Đổi mới mô hình tổ chức giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay

các cơ quan hành chính nhà nước không chịu thực hiện. Tuy nhiên, nếu quy định này không được cụ thể, chặt chẽ dễ dẫn tới tình trạng bị lạm dụng, quyền hành pháp và tư pháp bị lẫn lộn làm ảnh hưởng ñeán quyền hành pháp. Qua một số năm hoạt động, việc tổ chức cơ quan TPHC nằm trong hệ thống toà án tư pháp cuả Trung Quốc tỏ ra có nhiều hạn chế, nhất là các thủ tục về xác minh, thu thập chứng cứ và việc thi hành bản án. Vì vậy, hiện nay Trung Quốc đang tiếp tục nghiên cứu nhằm đổi mới tổ chức và hoạt động cuả TPHC theo hướng thiết lập một hệ thống TPHC độc lập, tách khỏi hệ thống Toà án tư pháp[39,Tr114-115]. 2) Mô hình cuả Hoa Kỳ Hoa Kỳ là một quốc gia có hình thức cấu trúc liên bang, do đó hệ thống toà án cũng được tổ chức theo liên bang và các tiểu bang[19,Tr6]. Hệ thống Toà án liên bang bao gồm: - Các Toà án khu vực liên bang, các Toà án chuyên biệt (Toà thương mại quốc tế, Toà khiếu nại, Toà phá sản…); - Các Toà án phúc thẩm lưu động liên bang; - Toà án tối cao liên bang. Hệ thống Toà án cuả các tiểu bang gồm; - CácToà án sơ thẩm; - Các Toà án phúc thẩm; - Toà án tối cao tiểu bang. Tuỳ theo tính chất, mức độ, quan hệ pháp luật điều chỉnh mà vụ kiện có thể thuộc thẩm quyền giải quyết cuả Toà án liên bang hoặc tiểu bang. Toà án tối cao liên bang là cơ quan xét xử cao nhất cuả Hoa Kỳ. Các phán quyết cuả nó là cao nhất và cuối cùng. Toà án tối cao tiểu bang là Toà án cao nhất cuả bang có nhiệm vụ xét xử tất cả các bản án cuả Toà án cấp dưới có kháng cáo, kháng nghị. Tuy nhiên, bản án cuả Toà án tối cao tiểu bang không phải là cuối cùng. Trong trường hợp nội dung vụ án có liên quan đến vấn đề bị pháp luật liên bang điều chỉnh thì bản án đó có thể bị Toà án tối cao liên bang xem xét lại như một vụ án cuả liên bang[9, Tr50-54]. Theo quy định cuả pháp luật Hoa Kỳ, trước khi khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án tư pháp, người khởi kiện phải khiếu nại trước đến cơ quan “tài phán hành chính” thuộc cơ quan hành chính nhà nước. Trường hợp không đồng ý với phán quyết cuả cơ quan TPHC này, người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án tư pháp. Khi thụ lý các khiếu kiện này, Tòa án tư pháp chỉ xem xét lại về tính đúng đắn cuả các phán quyết tài phán. Tương tự như pháp luật Trung Quốc, pháp luật Hoa Kỳ cũng trao cho Tòa án tư pháp có quyền đưa ra các phán quyết của mình thay cho quyết định hành chính của cơ quan hành chính nếu thấy cần thiết[19,Tr3]. Mặc dù tại Hoa Kỳ việc giải quyết các KKHC được giao cho Tòa án tư pháp, nhưng do có cơ chế về TPHC tiền tố tụng tư pháp nên dù phán quyết cuả TPHC thuộc cơ quan hành chính nhà nước có thể bị Tòa án tư pháp xem xét lại, nhưng Tòa án ít khi thay đổi các quyết định này, trừ khi Tòa án thấy luật bị áp dụng sai hoặc phiên xử cuả TPHC không được tiến hành công bằng, vô tư. Kinh nghiệm tổ chức và hoạt động TPHC cuả Hoa Kỳ cho thấy, hình thức tổ chức giải quyết khiếu kiện bằng TPHC thuộc cơ quan hành chính nhà nước trước khi thực hiện việc khiếu kiện ra Tòa án tư pháp đã làm giảm nhẹ đáng kể khối lượng công việc cuả Tòa án, vì Tòa án sẽ chỉ giải quyết các khiếu kiện đối với các phán quyết cuả TPHC mà thôi. Ví dụ, ở Hoa Kỳ chỉ có khoảng 10% số lượng các quyết định cuả TPHC bị kiện ra Tòa án và chỉ có khoảng 10% trong số này bị Tòa án sưả đổi hoặc lật ngược lại[2,Tr25-27]. 2.1.3.3 Mô hình tổ chức Tòa án hành chính độc lập Theo mô hình này, các cơ quan có thẩm quyền giải quyết KKHC được tổ chức thành một hệ thống độc lập, tồn tại song song, độc lập với hệ thống Tòa án tư pháp và độc lập với hệ thống hành chính nhà nước. Các quốc gia tiêu biểu theo mô hình này có thể kể đến: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển … Mô hình này có các ưu điểm giống như mô hình TPHC trực thuộc hệ thống Toà án tư pháp (bảo đảm các tranh chấp đều được xét xử bởi Tòa án; quyền tư pháp và quyền hành pháp được tách bạch). Ngòai ra, mô hình này còn khắc phục được những hạn chế cuả mô hình TPHC trực thuộc hệ thống Tòa án tư pháp do được chuyên môn hoá cao hơn. Nhưng mô hình này có một hạn chế là làm tăng số lượng các cơ quan nhà nước trong hệ thống các cơ quan tư pháp. Để hiểu rõ hơn mô hình này, ta có thể xem xét tổ chức và hoạt động tài phán hành chính ở một số quốc gia sau: 1) Mô hình Cộng hòa liên bang Đức Ở Cộng hoà liên bang Đức không những các cơ quan có chức năng TPHC được tổ chức thành một hệ thống Tòa án riêng biệt, mà các tòa án khác cũng đựơc tổ chức thành các hệ thống riêng biệt. Có 6 loại tòa án cùng tồn tại thành những hệ thống độc lập, đó là: - Hệ thống các Tòa án tư pháp; - Hệ thống các Tòa án hiến pháp; - Hệ thống các Tòa án tài chính; - Hệ thống các Tòa án lao động; - Hệ thống các Tòa án xã hội; - Hệ thống các Tòa án hành chính. Hệ thống các Tòa án hành chính gồm 52 Tòa án hành chính khu vực, 16 Tòa án hành chính liên khu vực (bang) và 01 Tòa án hành chính liên bang. Đối với hầu hết các vụ án, Tòa án hành chính khu vực là Toà sơ thẩm, Tòa án hành chính bang là Tòa phúc thẩm và Tòa án hành chính liên bang là Toà giám đốc thẩm. Trong một số trường hợp thì Tòa án hành chính bang là Toà xét xử sơ thẩm, Tòa án hành chính liên bang là Tòa xét xử phúc thẩm hoặc Tòa án hành chính liên bang là Toà xét xử sơ thẩm đồng thời là chung thẩm[44],[34,Tr145-147] . Mô hình Vương quốc Thụy Điển Tòa án hành chính được tổ chức thành một hệ thống gồm: Tòa án hành chính sơ thẩm, Tòa án hành chính phúc thẩm và Tòa án hành chính tối cao. Toà hành chính sơ thẩm có các thẩm phán, các thư ký Tòa và các chuyên gia pháp luật giúp việc. Phiên tòa hành chính sơ thẩm có 01 thẩm phán và 03 hội thẩm. Bản án hoặc quyết định cuả Tòa án hành chính sơ thẩm có thể bị kháng cáo. Hội đồng xét xử phúc thẩm thuộc Tòa án hành chính phúc thẩm gồm 3 thẩm phán và 2 hội thẩm. Bản án, quyết định cuả Tòa án hành chính phúc thẩm có thể bị khiếu nại đến Tòa án hành chính tối cao. Tòa án hành chính tối cao có tất cả 18 thẩm phán. Hội đồng xét xử cuả Tòa án hành chính tối cao gồm 05 thẩm phán. Tòa án hành chính tối cao rất ít khi xét xử lại vụ án hành chính đã xét xử phúc thẩm, trừ trường hợp thấy rằng việc xét xử lại sẽ làm án lệ chung hoặc vụ việc có một số tình tiết hoặc lý do đặc biệt. Để giảm áp lực công việc cho Tòa án và tiết kiệm các chi phí giải quyết, pháp luật Thuỵ Điển cũng quy định người khởi kiện phải khiếu nại trước đến cơ quan hành chính đã ban hành QÑHC hoặc có HVHC bị khiếu kiện trước khi khởi kiện [46,Tr29-30]. Về mặt thẩm quyền, cũng giống như Tòa án tại Hoa kỳ, khi giải quyết các khiếu kiện hành chính Tòa án hành chính Thụy Điển có quyền hủy bỏ QÑHC bị khởi kiện và ban hành một quyết định khác để thay thế[37,Tr84]. 2.1.4. Các quan điểm và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động tài phán hành chính ở nước ta 2.1.4.1. Những quan điểm tổ chức và hoạt động tài phán hành chính Theo chúng tôi, hoạt động TPHC phải tuân theo các quan điểm chỉ đạo cơ bản sau đây: + Phải thể hiện được tinh thần đổi mới cuả Đảng trong đó có các quan điểm chỉ đạo về cải cách hành chính và cải cách tư pháp. Tinh thần đổi mới không có nghĩa là chỉ cần thay đổi mô hình tổ chức và thủ tục giải quyết KKHC bằng một mô hình và thủ tục tố tụng khác, mà đổi mới cần phải được hiểu cả về nghĩa rộng lẫn nghĩa hẹp, cả về hình thức lẫn nội dung. Mô hình TPHC đưa ra phải bảo đảm nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước gọn nhẹ, không làm cồng kềnh thêm bộ máy hiện có. + Phải đặt trong tổng thể cải cách hành chính, cải cách tư pháp, phải căn cứ vào hiến pháp và các đạo luật về tổ chức bộ máy nhà nước. TPHC là một trong những nội dung cuả nền hành chính nhà nước. Cùng với những đổi mới về tư duy chúng ta phải từng bước đổi mới tổ chức và phương thức hoạt động cuả hệ thống chính trị, đổi mới bộ máy nhà nước, cải cách hành chính nhà nước và cải cách tư pháp, tức là phải đổi mới thiết chế nhà nước, đổi mới về tổ chức, hoạt động cuả bộ máy nhà nước, quy định rõ quy chế công chức, công vụ. TPHC phải thực sự là công cụ kiểm soát hoạt động cuả các cơ quan hành chính và cán bộ công chức nhà nước, bộ máy tổ chức phải gọn nhẹ, thủ tục tố tụng phải chặt chẽ nhưng đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện, phải bảo đảm được quyền kiểm tra, giám sát cuả nhân dân đối với hoạt động cuả cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. + Phải dưạ trên cơ sở tổng kết thực tiễn giải quyết KKHC cuả công dân, cơ quan, tổ chức đối với các QÑHC, HVHC. Việc giải quyết KKHC phải là sự kế thưà và nâng lên một bước cao hơn việc giải quyết các khiếu nại cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu. Trên thế giới có nhiều mô hình tổ chức KKHC khác nhau, có thể nói không có mô hình nào là hòan thiện hơn cả, nó phù hợp ở nước này nhưng chưa hẳn đã phù hợp với nước khác, vì vậy ta không thể sao chép bất kỳ máy móc vào điều kiện cuả nước ta mà phải tiếp thu nó một cách có chọn lọc, vận dụng một cách thích hợp vào hòan cảnh kinh tế- xã hội, đặc điểm nền hành chính và truyền thống pháp lý cuả nước ta. + Phải bảo đảm tính độc lập, chỉ tuân theo pháp luật; Các đương sự phải bình đẳng khi tham gia tố tụng. Nguyên tắc này liên quan đến việc lưạ chọn mô hình tổ chức, xác định thẩm quyền và thủ tục tố tụng nhằm bảo đảm việc độc lập cuả cơ quan tài phán khi giải quyết vụ việc. Bảo đảm sự phân định giữa hành chính quản lý và hành chính tài phán. Điều đó có nghĩa là tổ chức TPHC phải thóat khỏi quan hệ mệnh lệnh - phục tùng. Có như vậy hoạt động tài phán mới bảo đảm sự độc lập và bảo đảm sự bình đẳng giữa các cá nhân với pháp nhân, giữa cơ quan nhà nước với cá nhân, cơ quan, tổ chức khác. + Phải đánh giá đúng yếu tố cán bộ và cơ sở vật chất, kỹ thuật cho tổ chức và hoạt động cuả cơ quan TPHC. Cán bộ quyết định mọi vấn đề, đó là nhân tố chủ yếu, nhân tố hành đầu. Tổ chức cơ quan TPHC phụ thuộc trước hết vào trình độ hiểu biết và năng lực hành động cuả công chức làm việc trong cơ quan tài phán, đặc biệt là những cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác giải quyết khiếu kiện. Vai trò, chức năng, nhiệm vụ của TPHC đòi hỏi cán bộ trực tiếp giải quyết vụ việc phải có phẩm chất, đạo đức chính trị vững vàng, năng lực trí tuệ, năng lực chuyên môn ngang tầm công việc. + Phải thể hiện được sự ưu việt cuả mô hình so với các mô hình giải quyết KKHC trước đó. Xã hội loài người luôn vận động và phát triển theo chiều hướng cái sau sẽ hoàn thiện hơn cái trước, mô hình tài phán mới phải bảo đảm khắc phục được những hạn chế cuả các mô hình trước đó. Mô hình này phải đáp ứng được các đòi hỏi cuả công dân đó là phải bảo vệ được các quyền, lợi ích hợp pháp cuả người khởi kiện; tổ chức phải gọn gàng phù hợp với điều kiện, hoàn cảnh xã hội; thủ tục tố tụng phải chặt chẽ nhưng phải đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện. 2.1.4.2. Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động tài phán hành chính Nguyên tắc tổ chức và hoạt động cuả TPHC là những tư tưởng, nguyên lý chủ đạo, xuyên suốt trong tổ chức và hoạt động TPHC. Việc tuân thủ các nguyên tắc này ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả, hiệu lực cuả hoạt động TPHC. Các nguyên tắc này là một hệ thống thống nhất, việc thực hiện chúng là điều kiện, tiền đề cho việc thực hiện các nguyên tắc khác. Vì vậy, cần phải thực hiện đồng bộ tất cả các nguyên tắc này[27,Tr148]. Việc thực hiện đúng các nguyên tắc tổ chức và hoạt động sẽ bảo đảm cho bộ máy tổ chức tài phán có một cơ cấu hợp lý, gọn nhẹ, tránh được những trùng lắp không cần thiết. Trong hoạt động, việc tuân thủ các nguyên tắc làm cho bộ máy tài phán hoạt động đồng bộ, thông suốt, phát huy được tính chủ động, độc lập cuả đội ngũ cán bộ, công chức, bảo đảm cho pháp luật được áp dụng một cách nhất quán và phù hợp với từng điều kiện, hoàn cảnh cụ thể, bảo đảm các quyền và lợi ích hợp pháp cuả các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của TPHC bao gồm các nguyên tắc chung và các nguyên tắc đặc thù. 1) Những nguyên tắc chung Những nguyên tắc chung là những nguyên tắc làm cơ sở chỉ đạo tổ chức và hoạt động của Nhà nước nói chung, trong đó có TPHC. + Nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân[41,Tr90]. Nhà nước ta là nhà nước XHCN, là tổ chức để nhân dân lao động thực hiện quyền làm chủ cuả mình, là nhà nước cuả dân, do dân và vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, trong đó có quyền về tư pháp[21,tr100]. Thực hiện nguyên tắc này trong tổ chức và hoạt động giải quyết KKHC, thực chất là bảo đảm quyền lực cuả nhân dân trong quản lý nhà nước và xã hội. Hoạt động TPHC phải bảo đảm cũng là một hoạt động nhằm thực hiện quyền lực nhà nước cuả nhân dân. Điều này có nghiã là nhân dân phải được đóng góp ý kiến cuả mình về mô hình tổ chức TPHC, hoạt động tài phán phải chiụ sự giám sát cuả nhân dân (việc giám sát này có thể được thực hiện thông quá hoạt động giám sát cuả các cơ quan dân cử như Quốc hội, Hội đồng nhân dân hoặc các hình thức khác như thông qua việc khiếu nại, tố cáo, phản ánh, kiến nghị cuả công dân...). Thậm chí nhân dân cũng có thể trực tiếp tham gia vào hoạt động giải quyết khiếu kiện với tư cách là Hoà giải viên, Hội thẩm nhân dân hoặc bồi thẩm đoàn ... + Nguyên tắc tập trung dân chủ. Thực ra, nội dung cơ bản nhất cuả tập trung dân chủ là yếu tố tập trung. Điều này là chân lý do bản chất quyền uy cuả hoạt động quản lý tạo ra, bởi ở đâu có quản lý là ở đó phải có tập trung[31,Tr74]. Tuy nhiên, theo quan điểm tiến bộ thì tập trung phải được thực hiện trên cơ sở phát triển dân chủ, trên nền tảng cuả dân chủ. Yêu cầu cơ bản cuả nguyên tắc này là phải bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành tập trung thống nhất cuả các cơ quan nhà nước cấp trên với cơ quan nhà nước cấp dưới, giữa thủ trưởng với nhân viên, đồng thời, bảo đảm quyền chủ động, sáng tạo và khả năng độc lập nhất định trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ được giao cuả các cán bộ, công chức, cơ quan cấp dưới. Đặc biệt là bảo đảm sự độc lập cuả cán bộ, công chức và cơ quan tài phán cấp dưới đối với thủ trưởng cơ quan tài phán, đối với cơ quan tài phán cấp trên hoặc đối với các cơ quan hành chính bị kiện khi giải quyết các KKHC. + Nguyên tắc pháp chế XHCN. Thực hiện nguyên tắc pháp chế XHCN trong tổ chức và hoạt động cuả TPHC có nghĩa là mọi cơ quan, cán bộ, công chức khi giải quyết các KKHC cũng như mọi đối tượng khi tham gia vào hoạt động tố tụng cuả TPHC đều phải nghiêm chỉnh và triệt để tuân thủ pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng và nghiêm minh; bảo đảm sự thống nhất cuả trật tự, kỷ cương, hiệu lực cuả phán quyết; bảo đảm dân chủ và công bằng xã hội. Thực hiện tốt nguyên tắc này sẽ góp phần đấu tranh chống các tư tưởng cục bộ, tuỳ tiện, vô chính phủ, đấu tranh có hiệu quả để ngăn chặn tệ quan liêu, tham nhũng và các hiện tượng tiêu cực khác trong việc giải quyết khiếu kiện. + Nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo cuả Đảng. Thông qua hoạt động TPHC, Đảng cộng sản Việt Nam thực hiện sự lãnh đạo cuả mình đối với xã hội. Sự lãnh đạo cuả Đảng cộng sản nhằm bảo đảm cho ý chí cuả giai cấp lãnh đạo được thực hiện trong thực tế. Vì vậy bảo đảm sự lãnh đạo cuả Đảng là một yêu cầu khách quan đặt ra khi tổ chức cơ quan TPHC. Sự lãnh đạo cuả Đảng không chỉ nhằm mục đích bảo đảm cho hoạt động cuả TPHC được thực hiện theo đúng đường lối, chính sách cuả Đảng mà còn là điều kiện cơ sở để bảo đảm các quyền tự do dân chủ cuả công dân[36,tr111]. 2) Những nguyên tắc đặc thù Đây là những nguyên tắc riêng chỉ đạo tổ chức và hoạt động tài phán hành chính. + Tổ chức mô hình phải phù hợp với chức năng tài phán; Phải bảo đảm sự hoàn chỉnh và thống nhất[30,Tr97]. TPHC không phải là hoạt động quản lý, không phải là hoạt động nghiên cứu khoa học, đồng thời cũng không phải là một hoạt động dịch vụ mà là hoạt động trọng tài cuả Nhà nước để giải quyết các tranh chấp liên quan đến QÑHC, HVHC. Do đó, về hình thức, cơ cấu tổ chức cuả TPHC phải bảo đảm làm sao cho phù hợp với chức năng cuả mình, không nên tổ chức một khâu, một bộ phận nào đó cuả tài phán hành chính nếu khâu, bộ phận đó không liên quan đến hoạt động cuả tài phán và không trực tiếp thực hiện hoặc phục vụ cho hoạt động tài phán. TPHC phải có bộ phận chuyên môn để trực tiếp giải quyết khiếu kiện, đồng thời phải có bộ phận phục vụ để bảo đảm cho các hoạt động chuyên môn. TPHC cũng phải được tổ chức thành hệ thống bảo đảm vụ việc khiếu kiện sau khi đã được giải quyết lần đầu phải được xem xét lại bởi một một cấp tiếp theo nếu có đương sự không đồng ý. + Phải phân định thẩm quyền rõ ràng[30,Tr98]. Quyền lực nhà nước được thực hiện bởi hệ thống các cơ quan nhà nước nhưng làm thế nào để không xảy ra sự chồng chéo về thẩm quyền giữa chúng. Vấn đề đặt ra là cần có quy định cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền cho từng cơ quan và phải đúng nguyên tắc, phương pháp phân định thẩm quyền. TPHC phải được trao quyền một cách cụ thể, rõ ràng. Các trường hợp có thể có chồng chéo về thẩm quyền thì cần phải chú ý phân định cụ thể. + Phải tiết kiệm và hiệu quả[30,Tr99].. Tiết kiệm và hiệu quả là yêu cầu được đặt ra cho mọi đối tượng, mọi chủ thể trước khi thực hiện một hành vi, thao tác cụ thể. Tiết kiện để bảo đảm sử dụng hợp lý nguồn nhân tài lực đầu tư; thủ tục không quá phức tạp, quá tốn kém một cách không cần thiết; tiết kiệm phải đặt trong mối quan hệ về hiệu quả cuả hoạt động. TPHC phải được tổ chức trên nguyên tắc sử dụng hợp lý các nguồn nhân lực, tài lực với hiệu quả cao. Tiết kiệm kinh phí cho nhà nước và tiết kiệm cho cả các chủ thể khác khi tham gia vào hoạt động tố tụng cuả TPHC. 2.2. Thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam 2.2.1. Thực trạng pháp luật về tài phán hành chính ở Việt Nam 2.2.1.1. Thực trạng pháp luật về giải quyết khiếu nại hành chính Như trên đã nói, trong luận văn này khái niệm “tài phán hành chính” được hiểu theo nghĩa rộng, bao gồm GQKN hành chính và giải quyết vụ án hành chính. Theo quy định cuả Luật 1998, đã được sưả đổi, bổ sung theo Luật sưả đổi, bổ sung một số điều cuả Luật KN, TC ngày 29/11/2005 (Luật 2005) thì việc GQKN được thực hiện theo 2 cấp: Thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền GQKN lần đầu đối với QÑHC, HVHC cuả chính mình hoặc cuả cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý cuả mình; Thủ trưởng cơ quan cấp trên cuả cơ quan có QÑHC, HVHC bị khiếu nại có thẩm quyền GQKN tiếp theo đối với các khiếu nại mà hết thời hiệu GQKN lần đầu nhưng không được giải quyết hoặc thủ trưởng cơ quan cấp dưới đã GQKN lần đầu nhưng người khiếu nại vẫn không đồng ý. Riêng khiếu nại đối với QÑHC, HVHC cuả bộ trưởng hoặc khiếu nại đối với QÑHC, HVHC cuả UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp tỉnh mà nội dung QÑHC, HVHC đó không thuộc lĩnh vực quản lý cuả bộ, ngành kinh tế, kỹ thuật thì việc GQKN chỉ có một cấp. Nếu không đồng ý với quyết định GQKN lần đầu cuả bộ trưởng hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương thì người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án và không có quyền khiếu nại tiếp theo nếu pháp luật không quy định khác (Điều 39 Luật 2005 ). + Về thủ tục khiếu nại: Người khiếu nại lần đầu phải khiếu nại đến người có QÑHC, HVHC bị khiếu nại nếu đó là người có thẩm quyền mà Luật 1998 quy định; trong trường hợp người đã có QÑHC, HVHC bị khiếu nại không phải là người có thẩm quyền mà Luật 1998 quy định thì cần khiếu nại đến thủ trưởng cơ quan có trách nhiệm quản lý người đó. Người khiếu nại chỉ được quyền khiếu nại khi: thời hiệu khiếu nại vẫn còn; QÑHC, HVHC phải liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp cuả người khiếu nại. Hiện nay về vấn đề thời hiệu khiếu nại, pháp luật vẫn có những quy định khác nhau, ví dụ theo quy định của Luật KNTC thì thời hiệu khiếu nại là 90 ngày kể từ ngày nhận được QÑHC hoặc biết được HVHC (Điều 31 Luật KNTC) khiếu nại quyết định xử lý kỷ luật buộc thôi việc là 15 ngày (Điều 49 Luật KNTC). Nhưng theo quy định của Luật đất đai năm 2003 thì thời hiệu khiếu nại là 30 ngày (điểm c khỏan 2 Điều 138 Luật đất đai năm 2003)... Tùy theo tính chất của quan hệ pháp luật hành chính mà nhà nước quy định về thời hiệu khiếu nại khác nhau nhưng việc quy định nhiều thời hiệu khác nhau này làm cho vấn đề thời hiệu trở nên phức tạp, khó nhớ. Ngòai ra, Luật KNTC chỉ quy định thời hiệu khiếu nại là 90 ngày (không quy định «  trừ trường hợp pháp luật có quy định khác ») nhưng Luật đất đai năm 2003 lại quy định về thời hiệu khiếu nại khác Luật KNTC là một biểu hiện của sự không nhất quán trong việc ban hành quy phạm pháp luật. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn khiếu nại, người có thẩm quyền GQKN phải thụ lý để giải quyết vụ việc. Tuỳ theo ở điều kiện vùng sâu, vùng xa, vùng đi lại khó khăn hay vùng bình thường, vụ việc phúc tạp hay đơn giản mà từ 30 ngày đến 60 ngày kể từ ngày thụ lý, người có thẩm quyền GQKN phải giải quyết xong vụ việc. Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần đầu có quyền giữ nguyên, sưả đổi hoặc huỷ bỏ một phần hay toàn bộ QÑHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại, giải quyết các vấn đề cụ thể trong nội dung khiếu nại. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền GQKN lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính hoặc khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN lần hai.( Điều 39 Luật 2005). Theo luật năm 2004 thì « Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền, người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính theo quy định của pháp luật» Luật 2005 đã bỏ cụm từ «  theo quy định của pháp luật”. Điều đó có nghĩa là người khởi kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với mọi QÑHC nếu không đồng ý với quyết định GQKN cuả người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc hết thời hạn GQKN lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết. Theo quy định tại Luật năm 2004 nếu không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền GQKN tiếp theo. Luật năm 2005 (Điều 46) đã sửa đổi và quy định lại việc GQKN tối đa chỉ còn 2 cấp. Trường hợp không đồng ý với quyết định GQKN của người có thẩm quyền GQKN lần 2 hoặc hết thời hạn GQKN lần 2 mà khiếu nại đó không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khởi kiện vụ án hành chính. Đây cũng là một quy định mới nhằm mở rộng quyền khởi kiện vụ án hành chính của người khiếu nại. Theo quy định cuả Luật 2004 (khỏan 2 Điều 45 ): Khi GQKN tiếp theo người có thẩm quyền GQKN tiếp theo có quyền sưả đổi QÑHC cuả cấp dưới - tức là có quyền thay thế cấp dưới để ban hành một QÑHC khác để giải quyết vụ việc bị khiếu nại. Quy định này có ưu điểm là bằng việc sưả đổi QÑHC cuả cấp dưới, người có thẩm quyền GQKN tiếp theo có thể khắc phục ngay được các sai lầm của cấp dưới. Tuy nhiên, việc ban hành QÑHC thay thế này của người có thẩm quyền GQKN tiếp theo như trên xét dưới góc độ về phân định thẩm quyền quản lý nó đã xâm phạm đến quyền ban hành quyết định của cấp dưới. Trong lần sửa đổi bổ sung năm 2005, tại khỏan 2 Điều 45 Luật 2005 đã sưả lại thẩm quyền cuả người có thẩm quyền GQKN lần 2: Khi GQKN, người có thẩm quyền GQKN lần hai có quyền kết luận nội dung khiếu nại là đúng hay sai. Trường hợp khiếu nại là sai một phần hoặc toàn bộ thì yêu cầu người có QÑHC, HVHC bị khiếu nại phải sưả đổi, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QÑHC, chấm dứt HVHC bị khiếu nại. Đây là một tiến bộ cuả pháp luật khiếu nại hiện hành so với các quy định trước đó vì nó bảo đảm được nguyên tắc tôn trọng thẩm quyền đã được pháp luật quy định cuả từng cơ quan nhà nước, ngăn chặn được tình trạng cấp trên làm thay cấp dưới. Ngoài ra, pháp luật hiện hành về khiếu nại còn quy định: Trong quá trình GQKN, người có thẩm quyền GQKN có quyền tạm đình chỉ thi hành QÑHC bị khiếu nại. Qua các quy định nêu trên chúng ta có thể thấy pháp luật về khiếu nại không ngừng mở rộng các quyền cuả người khiếu nại, kể cả quyền được khởi kiện vụ án hành chính. Tuy nhiên, sự mở rộng quyền khởi kiện này lại bị chính các quy định cuả pháp luật về tố tụng vụ án hành chính thu hẹp lại (vấn đề này sẽ được nói rõ hơn ở mục tiếp theo). Tại Điều 15 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP ngày 07/8/1999 cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Điều 22 Nghị định số 53/2005/NĐ-CP cuả Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều cuả Luật 1998 và Luật 2004 (thay thế Nghị định số 67/1999/NĐ-CP), còn quy định người đã ra quyết định GQKN nại cuối cùng khi phát hiện quyết định đó có vi phạm pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích cuả Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp cuả công dân, cơ quan, tổ chức thì phải tự xem xét lại để việc giải quyết lại đúng quy định cuả pháp luật, việc xem xét lại này không bị hạn chế về thời gian. Xét theo ý nghĩa tích cực đây là một quy định nhằm bảo đảm tính đúng đắn cuả quyết định GQKN cuối cùng. Tuy nhiên, xét theo ý nghĩa tiêu cực thì quy định trên đây lại làm cho việc GQKN không có điểm dừng, trong một chừng mực nhất định quy định này rất dễ bị lợi dụng để người đã ban hành quyết định GQKN cuối cùng có thể ban hành quyết định thay thế vì mục đích tư lợi, cá nhân. Bằng chứng trong thực tế theo Báo cáo tổng kết 7 năm thi hành Luật 1998 (1999-2005) cuả Thanh tra thành phố Hồ Chí Min