Khóa luận ODA đối với quá trình phát triển nền kinh tế Việt Nam

i trường. Tuy nhiên, tỷ lệ đầu tư vào các khu vực không đồng đều, nhiều khu vực có điều kiện kinh tế-xã hội rất khó khăn thì tỷ lệ hỗ trợ vốn ODA lại hạn chế (khu vực miền núi phía Bắc, Tây Nguyên...) nên đã làm ảnh hưởng không nhỏ tới chính sách xoá đói giảm nghèo của Đảng và Nhà nước ta trong thời gian qua. III- NHậN ĐịNH CHUNG Về HIệU QUả Sử DụNG ODA ở Việt nam 1. Các tiêu thức cơ bản và nguồn thông tin đánh giá hiệu quả sử dụng ODA Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới đầu những năm 1990, việc đánh giá hiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở châu Phi cho thấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra ban đầu. Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA một cách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượng vốn ODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở châu Phi trong những năm 1960 và 1970 mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm... các chỉ số xã hội ít được cải thiện. Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của một nước, trước hết ta sẽ phân loại các hình thức đánh giá, từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá. 1.1. Phân loại tiêu thức đánh giá Căn cứ vào phạm vi có thể phân loại đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA thành hai loại ”vĩ mô” và ”vi mô”. (1) Đánh giá vĩ mô Đánh giá vĩ mô là đánh giá hiệu quả của vốn ODA với sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi các chỉ tiêu xã hội tổng thể. Các chỉ tiêu đánh giá vĩ mô như là ảnh hưởng của vốn ODA đối với: Tăng trưởng GDP Tăng mức GDP trên đầu người Tăng vốn đầu tư cho quốc gia Cải thiện điều kiện môi trường: giảm mức ô nhiễm Các chỉ số xã hội: tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc biết viết, tỷ lệ tăng dân số, tuổi thọ v.v... Khả năng hấp thụ vốn ODA theo ngành Chuyển đổi cơ cấu kinh tế Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế-xã hội (2) Đánh giá vi mô Đánh giá vi mô (đánh giá dự án) là đánh giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ thiết kế, thực hiện và những thành quả của dự án, Mục đích của đánh giá là nhằm xác định tính phù hợp, việc hoàn thành các mục tiêu, hiệu quả phát triển, độ hiệu dụng, tác động và tính bền vững của dự án. Việc đánh giá dự án nhằm cung cấp những thông tin hữu ích và đáng tin cậy, giúp cho nhà tài trợ và nước tiếp nhận vốn có thể rút ra được những bài học trong quá trình ra quyết định cho các chương trình/dự án đang thực hiện hoặc sẽ được thực hiện trong tương lai. Căn cứ vào chu trình dự án ta có thể phân loại đánh giá thành các loại như sau: Tiền đánh giá là đánh giá khâu chuẩn bị dự án từ khâu lập, trình duyệt Nghiên cứu khả thi, chuẩn bị vốn, giải phóng mặt bằng,thành lập Ban quản lý dự án (BQLDA) v.v... Đánh giá thực hiện dự án bao gồm đánh giá tiến độ thực hiện dự án, yếu tố, nguyên nhân làm chậm tiến độ dự án, các chi phí tăng thêm (nếu có) làm giảm hiệu quả của dự án so với tính toán ban đầu, những thay đổi của dự án trong quá trình thực hiện so với Nghiên cứu khả thi ban đầu. Đánh giá sau dự án bao gồm việc đánh giá kết quả của dự án và đánh giá tác động của dự án. Ví dụ đối với hạng mục xây dựng trường trong các dự án giáo dục: Để đánh giá kết quả của dự án chúng ta phải xem xét sau khi kết thúc dự án có bao nhiêu phòng học được xây dựng; mức độ trang bị của các phòng v.v... Tuy nhiên chỉ đánh giá kết quả cụ thể của dự án là chưa đủ. Vì nếu số phòng học tăng thêm mà không có hoặc số lượng học sinh đến học không nhiều thì chưa thể nói dự án có hiệu quả. Vì vậy chúng ta cần đánh giá tác động thực của dự án thông qua các chỉ số như tỷ lệ trẻ em tới trường, tỷ lệ trẻ em biết chữ trong khu vực của dự án tăng lên so với trước khi có dự án. Tóm lại đối với mỗi dự án chúng ta phải xác định các chỉ tiêu đánh giá riêng. Các cơ quan có trách nhiệm thường xuyên phải đánh giá hiệu quả dự án, chương trình có thể ban hành một số chỉ số cơ bản để đánh giá từng loại dự án trong từng lĩnh vực làm cơ sở cho cán bộ thực hiện đánh giá. Tháng 3 năm 2000, ”Văn phòng đánh giá các hoạt động hỗ trợ phát triển” thuộc Ngân hàng Hợp tác Quốc tế Nhật Bản đã ban hành ”Tài liệu tham khảo về chỉ số hoạt động và chỉ số ảnh hưởng”. Mục đích của tài liệu này là cung cấp công cụ cho việc lựa chọn các chỉ số đánh giá hoạt động và đánh giá ảnh hưởng của các dự án do JBIC tài trợ. Tài liệu này đã phân loại các dự án ODA do JBIC tài trợ thành 19 loại điển hình như: Nhà máy nhiệt điện, nhà máy thuỷ điện, cảng, thông tin, thuỷ lợi, phòng chống lũ lụt, nông nghiệp, lâm nghiệp, cung cấp nước, xử lý chất thải, giáo dục, dịch vụ y tế và sức khoẻ, du lịch. Đối với mỗi loại dự án, Tài liệu cung cấp các chỉ số đánh giá cụ thể gồm hai loại chỉ số là chỉ số hoạt động và chỉ số ảnh hưởng. Đồng thời tài liệu cũng xếp loại các chỉ số theo mức độ quan trọng trong công tác đánh giá dự án thành 3 loại A, B, C. Chỉ số loại A là quan trọng nhất tiếp đó đến loại B, rồi đến loại C. Ví dụ, các chỉ số đánh giá dự án Nhà máy nhiệt điện bao gồm: Sản lượng điện ròng (kwh) Nhu cầu điện giờ cao điểm (kw) Tỷ lệ điện được sử dụng/số sản xuất ra (%) Tỷ lệ số giờ hoạt động/tổng số giờ trong năm (%) Lượng điện bán ra Thu nhập Các chỉ số khác Đối với dự án đường bộ các chỉ số đánh giá bao gồm: Lưu lượng giao thông (số ô tô chạy qua một điểm nhất định trong một thời gian nhất định) Tiết kiệm chi phí lái xe qua việc xây dựng và nâng cấp đường (bằng tiền): chi phí sửa chữa thay thế, khấu hao, nhiên liệu. Tiết kiệm thời gian vận chuyển (bằng tiền/giờ) Giảm tai nạn giao thông (bằng tiền) Các chỉ số khác 1.2. Nguồn thông tin để đánh giá Để có thể đánh giá hiệu quả của dự án ODA điều quan trọng là phải tổ chức và thu nhập được các nguồn thông tin về dự án: - Trước hết có rất nhiều thông tin quan trọng phục vụ cho việc đánh giá dự án được thể hiện trong các Báo cáo định kỳ về việc thực hiện dự án, Báo cáo hoàn thành dự án do BQLDA chuẩn bị sau khi dự án kết thúc. Đó là các thông tin về tiến độ thực hiện dự án, chi phí thực tế so với Nghiên cứu khả thi , các chỉ số về kết quả dự án, các yếu tố phát sinh ngoài dự kiến... - Nguồn thông tin thứ hai mà Cơ quan đánh giá dự án có thể sử dụng là việc thu thập thông tin qua khảo sát và nghiên cứu dưới dạng câu hỏi và trả lời được gửi đến cơ quan, cá nhân liên quan đến dự án, đặc biệt là những người hưởng lợi từ dự án. Bằng cách này cán bộ đánh giá có thể thu thập được các thông tin liên quan đến các chỉ số tác động, chỉ số ảnh hưởng của dự án. Tuy nhiên ở đây cần nói thêm rằng, đa số các dự án sau khi hoàn thành chưa thể đo được ngay hiệu quả của nó. Ví dụ, dự án nâng cấp cơ sở hạ tầng nông thôn phải 3-5 năm sau khi dự án hoàn thành ta mới đo được mức tăng thu nhập dân cư khu vực do dự án mang lại. Vì vậy theo kinh nghiệm của các nước việc đánh giá hiệu quả sau dự án thường được tiến hành 3-5 năm sau khi dự án hoàn thành. Ngoài ra, để có thể kiểm chứng tính xác thực của các thông tin, cơ quan đánh giá có thể cử đoàn đánh giá xuống hiện trường dự án để xem xét tại chỗ kết quả và ảnh hưởng của dự án. ở Việt Nam nguồn vốn ODA bắt đầu được tiếp nhận từ năm 1993. Tuy nhiên cho đến nay đa số các dự án lớn sử dụng vốn vay ODA chưa hoàn thành hoặc mới đưa vào sử dụng không lâu, do đó còn quá sớm để đánh giá tác động, ảnh hưởng của từng dự án đối với nền kinh tế nói chung và với khu vực của dự án nói riêng. Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả dự án ODA hiện nay tập trung vào việc đánh giá khâu chuẩn bị và thực hiện dự án đối với các dự án chưa hoàn thành. Đối với số ít các dự án đã hoàn thành và đưa vào sử dụng thì có thể kết hợp đánh giá kết quả và tác động của dự án. Tuy nhiên, do khuôn khổ bài luận có hạn và không có điều kiện đi sâu vào từng chương trình/dự án cụ thể nên người viết sẽ đưa ra những đánh giá chung trong quá trình chuẩn bị và thực hiện các dự án. 2. Kết quả đạt được Có thể nhận thấy hoạt động thu hút vốn ODA thời gian qua đã đóng góp tích cực cho mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, góp phần hình thành động lực và phương hướng cho các điều chỉnh chính sách kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá đặc biệt là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và xoá đói giảm nghèo. 2.1Trước hết, xét về chỉ tiêu tăng vốn đầu tư cho quốc gia, nguồn vốn ODA của Chính phủ đã đáp ứng một phần quan trọng nhu cầu vốn để thực hiện các mục tiêu đầu tư phát triển của Nhà nước, hỗ trợ Ngân sách Nhà nước, đồng thời góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới và thúc đẩy tiến trình hội nhập của nước ta với khu vực và thế giới. Nguồn vốn ODA đã được cam kết dành cho Việt Nam thông qua các Hội nghị của các nhà tài trợ giai đoạn 1993-2000 khoảng 17,54 tỷ USD, trong đó phần vốn đã ký vay thông qua các Hiệp định đạt trên 11,87 tỷ USD. Việt Nam đạt được mức ODA cam kết cao như vậy là do một phần đã thực hiện xử lý nợ nước ngoài, cam kết trả nợ đúng hạn, thực hiện tốt công tác vận động ODA như thông qua các Hội nghị tài trợ, Hội nghị tư vấn ngành, Uỷ ban liên Chính phủ, các cuộc tiếp xúc chính thức vầ không chính thức ở cấp TW cũng như địa phương. Trị giá vốn ODA đã thực hiện đến ngày 31/12/2000 đạt trên 8,1 tỷ USD, trong đó rút vốn từ các Hiệp định vay ODA là 4,901 tỷ USD. Đây quả là một kết quả rất quan trọng góp phần thúc đẩy tăng trưởng của nền kinh tế, thực hiện tốt chính sách phát triển xã hội của Nhà nước, tạo ra động lực cho việc khai thác và phát huy tác dụng các nguồn lực khác trong nước. 2.2 Nguồn vốn ODA còn góp phần tích cực chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá và phát triển lực lượng sản xuất. Nhiều thiết bị và công nghệ hiện đại tài trợ bằng nguồn vốn ODA sử dụng cho một số dự án quan trọng, quy mô lớn, đòi hỏi yêu cầu kỹ thuật và công nghệ cao đã tạo ra bước ngoặt mới trong sự phát triển một số ngành kinh tế mũi nhọn như khai thác dầu khí và chế biến khí, viễn thông, điện lực, hàng không... Đồng thời vốn ODA cũng đóng vai trò quan trọng trong việc nâng cấp, cải thiện và phát triển kết cấu hạ tầng kinh tế-xã hội. ODA đã được tập trung rất cao để khôi phục, nâng cấp và xây dựng mới hàng loạt các dự án quốc gia quy mô lớn trong các lĩnh vực giao thông, điện, thuỷ lợi, cấp thoát nước, y tế, giáo dục và đào tạo (hệ thống đường bộ quốc gia ở phía Bắc như đường QL5, QL18, QL1A...; hàng nghìn công suất điện được lắp đặt mới và phục hồi; cải cách hầu hết các loại hình đào tạo chủ yếu: tiểu học, trung học, đại học, dạy nghề; cải thiện dịch vụ y tế, kế hoạch hoá gia đình và phát triển dân số; cải tạo và phát triển các nhà máy cấp nước và hệ thống thoát nước của hầu hết các thành phố và thị xã...). Đó là những lĩnh vực đầu tư có tính ”xúc tác” vừa có tác dụng trước mắt, đồng thời là cơ sở lâu dài cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Việc sử dụng nguồn vốn ODA ngày càng chú trọng hơn vào lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, sản xuất và chế biến hàng xuất khẩu. Đây là tín hiệu đáng mừng vì nó chứng tỏ khả năng hấp thụ vốn ODA theo ngành ngày càng được nâng cao. Với lợi thế là một nguồn vốn mang tính chất ưu đãi nên ODA đã phát huy vai trò của mình trong tất cả các ngành nghề, đặc biệt là nông nghiệp và phát triển nông thôn. Có thể nói, thời gian qua nguồn vốn này đã thực sự góp phần thúc đẩy sự gia tăng giá trị sản lượng nông nghiệp với nhịp độ phát triển tương đối cao trong thời gian qua, đồng thời tạo ra nguồn thu ngoại tệ để trả nợ nước ngoài. 2.3 Không chỉ ảnh hưởng tích cực đến toàn bộ nền kinh tế Việt Nam nói chung, mà đứng ở tầm vi mô, vốn ODA (chủ yếu là cho vay lại) đã có hiệu quả thiết thực đối với sự phát triển của các doanh nghiệp, tạo tiền đề cho các doanh nghiệp có điều kiện phát triển sản xuất và đầu tư chiều sâu, nhằm nâng cao chất lượng sản xuất và dịch vụ, tạo ra năng lực của nền sản xuất xã hội, giải quyết việc làm và nâng cao đời sống cho người lao động. Các doanh nghiệp cũng đã dần làm quen với cơ chế hoàn trả (trên cơ sở mức lãi suất và các điều kiện cho vay lại thường ưu đãi hơn so với điều kiện thị trường), không ỷ lại vào Ngân sách Nhà nước như trước đây, gắn trách nhiệm sử dụng vốn hiệu quả, tạo ra khả năng trả nợ. Trong quá trình thực hiện phía nước ngoài cũng đã có sự chuyển giao công nghệ từng bước nên đã giúp cho các doanh nghiệp được đào tạo và đào tạo lại nhân viên của mình, nâng cao về kỹ năng quản lý, nghiệp vụ chuyên môn và ngoại ngữ theo hướng tiếp cận với công nghệ và kỹ năng tổ chức quản lý tiên tiến của các nước công nghiệp phát triển. Mặt khác, các doanh nghiệp, đơn vị có sử dụng vốn ODA và các nhà thầu thực hiện các hợp đồng đã góp phần giải quyết việc làm cho người lao động, tham gia phát triển nguồn nhân lực cũng như kinh nghiệm điều hành quản lý dự án quốc tế. Tính đến nay, các đơn vị này đã thu hút một số lượng lớn người lao động trực tiếp tham gia quản lý và thực hiện các chương trình/dự án ODA (chưa kể số lao động gián tiếp trong lĩnh vực xây dựng, cung ứng dịch vụ...). Trong quá trình thực hiện người lao động được đào tạo nâng cao tay nghề, tiếp thu kỹ năng, công nghệ và kinh nghiệm quản lý tiên tiến, tác phong lao động công nghiệp, trong số đó có một đội ngũ khá lớn cán bộ quản lý và kỹ thuật đã được đào tạo và đảm nhiệm các chức danh quan trọng trong các Bộ, ngành và địa phương, đặc biệt quan trọng là trong các doanh nghiệp và BQLDA. Ngoài những kết quả đáng khích lệ kể trên, công tác quản lý và sử dụng ODA ngày càng được đổi mới và dần dần đã nâng cao hiệu quả sử dụng vốn. Cơ chế chính sách quản lý đã được ban hành kịp thời và không ngừng được bổ sung hoàn thiện nhằm đảm bảo tạo ra hành lang pháp lý thông thoáng, đơn giản hoá và hài hoà với thông lệ quốc tế và quy định của các nhà tài trợ, giúp các chủ dự án tháo gỡ những vướng mắc trong quá trình thực hiện, đẩy nhanh quá trình giải ngân,... Bên cạnh đó, công tác quy hoạch lựa chọn các chương trình/dự án để đăng ký sử dụng vốn ODA tuy còn mới mẻ, song cũng đã có những tác động tích cực trong việc vận động đúng hướng theo tinh thần chỉ đạo của các Nghị quyết của Đảng. Đề án quy hoạch sử dụng nguồn vốn ODA trong giai đoạn 1996-2000 đã làm cơ sở cho các quá trình tổ chức thực hiện. Nhìn chung công tác quy hoạch sử dụng vốn đã tạo ra được những định hướng rõ ràng cho công tác vận động ODA. Việc tập trung thống nhất công tác quản lý ODA trên cơ sở phân định rõ trách nhiệm của các Bộ, ngành trước hết là của các Bộ tổng hợp như Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Ngân hàng Nhà nước đã đẩy nhanh tiến độ sử dụng vốn, kết hợp được giữa nguồn vốn nước ngoài với khả năng vốn trong nước đối với từng dự án, chương trình cụ thể. Bên cạnh đó khâu lựa chọn đánh giá tính khả thi của chương trình/dự án cũng được tiến hành xem xét kỹ lưỡng hơn, việc lựa chọn địa bàn và dự án ưu tiên bước đầu đã được chú trọng. Tổ chức chặt chẽ hơn công tác vận động ODA, tổ chức một cách hợp lý việc đề xuất, xem xét các dự án được lựa chọn để tập trung vào các địa bàn được ưu tiên. Các kết quả trên đã giúp các nhà tài trợ ODA nắm được tương đối chi tiết các lĩnh vực thuộc diện ưu tiên sử dụng ODA của Chính phủ Việt Nam để có khung xây dựng chính sách tài trợ phù hợp. Các cơ quan quản lý ODA của Việt Nam đã thiết lập quan hệ chặt chẽ với nhà tài trợ trên cơ sở trao đổi ý kiến định kỳ về chính sách và xu hướng hợp tác trong từng giai đoạn, từ đó tránh sự trùng lặp trong hoạt động của các nhà tài trợ, đồng thời phối hợp được sự hỗ trợ của nhiều nhà tài trợ khác nhau theo từng chương trình ưu tiên cụ thể. 3. Tồn tại và nguyên nhân Có thể thấy, nguồn vốn ODA đã đạt được những thành công đáng kể: góp phần làm thay đổi các chỉ tiêu xã hội tổng thể cũng như đóng vai trò quan trọng trong phát triển kinh tế nói chung. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận ở phương diện vi mô tức là đánh giá về quá trình chuẩn bị, thực hiện và hiệu quả của các dự án thì đến nay vẫn còn nhiều vấn đề cần phải khắc phục. 3.1. Những tồn tại (1) Tỷ lệ giải ngân nguồn vốn ODA trong giai đoạn 1993-2000 có tiến bộ qua hàng năm, song vẫn bị đánh giá là còn chậm so với các nước trong khu vực (vào thời kỳ này, tỷ lệ giải ngân ODA đạt 45,6% so với tổng nguồn vốn ODA được cam kết và 58,2% so với tổng nguồn ODA đã được ký kết). Mức giải ngân không đồng đều giữa các nhà tài trợ và phụ thuộc vào loại hình các dự án ODA. Có thể lấy ví dụ trong năm 1998, ba nhà tài trợ lớn WB, ADB và Nhật Bản có mức giải ngân tương ứng là 19,5%, 15% và khoảng 11% (trong khi mức giải ngân ODA trung bình ở khu vực châu á khoảng 20-21%). (2) Hiệu quả của các chương trình/dự án chưa được đề cao do việc huy động nguồn vốn ODA thời gian qua còn có xu hướng chạy theo số lượng. Trong thời gian qua, do tập trung vào việc thu hút tối đa về số lượng vốn ODA - nguồn vốn vay ưu đãi nên việc quan tâm đến hiệu quả của việc sử dụng vốn cho các dự án có phần nào bị hạn chế và chưa được đúng mức. Hiện tại, đã xuất hiện một số dự án gặp khó khăn trong việc thu hồi vốn để trả nợ nước ngoài, đặc biệt là trong các ngành chè, mía đường, dâu tằm tơ, cơ khí, chế biến thuỷ sản... Những dự án này tập trung vào một số dự án vay song phương của một số Chính phủ như Pháp, Italia, ấn Độ... Tính đến cuối năm 2000, đã có trên 35 dự án vay lại vốn vay nước ngoài của Chính phủ gặp khó khăn trong việc hoàn trả vốn vay khi đến hạn với tổng số vốn đã ký vay gần 400 triệu USD. Điển hình là một số dự án sau đây: Dự án thoát và xử lý nước thải thành phố Huế vay vốn Bỉ với tổng số vốn đầu tư đã được điều chỉnh theo Quyết định số 1180/QĐ-UB ngày 17/5/2000 là 180 tỷ đồng, trong đó vay lại nguồn vay nước ngoài của Chính phủ 322.018.410 BEF (tương đương 8,7 triệu USD), thời hạn vay 16 năm trong đó có 3 năm ân hạn, lãi suất cố định 2,45%/năm. Thời gian khởi công vào năm 1998 và kết thúc vào năm 2003, đến nay dự án mới hoàn thành thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán và chuẩn bị các thủ tục đấu thầu xây lắp. Như vậy, tiến độ thực hiện chậm hơn nhiều so với dự kiến kế hoạch ban đầu (khoảng 1 năm). Nguyên nhân chính là do các thủ tục thẩm định, phê duyệt thiết kế, lập tổng dự toán phải điều chỉnh nhiều lần. Do đó làm tăng các khoản lãi phải trả trong thời gian xây dựng. Bên cạnh đó, do không tính toán kỹ khả năng trả nợ vay của dự án và nguồn để bố trí trả nợ (nguồn thu trích từ nguồn khấu hao cơ bản của hệ thống không đảm bảo) nên dự án không trả được nợ đúng hạn. Mặc dù khi tiếp nhận dự án, UBND tỉnh đã có công văn cam kết về nguồn trả nợ. Hiện chủ đầu tư đang đề nghị cho chuyển sang NSNN cấp. Đây là một bài học trong việc tỉnh chạy theo nhu cầu thực hiện dự án mà không tính đủ các yêu cầu tài chính cho dự án và lựa chọn dự án vay lại từ nguồn vay nước ngoài của Chính phủ. Một số dự án trong ngành GTVT (dây chuyền sản xuất dầm thép, máy nghiền sàng đá làm đường, sản xuất nhựa đường, mỏ đá áng sơn) đã được Bộ GTVT thẩm định và xác định tính hiệu quả trong báo cáo nghiên cứu kỹ thuật để đăng ký sử dụng vốn vay. Tuy nhiên, trong quá trình triển khai, dự án không trả được nợ. Nguyên nhân chính là do không có thị trường tiêu thụ sản phẩm. Đến nay, các dự án này đã được Chính phủ cho giãn nợ, nhưng khả năng trả nợ sau khi đã được giãn nợ không chắc chắn. Dự án Nhà máy đường Quảng Ngãi sử dụng vốn vay AFD do tiến độ triển khai chậm nên đến khi đi vào hoạt động thì mất cơ hội đầu tư do thị trường mía đường bị khủng hoảng. Bên cạnh đó, một số thiết bị của các nhà cung cấp không đồng bộ, thậm chí không sử dụng được nên nhà thầu phải bảo hành cũng là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả đầu tư của dự án. Dự án điện Quảng Nam sử dụng vốn vay OPEC do các địa phương đứng ra vay và cam kết chịu trách nhiệm trả nợ, nhưng đến khi đi vào hoạt động không trả được nợ do nguồn thu không chắc chắn và khả năng bố trí ngân sách địa phương để trả nợ khó khăn nên hiện tại đang xin cơ chế để bàn giao cho EVN quản lý. 3.2. Nguyên nhân (1) Quy hoạch và phân bổ sử dụng vốn ODA Các chương trình/dự án ODA có xu hướng dàn trải, còn coi trọng về mặt số lượng. Chính vì vậy mà nội dung phạm vi đầu tư dàn trải, địa bàn rộng nên chưa phù hợp với năng lực quản lý. Hiện nay trong việc quy hoạch mới chỉ đặt ra các định hướng mang tính ngành, lĩnh vực và chưa thể hiện định hướng đầu tư theo các vùng, lãnh thổ, chưa có phân định rõ ràng về tỷ lệ đầu tư theo khu vực. Do đó, chiến lược đầu tư chưa thể hiện được khu vực vùng lãnh thổ nào sẽ ưu tiên cho đầu tư công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ... khu vực nào chỉ hạn chế ở mức đảm bảo những cơ sở hạ tầng xã hội nhất định. Vì vậy, có tình trạng chưa định hướng cho các nhà tài trợ nước ngoài theo khu vực, vốn ODA tập trung nhiều ở vùng chưa cần đầu tư trong khi một số vùng rất cần vốn thì lại chưa có. Mặc dù các lĩnh vực được đề cập trong mỗi nguồn (ODA không hoàn lại và ODA cho vay) là tương đối toàn diện nhưng vì mỗi nguồn đều nêu hầu hết các lĩnh vực nên rất khó nhận biết những lĩnh vực ưu tiên hàng đầu là gì. Những cơ sở để đưa một số lĩnh vực vào danh mục ưu tiên sử dụng ODA không hoàn lại hay cho vay là chưa rõ ràng, thể hiện rõ ở việc một số lĩnh vực nằm trong cả hai danh mục. Trong khi đó thì lại có sự phân biệt giữa vốn ODA không hoàn lại và ODA cho vay. Chính vì vậy việc phân định lĩnh vực ưu tiên theo hai nguồn vốn này chưa thể hiện được tính linh hoạt một cách có hiệu quả nhằm thích nghi với các chương trình có nhiều nhà tài trợ với các điều kiện tài trợ khác nhau. Vấn đề đặt ra là có nhất thiết phân định các lĩnh vực ưu tiên theo hai nguồn ODA không hoàn lại và cho vay hay không mà chỉ nên phân định theo thứ tự mục tiêu ưu tiên. Tuy nhiên điều này lại phụ thuộc vào khối lượng nguồn vốn nhận được là bao nhiêu. Nếu như lượng vốn lớn thì sẽ thích hợp với việc phân định theo nguồn, còn nếu lương vốn nhỏ thì nên phân theo thứ tự ưu tiên. Việc vận động ODA chưa tính đến chiến lược nợ quốc gia trong khi nợ phát sinh trên các khoản vay ODA ngày càng tăng . Chưa có sự gắn kết chặt chẽ các kế hoạch tài chính ngắn và dài hạn của quốc gia với chiến lược huy động vốn vay ODA. Mặc dù đã có một cơ chế định hướng huy động vốn ODA, nhưng việc huy động này chưa có một cơ chế thực sự có hiệu quả trong việc điều phối viện trợ. Vì vậy, việc một cơ quan tiếp nhận hỗ trợ kỹ thuật từ nhiều nguồn vốn khác nhau với các mục đích/hoạt động trùng lắp đã xảy ra, và có thể các ý kiến tư vấn đôi khi mâu thuẫn với nhau. Các sáng kiến của các nhà tài trợ dường như mang tính cạnh tranh nhiều hơn là bổ sung cho nhau. (2) Cơ chế chính sách quản lý sử dụng vốn Mặc dù hiện nay Chính phủ Việt Nam đã xây dựng một khung chính sách tương đối đồng bộ liên quan tới ODA, tuy nhiên vẫn còn quá nhiều bất cập về cơ chế, chính sách dẫn đến những tác động không có lợi cho quá trình tiếp nhận và sử dụng nguồn ODA. Các chính sách chưa mang tính ổn định cao, thường xuyên thay đổi dẫn đến các dự án thường xuyên phải điều chỉnh. Các cán bộ thực hiện dự án không cập nhật kịp thời về chính sách gây chậm trễ trong quá trình triển khai. Điều này cũng đã gây những thắc mắc cho các nhà tài trợ. Hiện nay vẫn chưa có Luật, mà chỉ mới có Nghị định của Chính phủ điều chỉnh việc quản lý ODA. Bên cạnh đó Nghị định 17/CP mới quy định về cơ chế ”quản lý Nhà nước về ODA”, còn cơ chế ”quản lý tài chính” với các dự án vay nợ, viện trợ nước ngoài, bao gồm cả ODA lại được quy định tại Quy chế Quản lý vay và trả nợ nước ngoài kèm theo Nghị định số 9058/CP ngày 7/11/1998. Như vậy quản lý ODA được điều chỉnh bởi cả hai Quy chế ban hành kèm theo các Nghị định nói trên. Về cơ chế quản lý và sử dụng ODA, trong các văn bản pháp quy hiện hành vẫn còn thiếu các quy định về thể chế để đảm bảo quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả. Hệ thống chính sách chưa có sự thống nhất và đồng bộ với nhau, vẫn tồn tại những mâu thuẫn gây ách tắc trong xử lý. Thủ tục thực hiện chưa tập trung và đơn giản hoá, phải qua nhiều khâu, nhiều cửa gây lãng phí thời gian. Để có thể nhìn nhận rõ một cách có hệ thống về các ảnh hưởng của cơ chế, chính sách đến quy trình quản lý, tiếp nhận và sử dụng nguồn ODA, chúng ta sẽ tiếp cận và phân tích những mặt yếu của hệ thống chính sách có liên quan. 1. Chính sách quản lý và sử dụng ODA - Nghị định 17/2001/NĐ-CP: Vào ngày 4/5/2001 Chính phủ đã có quyết định ban hành Nghị định số 17/2001/NĐ-CP để thay thế cho Nghị định 87/1997/NĐ-CP. Nghị định 17/CP về quản lý và sử dụng ODA đã có một bước phát triển tích cực nhằm tạo ra một khuôn khổ pháp lý khá hoàn chỉnh và tương đối đồng bộ cho công tác quản lý Nhà nước đối với nguồn lực quan trọng này. Tuy nhiên, bên cạnh những thay đổi mới, Nghị định 17/CP vẫn còn một vài tồn tại chưa khắc phục được. Quy trình vận động và sử dụng ODA có xu hướng ”đi ngược” nên các đơn vị sử dụng vốn ODA thường có suy nghĩ ”không sử dụng vốn nước ngoài cho thì mất”. Nghị định 17/CP quy định khi đưa dự án vào danh mục đề xuất nước ngoài thì cơ quan chủ quản chỉ nộp đề cương. Nhiều khi đề cương này chỉ được các đơn vị, cơ quan chủ quản lập khá sơ sài, thậm chí không có tài liệu chứng tỏ đây là một dự án khả thi. Sau khi được phía nước ngoài chấp nhận, các chủ dự án mới lập dự án tiền khả thi và khả thi. Tuy nhiên, do suy nghĩ đã được nhà tài trợ chấp nhận nên các chủ dự án thường cố gắng tô hồng dẫn đến việc ngay cả khi dự án không có khả năng thực thi đứng về mặt kinh tế-tài chính (không có nguồn