Đề tài Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam trong điều kiện hiện nay

xã, phường, thị trấn là đơn vị hành chính cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt và cũng có đặc thù riêng: nguồn thu được khai thác trực tiếp trên địa bàn và nhiệm vụ chi cũng được bố tríđể phục vụ cho mục đích trực tiếp của cộng đồng dân cư trong xã mà không thông qua một khâu trung gian nào. Ngân sách xã là cấp ngân sách cơ sở trong hệ thống NSNN, đảm bảo điều kiện tài chính để chính quyền xã chủ động khai thác các thế mạnh về đất đai, phát triển kinh tế, xã hội, xây dựng nông thôn mới, thực hiện các chính sách xã hội, giữ gìn an ninh, trật tự trên địa bàn. Trong hệ thống ngân sách Nhà nước ta, ngân sách trung ương chi phối phần lớn các khoản thu và chi quan trọng, còn ngân sách địa phương chỉ được giao nhiệm vụ đảm nhận các khoản thu và chi có tính chất địa phương. Quan hệ giữa các cấp ngân sách được thực hiện theo nguyên tắc sau: Ngân sách trung ương và ngân sách các cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. Trường hợp cơ quan quản lý Nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vị chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài việc bổ sung nguồn thu và uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách cấp này để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. CHƯƠNG II: PHÂN CẤP QUẢN LÍ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ THỰC TRẠNG CỦA PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM I. Phân cấp quản lý NSNN: 1. Sự cần thiết và tác dụng: Chế độ phân cấp và quản lý ngân sách ở nước ta ra đời từ năm 1967, tới nay đã qua nhiều lần bổ sung, sửa đổi cho phù hợp với từng giai đoạn lịch sử nhất định nhằm giải quyết nhiều vấn đề phát sinh trong quan hệ giữa NSTƯ và chính quyền các cấp trong quản lý NSNN. NSNN được phân cấp quản lý giữa Chính phủ và các cấp chính quyền địa phương là tất yếu khách quan khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp. Điều đó không chỉ bắt nguồn từ cơ chế kinh tế mà còn từ cơ chế phân cấp quản lý về hành chính. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng những nguồn tài chính nhất định mà các nhiệm vụ đó mỗi cấp đề xuất và bố chí chi tiêu sẽ hiệu quả hơn là có sự áp đặt từ trên xuống. Mặt khác, xét về yếu tố lịch sử và thực tế hiện nay, trong khi Đảng và Nhà nước Phân cấp quản lý NSNN là cách tốt nhất để gắn các hoạt động của NSNN với cac hoạt động kinh tế, xã hội một cách cụ thể và thực sự nhằm tập trung đấy đủ và kịp thời, đúng chính sách, chế độ các nguồn tài chính quốc gia và phân phối sử dụng chúng công bằng, hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả cao, phục vụ các mục tiêu, nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý NSNN đúng đắn và hợp lý không chỉ đảm bảo phương tiện tài chính cho việc duy trì và phát triển hoạt động của các cấp chính quyền ngân sách từ trung ương đến địa phương mà còn tạo điều kiện phát huy được các lợi thế nhiều mặt của từng vùng, từng địa phương trong cả nước. Nó cho phép quản lý và kế hoạch hoá NSNN được tốt hơn, điều chỉnh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền cũng như quan hệ giữa các cấp ngân sách được tố hơn để phát huy vai trò là công cụ điều chỉnh vĩ mô của NSNN. Đồng thời, phân cấp quản lý NSNN còn có tác động thúc đẩy phân cấp quản lý kinh tế, xã hội ngày càng hoàn thiện hơn. Tóm lại phân cấp ngân sách đúng đắn và hợp lý, tức là việc giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước trung ương và các cấp chính quyền địa phương trong việc xử lý các vấn đề hoạt động và điều hành NSNN đúng đắn và hợp lý sẽ là một giải pháp quan trọng trong quản lý NSNN. 2. Khái niệm và các nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN. Phân cấp quản lý NSNN là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền Nhà nước về vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành NSNN. Để chế độ phân cấp quản lý mang lại kết quả tốt cần phải tuân thủ các nguyên tắc sau đây: Một là: phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế, xã hội của đất nước. Phân cấp quản lý kinh tế, xã hội là tiền đề, là điều kiện để thực hiện phân cấp quản lý NSNN. Hai là: ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo, tập trung các nguồn lực cơ bản để đảm bảo thực hiện các mục tiêu trọng yếu trên phạm vi cả nước Ba là: phân định rõ nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp và ổn định tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được cố định từ 3 đến 5 năm Bốn là: đảm bảo công bằng trong phân cấp ngân sách. Phân cấp ngân sách phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, cố gắng hạn chế thấp nhất sự chênh lệch về văn hoá, kinh tế, xã hội giữa các vùng lãnh thổ. 3. Nội dung của phân cấp quản lý NSNN. Dựa trên cở quán triệt những nguyên tắc trên, nội dung của phân cấp quản lý NSNN được quy định rõ trong chương II và III của luật NSNN bao gồm: Nội dung thứ nhất là phân cấp các vấn đề liên quan đế quản lý, điều hành NSNN từ trung ương đến địa phương trong việc ban hành, tổ chức thực hiện và kiểm tra, giám sát về chế độ, chính sách. Tiếp theo là phân cấp về các vấn đề liên quan đế nhiệm vụ quản lý và điều hành NSNN trong việc ban hành hệ thống biểu mẫu, chứng từ về trình tự và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong xây dựng dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách và tổ chức thực hiện kế hoạch NSNN. Cụ thể: Quốc hội quyết định tổng số thu, tổng số chi, mức bội chi và các nguồn bù đắp bội chi; phân tổ NSNN theo từng loại thu, từng lĩnh vực chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển, chi trả nợ Uỷ ban thường vụ Quốc hội có trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ cuat Quốc hội giao về quyết định phương án phân bổ NSTƯ, giám sát việc thi hành pháp luật về NSNN. Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN; lập và trình Quốc hội dự toán và phân bổ NSNN, dự toán điều chỉnh NSNN trong trường hợp cần thiết Bộ tài chính chuẩn bị các dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác về NSNN trình chính phủ; ban hành các văn bản pháp quy về NSNN theo thẩm quyền; chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng thống nhất quản lý NSNN Bộ kế hoạch và đầu tư có nhiệm vụ trình Chính phủ dự án kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của cả nước và cân đối chủ yếu của nền kinh tế quốc dân Ngân hàng Nhà nước có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chímh trong việc lập dự toán NSNN đối với kế hoạch và phương án vay để bù đắp bội chi NSNN; tạm ứng cho NSNN để xử lý thiếu hụt tạm thời quỹ NSNN theo quyết định của thủ tướng Chính phủ. Các bộ, ngành khác có nhiệm vụ phối hợp với bộ tài chính, UBND cấp tỉnh để lập, phân bổ, quyết toán NSNN theo ngành, lĩnh vực phụ trách ; kiểm tra theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; phối hợp với bộ tài chính xây dung định mức tiêu chuẩn chi NSNN thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách. Hội đồng nhân dân có quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP, phê chuẩn quyết toán NSĐP; quyết định các chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện NSĐP; quyết định điều chỉnh dự toán NSĐP trong thời gian cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã quyết định. Uỷ ban nhân dân lập dự toán và phương án phân bổ ngân sách địa phương, dự toán điều chỉnh NSĐP trong trường hợp cần thiết trình HĐND cùng cấp quyết định và báo cáo cơ quan tài chính cấp trên trực tiếp * Mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu được hưởng 100%. Như vậy, có thể giúp chính quyền địa phương chủ động bố trí cân đối ngân sách cấp mình * Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTƯ và ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh. Các khoản thu được phân chia gồm: Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn đầu tư tại Việt nam Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết. Các khoản thu phân chia: - Thuế chuyển quyền sử dụng đất. - Thuế nhà, đất. - Tiền sử dụng đất. - Thuế sử dụng đất nông nghiệp. - Thuế tài nguyên. - Lệ phí trước bạ. - Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe. Về các khoản chi NSNN Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ NSTƯ đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống nhau: Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước. Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển. Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Gồm hai loại: * Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế * Số bổ sung theo mục tiêu. Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và quản lý NSNN đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong cơ chế kinh tế mới ở nước Chế định luật về hệ thống NSNN Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền. Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ sở. Về tiêu thức phân định nguồn thu. Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xá, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với một phần của 5 khoản thu mà ngân sách càp tỉnh được phân chia; tỷ lệ này do chính quyền tỉnh quy định. * Tỷ lệ phân chia giữa ngân sách tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách xã, phường, thị trấn đối với 7 khoản thu thuộc loại phân chia giữa ngân sách các cấp này (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế tài nguyên, thuế nhà đất, tiền sử dụng đất, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào một số mặt hàng); tỷ lệ này do cấp tỉnh quy định. * Thuế xuất nhập khẩu và tiêu thụ đặc biệt phát sinh bao nhiêu trước hết phụ thuộc vào chính sách thuế đã ban hành. Về mặt luật pháp nói chung cũng như theo luật NSNN nói riêng thì không thể cho phép thu nhiều hơn hoặc ít hơn so với luật định. * Số thu này phụ thuộc vào tình hình xuất nhập khẩu, tình hình sản xuất kinh doanh các mặt hàng chịu thuế, đây là yếu tố hoàn toàn khách quan đối với ngành thuế. Số thu này có tăng lên so với trước cũng không phải nỗ lực chủ quan của các cơ quan địa phương. * Dự toán thu chi là dự báo ước lượng, con số này thường cao hay thấp hơn thực tế. Chế định luật về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chủ tịch nước, chính phủ và các cơ quan khác của Nhà nước và trách nhiệm của các tổ chức cá nhân về NSNN. Có thể nói, luật đã quy định một cách tương đối rõ ràng về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền nhà nước trong lnhx vực NSNN. Đặc biệt đối với HĐND và UBND các cấp đã có sự đổi mới theo hướng tăng tính tự chủ, sáng tạo của địa phương trong việc phát huy tiềm năng hiện có, bồi dưỡng và tăng thu cho ngân sách cấp mình, từ đó, chủ động bố trí chi tiêu hợp lý, có hiệu quả theo kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của địa phương, phù hợp với quy hoạch tổng thể về chế độ thu chi thống nhất trong cả nước. Điều này cơ bản phù hợp với phương hướng đổi mới chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND được Quốc hội và Chính phủ đề ra trong kỳ hội nghị HĐND và UBND toàn quốc. Tai các địa phương, hoạt động của HĐND và UBND còn phải xét lại. Chẳng hạn ở khâu chấp hành NSNN, luật quy định sau khi dự toán NSNN được Quốc hội quyết định, căn cứ các nhiệm vụ thu chi được cấp trên giao, UBND trình HĐND cùng cấp quyết định dự toán NSĐP và phương án phân bổ ngân sách cấp mình. Như vậy là có sự trùng lặp. Quốc hội đã quyết định dự toán trong đó bao hàm cả NSTƯ và NSĐP, vậy việc HĐND quyết định lại dự toán NSĐP chỉ là hình thức và thực tế quyền quyết định dự toán và phân bổ NSĐP của HĐND chỉ là “ hư quyền”...đó cũng là một trong các lý do làm HĐND chưa phát huy được vai trò cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương và theo nhiều ý kiến thì HĐND chỉ là “ bình hoa chậu cảnh” trong hoạt động của bộ máy nhà nước ở địa phương. Chế định luật về dự phòng ngân sách và quỹ dự trữ tài chính. Thực tế cho thấy việc lập dự toán NSNN không thể dự kiến hết được các nhu cầu chi trong năm. Hơn nữa, việc đề phòng những bất trắc có thể xảy ra như thiên tai, địch hoạ nên dự phòng và dự trữ tài chính là cần thiết. II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt Nam Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu. Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là của địa phương). Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả NSTƯ và NSĐP (tỉnh) đều có mười khoản thu 100% nhưng NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của NSTƯ chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết toán thu NSTƯ là 58918 tỷ đồng và NSĐP thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào NSTƯ nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi NSTƯ quyết toán là 52206 tỷ đồng và NSĐP là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho DNNN, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội). Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì NSĐP mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của NSĐP nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của NSTƯ, mặt khác để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu của NSTƯ được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được đẻe lại 100% cho NSĐP (theo luật cũ là phân chia giữa NSTƯ và NSĐP). đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trước đây trung ương thu 100%), thu đối với hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trườngđã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của NSĐP. Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều năm. kết quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh, thành phố chi mới thực hiện được 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả năng thực tế có thể thu hoàn thành vượt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu chưa được khai thác hết. Năm 1995 (trước khi có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối được ngân sách, còn lại không tự cân đối được, nhưng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối được. Trước thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã đạt được nhiều kết quả: Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thường xuyên của nhà nước mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển, tăng cường dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-2000), tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai đoạn 1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN tăng gấp khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính theo giá hiện hành, thu NSNN năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991. Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này không chỉ do luật NSNN đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế. Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tượng tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng nhưng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992 so vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại được nhích lên và điều này được lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu được tập hợp kịp thời vào NSNN. Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm đầu thập niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước khi có luật NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính quyền đó và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập trung nhưng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhưng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991. Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định của luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực thi luật, bên cạnh những thành tựu đạt được là những hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, những bất cập cần phải được phát hiện và giải quyết kịp thời. CHƯƠNG III: MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NHẰM HOÀN THIỆN CHẾ ĐỘ PHÂN CẤP QUẢN LÝ NSNN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY. Phân cấp quản lý NSNN là vấn đề lớn, phức tạp đòi hỏi phải được nghiên cứu giải quyết thoả đáng theo nguyên tắc rõ ràng, ổn đinh, công bằng, hợp lý, đảm bảo lợi ích của cả trung ương và địa phương. Nghị quyết Trung ương 3 (khoá VIII) nêu: ”phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ” đã cho thấy quan điểm đổi mới phân cấp quản lý NSNN hiện nay không chỉ nhằm tạo ra sức mạnh tổng hợp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội bức xúc, mà còn phải khuyến khích và tạo điều kiện thuận lợi hơn cho các cấp chính quyền địa phương làm chủ ngân sách cấp mình. Xuất phát từ nhận thức về đặc điểm và tính chất của pháp luật, việc tôn trọng các quy định của luật NSNN là hết sức cần thiết, đảm bảo sự hiện hữu của pháp chế tài chính. Song để xử lý những bất cập đã nêu trong giai đoạn hiện nay,ngoài việc vân dụng những quy định đã có trong luật NSNN và các luật có liên quan thì cũng không loaị trừ khả năng xem xét vận dụng đặc điểm hoàn cảnh cụ thể, những chính sách, chế độ và những quy định khác. Bởi vì thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với quy định của luật pháp. Trong nhiều tình huống thường nảy sinh xung đột giữa “cái hợp pháp” và “cái hợp lý”, khi vận dụng cái này thì không đạt được cái kia và ngược lại. Nếu căn cứ vào tính chất của các quan hệ mà luật NSNN điều chỉnh, có thể thấy nổi bật hai quan hệ: 1. Hoàn thiện NSĐF trên cơ sở xoá bỏ dần tính bao hàm của NS cấp trên đối với ngân sách cấp dưới: Giải quyết vấn đề này thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền Trung ương và chính quyền đia phương (tỉnh, huyện, xã). Các nước có một nguyên tắc rất quan trọng trong việc hoàn thiện NSĐF là đảm bảo cho địa phương có tính chủ động, độc lập quyết định và xây dựng ngân sách cấp mình trên cơ sở luật pháp ổn định, thống nhất. Tuy mỗi nước có một bộ máy hành chính được tổ chức khác nhau, song nhìn chung trên thế giới có hai hình thức tổ chức nhà nước cơ bản: Nhà nước liên bang và Nhà nước đơn nhất. Theo đó, hệ thống NSNN được chế định trong luật cũng có hai xu hướng khác biệt: đối với nhà nước liên bang thì quản lý NSNN theo xu hướng phân quyền (Đức, Mỹ…); đối với nhà nước đơn nhất thì lại quản lý NSNN theo xu hướng tập quyền (Pháp, Nhật…). Dựa trên những quy định của Hiến pháp năm 1992 thể chế hoá cơ chế phân công, phân nhiệm thẩm quyền và sự phối hơp giữa các cơ quan nhà nước trung ương và địa phương sẽ là cơ sở cho việcđổi mới một cách cơ bản hệ thống chính quyền địa phương hiện nay. Và phương hướng của kế hoạch đổi mới này là phải đ