconomics – Fifth edition”, năm 2005, trang 580. 48 Cải cách tài chính mà chủ yếu là chương trình thương lượng lại nợ đã đem lại những kết quả tích cực. Một khoản nợ với quy mô lớn đã được thỏa thuận với IMF vào tháng 9 năm 2002, lộ trình của nợ công Brazil dường như đã được chuyển đổi, tỷ lệ nợ công ròng/GDP giảm và hồ sơ nợ được cải thiện, với kỳ hạn dài hơn và trái phiếu lãi suất cố định được phát hành. Năm 2006, tỷ lệ nợ/GDP giảm xuống, từ 58% vào tháng 12 năm 2003 chỉ còn 45% vào cuối năm 2006. Trong đó tỷ trọng nợ nội địa đã tăng lên đáng kể đạt mức gần 90% trong tổng nợ năm 2006 so với tỷ trọng hơn 60% năm 2002. Điều này cũng được thể hiện qua nợ định danh bằng nội tệ (Real) có xu hướng tăng trong khi nợ định danh ngoại tệ lại giảm mạnh mà chủ yếu là đôla Mỹ và euro.31 Bên cạnh đó, tái cơ cấu nợ cũng tạo những chuyển biến tích cực trong các chỉ tiêu về cơ cấu thành phần các loại trái phiếu. Tổng trái phiếu lãi suất cố định và trái phiếu chỉ số lạm phát đã vượt hơn trái phiếu ngoại tệ và trái phiếu lãi suất (Selic). Trái phiếu chỉ số lãi có sự thay đổi lớn, giảm từ 51,8% vào tháng 12 năm 2005 xuống còn 37,8% vào năm 2006. Trái phiếu lãi suất cố định đã lên đến 36,1% nợ công nội địa, trong khi trái phiếu chỉ số lạm phát ở mức 22,5% trong tổng nợ. Nợ lãi suất cố định sẽ tránh được khoản trả lãi lớn khi tỷ lệ Selic gia tăng hoặc khi tính ổn định của nợ bị đe dọa bởi tăng trưởng sản lượng thấp. Trong khi đó, trái phiếu chỉ số lãi suất lại được xem như là một yếu tố rủi ro cho nợ công với lãi suất thấp và rủi ro quốc gia cao.32 Thay đổi cấu trúc nợ công có sự đánh đổi giữa cấu trúc nợ, chi phí và kỳ hạn nên phải lựa chọn thời điểm và hình thức để tiến hành. Trong trường hợp này, Bộ Tài chính Brazil đã thành công và có những thuận lợi trong lộ trình giảm trái phiếu lãi suất thả nổi (Selic) sang trái phiếu lãi suất cố định mà không gia tăng chi phí hoặc giảm thời gian đáo hạn trung bình. Điều này là do việc trả trước hạn các khoản nợ nước ngoài đã được tái thương lượng (Kế hoạch Brady và Câu lạc bộ Paris), sự sụt giảm nợ nước ngoài ngắn hạn và việc phát hành trái phiếu nước ngoài bằng đồng nội tệ của Brazil (Real) đã giúp cho Bộ Tài chính gia nhập tín dụng nước ngoài với các điều kiện thuận lợi hơn nhờ gia tăng mức tín nhiệm. 31 Xem hình 3.1 hình 3.2 và hình 3.3 ở Phụ lục A11 32 Xem hình 3.4, Phụ lục A11 49 Trong việc quản lý kỳ hạn nợ, Bộ Tài chính đã thực hiện các chính sách: i) ban hành luật trợ cấp miễn thuế thu nhập cho người không cư trú đối với lợi nhuận thu được từ đầu tư vào trái phiếu công nội địa của Brazil (DPMFi) cho phép mở rộng nợ công kỳ hạn trung bình, ii) phát hành trái phiếu chỉ số lạm phát có kỳ hạn dài hơn các trái phiếu khác và iii) mua lại trái phiếu nước ngoài kỳ hạn ngắn hơn của Brazil. Kết quả là đã kéo dài được kỳ hạn nợ. Trong đó, kéo giãn nợ có tầm quan trọng trong quản lý nợ công vì kỳ hạn nợ dài hơn làm giảm biểu hiện các dao động của lãi ngắn hạn; hai là giảm rủi ro chu kỳ do đó giảm rủi ro khủng hoảng tài chính… Kỳ hạn dài cũng sẽ giảm độ co giãn của chi phí vay nợ do sự thay đổi thuế trong ngắn hạn. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam Những thành tựu đạt được trong công tác quản lý nợ công của Brazil từ năm 2002 đến năm 2006 đã mang lại bài học đáng giá cho chính sách quản lý nợ công Việt Nam. Đó chính là cần quan tâm phát triển thị trường trái phiếu nội địa. Đây không chỉ là một kênh phát hành nợ tài trợ cho Chính phủ mà còn là kênh để thu hút tiết kiệm của dân chúng, góp phần rút ngắn khoảng cách giữa đầu tư và tiết kiệm ở các quốc gia đang phát triển. Song song đó, việc phát triển thị trường trái phiếu nội địa cần phải chú ý đến sự cân bằng giữa rủi ro, kỳ hạn và chi phí vay nợ. Trong đó, việc phát hành trái phiếu định danh bằng đồng nội tệ trung và dài hạn với lãi suất cố định được khuyến khích vì sẽ giúp ổn định nợ. Để thực hiện điều này chúng tôi đề ra các biện pháp cụ thể sau: - Đầu tiên phải làm cho trái phiếu nội địa được chấp nhận trên thị trường bằng cách xây dựng niềm tin của những người cho vay về sự ổn định của nền kinh tế và khả năng trả nợ của Chính phủ. Điều này chủ yếu thực hiện thông qua quản lý tỷ số nợ công/GDP trong mức tối ưu cho tăng trưởng kinh tế như đã trình bày trong phần 1, mà chủ yếu là chú ý đến gia tăng tốc độ tăng trưởng GDP, nâng cao hiệu quả kinh tế. - Bước tiếp theo cần có kênh để phát hành nợ ra thị trường. để cung và cầu về nợ công nội địa gặp nhau. Vì thế cần xây dựng và phát triển thị trường trái phiếu nội địa, các giao dịch này tốt nhất nên được thực hiện đấu giá thông qua hệ thống điện tử để xử lý kịp thời và tăng tính cạnh tranh trên thị trường. Đồng thời đề ra các 50 biện pháp để thu hút đầu tư vào thị trường này chủ yếu là tạo ra thu nhập hợp lý cho người mua trái phiếu. Như các quốc gia phát triển và mới nổi khác, bước đầu có thể phát hành trái phiếu lãi suất cố định trả lãi thông qua lãi suất cao hoặc giảm thuế thu nhập để khuyến khích thị trường. Tuy nhiên, chiến lược này có thể ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí nợ công do đó phải cẩn trọng cân nhắc giữa rủi ro, kỳ hạn và chi phí. - Cuối cùng là tạo tính thanh khoản và kỳ hạn dài hơn cho trái phiếu thông qua thị trường thứ cấp. Đối với các nhà đầu tư định chế hướng đến đầu tư dài hạn như các Quỹ hưu bổng, bảo hiểm nhân thọ… sẽ có thể quan tâm đến trái phiếu trung và dài hạn, do đó có thể kéo dãn kỳ hạn của nợ. Tuy nhiên các nhà đầu tư tổ chức cũng có thể phải đương đầu với những tình huống không mong đợi. Do đó, sự tập trung vào tính thanh khoản có thể giảm bớt nhưng sẽ không loại trừ. Thông qua thị trường thứ cấp, trái phiếu sẽ được trao đổi và tạo tính thanh khoản cho thị trường. Bên cạnh đó cũng cần phát triển các công cụ gia tăng tính thanh khoản như hoạt động của các nhà kinh doanh thường xuyên, phái sinh, mua lại, bán rời nợ gốc và lãi coupon… 3.3 Chú trọng phát triển FDI và hệ thống giám sát ngân hàng chặt chẽ của Trung Quốc Nếu như một số nước áp dụng thành công chính sách mở cửa thị trường tài chính, thì Trung Quốc lại siết chặt khâu vay mượn bên ngoài này. Một điều đáng ngạc nhiên là khả năng xuất khẩu của Trung Quốc khá cao, dự trữ ngoại tệ lớn, nhưng Trung Quốc lại không dựa dẫm nhiều vào nguồn vốn bên ngoài mà chủ yếu là huy động từ thị trường trong nước bằng đồng nội tệ. Theo tờ Wall Street Journal dẫn một báo cáo được đưa ra trong kỳ họp thường niên của Quốc Hội Trung Quốc cho biết, Chính phủ nước này mang số nợ trị giá 1,03 nghìn tỷ USD tính tới cuối năm 2010. Mức nợ này tương đương khoảng 17% GDP của Trung Quốc, thấp hơn nhiều so với tỷ lệ nợ của các nước như Mỹ, Nhật Bản và các nền kinh tế lớn của châu Âu. Mức lợi suất trái phiếu chính phủ Trung Quốc kỳ hạn 10 năm hiện nay chỉ vào khoảng 3,94%, rất thấp nên cũng không đáng lo ngại. 51 Đây quả là một thành tựu đối với Trung Quốc mà nhiều nhà kinh tế cho rằng những chính sách quản lý hiệu quả đó của chính phủ Trung Quốc tựu chung lại qua 2 vấn đề chính sau. Thứ nhất, hạn chế tự do hóa tài chính, không chủ trương vay từ bên ngoài mà chủ yếu là dựa vào nguồn nội lực, tức là nguồn trong nước, thông qua thu hút FDI, phát triển các thị trường vốn trong nước, như phát hành cổ phiếu nhằm chủ yếu thu hút vốn bằng đồng tiền nội tệ với mức lãi suất thấp. Để làm được điều này Trung Quốc đã ban hành hàng loạt những văn bản pháp quy để quản lý chặt chẽ thị trường vốn, nhằm tạo một sân chơi bình đẳng cho các nhà đầu tư. Riêng đối với FDI, chính phủ tạo điều kiện thuận lợi cho các nhà đầu tư nước ngoài trong việc vay mượn vốn từ bên ngoài đối với tất cả các kỳ hạn của khoản vay. Ngược lại, quản lý rất chặt chẽ từ khâu thẩm định đến khâu phê duyệt các dự án cho các doanh nghiệp trong nước khi muốn đi vay từ các nguồn bên ngoài nền kinh tế. Bởi vì chính phủ Trung Quốc rất lo ngại về mối quan hệ chủ nợ và con nợ sẽ được hình thành trong vay mượn, mà các doanh nghiệp trong nước thì còn non trẻ, chưa có kinh nghiệm, cũng như hiểu biết về luật pháp quốc tế còn ít ỏi hơn so với các doanh