Khóa luận Trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật

hợp văn bản QPPL được công bố, ban hành dưới hình thức gửi trực tiếp hoặc qua mạng internet tới đối tượng có nghĩa vụ thực hiện hoặc đăng toàn văn bản trên báo. Chủ thể ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm niêm yết văn bản đúng địa điểm hoặc gửi văn bản tới đối tượng có nghĩa vụ thực hiện theo đúng thời gian do pháp luật quy định. Tất cả các văn bản QPPL ở các cấp đều phải được đưa tin trên các phương tiện thông tin đại chúng. Qua phân tích ở trên, có thể thấy chất lượng của một văn bản QPPL không chỉ phụ thuộc vào quá trình ban hành mà còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố khác trong đó phải kể đến trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành. Các chủ thể thực hiện tốt trách nhiệm của mình sẽ đảm bảo cho văn bản ra đời có tính khả thi, tránh việc phải sửa đổi, bổ sung hay thay thế nhiều lần, mang lại hiệu quả cao trong việc điều chỉnh các lĩnh vực của đời sống xã hội. Việc nâng cao hơn nữa trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL là đòi hỏi cấp bách trong giai đoạn hiện nay. Chương 2: TÌNH HÌNH THỰC HIỆN TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HƠN NỮA TRÁCH NHIỆM CỦA CÁC CHỦ THỂ TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG, BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT HIỆN NAY. 2.1. Tình hình thực hiện trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện nay. 2.1.1. Ưu điểm của các chủ thể trong quá trình thực hiện trách nhiệm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sau một thời gian dài thực hiện các quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004, việc nêu cao tinh thần trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL đã góp phần không nhỏ vào công tác xây dựng văn bản QPPL đồng thời hoàn thiện hệ thống pháp luật. Kể từ khi thực hiện đường lối đổi mới, nhất là sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992, số lượng các văn bản pháp luật nói chung, văn bản QPPL nói riêng được ban hành tăng lên gấp nhiều lần so với số lượng từ năm 1945 - 1992. Trước đây, việc xây dựng pháp luật được lên kế hoạch hàng năm, vì vậy không tránh khỏi tình trạng bị động từ phía cả Quốc hội và các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Có những quan hệ xã hội phát sinh cần pháp luật điều chỉnh ngay thì chưa có văn bản QPPL ban hành kịp thời. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 ra đời có ý nghĩa to lớn trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam. Đây cũng là cơ sở quan trọng quy định trách nhiệm của các chủ thể giúp các chủ thể nhận thức rõ vai trò, trách nhiệm tạo tiền đề cho việc thực hiện tốt nhiệm vụ. Sự cố gắng của các chủ thể đã thu được những thành tựu quan trọng: Một số lượng lớn các văn bản QPPL đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước như: Quốc hội khóa XI ban hành 84 luật, 15 nghị quyết quy phạm; Ủy ban thường vụ Quốc hội: 31 pháp lệnh. Tính riêng số lượng Luật do Quốc hội ban hành trong năm 2003 là 17 luật, năm 2004 là 13 luật, 2005 là 29 luật, 2006 là 21 luật. Bên cạnh đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội còn ban hành một số lượng lớn pháp lệnh như Pháp lệnh Cán bộ công chức 1998, Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính 2002... Trong năm 2004, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành 481 văn bản QPPL gồm 14 nghị quyết, 210 nghị định, 45 chỉ thị, 212 quyết định [23]. Nhìn chung các văn bản được ban hành từng bước góp phần hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL (đặc biệt là luật ngày càng tăng, đã lấp các khoảng trống thiếu luật) trong nền kinh tế thị trường; các luật ngày càng chú ý và bảo đảm quyền tự do cơ bản của công dân… Chất lượng văn bản QPPL ngày càng được nâng cao, nội dung các vấn đề được quy định trong các văn bản ngày càng phong phú đa dạng, đã cơ bản bao quát các lĩnh vực của đời sống từ kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục, khoa học công nghệ, an ninh, quốc phòng, đối ngoại cho đến tổ chức bộ máy nhà nước…, bảo đảm phù hợp với điều kiện, mục tiêu phát triển của đất nước. Do tinh thần trách nhiệm của các chủ thể được nêu cao nên các dự thảo văn bản QPPL được chuẩn bị kỹ hơn, bám sát yêu cầu và nhu cầu cuộc sống, xử lý tốt một số vấn đề nhạy cảm, phản ánh đầy đủ hơn thực tiễn xã hội. Các chủ thể tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng chủ động, tích cực hơn. Ví dụ: các chủ thể chủ động trong việc đề xuất các đạo luật đáp ứng yêu cầu quản lý và xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải thiện mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân, thúc đẩy cải cách hành chính và cải thiện hoạt động của bộ máy các cơ quan công quyền. Bên cạnh đó, kỹ thuật lập pháp, kỹ thuật soạn thảo, thẩm tra, thẩm định văn bản QPPL của các chủ thể ban hành văn bản ngày càng được nâng cao. Việc ban hành các văn bản QPPL đã tuân thủ đúng quy trình luật định; quy trình lập pháp, lập quy được cải tiến hợp lý, chặt chẽ hơn; chất lượng thực hiện các khâu trong quy trình được nâng lên. Kể từ khi Luật sửa đổi, bổ sung một số điều Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 ra đời đã có những đổi mới quan trọng về quy trình lập pháp như trình tự xem xét, thông qua luật tại kỳ họp, tăng cường vai trò của Hội đồng dân tộc, các Ủy ban của Quốc hội trong việc tiếp thu, chỉnh lý và chỉ đạo nghiên cứu tiếp thu ý kiến của đại biểu Quốc hội, các cơ quan, tổ chức và nhân dân… góp phần tạo nên những chuyển biến quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật. Từ việc nhận thức rõ nhiệm vụ cùng với việc nêu cao tinh thần trách nhiệm của từng chủ thể trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL các chủ thể đã cho thấy rõ được những ưu điểm nhất định trong hoạt động này. Đầu tiên phải kể đến là chủ thể lập Chương trình, chủ thể này đóng góp một phần không nhỏ vào những thành tựu quan trọng trong công tác lập Chương trình xây dựng văn bản QPPL. Ví dụ như ở cấp trung ương, qua hơn 10 năm thực hiện đổi mới công tác xây dựng pháp luật, Chính phủ đã thực hiện việc lập Dự kiến Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của ba khoá Quốc hội (Khoá IX, X, XI) với tổng số trên 400 dự án, trong đó, hơn 330 dự án được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua [30]. Kết quả này đã thể hiện sự nỗ lực của các chủ thể trong công tác xây dựng và thực hiện Chương trình xây dựng văn bản QPPL. Chương trình xây dựng văn bản QPPL đã thể chế hoá kịp thời các quan điểm, chủ trương lớn của Đảng và Nhà nước về xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa, phục vụ hội nhập kinh tế quốc tế, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền, bảo đảm quyền tự do, dân chủ của công dân. Công tác soạn thảo văn bản QPPL của chủ thể soạn thảo cũng được tiến hành một cách nhanh chóng, tuân theo quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời gian, chất lượng... Các chủ thể soạn thảo đã phối hợp chặt chẽ với các cơ quan, tổ chức hữu quan nhất là với cơ quan thẩm tra, thẩm định trong việc gửi dự thảo đúng thời gian tới các cơ quan này. Việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân, các ngành, các cấp về các dự án, dự thảo văn bản QPPL cũng được các chủ thể soạn thảo chú trọng hơn rất nhiều và có sự đổi mới về số lượng, hình thức đa dạng, phong phú, trong đó đã phát huy và sử dụng thế mạnh của công nghệ thông tin, các phương tiện truyền thông. Các chủ thể khi tiến hành lấy ý kiến đối với các dự thảo văn bản QPPL đã tập trung vào nhiều đối tượng khác nhau, nhưng đặc biệt chú trọng đến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL sẽ được ban hành. Các đợt tổ chức lấy ý kiến nhân dân ngày càng có hiệu quả, thể hiện tính dân chủ, huy động được trí tuệ, sự đồng thuận của nhân dân, đảm bảo tính rõ ràng, công khai, minh bạch ngay trong khi dự kiến hoạch định chính sách. Hiện nay, phạm vi thẩm định, thẩm tra theo quy định của pháp luật là khá rộng và số lượng các văn bản QPPL phải thẩm định, thẩm tra là rất lớn. Chỉ riêng năm 2007 (tính đến 30/11/2007), tổng số văn bản QPPL mà Bộ Tư pháp phải thẩm định lên tới 315 văn bản bao gồm 34 lĩnh vực pháp luật khác nhau [6, tr.7]. Song, việc thẩm tra, thẩm định các dự án, dự thảo được các chủ thể tiến hành một cách tích cực, khẩn trương. Các chủ thể thẩm tra, thẩm định cũng đã chủ động nghiên cứu, khảo sát thực tế, tham khảo, lấy ý kiến đại diện các chủ thể áp dụng pháp luật, các chuyên gia, phát huy vai trò của từng chủ thể nên các báo cáo thẩm tra, thẩm định nhìn chung có chất lượng tốt, mang tính phản biện cao, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Công tác thảo luận, thông qua dự thảo văn bản QPPL cũng được các chủ thể tiến hành nghiêm túc, theo đúng trình tự do luật định. Các chủ thể một lần nữa xem xét dự thảo về mọi khía cạnh như sự cần thiết ban hành, phạm vi điều chỉnh, đối tượng điều chỉnh, bố cục, nội dung, tính hợp hiến, hợp pháp... Các chủ thể đã tích cực chủ động hơn trong việc tìm hiểu về dự thảo, do đó mỗi lá phiếu biểu quyết thông qua dự thảo văn bản mang ý nghĩa hơn trước rất nhiều. Việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản QPPL được các chủ thể tiến hành một cách nghiêm túc, có sự phối hợp chặt chẽ với Ban soạn thảo và các cơ quan hữu quan. Việc công bố văn bản QPPL được các chủ thể thực hiện theo đúng thời gian quy định. Hầu hết các văn bản QPPL ở cấp trung ương và cấp tỉnh đã được đăng Công báo theo đúng thời gian luật định, các văn bản QPPL khác đều được các chủ thể có thẩm quyền công bố theo đúng thời hạn dưới các hình thức khác nhau như niêm yết tại trụ sở hay gửi trực tiếp tới đối tượng có nghĩa vụ thực hiện. Thực hiện tốt nhiệm vụ này giúp các văn bản QPPL được đưa đến người dân một cách nhanh nhất. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 tiếp tục kế thừa những đổi mới trong quy trình lập pháp, lập quy của các văn bản trước đó và tiếp tục có những sửa đổi quan trọng với những điểm mới tạo điều kiện giúp các chủ thể thực hiện tốt hơn nữa nhiệm vụ trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL như quy định về việc xây dựng, ban hành văn bản QPPL theo trình tự, thủ tục rút gọn. Điều này giúp các chủ thể có thể đơn giản, loại bỏ những khâu không cần thiết khi xây dựng một văn bản QPPL mang tính khẩn cấp, hoặc áp dụng kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”… Ở các cấp chính quyền địa phương, cùng với việc thực hiện tốt Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004 và việc nâng cao trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đã có được những thành tựu quan trọng: Các chương trình xây dựng văn bản QPPL ở các địa phương nhìn chung đã được xây dựng khoa học và phù hợp hơn đối với điều kiện kinh tế của mỗi địa phương. Một số địa phương đã xây dựng được chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm như Phú Thọ, Nghệ An, Thanh Hoá, Quảng Nam, Quảng Ngãi, Bà Rịa Vũng Tàu... (Ví dụ như Quyết định số 399/QĐ-UBND ngày 30/01/2007 của UBND tỉnh Quảng Nam về ban hành Chương trình xây dựng văn bản QPPL năm 2007) [31]. Chương trình xây dựng văn bản QPPL của các địa phương được xây dựng trên cơ sở đảm bảo thực hiện Luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên, căn cứ vào chương trình phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương. Kể từ khi có chương trình xây dựng văn bản QPPL hàng năm, các địa phương đã chủ động trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL đồng thời khắc phục được tình trạng bị động, tuỳ tiện từ đó nâng cao chất lượng, hiệu quả soạn thảo văn bản QPPL. Bên cạnh đó, nhiều địa phương đã xây dựng được quy chế, điều lệ... quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Ví dụ, Quyết định số 19/2007/QĐ-UBND ngày 01/08/2007 của UBND tỉnh Quảng Nam về việc quy định trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam, hay Quyết định số 2389/2002/QĐ-UBND ngày 26/07/2002 của UBND tỉnh Thanh Hoá về việc quy định trình tự, thủ tục soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND tỉnh hoặc Quyết định số 1034/QĐ-UBND ngày 24/04/2008 của UBND tỉnh Sơn La về quy trình soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh… Đối với các địa phương, hiện nay vai trò, vị trí của cơ quan tư pháp trong việc soạn thảo, thẩm định văn bản QPPL đã dần được khẳng định. Cơ quan tư pháp địa phương đã hoàn thành việc xây dựng một số lượng lớn văn bản QPPL trình HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền. Theo số lượng báo cáo của cơ quan tư pháp địa phương thì tính đến hết tháng 10 năm 2007, các cơ quan tư pháp địa phương trong toàn quốc đã giúp HĐND, UBND địa phương soạn thảo 12.893 văn bản QPPL. Trong công tác thẩm định, góp ý kiến thì theo thống kê chưa đầy đủ, tính đến hết tháng 10 năm 2007 cơ quan tư pháp địa phuơng đã thẩm định, góp ý kiến cho 30.516 văn bản QPPL, tăng 138% so với cùng kỳ năm trước [24]. Nhiều địa phương, số lượng các văn bản được cơ quan tư pháp thẩm định, góp ý kiến vượt hơn nhiều so với năm trước; tỷ lệ các văn bản được cơ quan tư pháp địa phương thẩm định trên tổng số văn bản được ban hành ngày càng tăng. Nhiều địa phương các phòng, ban thuộc cơ quan tư pháp trong nhiều năm qua đã tích cực tham mưu cho các cấp có thẩm quyền ban hành một số lượng lớn văn bản QPPL. Chẳng hạn Phòng xây dựng và Kiểm tra văn bản của Sở Tư pháp tỉnh Hưng Yên năm 2007 đã tham mưu cho cấp có thẩm quyền ban hành gần 100 văn bản QPPL, HĐND và UBND cấp huyện ban hành hơn 200 văn bản QPPL [27]. Sở Tư pháp tỉnh Sơn La năm 2008 đã tham mưu cho UBND tỉnh ban hành 04 chỉ thị, 14 quyết định, 01 đề án và 12 kế hoạch triển khai công tác tư pháp trên địa bàn tỉnh [26]. Cơ quan này, bước đầu cơ bản tuân thủ các trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL đáp ứng được yêu cầu quản lý ở địa phương. Cùng với việc thường xuyên tham mưu, soạn thảo, trình cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm để hướng dẫn, đôn đốc, chỉ đạo hoạt động nghiệp vụ thuộc chức năng quản lý của đơn vị, của cơ quan cấp trên, các chủ thể này còn trực tiếp soạn thảo, tham mưu lãnh đạo tỉnh ban hành một số văn bản. Ngoài ra, cán bộ của các phòng, ban còn trực tiếp tham gia Tổ soạn thảo dự thảo văn bản QPPL theo đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo. Ví dụ, trong năm 2007 cán bộ Phòng xây dựng và Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Sở Tư pháp tỉnh Hưng Yên đã trực tiếp tham gia, tổng hợp ý kiến tham gia vào 33 dự thảo văn bản QPPL của trung ương và của tỉnh (trong đó có 07 dự thảo của trung ương, 26 dự thảo văn bản của tỉnh) [27], 5 tháng đầu năm 2008 là 40 dự thảo văn bản QPPL của trung ương và của tỉnh (trong đó có 08 dự thảo văn bản của trung ương, 32 dự thảo văn bản của tỉnh) như: dự án Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, dự án Luật Trưng mua, trưng dụng tài sản, dự thảo Thông tư của Bộ Tư pháp hướng dẫn về hoạt động nghiệp vụ và công tác quản lý nhà nước về trợ giúp pháp lý…, dự thảo Nghị quyết về nâng cấp thị xã Hưng Yên thành thành phố thuộc tỉnh...[28]. Về công tác thẩm định văn bản QPPL ở các cấp địa phương cũng có nhiều chuyển biến tích cực, từng bước đi vào khuôn khổ quy định của pháp luật. Chất lượng thẩm định được nâng cao, ý kiến thẩm định thể hiện rõ quan điểm, chính kiến, lập luận, dẫn chứng rõ ràng, có giá trị thiết thực trên các lĩnh vực đất đai, giải phóng mặt bằng, xây dựng, đầu tư kinh doanh…. Nhiều tỉnh hằng năm đã thẩm định một lượng lớn văn bản QPPL như tỉnh Sơn La năm 2008 toàn tỉnh đã thẩm định được 89 văn bản QPPL (cấp tỉnh là 65 dự thảo văn bản QPPL, cấp huyện là 24 văn bản) [26]. Hay, năm 2007 Phòng Xây dựng và Kiểm tra văn bản thuộc Sở Tư pháp tỉnh Hưng Yên đã tiến hành thẩm định 39 dự thảo văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân tỉnh (có 15 dự thảo nghị quyết, 20 dự thảo quyết định và 04 dự thảo chỉ thị) [27] , 5 tháng đầu năm 2008 là 16 dự thảo. Hoặc tỉnh Cao bằng năm 2008 là 92 văn bản QPPL (cấp tỉnh là 60 dự thảo, cấp huyện là 32)... [28]. Những thành tựu nêu trên đã thể hiện năng lực, thái độ làm việc nghiêm túc của các chủ thể trong quá trình triển khai thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Điều này khẳng định vai trò không thể thiếu của các chủ thể trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Từ việc nhận thức rõ trách nhiệm của mình, các chủ thể cần phải nâng cao trình độ chuyên môn, phẩm chất đạo đức để cho ra đời những văn bản có chất lượng, đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội của Nhà nước. 2.1.2. Những hạn chế của các chủ thể trong quá trình thực hiện trách nhiệm xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Bên cạnh những ưu điểm của các chủ thể trong quá trình thực hiện nhiệm vụ xây dựng, ban hành văn bản QPPL, thực tiễn đã cho thấy hiện nay vẫn đang còn tồn tại rất nhiều những hạn chế cũng như những vướng mắc mà các chủ thể gặp phải trong quá trình thực hiện công tác này và cần nhanh chóng được khắc phục. Biểu hiện cụ thể của những hạn chế, tồn tại đó là: Trong việc lập Chương trình xây dựng văn bản QPPL, các chủ thể còn chưa thực hiện tốt trách nhiệm dẫn đến việc Chương trình xây dựng văn bản QPPL được xây dựng chưa thực sự quan tâm đến thứ tự ưu tiên, tính đồng bộ, tính toàn diện của hệ thống pháp luật, chưa chú trọng đến yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Do đó, có những văn bản cần thiết lại chưa được ban hành, hoặc có những văn bản lẽ ra được ban hành trước, thì lại ban hành sau. Việc lập dự kiến Chương trình xây dựng văn bản QPPL còn mang tính chủ quan, cảm tính không dựa trên các luận cứ khoa học, trên sự phân tích đánh giá một cách khách quan các điều kiện kinh tế, xã hội nên tính dự báo của các đề nghị xây dựng không cao. Việc định hướng chính sách của văn bản chưa được xác định trước khi đề xuất xây dựng văn bản, đưa vào chương trình xây dựng dẫn đến lúng túng trong quá trình soạn thảo, gây nên sự lãng phí nhất định, ảnh hưởng đến chất lượng dự thảo và tiến độ soạn thảo. Việc lập chương trình xây dựng văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ở nhiều địa phương trong phạm vi toàn quốc chưa được chú trọng. Có nhiều nơi cho rằng việc xây dựng chương trình là hình thức không thể thực hiện được vì phụ thuộc vào hệ thống văn bản của cơ quan cấp trên, vì sự thay đổi kinh tế xã hội và nhu cầu quản lý. Từ thực tế này dẫn đến hoạt động xây dựng văn bản QPPL luôn bị động về tiến độ, hạn chế về chất lượng. Về hoạt động soạn thảo văn bản QPPL ở trung ương cũng như địa phương hầu hết các chủ thể đều gặp phải một số hạn chế nhất định: tiến độ soạn thảo của các chủ thể đối với nhiều văn bản QPPL còn chậm so với yêu cầu của chương trình xây dựng văn bản QPPL đã đề ra. Có nhiều lúc, nhiều nơi vẫn còn tình trạng các chủ thể soạn thảo văn bản QPPL tiến hành soạn thảo một cách sơ sài, đối phó, thiếu điều tra, khảo sát thực tiễn, lấy ý kiến rồi trình ký ban hành. Giai đoạn soạn thảo văn bản QPPL pháp luật hiện hành đã quy định rất nhiều các nhiệm vụ cho các chủ thể làm công tác soạn thảo, đặc biệt là Ban soạn thảo. Nhưng trên thực tế, Ban soạn thảo không thể thực hiện đầy đủ tất cả các nhiệm vụ đã được quy định. Trong toàn bộ quy trình soạn thảo một dự thảo văn bản QPPL, Ban soạn thảo không thể tổ chức thường xuyên các cuộc họp, thông thường Ban soạn thảo chỉ họp vào giai đoạn cuối, khi dự thảo văn bản QPPL đã tương đối hoàn chỉnh. Các cuộc họp cũng chỉ xoay quanh những nội dung quan trọng nhất như thảo luận về chính sách, các vấn đề lớn của dự án, dự thảo những vấn đề còn lại Ban soạn thảo không thể thực hiện hết được... Trong công tác lấy ý kiến của tổ chức, cá nhân, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự thảo văn bản QPPL, các chủ thể có thẩm quyền cũng chưa thực hiện đúng trách nhiệm của mình. Công việc này thuộc trách nhiệm của Ban soạn thảo, trong đó, cụ thể hơn là trách nhiệm của Trưởng Ban soạn thảo và Tổ biên tập. Mặc dù pháp luật đã quy định khá chặt chẽ về việc lấy ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhưng trên thực tế, rất ít dự thảo bảo đảm được quy trình này. Theo số liệu khảo sát từ năm 1987 – 2000 thì hình thức lấy ý kiến nhân dân chỉ được tiến hành đối với khoảng 4% trong tổng số các luật, pháp lệnh đã được ban hành. Riêng đối với các lần sửa đổi Hiến pháp thì tỷ lệ lấy ý kiến là 100% [8, tr.25]. Thực tế, dường như các chủ thể coi việc tổ chức lấy ý kiến là mang tính hình thức, việc tiếp thu ý kiến của các chủ thể cũng không minh bạch, không có cơ chế phản hồi lại các ý kiến đóng góp. Các chủ thể làm công tác soạn thảo thiếu ý thức trách nhiệm và không nhận thức rõ tầm quan trọng trong việc lấy kiến của tổ chức, cá nhân dẫn đến một loạt những vấn đề nổi cộm như sau: Một là, không công bố dự thảo hoặc lấy ý kiến đối với dự thảo văn bản QPPL với lý do văn bản đó có nội dung thuộc bí mật nhà nước (ví dụ Luật về An ninh, Luật về Quốc phòng, Pháp lệnh Cơ yếu...) hoặc có công khai thì cũng mang tính chất nửa vời vì không đa dạng hóa các đối tượng, phương thức lấy ý kiến mà chỉ lựa chọn một số đối tượng. Quy trình vẫn có tính chất khép kín giữa các cơ quan nhà nước hoặc nếu mở cũng chỉ là các doanh nghiệp, hiệp hội nhất định... trên cơ sở chọn lọc, sắp xếp của chủ thể có thẩm quyền. Hai là, không lấy ý kiến các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp trong khi đó việc lấy ý kiến của đối tượng này là bắt buộc. Ba là, việc xác định phạm vi, nội dung, đối tượng lấy ý kiến cũng như tổng hợp, tiếp thu ý kiến đóng góp theo ý chí chủ quan của cơ quan, công chức trực tiếp lấy ý kiến, không đưa ra những vấn đề cụ thể cần phải lấy ý kiến. Bốn là, thường tổ chức lấy ý kiến rất muộn (sau khi đã hình thành cơ bản các nhóm vấn đề, chính sách quan trọng...); tổ chức lấy ý kiến còn mang tính hình thức, đối tượng được lấy ý kiến ít có tính đại diện. Năm là, việc nghiên cứu, tiếp thu, phản hồi còn ngẫu hứng; cơ chế tiếp thu ý kiến thiếu minh bạch, không rõ vì sao không tiếp thu, đa phần chỉ tiếp thu chỉnh lý về kỹ thuật soạn thảo, câu chữ, ít tiếp thu về những vấn đề quan trọng, liên quan đến chính sách. Đối với công tác thẩm định, thời gian qua, mặc dù các chủ thể thẩm định đã làm khá tốt công việc của mình, công tác thẩm định đã dần di vào nề nếp, nhưng nhìn chung chất lượng văn bản thẩm định còn chưa cao, công tác thẩm định còn mang nặng tính hình thức, chưa thực sự mang tính phản biện và dựa trên những lập luận khoa học về mặt pháp lý của các dự án văn bản QPPL. Nhiều văn bản thẩm định nội dung chưa đầy đủ, thậm chí còn sơ sài. Các lập luận lý lẽ trong văn bản thẩm định còn xuôi chiều, chưa có tính thuyết phục cao làm cho giá trị văn bản thẩm định chưa tốt. Việc thẩm định còn chậm so với yêu cầu, thậm chí có một số dự thảo văn bản QPPL khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua mà vẫn chưa có văn bản thẩm định của Bộ Tư pháp. Việc thẩm định văn bản QPPL của chính quyền địa phương còn rập khuôn, máy móc. Có hiện tượng coi nhẹ hoạt động thẩm định, dẫn đến việc đầu tư, quan tâm không đúng mức, hoặc giao cho chủ thể không có đủ năng lực, chuyên môn cần thiết thực hiện, làm mất đi sự đánh giá khách quan có tính phản biện đối với dự thảo. Ở một số địa phương, vai trò của cơ quan tư pháp trong việc thẩm định văn bản QPPL hầu như rất mờ nhạt. Một số địa phương, chủ thể soạn thảo chưa thực hiện việc gửi văn bản QPPL đến cơ quan tư pháp để thẩm định trước khi trình cơ quan có thẩm quyền xem xét, thông qua. Ví dụ tỉnh Cao Bằng năm 2008 có 08 văn bản QPPL của cấp huyện không gửi đến cơ quan thẩm định để tiến hành thẩm định... [30]. Trong bất kỳ một khâu nào của quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL hay giữa các khâu của quy trình đều cần có sự phối hợp nhất định giữa các chủ thể. Nhưng trên thực tế, các chủ thể chưa thực hiện tốt trách nhiệm này. Đơn cử trường hợp pháp luật quy định về sự tham gia phối hợp thẩm tra các dự thảo văn bản QPPL giữa các đại diện của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, nhưng thực tế sự phối hợp này còn mang tính hình thức, chưa có đầy đủ thành viên tham gia thẩm tra. Đối với các dự án luật, pháp lệnh phân công cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội tham gia thẩm tra thì trên thực tế các cơ quan này thường chỉ cử một đại diện tham dự phiên họp thẩm tra. Do đó, ý kiến của đại diện này không khách quan, chưa phản ánh ý kiến đa số các thành viên của chính Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban đó. Điều này dẫn đến chất lượng văn bản QPPL thẩm tra chưa cao, không phản ánh được ý kiến tập thể của các chủ thể thẩm tra. Thảo luận, xem xét thông qua là giai đoạn cuối cùng mà một lần nữa các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra lại dự thảo văn bản QPPL trước khi đưa văn bản vào áp dụng trong thực tế. Hiện nay, quá trình thảo luận của các chủ thể chưa thực sự sôi nổi, thực chất, trên cơ sở tranh luận thẳng thắn để đạt được sự thoả hiệp trong việc cân bằng các nhóm lợi ích trong xã hội mà chủ yếu là sự thảo luận “nương theo” sự chỉ đạo của Chủ toạ. Các chủ thể thảo luận tiếp cận dự thảo và các tài liệu liên quan trong một thời gian ngắn, thậm chí hạn chế cả thời gian phát biểu, do đó, nhiều trường hợp không có cơ hội “nói lên tiếng nói riêng”, “mất quyền phát biểu thảo luận” (trường hợp thảo luận theo Đoàn đại biểu Quốc hội). Việc xem xét thông qua văn bản QPPL của HĐND, UBND phần lớn các địa phương chưa chú ý thực hiện theo đúng luật. Việc vi phạm các quy định về quy trình thông qua văn bản QPPL cũng khá phổ biến ở các tỉnh mà điển hình là các quyết định, ch