Khóa luận Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

hải hiểu cặn kẽ từng tình tiết. Trong khi đó công việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính lại hầu như không liên quan đến nghiệp vụ xét xử do đó hiếm khi cần đến sự tư vấn, hỗ trợ của cán bộ xét xử, nên đây cũng là một luận cứ để kết luận về tính bổ trợ một chiều – tính bổ trợ của khiếu nại đối với khởi kiện. Tính đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại: Đối với đặc điểm này thì việc có hay không vấn đề tiền tố tụng không có nhiều ý nghĩa. Bởi như quan điểm của tác giả Vũ Thư và nhiều nhà nghiên cứu khác, trật tự Tòa án là trật tự bảo đảm pháp chế cao hơn so với trật tự hành chính. Như vậy việc đi từ trật tự hành chính sang trật tự Tòa án là một con đường tự nhiên, giả sử pháp luật không có bất cứ ràng buộc gì về việc thực hiện thủ tục nào trước, thủ tục nào sau thì cũng rất khó có khả năng người dân lựa chọn khởi kiện trước rồi lại quay sang khiếu nại. Điều này cho thấy phán quyết của cơ quan tài phán dường như có giá trị pháp lý và tính đảm bảo cao hơn so với quyết định giải quyết khiếu nại và trong mắt người đi khiếu kiện, cơ quan tài phán dường như cũng mạnh mẽ, quyền lực hơn cơ quan hành chính. Tuy nhiên chúng tôi nhấn mạnh lại rằng, về bản chất khởi kiện hành chính độc lập và bình đẳng với khiếu nại hành chính, không nên và cũng không thể đặt cao hơn khiếu nại hành chính. Tính đối trọng do vậy cũng không thể hiện ở việc cơ quan hành chính có thái độ “kiêng dè” trước cơ quan tài phán. Khi bàn về tính cần thiết của sự hiện diện cơ chế khởi kiện hành chính ở phần trên, chúng tôi đã chỉ ra rằng khởi kiện ra đời có tác dụng “ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu thả trong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào nề nếp”. Những thay đổi tích cực ấy từ phía cơ quan giải quyết khiếu nại không xuất phát từ việc họ “sợ” cơ quan tài phán mà do hai nguyên nhân cơ bản sau – cũng là hai nội dung cơ bản của tính đối trọng. Thứ nhất, với sự ra đời của tài phán hành chính, cơ chế “Bộ trưởng - Quan tòa” không còn vị trí độc tôn, cơ quan hành chính cấp trên không thể dễ dàng bao che, bênh vực cho những sai phạm của thuộc cấp như trước được nữa. Khi cơ quan tài phán kết luận một quyết định, hành vi hành chính là trái pháp luật họ không có quyền kết án cơ quan hành chính ban hành ra quyết định, hành vi đó song bản thân việc đưa ra kết luận như vậy đã giáng một đòn mạnh vào uy tín của cơ quan hành chính. Càng có nhiều vụ tranh chấp hành chính mà người dân là bên thắng kiện thì uy tín của hệ thống cơ quan hành chính trong xã hội càng bị lung lay, giảm sút. Để khắc phục nguy cơ này, bản thân nội bộ ngành dọc các cơ quan hành chính phải có ý thức cao hơn về việc giải quyết khách quan, công bằng các khiếu nại hành chính. Có như vậy, trong trường hợp người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại mà kiện ra tòa thì cơ quan hành chính vẫn có thể an tâm vào khả năng bảo vệ uy tín. Thứ hai, quá trình “điều tra” trong vụ án hành chính có thể dẫn tới khả năng truy cứu những trách nhiệm khác của cán bộ, công chức nhà nước. Tòa án trong khi xét xử vụ án hành chính hoàn toàn có thể phát hiện ra những dấu hiệu của tội phạm hình sự và tiến hành những thủ tục để có thể khởi tố một vụ án riêng biệt. Luật hình sự của tất cả các nước đều quy định về những tội danh như “thiếu trách nhiệm gây hậu quả nghiêm trọng”, “lợi dụng chức vụ quyền hạn”, “lộng quyền, lạm quyền”… mà những tội phạm này phổ biến được thực hiện thông qua các quyết định, hành vi hành chính trái luật. Để không bị truy cứu trách nhiệm hình sự hoặc nhẹ hơn là trách nhiệm kỷ luật, cán bộ công chức của các cơ quan hành chính không cách nào khác là phải khép mình vào kỷ cương, hạn chế để xảy ra khiếu nại và khi có khiếu nại thì giải quyết nghiêm túc, thỏa đáng (tất nhiên điều này cũng chỉ là tương đối). Nói tóm lại, sự hiện diện của cơ chế khởi kiện hành chính tạo ra những thay đổi tích cực từ phía khiếu nại hành chính, làm nâng cao hiệu quả của hoạt động giải quyết khiếu nại. Tính đối trọng làm cho cả bên đối trọng và bên bị đối trọng phát huy được tốt hơn năng lực của mình trong một trạng thái dung hòa – đối trọng nhưng không kiềm chế. Vì suy cho cùng, một vụ án hành chính có phát sinh hay không hoàn toàn phụ thuộc vào việc có đơn kiện hay không (không giống như trong lĩnh vực hình sự nơi cơ quan tư pháp có thể tự mình khởi tố vụ án) cho nên chúng tôi không đồng tình với quan điểm cho rằng sự ra đời của khởi kiện hành chính là biểu hiện của việc hành chính bị kiểm soát bởi tư pháp. Tính nhượng bộ - loại trừ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính: Đặc điểm này thể hiện qua việc dù mối quan hệ được thiết lập theo mô hình nào, ở mức độ nào thì khiếu nại và khởi kiện vẫn chừa cho nhau những “khoảng trời riêng” nhất định. Như đã trình bày, pháp luật quy định có những loại việc chỉ được phép giải quyết theo thủ tục hành chính mà không được khởi kiện ra tòa. Với những tranh chấp này, việc giải quyết chúng ra sao hoàn toàn nằm gọn trong tay các cơ quan hành chính, cơ quan tài phán về nguyên tắc không cách gì có thể can thiệp được. Ngược lại, có những loại việc mà pháp luật cho phép người dân có thể khởi kiện ngay ra tòa bất chấp việc tiền tố tụng được ghi nhận như một nguyên tắc chung. Đối với những tranh chấp này, cơ quan hành chính không thể tranh giành thẩm quyền với cơ quan tài phán đã nhận đơn kiện để đưa vụ tranh chấp về với thủ tục giải quyết khiếu nại. Như vậy có thể thấy, tính chất nhượng bộ - loại trừ gắn bó chặt chẽ với các trường hợp ngoại lệ về đối tượng xem xét/ xét xử của khiếu nại và khởi kiện hành chính. Pháp luật càng quy định nhiều loại ngoại lệ thì biểu hiện của tính chất trên càng rõ nét. Có thể lấy ra từ pháp luật Việt Nam một vài ví dụ sau: (1) sau khi thực hiện tiền tố tụng mà người khiếu nại khiếu nại tiếp đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo thì sẽ mất quyền khởi kiện, ngược lại nếu khởi kiện thì không được khiếu nại tiếp (trước 1/6/2006); (2) sau khi thực hiện tiền tố tụng đối với các tranh chấp về đất đai, kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức mà người khiếu nại khiếu nại tiếp thì sẽ mất quyền khởi kiện (pháp luật hiện hành); (3) đối với những loại việc pháp luật quy định chỉ được quyền khiếu nại một lần thì người khiếu nại sau khi trải qua khiếu nại lần đầu bắt buộc phải chuyển sang con đường tư pháp cho dù bản thân người đó mong muốn đi tiếp con đường hành chính (theo tinh thần của điểm c, khoản 1, Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006)… Trong đa số trường hợp việc phân định rạch ròi giữa nhượng bộ và loại trừ là rất khó khăn, mặc dù vậy ta vẫn có thể hình dung ra bản chất của hiện tượng này như sau: Nhượng bộ là việc khiếu nại hoặc khởi kiện chủ động nhượng cho bên kia “một phần đất” lẽ ra thuộc thẩm quyền kiểm soát của mình, có thể coi đây là một sự thỏa thuận tiền định được thể hiện trực tiếp trong luật; Loại trừ là việc “một phần đất” của khởi kiện hoặc khiếu nại bị vô hiệu hóa bởi sự “lấn chiếm” của bên kia do sự ưu ái nào đó của nhà làm luật hoặc đơn giản là do quy định của pháp luật còn nhiều sơ hở. Việc nghiên cứu tách rời hai biểu hiện này sẽ dẫn đến cái nhìn phiến diện về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện. Nếu chỉ nói đến mặt nhượng bộ thì cũng tức là thừa nhận việc phía nhượng bộ hoàn toàn có quyền đòi lại “phần đã nhường”, điều này là không đúng với thực tế. Nếu chỉ nói đến mặt loại trừ, dễ dẫn đến cách hiểu là giữa khiếu nại và khởi kiện luôn có sự đối đầu, bài trừ lẫn nhau, thay vì phân công chúng lại tranh giành nhau về đối tượng xét xử, điều này cũng lại đi ngược với tinh thần của pháp luật. Chương 2: THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA KHIẾU NẠI VÀ KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM – GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN 2.1 Mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay – Quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng 2.1.1 Đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về tính độc lập giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính Như đã nói, khởi kiện hành chính và khiếu nại hành chính trong pháp luật Việt Nam được quy định tại hai văn bản riêng biệt (đi kèm với nó cũng là hai hệ thống văn bản hướng dẫn riêng biệt). Ta có thể tìm thấy trong hai văn bản này các quy định về những vấn đề pháp lý tương tự nhưng có nội dung hoàn toàn phân biệt. Tính độc lập của khiếu nại và khởi kiện trước hết được thể hiện ở sự phân biệt trong những nội dung pháp lý mang tính thủ tục: Thứ nhất, về hình thức và yêu cầu của đơn khiếu kiện: Quy định của pháp luật Việt Nam về hình thức khiếu nại có phần “tùy nghi”. Cụ thể khiếu nại có thể bằng đơn hoặc bằng miệng; trong trường hợp khiếu nại bằng miệng thì cán bộ tiếp dân có nghĩa vụ hướng dẫn họ ghi lại thành đơn…(khoản 2 Điều 33 Luật KNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005). Trong khi đó khởi kiện lại bị “đóng khung” trong một hình thức cố định là văn bản. Kể cả ngay trong cùng hình thức làm đơn thì những yêu cầu đặt ra đối với đơn khởi kiện và đơn khiếu nại cũng khác nhau: Đơn khiếu nại chỉ đặt ra những yêu cầu tối thiểu; Đơn khởi kiện đòi hỏi ngoài những thông tin cơ bản còn phải tóm tắt nội dung QĐHC hay HVHC bị khiếu nại, nội dung quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu… (Khoản 5 Điều 30 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi năm 2006). Thứ hai, về chủ thể khiếu kiện: Chủ thể khiếu nại có thể là bất cứ cá nhân, tổ chức nào miễn rằng họ là người có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởng trực tiếp bởi QĐHC, HVHC. Những người chưa thành niên hoặc người không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ sẽ thực hiện quyền khiếu nại thông qua người đại diện đương nhiên (điểm b, khoản 1, Điều 1 Nghị định 136/2006/NĐ-CP). Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì cũng có thể thực hiện được quyền khiếu nại thông qua việc ủy quyền khiếu nại cho người khác (điểm c, khoản 1, Điều 1 Nghị định 136/2006/NĐ-CP). Phạm vi những người có thể ủy quyền cũng đã được mở rộng gần như tối đa qua các lần sửa đổi, bổ sung Luật KNTC. Trong khi đó, chủ thể khởi kiện hẹp hơn khá nhiều so với chủ thể khiếu nại bởi cách diễn dịch tương đối khắt khe của Pháp lệnh TTGQVAHC: “Người khởi kiện là cá nhân cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi…, nên đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền” (khoản 5 Điều 4); “Đơn kiện phải do người khởi kiện ký, nếu họ là người chưa thành niên, có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần thì phải do cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp của người khởi kiện ký” (khoản 4 Điều 30). Như vậy có thể thấy người khởi kiện chỉ có thể tự mình hoặc thông qua người đại diện, người giám hộ để thực hiện quyền khởi kiện mà không thể ủy quyền cho người khác. Một nguyên nhân nữa khiến cho phạm vi người khiếu kiện hẹp hơn phạm vi người khiếu nại là do không phải mọi khiếu nại đều có thể chuyển tiếp thành vụ kiện hành chính. Trường hợp tranh chấp trong khiếu nại đó thuộc thẩm quyền tài phán của Tòa án (một trong những loại việc quy định tại Điều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì cùng với việc thụ lý đơn kiện, người khiếu nại sẽ được chuyển tiếp thành người khởi kiện. Ngược lại, nếu Tòa án không có thẩm quyền thụ lý loại tranh chấp ấy thì người khiếu nại này sẽ không thể có tư cách của người khởi kiện. Ví dụ một công chức khiếu nại quyết định kỷ luật cách chức đối với mình thì sẽ chỉ có thể là người khiếu nại mà không bao giờ trở thành người khởi kiện. Thứ ba, về đối tượng khiếu kiện: Đối tượng khiếu nại và đối tượng khởi kiện hành chính đều giống nhau, đều là các QĐHC, HVHC hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức nhưng thực chất phạm vi đối tượng khởi kiện hành chính đã bị thu hẹp rất nhiều so với khiếu nại. Với cách quy định theo phương pháp liệt kê tại Điều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006, đối tượng khởi kiện hành chính chỉ có thể là (một trong) 21 loại QĐHC, HVHC và quyết định kỷ luật được kể tên mà thôi. Đơn cử như quyết định kỷ luật cán bộ công chức, tất cả các quyết định kỷ luật đều là đối tượng khiếu nại, nhưng chỉ có quyết định kỷ luật buộc thôi việc – và áp dụng cho một nhóm cán bộ công chức (từ cấp Vụ trưởng hoặc tương đương trở xuống) mới có thể bị khởi kiện ra tòa. Trên thế giới, các nước có nền tài phán hành chính phát triển thường có quy định “mở” về đối tượng khởi kiện hành chính – chỉ liệt kê các việc không thuộc thẩm quyền tài phán; các nước có nền tài phán hành chính non trẻ thường có quy định “đóng” – liệt kê những loại việc thuộc thẩm quyền tài phán. Việc Việt Nam lựa chọn lối quy định “đóng” là điều dễ hiểu và hợp lý. Thứ tư, về vấn đề thời hạn: Theo khoản 1, Điều 36 Luật KNTC hiện hành, thời hạn khiếu nại được quy định như sau: Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải quyết. Theo khoản 2 và 3 Điều 30 Pháp lệnh TTGQVAHC hiện hành, thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: 2. Trong trường hợp pháp luật không có quy định khác thì thời hiệu khởi kiện được quy định như sau: a) Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản 1 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; b) Đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 1 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; c) Đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 2 của Pháp lệnh này là bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; d) Đối với trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 2 của Pháp lệnh này chậm nhất là năm ngày, trước ngày bầu cử, nhưng không đồng ý về cách giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri; đ) Đối với trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; e) Đối với trường hợp quy định tại khoản 5 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; g) Đối với trường hợp quy định tại khoản 6 Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh hoặc của Bộ trưởng Bộ Thương mại, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó; h) Đối với trường hợp quy định tại khoản 7 Điều 2 của Pháp lệnh này thì thời hiệu khởi kiện theo quy định của pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên về trường hợp đó; nếu pháp luật Việt Nam và điều ước quốc tế không có quy định thời hiệu khởi kiện thì thời hiệu khởi kiện là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai hay kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc lần hai. 3. Đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn khởi kiện quy định tại các điểm a, b và đ khoản 2 Điều này là bốn mươi lăm ngày. Như vậy, thời hạn trong khiếu nại và thời hạn trong khởi kiện hiện nay không chỉ khác nhau về lượng mà còn khác về mốc tính: Thời hiệu khiếu nại được tính từ ngày nhận được QĐHC hoặc biết được HVHC; thời hiệu khởi kiện được tính từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại của cấp có thẩm quyền (lần 1 hoặc lần 2 – tùy trường hợp) hoặc quá thời hạn đó mà không được giải quyết. Thời hiệu khởi kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay được đánh giá là quá ngắn, không chỉ so với thời hiệu khiếu nại mà còn ngắn hơn khá nhiều so với thời hiệu khởi kiện trong các lĩnh vực khác. Sự ngắn ngủi này kéo theo sự thiếu khả thi. Trên thực tế có rất nhiều đơn khởi kiện của người dân không được thụ lý do để quá thời hiệu, trong đó nguyên nhân không nhỏ bởi sự ngắn ngủi của thời hiệu, đặc biệt là trong hoàn cảnh dân trí, hiểu biết pháp luật còn rất thấp ở nước ta hiện nay. Ngoài ra, quy định về thời hiệu khởi kiện theo pháp luật hiện hành cũng bị cho là quá phức tạp: Thời hạn trong khiếu nại được quy định với một mức chung thống nhất trong khi ta thấy có ít nhất 7 loại thời hiệu khởi kiện khác nhau với độ chênh lệch khá lớn (từ 5 đến 45 ngày). Thứ năm, về lệ phí: Khiếu nại không đặt ra vấn đề lệ phí, khác với khởi kiện tại tòa, nơi mà điều kiện đầu tiên để được thụ lý là phải nộp án phí. Án phí hành chính được quy định tại Điều 29 Pháp lệnh TTGQVAHC và Pháp lệnh Án phí năm 2009. Theo Điều 3 Pháp lệnh Án phí năm 2009, án phí bao gồm án phí hình sự, án phí dân sự (gồm các loại án phí giải quyết vụ án tranh chấp về dân sự, hôn nhân gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động) và án phí hành chính. Cụ thể, nghĩa vụ và thời hạn nộp đối với từng loại án phí hành chính được quy định trong Chương IV của văn bản này. Bên cạnh những quy định mang tính thủ tục, sự khác biệt rõ nét về tính chất cũng phản ánh sự độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính: Trước hết, về phạm vi thẩm quyền: Có hai tiêu chí được đặt ra khi phán xét QĐHC là tính hợp pháp và tính hợp lý. Khi xem xét khiếu nại, người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại hoàn toàn có khả năng đánh giá một QĐHC về tính hợp pháp và cả tính hợp lý. Điều này dễ lý giải bởi cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu chính là chủ thể ban hành QĐHC đó, họ có thể sửa lại không chỉ khi phát hiện ra QĐHC trái luật mà cả khi cho rằng quyết định đó không hợp lý. Ngược lại, khả năng xem xét tính hợp lý của QĐHC tại Tòa là không thể đặt ra. Bởi: Về nguyên tắc Tòa chỉ xem xét tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện. Thực chất không phải chỉ có tính bất hợp pháp của một QĐHC mới gây tác động xấu cho người dân mà nhiều khi ảnh hưởng tiêu cực cũng đến từ tính bất hợp lý. Do vậy, việc pháp luật Việt Nam hạn chế khả năng đánh giá tính hợp lý của QĐHC, HVHC có thể coi là một nhược điểm. Thứ hai, về quyền hạn của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại và Tòa án: Cơ quan hành chính với tư cách là người đã ban hành ra quyết định hành chính lần đầu hoàn toàn có khả năng ban hành một quyết định mới để sửa đổi, hủy bỏ hoặc thay thế quyết định cũ. Cơ quan hành chính cấp trên cũng hoàn toàn có thể gây áp lực buộc cấp dưới ban hành quyết định mới. Tuy nhiên Tòa án chỉ có thể hủy QĐHC chứ không thể ban hành một quyết định thay thế. Như vậy có thể thấy, mặc dù xét xử hành chính là xét xử thực chất nhưng lại không thể thỏa mãn được yêu cầu của người khiếu kiện. Ở Việt Nam, đây được coi là một trong các nguyên nhân dẫn đến việc người dân chưa mấy mặn mà với con đường tố tụng hành chính. Bởi họ mong đợi những kết quả trực tiếp (như bảo vệ và khôi phục các quyền, lợi ích hợp pháp đã bị xâm hại) hơn là một kết quả đơn thuần: hủy QĐHC. Thứ ba, về vấn đề thi hành quyết định giải quyết khiếu nại và bản án hành chính: Không phải bản án hành chính của Tòa không có những biện pháp bảo đảm thực hiện nhưng những biện pháp này không đủ mạnh mẽ và tính áp đặt để buộc cơ quan hành chính phải thực thi, do đó việc thực thi các phán quyết của Tòa thường khó khăn hơn. Chúng ta hoàn toàn không tìm thấy bất cứ chế tài nào trong Pháp lệnh TTGQVAHC. Văn bản này chỉ quy định sơ lược tại Điều 9: Bản án, quyết định của Toà án đã có hiệu lực pháp luật về vụ án hành chính phải được các cơ quan nhà nước, tổ chức và mọi người tôn trọng. Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức có nghĩa vụ chấp hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh chấp hành. Cơ quan nhà nước được giao nhiệm vụ thi hành bản án, quyết định của Toà án về vụ án hành chính phải nghiêm chỉnh thi hành và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ đó. Theo khoản 2, Điều 74 Pháp lệnh TTGQVAHC hiện hành, cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp của cơ quan có quyết định bị Tòa tuyên hủy sẽ chịu trách nhiệm giám sát cơ quan này trong việc thực thi phán quyết. Quy định trên nhằm hạn chế khả năng can thiệp của Tòa vào hoạt động quản lý hành chính nhưng vô hình chung lại mở rộng “quyền tự quyết” cho cơ quan hành chính. Tòa án chỉ có thể cho thực thi theo thủ tục của pháp luật về thi hành án dân sự các phần của bản án có liên quan đến bồi thường thiệt hại (gây ra bởi cơ quan hành chính). Các bộ phận còn lại của phán quyết có được thực hiện hay không đều tùy thuộc vào sự “tự nguyện” của cơ quan hành chính. Tuy nhiên đa số các nước trên thế giới đều phải lựa chọn cách quy định như vậy nhằm bảo đảm nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước, do đó đây là điểm yếu chung chứ không phải nhược điểm của riêng Việt Nam. Sự độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính còn được khẳng định bởi việc cả hai quy trình này đều mang tính hoàn chỉnh: Khoản 16 Điều 2 Luật KNTC quy định: Quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật bao gồm quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, quyết định giải quyết khiếu nại lần hai mà trong thời hạn do pháp luật quy định người khiếu nại không khiếu nại tiếp, không khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Như vậy, nếu người khiếu nại thỏa mãn với quyết định giải quyết khiếu nại thì sau một thời hạn nhất định quyết định giải quyết đó sẽ có hiệu lực pháp luật và có giá trị thi hành. Trong trường hợp này, quá trình giải quyết tranh chấp trùng với quy trình giải quyết khiếu nại và chấm dứt tại thời điểm giải quyết khiếu nại kết thúc. Điều đó chứng minh giải quyết khiếu nại trong pháp luật Việt Nam là một quy trình hoàn chỉnh và có thể tạo ra những “giá trị thực thi” mà không phụ thuộc vào quy trình tố tụng. 2.1.2 Đánh giá quy định của pháp luật hiện hành về tính bổ trợ của khiếu nại hành chính đối với khởi kiện hành chính Khả năng giảm tải: Vai trò giảm tải của khiếu nại đối với khởi kiện được nhìn nhận dưới hai góc độ: tác dụng san sẻ bởi phương thức cho phép người khiếu kiện lựa chọn và tác dụng sàng lọc bởi thủ tục tiền tố tụng. Như vậy, trong bối cảnh Việt Nam ta sẽ đánh giá khả năng giảm tải của khiếu nại ở khía cạnh thứ hai. Hiện nay ở Việt Nam, khiếu nại vẫn đóng vai trò là phương thức chủ đạo để giải quyết tranh chấp hành chính, số lượng khiếu nại hành chính luôn lớn hơn khá nhiều so với số lượng vụ án hành chính. Tuy nhiên điều này không chứng tỏ rằng khiếu nại đang làm tốt nhiệm vụ sàng lọc của mình. Như đã đề cập, pháp luật hiện hành đã cản trở nhiều vụ việc khiếu nại không thể chuyển tiếp đến thủ tục tố tụng. Bên cạnh đó, người dân cũng không mặn mà với việc khởi kiện. Bởi lẽ hành chính là phương thức duy nhất khả dĩ giải quyết triệt để quyền lợi cho người khiếu kiện nên họ thường muốn tận dụng tối đa phương thức này. Thực tế ở Việt Nam cho thấy có những trường hợp sau khi khiếu nại lần hai, người khiếu nại không thỏa mãn nhưng cũng không khởi kiện ra Tòa mà lại “khiếu nại” đến cơ quan tiếp theo ở cấp cao hơn – thực chất giống như một cấp giải quyết khiếu nại thứ ba. Rõ ràng, chất lượng sàng lọc của hoạt động giải quyết khiếu nại hiện nay cũng còn yếu kém. Theo Báo cáo tổng kết thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW pháp luật về khiếu nại tố cáo ngày 7/10/2005, trong 6 năm từ 1998 đến 2004, các cơ quan có thẩm quyền đã thụ lý 614.717 vụ việc khiếu nại hành chính, trong đó giải quyết được 513.409 vụ việc (tức là chiếm đến trên 80%) nhưng số lượng vụ việc giải quyết đúng pháp luật lại chiếm tỷ lệ không cao, chỉ khoảng 50-60%. Theo một số số liệu khảo sát địa phương thì lượng vụ việc mà sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, công dân tiếp tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên hoặc khởi kiện ra tòa cũng chiếm tới 60%, đây là tỷ lệ khá lớn. Khả năng hỗ trợ trong việc chuẩn bị chứng cứ: Theo quy định của Luật KNTC sửa đổi năm 2005, trong quá trình giải quyết khiếu nại cơ quan hành chính có thể tiến hành nhiều biện pháp tương tự nghiệp vụ điều tra như: triệu tập người bị khiếu nại, người khiếu nại để tổ chức đối thoại (điểm d khoản 1 Điều 44); xác minh tại chỗ (điểm đ khoản 1 Điều 44); trưng cầu giám định, tiến hành các biện pháp khác theo quy định của pháp luật (điểm e khoản 1 Điều 44)… nhằm tạo thuận lợi cho việc làm rõ các tình tiết của vụ việc. Việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu còn được quy định thành một nghĩa vụ đối với người giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên điều đáng tiếc là pháp luật đang thiếu vắng những quy định về cơ chế giám sát khi cơ quan hành chính thực hiện những hoạt động đó cũng như tiêu chuẩn về thể thức ghi nhận kết quả của từng loại hoạt động. Điều này làm cho tính khách quan, trung thực trong hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính vốn đã bị đặt trong sự nghi ngờ lại càng trở nên đáng nghi ngờ hơn. Từ đó có thể kết luận sơ bộ rằng, những chứng