Đề tài Vấn đề chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay

ang có nhiều sơ hở. Việc ban hành các loại lệ phí một cách tuỳ tiện với các mức thu rối loạn khó kiểm tra, kiểm soát. Hầu hết các khoản thu về lệ phí chưa được tập trung vào NSNN 2.2. Thu từ lợi tức cổ phần của nhà nước Trong nền kinh tế thị trường, hình thức cấp vốn trực tiếp từ NSNN cho các doanh nghiệp, cho dù đó là doanh nghiệp nhà nước, đã bị thu hẹp. Nhà nước thực hiện hình thức đầu tư vốn vào hoạt động sản xuất kinh doanh bằng hình thức đóng góp hoặc mua cổ phần. Khoản tiền mà nhà nước đóng góp hoặc mua cổ phần của các công ty cổ phần sẽ sinh lợi. Phần lợi tức cổ phần này được tập trung vào NSNN gọi là thu lợi tức cổ phần nhà nước. 2.3. Thu tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc quyền sở hữu của nhà nước Thực chất khoản thu này là khoản thu mang tính chất thu hồi vốn và có một phần mang tính chất phân phối lại. Khoản thu này vừa có tác dụng nâng cao nguồn thu cho NSNN vừa có tác dụng tăng mức hiệu quả sử dụng các tài sản quốc gia. Có thể phân khoản thu này thành hai loại. Loại thứ nhất là khoản thu về tiền cho thuê hoặc bán tài nguyên thiên nhiên như: cho thuê đất chuyên dùng, đất rừng, mặt đất, dòng nước, vùng trời, vùng biển, bán tài nguyên rừng, khoáng sản. Loại thứ hai là tiền bán tài sản không thuộc tài nguyên nhưng thuộc sở hữu nhà nước như bán hoặc cổ phần hoá các xí nghiệp quốc doanh cho tư nhân, cho nước ngoài. 2.4. Thu về hợp tác lao động với nước ngoài Thực chất đây là khoản tiền thu hồi của quốc gia do đã bỏ ra những chi phí ban đầu để bảo vệ, nuôi dưỡng, rèn luyện tầng lớp lao động; đồng thời cũng là khoản tiền mà người lao động trích một phần tiền công của mình đóng góp cho Tổ quốc. Trong kết cấu nguồn thu của NSNN, các khoản thu trên được coi là khoản thu sử dụng cho chi thường xuyên và một phần để đầu tư phát triển kinh tế. Ngoài các khoản thu trên còn có khoản thu để cân đối NSNN, đó là các khoản thu về vay và viện trợ. 3. Những nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN Vấn đề cốt lõi trong thu NSNN là vấn đề xác định mức động viên và lĩnh vực động viên. Trong thực tế, mức động viên ở mỗi nước có sự khác nhau, cho dù chúng có những tương đồng về mặt kinh tế, xã hội. Sự khác nhau đó bắt nguồn từ các nhân tố ảnh hưởng sau đây: 3.1. Thu nhập GDP bình quân đầu người Chỉ tiêu thu nhập bình quân đầu người phản ánh tốc độ tăng trưởng và phát triển của một quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước. Thu nhập GDP bình quân đầu người là nhân tố quyết định khách quan đến mức động viên của NSNN. 3.2. Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế phản ánh hiệu quả của đầu tư phát triển. Tỷ suất doanh lợi càng lớn thì nguồn tài chính càng lớn. Dựa vào tỷ suất lợi nhuận trong nền kinh tế để tính tỷ suất thu NSNN và từ đó tránh được việc huy động thu ngân sách nhà nước chồng chéo,gây khó khăn về mặt tài chính cho hoạt động kinh tế. 3.3. Mức độ trang trải các khoản chi phí của nhà nước Mức độ trang trải chi phí của nhà nước phụ thuộc vào các yếu tố: - Quy mô tổ chức của bộ máy nhà nước và hiệu quả hoạt động của bộ máy đó. - Những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử - Chính sách sử dụng kinh phí của nhà nước Trong điều kiện các nguồn tài trợ khác cho kinh phí nhà nước không có khả năng tăng thì việc tăng mức độ chi phí của nhà nước sẽ dẫn đến tỷ suất thu ngân sách sẽ tăng. 3.4. Tổ chức bộ máy thu nộp Tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả cao, chống được thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu ngân sách nhà nước mà vẫn thoả mãn được nhu cầu chi tiêu của NSNN II. Chi của ngân sách nhà nước 1. Khái niệm, đặc điểm và nội dung kinh tế của chi ngân sách nhà nước Chi NSNN thể hiện các quan hệ tiền tệ hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí bộ máy nhà nước và thực hiện các chức năng kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận theo các nguyên tắc nhất định Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN để hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trước khi đưa vào sử dụng. Việc phân biệt hai quá trình này trong chi tiêu NSNN có ý nghĩa quan trọng trong quản lý NSNN. Trong mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn lịch sử, chi NSNN có những nội dung cơ cấu khác nhau, song chúng có những đặc điểm chung. Có thể khái quát những đặc điểm chung đó trên những khía cạnh chủ yếu sau đây: - Chi NSNN gắn chặt với bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà nhà nước đảm đương trước mõi quốc gia. Nhà nước với bộ máy càng lớn đảm đương nhiều nhiệm vụ thì mức độ, phạm vi chi của NSNN càng lớn. - Cơ quan quyền lực cao nhất của nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi của NSNN vì cơ quan đó quyết định các nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của quốc gia; cơ quan đó thể hiện ý chí nguyện vọng của một dân tộc. - Thông thường, các khoản chi của NSNN được xem xét hiệu quả trên tầm vĩ mô. Điều đó có nghĩa là hiệu quả của các khoản chi ngân sách phải được xem xét toàn diện dựa vào việc hoàn thành các mục tiêu kinh tế xã hội mà các khoản chi ngân sách đảm nhiệm - Các khoản chi của NSNN mang tính chất không hoàn trả trực tiếp thể hiện ở chỗ là không phải mọi khoản thu với mức độ và số lượng của những địa chỉ cụ thể đều được hoàn lại dưới các khoản chi của NSNN. Từ tính chất này mà các khoản chi NSNN được phân biệt một cách rõ ràng với các khoản tín dụng Nhà nước. - Các khoản chi của NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái và nói chung là phạm trù thuộc lĩnh vực kinh tế. Nhận thức rõ mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách ngân sách với chính sách tiền tệ, chính sách thu nhập trong quá trình thực hiện các mực tiêu kinh tế vĩ mô (tăng trưởng, công ăn việc làm, ổn định giá cả, cân bằng cán cân thanh toán...) 2. Các loại chi của ngân sách nhà nước Cơ cấu chi ngân sách được hiểu là hệ thống các khoản chi ngân sách, bao gồm các khoản chi và tỷ trọng của nó. Hệ thống chi NSNN rất đa dạng, phong phú và luôn biến động theo tình hình kinh tế xã hội và chính trị. Nhằm phân tích đánh giá quản lý và định hướng các khoản chi, người ta tiến hành phân loại các khoản chi NSNN theo những tiêu thức khác nhau. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN có cùng tính chất, cùng mục đích thành các loại chi. Có nhiều tiêu thức để phân loại các khoản chi NSNN theo những mục tiêu quản lý nhất định. ở đây chỉ nêu một số tiêu thức chủ yếu. 2.1. Căn cứ vào mục đích kinh tế xã hội của các khoản chi Người ta có thể phân chia các khoản chi thành hai loại: - Chi cho đầu tư phát triển sản xuất: là những khoản chi nhằm tạo ra cơ sở sản xuất vật chất và làm tăng sản phẩm quốc nội (GDP). Các khoản chi này có tác dụng góp phần làm cho nền kinh tế tăng trưởng. Trên ý nghĩa đó, người ta gọi các khoản chi này là chi tích lũy. - Chi cho tiêu dùng: là các khoản chi không chỉ tạo ra sản phẩm vật chất để tiêu dùng trong tương lai, mà còn dùng cho tiêu dùng hiện tại đối với cá thể từng bộ phận. Việc phân loại này có ưu điểm là tạo điều kiện cho việc phân tích đánh giá kết quả chi NSNN với quá trình phân phối GDP. Tuy nhiên, việc phân loại này có hai nhược điểm: Một là, không thể hiện mối quan hệ giữa chi tài chính của nhà nước và việc thực hiện các chức năng quản lý nhà nước; từ đó tìm ra phương án phân phối phù hợp cho từng thời kỳ. Hai là, một số khoản chi không xác định rõ tính chất để xếp vào chi tích luỹ hay chi tiêu dùng, ví dụ các khoản chi cho giáo dục, y tế, chi dự trữ, bù lỗ, bù giá... 2.2. Căn cứ vào lĩnh vực chi Người ta chia các khoản chi theo các loại: - Chi cho y tế - Chi cho giáo dục - Chi cho phúc lợi - Chi quản lý nhà nước - Chi đầu tư kinh tế Cách phân chia này có tác dụng phân tích, đánh giá các mặt hoạt động của nhà nước. Thông qua tỷ trọng của các loại chi, căn cứ vào thực trạng của từng lĩnh vực để có thể đánh giá tính đúng đắn của việc bỏ vốn từ NSNN. 2.3. Căn cứ theo yếu tố Có thể phân loại các khoản chi thành: - Chi thường xuyên: là các khoản chi cho tiêu dùng hiện tại gồm tiêu dùng cá nhân và tiêu dùng của các tổ chức sự nghiệp. Các khoản chi này ở mỗi nước có thể bao gồm các khoản chi chủ yếu sau: chi lương và chi tiền công, chi mua sắm hàng hoá dịch vụ, chi chuyển giao thường xuyên. - Chi đầu tư: là các khoản chi cho tiêu dùng trong tương lai. Các khoản chi này có tác dụng làm tăng cơ sở vật chất của quốc gia và góp phần làm tăng trưởng nền kinh tế. Thông thường, các khoản chi này bao gồm: chi trả tiền thuê bất động sản. tài sản tài chính, đầu tư cơ bản, chuyển giao vốn đầu tư. - Chi trả khác: gồm các khoản chi có tính chất là các chi tín dụng nhà nước bao gồm cho vay, trả nợ gốc. 2.4. Căn cứ theo chức năng của nhà nước Các khoản chi của NSNN có thể phân thành hai loại: - Chi nghiệp vụ: thường bao gồm các khoản chi lương, tiền công, trả nợ, hỗ trợ và chuyển giao, hưu trí và thâm niên, cung cấp và dịch vụ, trợ cấp và trợ giá, chi khác. - Chi phát triển: bao gồm chi dịch vụ kinh tế, chi an ninh, quốc phòng, chi các dịch vụ xã hội, chi quản lý hành chính. Mục đích phân loại này để phân tích đánh giá tình hình thực hiện các chức năng của nhà nước thông qua việc thực hiện các khoản chi. 3. Các nhân tố ảnh hưởng tới chi ngân sách nhà nước Để đánh giá tính tích cực tiến bộ của ngân sách một đất nước người ta thường xem xét đến cơ cấu nội dung thu chi của nó. Nội dung chi của NSNN là sự phản ánh những nhiệm vụ kinh tế chính trị xã hội của nhà nước trong từng giai đoạn lịch sử. Nội dung cơ cấu chi NSNN đối với mỗi quốc gia trong từng giai đoạn lịch sử chịu sự chi phối của nhiều nhân tố kinh tế chính trị xã hội. - Chế độ xã hội là nhân tố cơ bản ảnh hưởng quyết định đến nội dung cơ cấu chi NSNN. Chế độ xã hội quyết định đến bản chất và nhiệm vụ kinh tế xã hội của nhà nước. Nhà nước là chủ thể của chi NSNN, vì thế lẽ đương nhiên nội dung cơ cấu chi NSNN chịu sự ràng buộc của chế độ xã hội. - Nhân tố thứ hai ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là sự phát triển của lực lượng sản xuất. Sự phát triển của lực lượng sản xuất vừa tạo khả năng và điều kiện cho việc hình thành nội dung, cơ cấu chi một cách hợp lý, vừa đặt ra yêu cầu thay đổi nội dung cơ cấu chi trong từng thời kỳ nhất định. - Nhân tố thứ ba ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là khả năng tích lũy của nền kinh tế. Khả năng tích luỹ càng lớn thì khả năng chi đầu tư phát triển kinh tế càng lớn. Đương nhiên, việc đầu tư của NSNN cho đầu tư phát triển kinh tế tùy thuộc ở khả năng tập trung nguồn tích lũy vào NSNN và chính sách chi của NSNN trong từng giai đoạn lịch sử - Nhân tố thứ tư ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN là mô hình tổ chức của bộ máy nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế xã hội mà nhà nước đảm nhận trong từng giai đoạn lịch sử. Ngoài những nhân tố kể trên, có thể nói, nội dung cơ cấu chi NSNN của mỗi quốc gia trong từng giai đoạn nhất định chịu ảnh hưởng của rất nhiều các nhân tốkhác như: biến động kinh tế, chính trị, xã hội, trong đó có sự biến động của giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái... Nghiên cứu các nhân tố ảnh hưởng đến nội dung cơ cấu chi NSNN có ý nghĩa quan trọng trong việc bố trí nội dung và cơ cấu khoản chi NSNN một cách khách quan, phù hợp với yêu cầu của tình hình kinh tế, chính trị trong từng giai đoạn lịch sử. III. Tổ chức hệ thống ngân sách và phân cấp ngân sách nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp ngân sách gắn bó với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách. Cấp ngân sách được hình thành trên cơ sở cấp chính quyền; nghĩa là để có một cấp ngân sách thì trước hết phải có một cấp chính quyền với những nhiệm vụ phát triển toàn diện, đồng thời phải có khả năng nhất định về nguồn thu trên lãnh thổ đó. Nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách ở mỗi nước có sự khác nhau, song chúng đều có những nét chung là: - Tính tập trung, thống nhất - Tính tự chủ chịu trách nhiệm của mỗi cấp ngân sách Hiện nay, trên thế giới việc tổ chức hệ thống ngân sách thực hiện theo hai mô hình: mô hình hệ thống ngân sách theo nhà nước liên bang và mô hình tổ chức hệ thống ngân sách theo nhà nước không liên bang. Tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước ta là tổ chức hệ thống ngân sách theo mô hình nhà nước không liên bang. Các cấp ngân sách trong hệ thống tổ chức đó đều có mối liên hệ hữu cơ gắn bó với nhau thông qua việc thực hiện nhiệm vụ thu chi. Cũng như các nước, ở nước ta, việc tổ chức hệ thống NSNN cũng gắn với việc tổ chức bộ máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước. Có thể hình dung hệ thống ngân sách nhà nước ta từ sau đại hội Đảng lần thứ IV bằng sơ đồ đơn giản sau đây: Hình 1: Hệ thống NSNN ở Việt Nam hiện nay Ngân sách Nhà nước Ngân sách Trung ương Ngân sách địa phương Ngân sách đặc khu trực thuộc TW Ngân sách Thành phố trực thuộc TW Ngân sách tỉnh Ngân sách Thị xã Ngân sách Huyện Ngân sách thành phố, thị xã trực thuộc tỉnh Ngân sách xã phường Chương III Vấn đề chi ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay I. Thực trạng của ngân sách nhà nước Việt Nam: 1. Ngân sách nhà nước Việt Nam hiện nay: Việt Nam có truyền thống ngân sách thận trọng với thâm hụt ngân sách tương đối thấp (thông thường dưới 1% GDP, không kể cho vay lại) và tỷ lệ nợ (cả nợ trong và ngoài nước) trên GDP thấp. Điều này được phản ánh trong mức chi trả nợ lãi trong ngân sách vào khoảng 3% tổng chi tiêu. Luật ngân sách giới hạn bất kỳ vay nợ nào cho chi đầu tư xây dựng cơ bản và Quốc hội giới hạn thâm hụt ngân sách dưới 5% GDP. Bảng dưới đây tổng kết các xu hướng ngân sách chính trong giai đoạn 1995 - 1999 Bảng 1: Ngân sách Chính phủ Đơn vị: %GDP Ngân sách Chính phủ (%GDP) 1995 1996 1997 1998 1999 (Ước tính của IMF) 1999 (Ước tính của Chính phủ) 2000 (Dự toán ngân sách) 2000 (Ước tính của IMF) Thu (không kể viện trợ) 22,6 22,4 20,3 19,6 17,5 18,1 16,4 17,8 Viện trợ 0,7 0,6 0,8 0,6 0,6 0,5 0,43 0,4 Tổng chi (không kể cho vay lại) 23,8 23,1 22,0 20,4 18,8 21,1 19,7 21,7 Chi thường xuyên 18,6 17,4 16,2 14,4 12,8 13,1 13,5 15,2 Cân đối ngân sách tổng thể (bao gồm cả viện trợ, không kể cho vay lại) - 0,5 - 0,2 - 0,8 - 0,1 - 0,8 - 2,5 - 2,8 - 3,5 (Nguồn: Việt Nam đánh giá chi tiêu công - Báo cáo của nhóm công tác chung giữa Chính Phủ Việt Nam và các nhà tài trợ về đánh giá chi tiêu công ngày 22-23/06/2000) Trong hoạt động của NSNN, bội chi NSNN luôn luôn tồn tại, thu - chi ngân sách luôn trong tình trạng căng thẳng. Chi ngân sách luôn có chiều hướng gia tăng nhưng giớ hạn nguồn thu lại hạn hẹp do sản xuất kinh doanh trong nước chững lại. Năm 1990, thâm hụt chiếm gần 30% chi NSNN, năm 1997 con số này là 3%. Tính theo GDP, mức thâm hụt này là 6% năm 1990 và giảm xuống còn chưa đến 1% năm 1997. Và đến năm 1999, theo những số liệu mới nhất hiện nay lần đầu tiên trong lịch sử nước ta thu, chi và bội chi ngân sách đều hoàn thành vượt mức kế hoạch do Quốc hội quy định: thu ngân sách đạt 71 ngàn tỷ đồng, bằng 102,1% dự toán được duyệt ban đầu. Trong đó số thu riêng ngành thuế đạt 105% kế hoạch được giao. Thực chi NSNN cả năm là 90 ngàn tỷ đông, bằng 109,3% dự toán được duyệt đầu năm. Bội chi ngân sách thực đạt 4,9% GDP, nằm trong giới hạn bội chi dưới 5% do Quốc hội phê chuẩn. Tuy nhiên, một điểm đáng lưu ý là cân đối ngân sách chưa bao trùm toàn bộ hoạt động tổng thể của Chính phủ. Nó không tính đến một số đáng kể các quỹ bên cạnh ngân sách. Nó cũng không bao gồm một hoạt động tương tự ngân sách đáng kể là tín dụng của hệ thống ngân hàng cấp cho các DNNN. Bảng trên cũng cho thấy quan điểm ngân sách của chính phủ trong năm 2000 đã được nới lỏng một cách tương đối phù hợp. Chính phủ dự toán thâm hụt ngân sách tổng thể không kể các khoản cho vay lại tăng lên đến 2,8% GDP (theo ước tính mới đây của IMF là 3,5%). Tăng thâm hụt ngân sách chủ yếu là do tăng lương cho công chức (0,8% GDP), chuyển chi xây dựng cơ bản dưới chỉ tiêu phân bổ cho năm 1999 sang để kích thích chi ngân sách một chút (0,8% GDP) và chi phí cho dự kiến cải cách ngân hàng và DNNN (0,6% GDP, theo đánh giá của IMF). Sự nới lỏng ngân sách tương tự đã được đưa vào ngân sách năm 1999 nhưng kết quả tổng thể đã tốt hơn rất nhiều so với dự kiến (nghĩa là mức thâm hụt thực tế thấp hơn dự kiến). 2. Một số thách thức Xuất phát từ tình hình thực tiễn trên đã nảy sinh một số thách thức chính. Đó là: - Như ta đã thấy trong bảng 1, tỷ lệ thu ngân sách trên GDP giảm. Mức giảm khoảng từ 4 - 5% GDP trong giai đoạn 1995 - 1999 thực sự là mối lo ngại lớn. Nó phản ánh một loạt các yếu tố, bao gồm tăng trưởng kinh tế giảm, nhập khẩu giảm, hoạt động kém hiệu quả của các DNNN - Chi phí cho cải cách ngành ngân hàng và các DNNN. Theo ước tính của IMF, giai đoạn đầu tiên của những cải cách này đòi hỏi phải có chi phí về vốn tạm tính khoảng 11.000 tỷ đồng (khoảng 3% GDP), để hình thành công ty quản lý tài sản. Công ty này có chi phí thường xuyên hàng năm về thanh toán lãi suất và chi phí cho mạng lưới an sinh xã hội là 2.500 tỷ đồng (khoảng 0,6% GDP) - Ngân sách sẽ phải trang trải những chi phí về tiếp tục tăng lương cho khối công chức, được thiết kế nhằm tăng thêm đáng kể lương thực tế. Sau mức tăng lương ban đầu là 25% trong năm 2000 dự kiến những năm sau đó sẽ tiếp tục tăng thêm khoảng 10% nữa - Giảm chi thường xuyên từ mức 18,6% GDP trong năm 1995 xuống còn 12,8% trong năm 1999 như đã thấy trong bảng 1, điều đó có thể dẫn đến việc dồn nén áp lực chi tiêu. II. Chi tiêu của ngân sách nhà nước Việt Nam 1. Thực trạng Cả lý thuyết và kinh nghiệm đều cho thấy rằng việc quyết định chi bao nhiêu cho các hoạt động khác nhau là công việc khó khăn nhất trong lập ngân sách nhà nước. Không có sự phân bổ tối ưu (hay duy nhất) nào của các hàng hoá và dịch vụ công cộng. Ngoài những hoạt động chính của khu vực nhà nước (cho những hàng hoá công cộng "thuần tuý" như quốc phòng, chiếu sáng đường phố), các ưu tiên trơng chi tiêu công đòi hỏi có đánh giá chi tiết cho từng nước, và trong bất kỳ trường hợp nào thì những quyết định như vậy cũng là một yếu tố chính trị lớn. Tuy nhiên, các nhà hoạch định chính sách có thể công khai cân nhắc các mục tiêu tham gia của khu vực nhà nước, các công cụ để nhà nước can thiệp, những đòi hỏi khác nhau đối với ngân sách, kết quả và tác động có thể có được của những chi tiêu đó, như vậy sẽ giúp đề ra những quyết định tốt hơn. Phân bổ chi tiêu bao gồm hai loại: phân theo chi thường xuyên và chi đầu tư, và phân theo ngành. 1.1. Chi thường xuyên và chi đầu tư Một đặc điểm hay thấy của các nước đang phát triển là phần chi ngoài lương cho các công việc vận hành và bảo trì là quá ít. ở Việt Nam, cũng giống như ở đa số các nước đang phát triển, lợi ích thu được về từ chi ngoài lương cho vận hành và bảo trì được ước tính là tương đối lớn ở một số ngành. Vậy mà ngân sách cho vận hành và bảo dưỡng ở những ngành đó chưa được cấp đủ kinh phí Ví dụ, các cuộc khảo sát về đường bộ ở Việt Nam cho thấy rằng, gần một nửa mạng lưới đường quốc gia đang ở trong tình trạng yếu kém hoặc rất kém, khả năng chịu tải của một phần tư số cầu đã bị giảm đáng kể. Tình hình đường bộ ở các tỉnh huyện và xã thậm chí còn tồi tệ hơn nữa. Trong ngành y tế, việc cân đối kinh phí trong nội bộ ngành tỏ ra khá hơn. Nghiên cứu tổng quan ngành y tế cho thấy rằng, việc có đủ kinh phí ngân sách cho việc cung ứng vật tư (trang thiết bị y tế, thuốc...) đã góp phần đáng kể vào việc cải thiện tình trạng sức khoẻ ở Việt Nam. Trong năm 1999, chi đầu tư phát triển tăng khá mạnh và dồn dập vào những tháng cuối năm, vượt 38,7% kế hoạch là do Chính phủ chủ trương triển khai kích cầu đầu tư nhằm ngăn chặn xu hướng suy giảm tăng trưởng của nền kinh tế. Nếu chi đầu tư phát triển của cả 10 tháng đầu năm chỉ đạt khoảng 3/4 kế hoạch năm thì chỉ riêng 2 tháng còn lại đã đảm nhiệm một khôid lượng chi bằng 1/4 tổng chi đầu tư phát triển cả năm. Thực tế này thể hiện phần nào "truyền thống" dồn tích vốn đầu tư vào thời điểm cuối năm, đồng thời bộc lộ tình trạng vốn chờ công trình, một nét mới xuất hiện trong những tháng cuối năm 1999 phản ánh hệ quả cụ thể của việc triển khai biện pháp kích cầu đầu tư. Trong hệ điều hành chi thường xuyên, thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về việc giữ lại 10%, chỉ giao 90% dự toán các khoản chi tiêu thường xuyên có tính chất lương và chi ngoài lương nên tổng chi thương xuyên năm 1999 đạt 99% mức dự toán, tính cả nguồn dự phòng. Trong thực tế, tổng chi thường xuyên chỉ bố trí bằng 97% dự toán. đặc biệt, dự toán chi quản lý hành chính chỉ bố trí gần băng 92% so với thực hiện năm 98 trong đó các khoản chi hội nghị, lễ tân... được cắt giảm nhiều nhất. Chi cho sự nghiệp giáo dục đào tạo, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường vẫn tăng hơn mức chi thực tế năm 98. Những phát hiện trên chỉ ra rằng, cần có sự cân đối thích hợp giữa chi đầu tư và chi thường xuyên, bao gồm chiến lược rõ ràng về chi cho những hạng mục ngoài lương và chi bảo trì để sử dụng nguồn lực của nhà nước một cách có hiệu quả. Cách "lập ngân sách kép" trong việc lập ngân sách chi thường xuyên và chi đầu tư do hai cơ quan đảm nhiệm, như cách làm ở Việt Nam và ở nhiều nước đang phát triển, thường không giúp cho sự cân đối này. Trong ưu tiên của mình, các nhà tài trợ cũng thường thiên vị cho chi đầu tư hơn là cho chi thường xuyên. Trong khi đó, để cải thiện chất lượng giáo dục, việc có giáo viên được đào tạo đầy đủ và việc có đủ sách giáo khoa (chi thường xuyên) cũng quan trọng không kém gì việc có những phòng học mới (chi đầu tư). 1.2. Cơ cấu chi theo ngành Ngoài việc phân bổ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư, việc lập ưu tiên trong ngân sách nhà nước đòi hỏi phải có chiến lược cân đối nguồn kinh phí giữa các ngành và trong nội bộ từng ngành, như nông nghiệp, y tế, giáo dục và giao thông vận tải. Trong những quyết định như vậy còn bao hàm cả những nhận định về sự lựa chọn của xã hội - liệu xã hội có coi trọng giáo dục và y tế hơn đường xá cho nông thôn và cải thiện khả năng tiếp cận thị trường cho người nghèo hay không? Kinh nghiệm cho thấy rằng, áp dụng một số nguyên tắc đơn giản sẽ giúp những người ra quyết định tập trung vào một số những lựa chọn thiết yếu. Nhìn vào cơ cấu chức năng trong ngân sách nhà nước của Việt Nam, có thể thấy rằng, chính phủ đang chú trọng đúng đắn vào những hoạt động đem lại lợi ích lớn hơn cho xã hội. Hình 2 cho thấy cơ cấu ngành trong ngân sách nhà nước của Việt Nam trong hai năm mà có đủ số liệu. Các số liệu này cho thấy rằng, chính phủ đang chú trọng nhiều hơn vào nông nghiệp, giáo dục đào tạo, y tế và giao thông vận tải. Mỗi ngành này trong năm 1998 đều được phân bổ kinh phí nhiều hơn tương ứng với những năm trước. Chính phủ Việt Nam đã nêu rõ những mục tiêu sau đây: - Chi cho giáo dục đào tạo: tăng từ 12% lên 15% tổng chi ngân sách - Chi cho khoa học công nghệ và môi trường: tăng từ 1% đến 2% tổng chi ngân sách. - Ưu tiên chi cho nông nghiệp, nông thôn, giảm nghèo và tạo việc làm Hình 2. Cơ cấu chi cho các ngành của nhà nước (năm 1998) Tuy nhiên, điều quan trọng là phải phân tích chi tiết hơn ở cấp tiểu ngành, hay cấp chương trình để xem những nguồn này thực sự chi cho việc gì (chẳng hạn cho tiểu học so với trung học và đại học, chi phòng bệnh so với chữa bệnh hay kế hoạch hoá gia đình, nghiên cứu khuyến nông so với trợ cấp hướng đối tượng). Chỉ có ở cấp này thì mới phân tích được xem liệu ngân sách nhà nước có hướng mục tiêu chi nhằm đạt được tăng trưởng hay công bằng, cung cấp dịch vụ một cách có hiệu quả hay tạo môi trường thuận lợi cho khu vực tư nhân để cải thiện tăng trưởng hay không. Các ví dụ của những nước đang phát triển khác cho thấy rằng chỉ có phân bổ và chi tiền cho các hoạt động xã hội không thôi chưa chắc đã đảm bảo rằng những đối tượng chính sách sẽ nhận được các lợi ích đó. 1.2.1. Chi của nhà nước trong ngành nông nghiệp Mặc dù có tăng trong những năm gần đây, nhưng chi tiêu công cho nông nghiệp vẫn còn tương đối thấp và chỉ chiếm 5 - 6% ngân sách nhà nước (6,3% năm 1998). Mức này thấp hơn so với một số nước châu á khác như Trung Quốc, ấn Độ và Thái Lan, nới tỷ trọng ngân sách cho nông nghiệp là khoảng từ 8 đến 16% trong giai đoạn 1990 - 1993. Tính theo tỷ lệ trong GDP, chi của nhà nước cho nông nghiệp chiếm 1,3% GDP năm 1998. Xem xét về cơ cấu chi tiêu công trong nông nghiệp có thể rút ra các nhận xét sau: - Lĩnh vực thuỷ lợi chiếm 50% ngân sách nông nghiệp. Hai chương trình quốc gia về rừng và khai hoang chiếm tương ứng 14% và 17%, và các dịch vụ lâm nghiệp và trồng rừng chiếm khoảng 10% - Tính bình quân tỷ lệ giữa chi đầu tư trên chi thường xuyên là 3:1. Thuỷ lợi nhận được phần lớn trong chi đầu tư (khoảng 50 đến 80%), trong khi đó chi thường xuyên lại được chia đều hơn giữa các lĩnh vực khác nhau, phần lớn dành cho lâm nghiệp và các dịch vụ liên quan (khoảng 20%). - Đối với các năm 1997 và 1998, chi thườn