Đề tài Những bất cập và giải pháp hoàn thiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở Việt nam trong điều kiện hiện nay

ản thu giữa ngân sách trung ương và ngân sách từng tỉnh do Chính phủ quyết định và nó được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh. Các khoản thu được phân chia gồm: Thuế giá trị gia tăng không kể thuế giá trị gia tăng thu từ hàng hoá nhập khẩu và thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập doanh nghiệp không kể thuế thu nhập doanh nghiệp của các đơn vị hạch toán toàn ngành và thuế thu nhập doanh nghiệp thu từ hoạt động xổ số kiến thiết. Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài của các tổ chức, cá nhân nước ngoài có vốn đầu tư tại Việt nam Thu sử dụng vốn ngân sách của các doanh nghiệp nhà nước không kể thu sử dụng vốn ngân sách từ hoạt động xổ số kiến thiết. Việc xác định tỷ lệ phần trăm phân chia được thực hiện như sau: Gọi: - Tổng số chi ngân sách các cấp chính quyền địa phương(không bao bồm số bổ sung) là A. - Tổng số các khoản thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương hưởng 100% (không bao gồm số bổ sung) là B. - Tổng số các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp chính quyền địa phương được hưởng là C. - Tổng số các khoản thu được phân chia giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh là D. Nếu A-(B+C)< D thì tỷ lệ phần trăm phân chia được tính theo công thức: Tỷ lệ phần trăm = [(A-B)+C]: D * 100% Nếu A-(B+C) > D thì tỷ lệ phần trăm chỉ được tính bằng 100% và phần chênh lệch sẽ thực hiện cấp bổ sung. Nếu A-(B+C) =D thì tỷ lệ phần trăm là 100% và tỉnh tự cân đối. * Tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do UBND tỉnh quy định. Các khoản thu phân chia: - Thuế chuyển quyền sử dụng đất. - Thuế nhà, đất. - Tiền sử dụng đất. - Thuế sử dụng đất nông nghiệp. - Thuế tài nguyên. - Lệ phí trước bạ. - Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, hành mã, vàng mã và các dịch vụ kinh doanh vũ trường, mát xa, ka ra ô kê, kinh doanh gôn, bán thẻ hội viên và vé chơi gôn, trò chơi bằng các máy giắc pót, kinh doanh vé đặt cược đua ngựa, đua xe. Phân định nguồn thu giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh. Ngân sách trung ương Ngân sách địa phương Các khoản thu 100% 1.thuế GTGT hàng nhập khẩu 2.thuế xuất, nhập khẩu 3.thuế tiêu thụ đặc biệt (trừ một số mặt hàng, dịch vụ) 4.thuế thu nhập doanh nghiệp của đơn vị hạch toán toàn nghành 5.thu từ dầu khí 6.thu nhập từ vốn góp của nhà nước, tiền thu hồi vốn của nhà nước từ các cơ sở kinh tế 7.các khoản do Chính phủ vay, viện trợ không hoàn lại của Chính phủ các nước 8.các khoản phí, lệ phí theo quy định 9.thu kết dư NSTƯ 10.các khoản thu khác. 1.tiền cho thuê đất 2.tiền cho thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước 3.lệ phí trước bạ 4.thu từ hoạt động xổ số kiến thiết 5.viên trợ không hoàn lai của nước ngoài trực tiếp cho địa phương 6.các khoản phí, lệ phí theo quy định 7.các khoản đóng góp tự nguỵện của cá nhân, tổ chức trong và ngoài nước 8.thu kết dư NSĐP 9.thu bổ sung từ NSTƯ 10.các khoản thu khác theo quy định. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa NSTƯ và ngân sách tỉnh. 1.thuế GTGT (trừ thuế GTGT hàng nhập khẩu và hoạt động sổ xố kiến thiết) 2.thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ các đơn vị hạch toán toàn ngành và hoạt động xổ số kiến thiết) 3.thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao 4.thuế chuyển thu nhập ra nước ngoài 5.thu từ sử dụng vốn ngân sách của các DNNN. Các khoản thu phân chia giữa tỉnh, huyện, xã 1.thuế chuyển quyền sử dụng đất 2.thuế nhà đất 3.thuế sử dụng đất nông nghiệp 4.thuế tài nguyên 5.thuế tiêu thụ đặc biệt với hàng sản xuát trng nước thu vào vàng mã, kinh doanh vũ trường, mát xa,… tỷ lệ phân chia do UBND tỉnh quy định. Về các khoản chi NSNN Chi NSNN là số tiền mà Nhà nước chi từ quỹ ngân sách để thực hiện chức năng và nhiệm vụ của mình. Có nhiều cách để xác định cơ cấu chi NSNN. Chẳng hạn, để thấy rõ hơn vai trò của NSNN đối với phát triển các ngành kinh tế đất nước, đặc biệt là các ngành mũi nhọn thì cơ cấu chi NSNN được phân theo ngành kinh tế quốc dân (ngành công nghiệp, nông nghiệp, lâm nghiệp, giao thông vận tải, thương mại, dịch vụ…). Nếu để đảm bảo cho Quốc hội có thể thấy rõ ngay nhuồn ngân sách phân bổ cho mỗi cơ quan Nhà nước, chi ngân sách Nhà nước được phân loại theo tổ chức của cơ quan Nhà nước (theo từng bộ, cơ quan Nhà nước Trung ương, cơ quan Nhà nước địa phương…). Nếu để đáp ứng yêu cầu kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc lập dự toán, quyết định dự toán, thực hiện phân cấp và quản lý, sử dụng kinh phí NSNN cho từng mục đích và từng đối tượng cụ thể, người ta phân loại theo mục đích sử dụng cuối cùng: chi lương, phụ cấp lương, chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ…Nói chung, mỗi cách phân loại đều có mục đích và ý nghĩa riêng, chúng có nét chung là cho biết một cách toàn diện ảnh hưởng ngắn hạn hoặc dài hạn của việc chi tiêu quốc gia vào phát triển kinh tế, thấy rõ mục đích kinh tế, xã hội mà Chính phủ đang theo đuổi. Theo luật NSNN, nội dung chi NSNN được phân loại theo tổ chức kinh tế, từ ngân sách trung ương đến ngân sách các cấp địa phương đều có các khoản chi cơ bản giống nhau: Chi thường xuyên: là những khoản chi hết sức cần thiết và không thể trì hoãn, phải thực hiện thường xuyên hàng tháng, hàng năm để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước. Chi đầu tư, phát triển: là những khoản chi để hình thành tài sản cố định như mua sắm tài sản cố định, đầu tư xây dựng các công trình kinh tế mũi nhọn, xây dung cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, xây dựng nhà cửa, đầu tư vào các động sản tài chính, sửa chữa lớn tài sản cố định, chi trả nợ gốc tiền vay… những khoản chi này gắn với việc điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước, tạo môi trường và điều kiện cho các TPKT hoạt động và phát triển. Sự khác nhau cơ bản giữa hai nhóm chỉ tiêu trên thể hiện ở chỗ: chi thường xuyên có tính chất tiêu hao trực tiếp, còn chi đầu tư phát triển có tính chất thu hồi trong những điều kiện nhất định. Theo thứ tự ưu tiên thì chi thường xuyên được ưu tiên trước hết, sau đó mới đến chi đầu tư phát triển. Thứ tự ưu tiên này cũng chỉ có ý nghĩa tương đối vì nếu cứ ưu tiên chi thường xuyên dễ dẫn đến phá vỡ cơ cấu kinh tế, và nếu cứ ưu tiên chi đầu tư phát triển dễ đẫn đến làm tăng thâm hụt NSNN. Cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đều có hai khoản chi trên, tuy nhiên, giữa chúng cũng có sự khác nhau về quy mô, phạm vi của các khoản chi. Chi đầu tư phát triển của ngân sách trung ương là những khoản chi có quy mô lớn, có tác dụng đối với toàn bộ nền kinh tế quốc dân, các khoản chi này nhìn chung là khó xác định chủ đầu tư và các công trình phúc lợi công cộng. Còn các khoản chi của ngân sách địa phương chỉ đầu tư cho những công trình, mục tiêu được thực hiện trong phạm vi địa phương đó. Ngoài ra, có một số khoản chi thuộc đặc thù chức năng của ngân sách trung ương thì ngân sách trung ương đảm nhiệm: trả nợ vay, chi an ninh quốc phòng, chi về ngoại giao… Về số bổ sung từ nhân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới: Gồm hai loại: * Số bổ sung để cân đối ngân sách gồm số bổ sung ổn định trong suốt thời kỳ nhất định và số bổ sung tăng thêm hàng năm một phần theo tỷ lệ trượt giá và một phần theo tốc độ tăng trưởng kinh tế * Số bổ sung theo mục tiêu. Có thể nói, với những nội dung trên, hệ thống NSNN và chế độ phân cấp và quản lý NSNN đã bước đầu tạo cơ sở, điều kiện, hành lang pháp lý cho công tác quản lý, điều hành hoạt động NSNN có hiệu lực và có hiệu quả, theo những chuẩn mực nhất định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của NSNN trong cơ chế kinh tế mới ở nước phân cấp nhiệm vụ chi ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh. Lĩnh vực Ngân sách trung ương Ngân sách tỉnh 1.Chi xây dựng cơ bản - Các công trình kinh tế then chốt quan trọng. - Các công trình hạ tầng cơ sở 2.Chi vốn lưu động. 3.Chi trả nợ (trong và ngoài nước). 4.Chi dự trữ Nhà nước. NSTƯ đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở không có khả năng thu hồi vốn do trung ương quản lý. Các xí nghiệp trong và ngoài nước do trung ương quản lý. Hầu hết NSTƯ đảm nhận chi trả nợ nước ngaòi. Hầu hêt NSTƯ đảm nhiệm. NSĐP đảm nhận các công trình hạ tầng cơ sở do địa phương quản lý. Các xí nghiệp do địa phương quản lý. Trả nợ trong nước, địa phương đảm nhận phần huy động xây dựng cơ sở hạ tầng. 1.C hi quản lý Nhà nước. 2.Chi sự nghiệp kinh tế nông nghiệp, thuỷ lợi Lâm nghiệp Giao thông Kiến thiết thị chính. 3.Chi sự nghiệp giáo dục phổ thông Chi hoạt động thường xuyên giáo dục Chi chương trình mục tiêu 4.Chi sự nghiệp đào tạo Các trường đại học. Các trường trung học 5.Chi y tế 6.Chi nghiên cứu khoa học 7.Chi văn hoá thông tin 8.Chi thể dục, thể thao 9.Chi quốc phòng, an ninh 10.Chi hỗ trợ Đảng, đoàn, hội 11.Chi trợ cấp ngân sách xã 12.Chi khác Toàn bộ bộ máy quản lý Nhà nước của trung ương Duy trì bảo vệ đê điều trung ương Duy tu, tu bổ các đường giao thông, các công trình kiến thiết do trung ương quản lý. Một số công trình quan trọng như xoá mù chữ, giáo dục miền núi… Các trường đại học đa ngành Một số trường PTTH khu vực Các cơ sở y tế chữa bệnh trung ương Nghiên cứu khoa học cơ bản Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do trung ương quản lý Toàn bộ hoạt động chính quy Các tổ chức thuộc trung ương Tuỳ thuộc khả năng của NSTƯ Toàn bộ bộ máy Nhà nước của địa phương Bảo vệ đê điều, hỗ trợ làm thuỷ lợi, thuỷ nông Sửa chữa các đường giao thông địa phương Chi toàn bộ các trường tự tiểu học trở lên, kể cả mẫu giáo. Các trường trung học, dạy nghề Cơ sở chữa và khám bệnh do địa phương quản lý Nghiên cứu ứng dụng Các sự nghiệp văn hoá quần chúng do địa phương quản lý Dân quân du kích và tuyển quân Các tổ chức thuộc địa phương Tuỳ thuộc vào phân bổ của NSTƯ II. Thực trạng phân cấp quản lý NSNN ở Việt nam hiện nay. Phân cấp ngân sách là phân định trách nhiệm và quyền hạn, nghĩa vụ và lợi ích giữa các cơ quan chính quyền Nhà nước các cấp trong hệ thống NSNN. Tại Việt nam, kể từ sau khi có luật NSNN, cơ chế phân cấp đã có sự thay đổi một cách căn bản, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và bố trí chi tiêu. Với sự thống nhất từ trên xuống về các khái niệm, nội dung, nguyên tắc quản lý, hệ thống NSNN đã đồng nhất cách hiểu, tư duy trong quá trình vận hành trong thực tế. Nét mới là ổn định nguồn thu và nhiệm vụ chi của mỗi cấp chính quyền theo luật (chỉ thay đổi khi Quốc hội sửa luật), khắc phục được tính không ổn định trong phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi. Trước đây, về thu, hầu như năm nào Chính phủ cũng điều chỉnh nguồn thu, tỷ lệ điều tiết một số khoản thu giữa trung ương và địa phương. Việc điều chỉnh này chủ yếu bằng quyết định, chỉ thị (các văn bản dưới luật) của thủ tướng Chính phủ nên hiệu lực pháp lý không cao. Có những nguồn thu, năm thì để lại cho địa phương, năm thì thu về trung ương (thuế xuất, nhập khẩu tiểu ngạch, thu cấp quyền sử dụng đất…). Về chi, cũng thướng xuyên sửa đổi các nhiệm vụ chi (như chi trợ cấp khó khăn thường xuyên và đột xuất cho cán bộ trung ương; chi cho bộ máy của Viện kiểm sát nhân dân; quản lý công tác định canh, định cư và xây dựng vùng kinh tế mới, đo đạc và quản lý ruộng đất…có năm được xác định là nhiệm vụ của trung ương, có năm lại là của địa phương). Luật đã khẳng định nguyên tắc: ngân sách cấp trên nắm giữ các nguồn thu chủ yếu và đảm nhận các nhiệm vụ chi quan trọng hơn cấp dưới, các nguồn thu của ngân sách cấp dưới không đủ đáp ứng nhu cầu chi thì được cấp bổ sung và không được sử dụng ngân sách cấp nàt để chi cho nhiệm vụ của ngân sách cấp khác. Do đó, xét về định tính, tuy cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (tỉnh) đều có mười khoản thu 100% nhưng ngân sách trung ương nắm giữ các nguồn thu quan trọng và chiếm tỷ trọng lớn trong cơ cấu thu của cả nước. Thực tiễn trong mấy năm gần đây, tỷ trọng của ngân sách trung ương chiếm khoảng 70% tỷ trọng chung của NSNN(năm 1999, quyết toán thu ngân sách trung ương là 58918 tỷ đồng và ngân sách địa phương thu là 19571 tỷ), chủ yếu là thu từ các xí nghiệp quốc doanh, các xí nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài (đặc biệt là lĩnh vực dầu khí) từ thuế xuất, nhập khẩu, thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế GTGT hàng nhập khẩu và thu từ viện trợ không hoàn lại. Từ chỗ tập trung các nguồn thu chủ yếu vào ngân sách trung ương nên các nhiệm vụ chi của nó cũng khá nặng nề (năm 1999, tổng chi ngân sách trung ương quyết toán là 52206 tỷ đồng và ngân sách địa phương là 38766 tỷ đồng) chủ yếu là chi đầu tư phát triển (xây dựng cơ bản, hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp nhà nước, các chương trình quốc gia), chi trả nợ, viện trợ, chi thường xuyên(quốc phòng, an ninh, lương hưu, bảo đảm xã hội…). Từ khi đưa luật NSNN vào thực tiễn, nhiều địa phương đã ý thức được trách nhiệm phải đảm bảo nguồn thu gắn với tăng trưởng và phát triển kinh tế ở địa phương thì mới có thể đảm nhận tốt nhiều nhiệm vị chi. Đồng thời, nhận thức được, khi đời sống của đại đa số nhân dân ở địa phương khá lên thì ngân sách địa phương mới đảm bảo được hầu hết các nhiệm vụ chi về giáo dục, y tế, văn hoá, xã hội…Do đó, các khoản thu của ngân sách địa phương nhìn chung được tập trung thu đúng, thu đủ, kịp thời, giảm bớt sự phân tán nguồn thu nên số thu ngày càng ổn định và nguồn thu ngày càng được mở rộng. Luật NSNN một mặt đề cao vai trò của ngân sách trung ương, mặt khác để đảm bảo khả năng cân đối của ngân sách các cấp địa phương, luật đã thu hẹp dần các khoản thu của ngân sách trung ương được hưởng 100%. Quá trình thu hẹp này còn diễn ra khi Quốc hội sửa đổi luật ngân sách(20/5/1998), một mặt thay đổi thuế doanh thu bằng thuế GTGT, thuế lợi tức bằng thuế thu nhập doanh nghiệp; mặt khác điều chỉnh nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, trong đó hai khoản thu từ thuế sử dụng đất nông nghiệp và thuế tài nguyên (trừ dầu khí) được đẻe lại 100% cho ngân sách địa phương (theo luật cũ là phân chia giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương). đồng thời, tăng thêm các khoản thu cho NSĐP, đặc biệt là cấp huyện và đô thị về thuế tiêu thụ đặc biệt (trước đây trung ương thu 100%), thu đối với hàng sản xuất trong nước thu vào các mặt hàng bài lá, vàng mã, kinh doanh vũ trường…đã tạo điều kiện làm phong phú nguồn thu của NSĐP. Quy mô thu NSNN 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Nsđp 38.8. 36 43.1 39.4 28.3 29.5 33 33.3 33.5 33.2 Nstư 61.2 64 56.9 60.6 71.7 70.5 67 66.7 66.5 66.8 Bên cạnh những tỉnh đạt yêu cầu thu còn có nhiều tỉnh, thành phố thụ động trong khai thác các nguồn thu của mình, để tồn đọng thu trong nhiều năm. kết quả kiểm tra năm 1996 qua 10 tỉnh, thành phố cho thấy cả 10 tỉnh, thành phố chi mới thực hiện được 97.3% kế hoach thu Chính phủ giao, mà khả năng thực tế có thể thu hoàn thành vượt mức kế hoạch đề ra, nhiều nguồn thu chưa được khai thác hết. Năm 1995 (trước khi có luật) có 1/3 số tỉnh, thành tự cân đối được ngân sách, còn lại không tự cân đối được, nhưng đến năm 1997 đã có 50% số tỉnh tự cân đối được. Trước thực trạng phân cấp, quản lý ngân sách đó, tình hình thu, chi NSNN đã đạt được nhiều kết quả: Về thu NSNN không những đảm bảo đủ nguồn thu cho chi tiêu thường xuyên của nhà nước mà còn giành ra một phần tích luỹ cho đầu tư phát triển, tăng cường dự trữ, củng cố tiềm lực tài chính. Bình quân 10 năm (1991-2000), tỷ suất thu NSNN so với GDP đạt 20.2%, tăng khá so với mức 13.4% giai đoạn 1986-1990. Những năm cuối thế kỷ, quy mô của NSNN tăng gấp khoảng 2.6 đến 2.9 lần so với năm 1991. Xét về số tuyệt đối, tính theo giá hiện hành, thu NSNN năm 2000 tăng gấp 7.7 lần năm 1999. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đôi thu NSNN vẫn còn tăng gấp 2.6 lần năm 1991. Trong đó, số thu từ thuế, phí và lệ phí ngày càng lớn và chiếm tỷ trọng quyết định trong tổng thu NSNN, bình quân đạt khoảng 95% đến 98% tổng thu. Thành tựu này không chỉ do luật NSNN đem lại mà còn đánh dấu sự tiến bộ của ngành thuế, đồng thời khẳng định chiều hướng phát triển đúng đắn của công cuộc chuyển đổi kinh tế, cải cách thuế. Trong các năm 1991, 1992, tốc độ thu NSNN năm sau luôn cao hơn năm trước. Cao nhất là năm 1992, thu NSNN bằng 198% năm 1991. Số thực thu NSNN trong những năm này phản ánh rõ rệt hiện tượng tăng trưởng nhanh của nền kinh tế. Từ năm 1993, tốc độ tăng thu năm sau so với năm trước tuy vẫn tăng nhưng mức tăng lại giảm dần và chậm lại, giảm từ 98.1% năm 1992 so vơi năm 1991 xuống 3.1% năm 1998 so với 1997, sau đó lại được nhích lên và điều này được lý giải do có luật NSNN mà các khpản thu được tập hợp kịp thời vào NSNN. Về chi NSNN: chi NSNN diễn biến thất thường trong những năm đầu thập niên 1990. Năm 1990, tổng chi NSNN đạt 20% GDP, năm 1991 giảm xuống còn 15%, sau đó lại đột ngột tăng lên tới gần 30% GDP vào năm 1993. Đây là hậu quả của cơ chế tập trung nhưng phân tán. Trước khi có luật NSNN, ngân sách của mỗi cấp chính quyền gồm hai phần: của chính bản thân cấp chính quyền đó và của cấp dưới. Cách quản lý như vậy về hình thức thì tập trung nhưng trên thực tế lại rất phân tán. Trung ương chỉ giao nhiệm vụ thu mà không giao nhiệm vụ chi cho các địa phương. Hệ thống định mức tiêu chuẩn do trung ương ban hành bị vi phạm dẫn đến tuỳ tiện trong quản lý ngân sách, gây thất thoát và lãng phí nguồn lực. Từ năm 1994, đặc biệt là sau năm 1995, tổng chi NSNN so với GDP liên tục giảm. Trong 5 năm, tỷ trọng chi NSNN đã giảm từ 29.4% GDP năm 1993 xuống 22.7% năm 1998. Các năm 1999, 2000, dù đã áp dụng các biện pháp kích cầu nhưng chi so với GDP chỉ đạt 22.5%. Tuy nhiên, nếu xét cả thời kỳ 10 năm, tính theo giá hiện hành, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 tăng gấp 8.5 lần so với năm 1991. Nếu loại trừ yếu tố lạm phát, quy mô tuyệt đối chi NSNN năm 2000 vẫn tăng 2.9 lần năm 1991. Thực tiễn cuộc sống đa dạng và phong phú hơn nhiều so với các quy định của luật pháp, luật NSNN cũng không phải là ngoại lệ. Trong quá trình thực thi luật, bên cạnh những thành tựu đạt được là những hạn chế, bất cập phát sinh, đặc biệt là khi luật đang ở giai đoạn còn phải tiếp tục xem xét và hoàn thiện, những bất cập cần phải được phát hiện và giải quyết kịp thời. II. Đánh giá thực trạng phân cấp và quản lý NSNN ở Việt nam: 1. Bất cập giữa văn bản và thực tế áp dụng. Đây là những bất cập trong quá trình triển khai, vân hành luật NSNN. Những nét chung là: Do nền kinh tế có những biến động nên giữa văn bản và thực tế thường không khớp nhau, lệch pha dẫn đến sự lạc hậu, hiệu lực điều chỉnh thấp của nhiều văn bản khi đưa vào cuộc sống. Hơn nữa, nhiều văn bản, ngoài bỏ sót đối tượng điều chỉnh, chưa dự kiến hết các tác động điều chỉnh trong nền kinh tế, các quan hệ kinh tế quốc tế còn quy định quá chung chung nên thực tế việc chấp hành luật là áp dụng các văn bản dưới luật. Các văn bản này lại quá nhiều nên sự chồng chéo, trùng lắp, thậm chí là vô hiệu hoá quy định lẫn nhau là khó tránh khỏi. Một nguyên nhân khác là do năng lực của bản thân hệ thống. Dù chất lượng cán bộ làm công tác tài chính, kế toán, thuế, kho bạc nhà nước,…đã không ngừng được nâng cao, bộ máy tổ chức đang từng bước tinh gọn để phát huy tốt hiệu quả. Tuy vậy với yêu cầu quản lý NSNN trong tình hình hiện nay, đội ngũ cán bộ tài chính ở cơ sở, nhất là từ xã, phường đến quận, huyện, thành phố vẫn còn phải hoàn thiện. Các văn bản hướng dẫn luật nói chung là luôn thiếu sự thống nhất nên dễ dẫn đến sự hiểu sai, hiểu nhầm, khó đưa luật vào cuộc sống, nhiều quy định chưa sát với thực tế, chưa chỉ rõ những quy định cũ cần bác bỏ. Ngoài ra, khi có luật, có nhiều điều mới song văn bản của cấp dưới, sự giải thích của cấp co thẩm quyền, các thủ tục hành chính lại gò bó trở lại. Trên đây là những nét chung thường gặp phải nảy sinh giữa luật và thực tế khi áp dụng, đối với luật NSNN quy định về hệ thống và phân cấp quản ly NSNN có những nét riêng. Chế định luật về hệ thống NSNN Quyết định hệ thống NSNN gồm bốn cấp: trung ương- tỉnh- huyện- xã là phù hợp vời Hiến pháp 1992 và luật tổ chức HĐND và UBND các cấp (1994), đồng thời, nó gắn với nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền. Tuy nhiên, hệ thống trên là lồng ghép, thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể hiện rõ trong quy trìng lập, duyệt, tổng hợp dự toán và phân bổ ngân sách, cấp trên vẫn can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên theo từng lĩnh vực và khi tập hợp chung thì phải tổng mức đã được Quốc hội thông qua, không được bố trí tăng giảm các khoản chi trái với định mức được giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương ban hành chính sách, chế độ, biện phàp nhằm thực hiện tố dự toán NSNN. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế điạ phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN. Hiện nay, cả nước có 10387 ngân sách xã, phường, thị trấn; 604 ngân sách huyện quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, 61 ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Do có tính chất như trên nên trên thực tế, quá trình lập tổng hợp dự tóan NSNN rất khó đảm bảo đúng trình tự và thời gian do phải trải qua nhiều đầu mối và làm nhiều thủ tục phức tạp. Mặc dù đã được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp rõ ràng nhưng hiện nay do khả năng quản lý của một số cấp nhích quyền địa phương chưa tương xứng với nhiệm vụ được giao nên mức độ tự chủ ngân sách còn hạn chế. Chế định luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách. Với cơ chế phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTƯ với ngân sách tỉnh, tỉnh với các cấp NSĐP khác đã có những thay đổi căn bản so với khi chưa có luật. Khuynh hướng chung là tăng tính chủ động nguồn thu, nhiệm vụ chi cho các cấp ngân sách cơ sở. Về tiêu thức phân định nguồn thu. Cách phân chia nguồn thu giữa các cấp ngân sách như hiện nay chủ yếu dựa theo tiêu thức tính chất, mức độ của các khoản thu chứ chưa thật chú ý đến đặc điểm của đối tượng quản lý thu. Tuy có đơn giản hơn, song nếu chỉ phân chia theo sắc thuế sẽ dẫn đến tình trạng một số khoản thu nhỏ, phân tán, khó quản lý, gắn với cấp thấp lại được phân về cho cấp cao. Điều này thường làm hạn chế nỗ lực của cơ quan thuế cũng như của chính quyến cơ sở trong việc khai thác đầy đủ nguồn thu đó, vì tâm lý của cơ quan thuế ngại va chạm và coi thường các nguồn thu nhỏ, lẻ, còn chính quyền cơ sở thì lại có thái độ thờ ơ đối với những khoản hoặc không phải của mình hoặc chỉ được một phần nhỏ. Chẳng hạn, trong nội dung phân cấp nguồn thugiữa các cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách đếu có những nguồn thu được hưởng 100%, mặc dù theo nguyên tắc NSTƯ nắm giữ các nguồn thu quan trọng nhưng một số nguồn thu nế giao cho ngân sách cơ sở (huyện, xã) thì hiệu quả thu sẽ cao hơn, hạn chế được tình trạng thất thu trong thực tế. Ví dụ: Đối với thuế tiêu thụ đặc biệt, trừ những khoản giành lại cho ngân sách đại phương (các dịch vụ tiêu thụ đặc biệt mặt hàng bài lá, vàng mã, hàng mã) thì còn những khoản phát sinh từ những cơ sở sản xuất kinh doanh thủ công, phân tán ở các xã, phường vốn là những khoản mà trung ương được hưởng 100% (thuế tiêu thụ đặc biệt thu từ sản xuất thuốc lá, rượu, bia…). Do đó, sự thất thu từ những khoản này là điều dễ hiểu. Thuế GTGT (không kể thuế GTGT đối với hàng nhập khẩu) và thuế thu nhập doanh nghiệp (trừ thuế thu nhập doanh nghiệp của những doanh nghiệp hạch toán toàn ngành) là khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa trung ương và cấp tỉnh. Theo luật thì trung ương và tỉnh hưởng mỗi bên một phần từ những khoản thu này. Đối với tỉnh và trung ương thì đâp là khoản chiếm tỷ trọng nhỏ ngưng đối với ngân sách huyện, xã thì đây lại là nguồn thu quan trọng. Song, tính chất quan trọng của nó lại phụ thuộc vào tỷ lệ điều tiết phân chia mà cấp trên quy định cho họ được hưởng. Nếu tỷ lệ này càng xa 100% bao nhiêu thì nỗ lực tìm cách tăng thu của họ càng giảm đi bấy nhiêu. Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương. Việc ổn định nguồn thu lâu dài cho địa phương là bước tiến rất quan trọng trong luật NSNN, được pháp lý hoá ở mức cao nên tạo điều kiện cho địa phương chủ động xây dựng, bố trí và điều hành nhân sách cấp mình. Tuy nhiên, cơ cấu nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSĐP không chỉ phụ thuộc vào sự tăng trưởng kinh tế mà còn bị tác động rất nhiều của các yếu tố ngoại lai nên việc ổn định này đôi khi gây bị động cho cả trung ương và địa phương. Qua nghiên cứu lịch sử chế độ phân cấp trước đây thấy rằng: chế độ phân cấp quản lý NSNN đều ra đời trong điều kiện kinh tế tương đối ổn định (mặc dù là sự ổn định trong bao cấp) và phù hợp với những mục tiêu, nhiệm vụ đặt ra trong mỗi thời kỳ. Chẳng hạn, với chủ trương xây dựng huyện thành “pháo đài Xã hội chủ nghĩa” dựa trên cơ chế quản lý kinh tế kế hoạch hoá toàn diện và trực tiếp đã là một trong những nguyên nhân ra đời Nghị quyết 108/CP (năm 1976) về phân cấp ngân sách cho địa phương mà nét nổi bật là phải tạo cho huyện trở thành một cấp ngân sách độc lập. Thế nhưng, kế hoạch 5 năm (1976-1980) không đạt được mục tiêu, tốc độ phát triển kinh tế