Luận án Giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp theo pháp luật Việt Nam hiện nay

ột đại diện CSH khác (SCIC) đại diện cho doanh nghiệp. Từ đó, cũng đặt ra trách nhiệm của SCIC với công việc chung thế nào khi chịu trách nhiệm quyền đại diện CSH cho một số lượng doanh nghiệp chuyển từ các Bộ ngành. Đồng thời, vai trò của CMSC đối với các doanh nghiệp do SCIC làm đại diện CSH cũng chưa được xác định. Sự song trùng tồn tại của CMSC và SCIC trong cùng một bộ máy có thể dẫn đến trùng lặp, chồng chéo về thẩm quyền trong quản lý, giám sát vốn nhà nước, do đó đòi hỏi phải có cơ chế xác định mối quan hệ pháp lý giữa hai chủ thể này. Thứ ba, bất cập trong quy định về cơ chế “phối hợp giám sát” của các cơ quan quản lý với cơ quan đại diện CSH. Nghị định 87/2015/NĐ-CP và các Nghị định quy định về Điều lệ của các TĐKTNN, TCTNN cũng quy định về thẩm quyền “phối hợp giám sát” giữa một Bộ là cơ quan đại diện CSH với các Bộ, ngành khác trong lĩnh vực liên quan2. Quy định về cơ chế “phối hợp giám sát” giữa cơ quan đại diện CSH với các Bộ có liên quan như trên đã gây ra những bất cập. Một là, làm cho nội dung giám sát của cơ quan đại diện CSH bị chia cắt thành nhiều nội dung khác nhau theo các lĩnh vực tham gia phối hợp của các Bộ có liên quan. Vì vậy, không còn đảm bảo tính tập trung và thống nhất về nội dung giám sát của cơ quan 2 Nghị định 105/2018/NĐ-CP về Điều lệ của Tập đoàn Công nghiệp Than-Khoáng sản Việt Nam quy định Bộ Công thương là cơ quan cấp trên trực tiếp, chủ trì giám sát thực hiện hoạt động của doanh nghiệp (Điều 24); Bộ Tài chính phối hợp với Bộ Công Thương thực hiện giám sát, kiểm tra thường xuyên và thanh tra theo quy định việc quản lý, sử dụng, bảo toàn và phát triển vốn (Điều 25); Bộ Kế hoạch và Đầu tư phối hợp với Bộ Công Thương thực hiện giám sát, kiểm tra định kỳ hàng năm và thanh tra theo quy định việc thực hiện chiến lược, kế hoạch sản xuất kinh doanh và kế hoạch đầu tư phát triển 05 năm (Điều 26). 77 đại diện CSH. Hai là, các quy định về trách nhiệm “phối hợp giám sát” cũng chưa rõ ràng, đặc biệt là chưa phân công chủ thể chịu trách nhiệm giám sát và giải trình đối với các nội dung giám sát thuộc lĩnh vực phụ trách của các Bộ liên quan, từ đó không có cơ quan nào đóng vai trò đầu mối, chịu trách nhiệm cuối cùng đối với toàn bộ nội dung giám sát. Ba là, giám sát phải là công việc thực hiện thường xuyên, liên tục. Vì vậy, để đảm bảo yêu cầu và hiệu quả giám sát thì đòi hỏi các Bộ liên quan cũng phải thường xuyên tham gia vào quá trình theo dõi, kiểm tra doanh nghiệp trên cơ sở chia sẻ thông tin và kết nối chặt chẽ với cơ quan đại diện CSH. Tuy nhiên, để đảm bảo thực hiện được sự phối hợp thường xuyên, liên tục giữa các Bộ với cơ quan đại diện CSH trên thực tế là việc làm không hề đơn giản. Thứ tư, mô hình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa đề cập đến sự tham gia của các chủ thể từ cộng đồng. Theo thông lệ quản trị DNNN, giám sát hoạt động của doanh nghiệp từ bên ngoài được thực hiện bởi các chủ thể là các chủ thể khác thị trường, các cổ đông, người lao động, tổ chức phi nhà nước và toàn thể xã hội. Đây là các chủ thể chịu ảnh hưởng hoặc có lợi ích liên quan đến DNNN và tất yếu có quyền giám sát hoạt động của DNNN. Tuy nhiên, hệ thống quy định pháp luật ở Việt Nam hiện nay chủ yếu chú trọng giám sát bên trong do Nhà nước thực hiện mà vẫn chưa đề cập đến giám sát từ bên ngoài. Các quy định pháp luật về quyền giám sát từ cộng đồng đối với vốn nhà nước tại doanh nghiệp mặc dù có đề cập đến nhưng còn đơn giản, rời rạc. Nếu như Luật 69/2014/QH13 không có quy định về quyền giám sát của cộng đồng đối với vấn đề quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp thì Nghị định số 87/2015/NĐ-CP cũng chỉ đề cập tổ chức chính trị - xã hội (Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Công đoàn) thực hiện giám sát các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực do mình quản lý (Điều 49) chứ không quy định cụ thể về quyền giám sát được thực hiện như thế nào. Trong khi đó, quyền giám sát của cộng đồng đối với lĩnh vực tài chính công đã được ghi nhận tại các văn bản pháp luật khác như quy định về quyền giám sát ngân sách nhà nước của cộng đồng (Điều 16 Luật ngân sách nhà nước 2015), hoặc quy định về giám sát đầu tư công của cộng đồng (Điều 74 Luật Đầu tư công 2019). Do pháp luật không quy định nên các chủ thể khác của thị trường, người dân và cộng đồng xã hội hầu như không cơ sở pháp lý để thực hiện giám sát DNNN. Việc giám sát từ bên ngoài hầu như chỉ dựa vào hoạt động công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp và nếu doanh nghiệp không tuân thủ đầy đủ nghĩa vụ công bố thông tin thì việc giám sát của cộng đồng hầu như không có cơ chế để bảo đảm thực hiện. 3.1.2.2. Mô hình giám sát nội bộ tại doanh nghiệp Luật 69/2014/QH13 chỉ có quy định về hoạt động giám sát nội bộ đối với 78 quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ (Điều 58) mà không đề cập đến giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Theo đó, giám sát nội bộ tại các doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ được thực hiện bởi các chủ thể sau: - Người đại diện CSH trực tiếp vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp: là cá nhân do cơ quan đại diện CSH ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện CSH nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư tại tại doanh nghiệp, bao gồm thành viên của HĐTV (thường là Chủ tịch HĐTV) hoặc Chủ tịch công ty. Giám sát nội bộ của người đại diện CSH trực tiếp được thực hiện với tư cách là chủ thể quản lý cao nhất của doanh nghiệp, chịu trách nhiệm trước cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng, bảo toàn, phát triển vốn; chịu trách nhiệm trước pháp luật về vi phạm gây tổn thất vốn, tài sản của doanh nghiệp. HĐTV, Chủ tịch công ty có quyền tự chủ nhất định trong quản lý, điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Gắn liền với đó là trách nhiệm báo cáo thường xuyên với cơ quan đại diện CSH về hoạt động của doanh nghiệp và cơ chế tự chịu trách nhiệm trong trường hợp có sai phạm. Tuy nhiên hiện nay các quy định pháp luật về chức năng giám sát của HĐTV và Chủ tịch công ty tại DNNN vẫn chưa rõ ràng. Đặc biệt, Chủ tịch HĐTV, Chủ tịch công ty vừa là chủ thể đại diện CSH trực tiếp vừa là chủ thể quản lý doanh nghiệp có thể gây nên sự thiếu khách quan, minh bạch đối với các kết quả giám sát nội bộ tại doanh nghiệp. Ngoài ra, vẫn còn thiếu các quy định pháp luật về căn cứ, tiêu chí để giám sát, đánh giá kết quả hoạt động của các thành viên HĐTV. Do không có mục tiêu và nhiệm vụ giao cho từng thành viên nên không có cơ sở để đánh giá việc hoàn thành nhiệm vụ của HĐTV, từ đó cũng không có cơ chế xử lý đối với trường hợp HĐTV không hoàn thành nhiệm vụ. - Ban kiểm soát, Kiểm soát viên: Điều 45 Luật 69/2014/QH13 quy định Kiểm soát viên tại DNNN do cơ quan đại diện CSH, cơ quan nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm. Ngoài ra, theo Điều 102 Luật Doanh nghiệp 2014, căn cứ quy mô của công ty, cơ quan đại diện CSH quyết định bổ nhiệm 01 Kiểm soát viên hoặc thành lập Ban kiểm soát gồm 3 đến 5 Kiểm soát viên. Theo quy định tại Điều 102 Luật Doanh nghiệp 2014 thì phạm vi quyền và nghĩa vụ của Ban Kiểm soát trong DNNN khá rộng lớn. Đó cũng là lý do mà Ban Kiểm soát được xem là “cánh tay nối dài” cho cơ quan đại diện CSH trong giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các cấp quản lý, đảm bảo cho doanh nghiệp hoạt động đúng phương hướng, đúng mục tiêu kế hoạch kinh doanh; đảm bảo tài sản nhà nước không bị chiếm dụng, thất thoát. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành vẫn tồn tại một số bất cập về hoạt động của Ban kiểm soát. Tại khoản 1 Điều 105 Luật 79 Doanh nghiệp 2014 quy định: “Các thành viên khác có thể tham gia Ban kiểm soát của không quá 04 DNNN nhưng phải được sự đồng ý bằng văn bản của cơ quan đại diện CSH”. Việc cho phép Kiểm soát viên tham gia vào Ban kiểm soát của nhiều DNNN là không hợp lý bởi theo Điều 102 thì công việc của Ban kiểm soát trong một doanh nghiệp là rất lớn. Trong khi đó, hầu hết các công ty chỉ có 03 thành viên trong Ban kiểm soát, số lượng nhỏ công ty là có đến 05 thành viên. Chưa kể đến thực tế hiện nay, các Kiểm soát viên đa phần làm việc kiêm nhiệm tại công ty, không chuyên trách, không có chuyên môn cao. - Ban kiểm soát nội bộ: Bên cạnh Ban Kiểm soát do cơ quan đại diện CSH thành lập, một số Nghị định về Điều lệ của TĐKT hay TCTNN có quy định về bộ phận giúp việc cho HĐTV, do HĐTV thành lập có tên gọi là Ban kiểm soát nội bộ3. Kiểm soát nội bộ có nhiệm vụ giúp HĐTV kiểm tra, giám sát hoạt động sản xuất, kinh doanh và quản lý điều hành; kịp thời phát hiện, ngăn ngừa và hạn chế, khắc phục các sai sót, rủi ro trong hoạt động sản xuất, kinh doanh; điều hành thông suốt, an toàn và đúng pháp luật mọi hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp. - Kiểm toán nội bộ: Các quan điểm trước đây cho rằng kiểm toán nội bộ chịu trách nhiệm trong việc kiểm toán báo cáo tài chính và tập trung vào công tác kiểm tra kế toán, thông tin tài chính của doanh nghiệp. Tuy nhiên quan điểm của kiểm toán nội bộ hiện đại đã được mở rộng, không còn giới hạn ở công tác kiểm tra báo cáo tài chính mà thêm vào đó là công tác kiểm toán tính hiệu quả, tính tuân thủ của mọi hoạt động cũng như tư vấn cho nhà quản lý hoàn thiện hệ thống kiểm soát nội bộ. Vai trò của kiểm toán nội bộ trong doanh nghiệp không được quy định cụ thể tại Luật Doanh nghiệp 2014. Tuy nhiên, Nghị định 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ có quy định về các loại hình doanh nghiệp phải thực hiện công tác kiểm toán nội bộ bao gồm: Công ty niêm yết; Doanh nghiệp mà nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ là công ty mẹ hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con; Doanh nghiệp nhà nước là công ty mẹ hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Ngoài các đơn vị trên, các doanh nghiệp còn lại được khuyến khích thực hiện công tác kiểm toán nội bộ. Trường hợp doanh nghiệp chưa thành lập bộ phận kiểm toán nội bộ trực thuộc thì có thể đi thuê tổ chức kiểm toán độc lập đủ điều kiện hoạt động kiểm toán theo quy định của pháp luật để cung cấp dịch vụ kiểm toán nội bộ. Tuy nhiên, việc thuê dịch vụ kiểm toán nội bộ vẫn phải đảm bảo các nguyên tắc cơ bản của kiểm toán nội bộ và các yêu cầu nhằm đảm bảo tuân thủ các nguyên tắc cơ bản của kiểm toán nội bộ quy định tại Nghị định 05/2019/NĐ-CP về kiểm toán nội bộ. Có thể thấy rằng, trong 3 Điều 36 Nghị định 07/2018/NĐ-CP quy định về Điều lệ và tổ chức hoạt động của Tập đoàn Dầu khí Việt Nam 80 giám sát nội bộ, Ban kiểm soát phải thực hiện chức năng quá rộng thì kiểm toán nội bộ là bộ phận chuyên trách về tình hình tài chính và kiểm soát rủi ro cho doanh nghiệp lại chưa có cơ sở pháp lý để hoạt động đúng với vai trò của mình. Mặc dù Chính phủ đã ban hành Nghị định 05/2019/NĐ-CP quy định về kiểm toán nội bộ, tuy nhiên mới chỉ dừng lại ở quan niệm coi kiểm toán nội bộ là một công tác, nhiệm vụ phải thực hiện mà chưa bắt buộc thành lập bộ phận chuyên trách. Đồng thời, nhiệm vụ triển khai kiểm toán nội bộ mới chỉ áp dụng tại các DNNN là công ty mẹ có quan hệ công ty mẹ - công ty con. Điều này đồng nghĩa với việc các DNNN độc lập thì không bắt buộc phải thực hiện kiểm toán nội bộ. Ngoài ra, pháp luật cũng chưa có quy định cụ thể cho áp dụng mô hình chuẩn về kiểm toán nội bộ, điều này dẫn đến doanh nghiệp phải tự mày mò trong việc tổ chức bộ phận kiểm toán nội bộ tại doanh nghiệp. 3.1.3. Quy định về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp 3.1.3.1. Quy định về cơ chế giám sát của Quốc hội - Về đối tượng giám sát: Luật 69/2014/QH13 quy định Quốc hội xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp Quốc hội cuối năm về tình hình quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của năm trước (Khoản 2 Điều 55 Luật 69/2014/QH13). Như vậy, tại kỳ họp thì Chính phủ với tư cách là đại diện CSH vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp là đối tượng giám sát chủ yếu của Quốc hội. Bên cạnh đó, giám sát của Quốc hội có bao hàm nội dung việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành mới chỉ quy định các cơ quan đại diện CSH là đối tượng giám sát của Quốc hội mà vẫn còn thiếu các quy định về cơ chế để Quốc hội giám sát cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của CSH vốn nhà nước. Ngoài ra, đối tượng giám sát của Quốc hội còn bao gồm các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Tuy nhiên, hoạt động giám sát đối với đối tượng này chỉ áp dụng thông qua hình thức giám sát trực tiếp tại doanh nghiệp thông qua việc thành lập Đoàn giám sát theo chuyên đề. - Về nội dung giám sát: Với tư cách là cơ quan quyền lực cao nhất, hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp của Quốc hội chỉ tập trung vào một nội dung giám sát duy nhất, đó là Giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp. Nội dung giám sát của Quốc hội thể hiện qua các vấn đề cụ thể như việc ban hành chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; việc thực hiện quyền, trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp; tình hình 81 xây dựng quy chế quản lý, sử dụng vốn trong nội bộ doanh nghiệp; việc chấp hành các quy trình, thủ tục về đầu tư, báo cáo tài chính doanh nghiệp cho chủ thể có thẩm quyền; tình hình thực hiện pháp luật có liên quan; tình hình thực hiện công bố thông tin của doanh nghiệp. Như vậy có thể thấy, nội dung giám sát của Quốc hội là phù hợp với vị trí và chức năng của cơ quan quyền lực khi chú trọng giám sát các vấn đề pháp lý có liên quan đến sử dụng vốn của doanh nghiệp. Quốc hội không giám sát các nội dung liên quan trực tiếp đến việc thực hiện kế hoạch sản xuất, kinh doanh, kế hoạch tài chính và chiến lược phát triển của doanh nghiệp; việc huy động vốn và sử dụng vốn huy động và các vấn đề tài chính khác. - Về phương thức giám sát: Theo pháp luật hiện hành, chức năng giám sát của Quốc hội được thực hiện thông quan các phương thức: Xem xét báo cáo hoạt động của các cơ quan, tổ chức; Xem xét văn bản pháp luật trái quy định; Chất vấn và xem xét trả lời chất vấn; Giám sát theo chuyên đề; Giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; Lấy phiếu tín nhiệm và bỏ phiếu tín nhiệm đối với các chức danh do Quốc hội bầu (Điều 11 Luật Giám sát). Liên quan đến hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, Luật 69/2014/QH13 quy định hình thức giám sát chủ yếu là xem xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp Quốc hội cuối năm về tình hình đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của năm trước. Đồng thời, giữa hai kỳ họp, UBTVQH giám sát thông qua việc yêu cầu Chính phủ, Thủ tướng chính phủ, các thành viên Chính phủ giải trình, trả lời chất vấn về vấn đề sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Như vậy, Quốc hội giám sát vốn nhà nước tại doanh nghiệp bằng phương thức giám sát gián tiếp (theo dõi và kiểm tra thông qua việc xét báo cáo tài chính, thống kê) và phương thức giám sát sau (kiểm tra kết quả hoạt động của doanh nghiệp trên cơ sở các báo cáo định kỳ, kết quả chấp hành pháp luật của cơ quan đại diện CSH hoặc điều lệ doanh nghiệp, việc tuân thủ các quy định của pháp luật). - Về quy trình giám sát và công cụ giám sát của Quốc hội: Quy trình giám sát của Quốc hội được thực hiện theo Luật 69/QH2013 và pháp luật điều chỉnh riêng về hoạt động giám sát của Quốc hội. Nội dung của quy trình giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Quốc hội được bao gồm các hoạt động xét báo cáo của Chính phủ tại kỳ họp cuối năm; yêu cầu Chính phủ, thủ tướng Chính phủ và các chủ thể có liên quan giải trình, trả lời chất vấn; thành lập Đoàn giám sát. Theo đó, liên quan đến hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp, quy trình hoạt động giám sát của Quốc hội bao gồm: (i) Quy trình xem xét báo cáo: Quốc hội giám sát tối cao đối với hoạt động sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp thông qua xem xét báo cáo của 82 Chính phủ. Việc xem xét được thực hiện theo trình tự: (a) Thủ tướng Chính phủ trình bày báo cáo; (b) Chủ nhiệm Ủy ban của Quốc hội trình bày báo cáo thẩm tra; (c) Quốc hội thảo luận và ra Nghị quyết về vấn đề đã báo cáo khi xét thấy cần thiết. (ii) Quy trình tổ chức Đoàn giám sát theo chuyên đề: Dựa vào chương trình giám sát của Quốc hội, UBTVQH, đề nghị của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn Đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, ban hành Nghị quyết về thành lập Đoàn giám sát bao gồm nội dung, kế hoạch giám sát, thành phần đoàn giám sát và cơ quan tổ chức sự giám sát. Đoàn giám sát có nhiệm vụ, quyền hạn: Thực hiện đúng nội quy kế hoạch giám sát; yêu cầu cơ quan tổ chức chịu sự giám sát báo cáo bằng văn bản, cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung giám sát, giải trình những vấn đề mà đoàn quan tâm; xem xét, xác minh những vấn đề mà đoàn thấy cần thiết. Khi phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật thì đoàn giám sát có quyền yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân, hữu quan áp dụng các biện pháp để kịp thời chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật và khôi phục lợi ích, yêu cầu xem xét trách nhiệm. Chậm nhất là 15 ngày kể từ ngày kết thúc giám sát, đoàn giám sát phải báo cáo kết quả giám sát gửi UBTVQH. (iii) Về công cụ giám sát của Quốc hội: Với quy trình giám sát theo pháp luật hiện hành cho thấy, công cụ giám sát sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của Quốc hội Việt Nam chủ yếu vẫn là báo cáo kết quả sử dụng vốn hằng năm do Chính phủ trình. Để thẩm tra tính chính xác của báo cáo, giúp việc cho Quốc hội có các Uỷ ban chuyên môn và Kiểm toán nhà nước. Ngoài ra, kết quả giải trình, trả lời chất vấn và báo cáo hoạt động của Đoàn giám sát theo chương trình giám sát cũng là những công cụ được sử dụng trong hoạt động giám sát của Quốc hội. Nghiên cứu các quy định pháp luật về cơ chế giám sát sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào DNNN do Quốc hội thực hiện, có thể đưa ra nhận xét như sau: Thứ nhất, pháp luật đã quy định nội dung giám sát của Quốc hội với tương ứng với thẩm quyền của cơ quan quyền lực, đại diện cho nhân dân. Tuy nhiên, có thể thấy quy định về nội dung giám sát còn mang tính chung chung về việc chấp hành pháp luật mà chưa có tiêu chí đánh giá cụ thể, rõ ràng. Nội dung giám sát của Quốc hội là xem xét báo cáo tình hình quản lý, sử dụng vốn hàng năm mà chưa có giám sát Chính phủ và các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện quyền và trách nhiệm của đại diện CSH đối với vốn nhà nước mà chỉ mang tính chất tổng kết và rút kinh nghiệm về hoạt động sử dụng vốn nhà nước nói chung. Thứ hai, trong cơ chế giám sát chỉ đề cập đến các nội dung giám sát thể hiện tại các báo cáo thường niên về tình hình sử dụng vốn nhà nước mà thiếu đi nội dung quan trọng nhất là giải trình của các Bộ, ngành, cơ quan đại diện CSH trước Chính 83 phủ, Quốc hội và xã hội về kết quả thực hiện quyền, trách nhiệm có liên quan đến doanh nghiệp. Nguyên nhân là do pháp luật quy định nhiều đầu mối cùng giám sát hoạt động sử dụng vốn của doanh nghiệp nhưng lại không xác định chủ thể nào chịu trách nhiệm tập trung và đến cùng. Thứ ba, pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định cụ thể về việc giám sát của Quốc hội đối với các cơ quan đại diện CSH trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý vốn nhà nước đầu tư trong kinh doanh. Mặc dù Điều 52, 53, 54 Luật 69/2014/QH13 có đề cập đến nội dung giám sát việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhưng lại không quy định cụ thể về chủ thể, phương thức giám sát như thế nào. Theo OECD thì các cơ quan CSH được giao quản lý vốn nhà nước đầu tư vào kinh doanh đều phải công bố thông tin về tình hình sử dụng vốn và hiệu quả sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp do mình quản lý [138]. Trong khi đó ở Việt Nam, pháp luật hiện hành chỉ quy định hàng năm Chính phủ xây dựng và trình Quốc hội báo cáo chung về tình hình hoạt động của DNNN trong phạm vi toàn quốc mà không có thông tin về tình hình thực thi trách nhiệm quản lý của các Bộ, UBND trong quản lý vốn nhà nước. Sự thiếu sót quy định này đã dẫn đến tình trạng một số Bộ, ngành được giao quản lý số vốn khổng lồ nhưng hiệu quả quản lý thế nào, trách nhiệm nâng cao giá trị vốn nhà nước ra sao, trách nhiệm của Bộ trong việc theo dõi, kiểm tra doanh nghiệp đến mức độ nào là những vấn đề chưa được thường xuyên xem xét, đánh giá và công bố công khai. Đây là một lỗ hổng pháp lý cần được hoàn thiện trong thời gian tới. 3.1.3.2. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan quản lý nhà nước - Về đối tượng giám sát: giám sát vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp do Bộ, ngành thực hiện theo quy định của pháp luật hiện hành đều hướng đến đối tượng giám sát là các doanh nghiệp có vốn nhà nước. Trong khi đó, còn thiếu vắng các quy định về giám sát cơ quan đại diện CSH của cơ quan quản lý nhà nước. Điều này xuất phát từ lý do, ngoài SCIC thì các cơ quan đại diện CSH đều có vị trí pháp lý cùng cấp với cơ quan quản lý, thậm chí đối với DNNN ở địa phương thì cơ quan đại diện CSH (UBND cấp tỉnh) còn là cấp trên của cơ quan giám sát tài chính (Sở Tài chính). Việc thiếu quy định về giám sát cơ quan đại diện CSH đã dẫn đến tính trạng một số cơ quan đại diện thiếu trách nhiệm hoặc cố tình sai phạm trong hoạt động quản lý, gây thất thoát vốn nhà nước. - Về nội dung giám sát: Hoạt động giám sát của các Bộ, ngành được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH, trong đó Bộ Tài chính là cơ quan có nhiệm vụ tổng hợp báo cáo Chính phủ kết quả giám sát sử dụng vốn của 84 các cơ quan đại diện CSH, DNNN. Nội dung giám sát hoạt động sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp của các Bộ, ngành phối hợp với cơ quan đại diện CSH được quy định tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau, liên quan đến thẩm quyền theo lĩnh vực của từng Bộ, ngành. Đối với Bộ Tài chính, với vai trò là cơ quan chuyên môn quản lý về hoạt động tài chính, nội dung giám sát tập trung vào các vấn đề: Giám sát quá trình sử dụng vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; giám sát kết quả hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp; Giám sát chấp hành pháp luật về đầu tư, quản lý và sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; ban hành và thực hiện quy chế quản lý tài chính của doanh nghiệp. Đồng thời, theo quy định của pháp luật hiện hành, cơ quan tài chính không giám sát việc thực hiện quyền và trách nhiệm của cơ quan đại diện CSH. - Về phương thức giám sát: Cơ chế giám sát của các Bộ, ngành với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước được thực hiện trên cơ sở phối hợp với cơ quan đại diện CSH. Tuy nhiên, ngoại trừ Nghị định 87/2015/NĐ-CP có quy định về phương thức giám sát tài chính do Bộ Tài chính thực hiện thì pháp luật hiện hành không có quy định cụ thể về phương thức thực hiện “phối hợp giám sát” giữa các Bộ, ngành khác với cơ quan đại diện CSH. Do sự thiếu rõ ràng về quy định của pháp luật nên gây nên tình trạng giám sát chồng lấn với hoạt động thanh tra, kiểm tra do nhiều cơ quan chủ trì theo ngành, lĩnh vực phụ trách. - Về quy trình giám sát và công cụ giám sát: Hoạt động giám sát sử dụng vốn nhà nước của các chủ thể là cơ quan quản lý nhà nước chú trọng vào nội dung giám sát việc chấp hành chính sách, pháp luật về sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp; giám sát việc thực hiện quyền, trách nhiệm cơ quan đại diện CSH có liên quan đến hoạt động sử dụng vốn. Chính vì vậy, quy trình giám sát phải được thiết lập phù hợp với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý của các cơ quan đã được pháp luật quy định. Tuy nhiên, pháp luật Việt Nam không quy định về thẩm quyền giám sát độc lập của các Bộ, ngành với tư cách là cơ quan quản lý nhà nước đối với các hoạt động nói chung của DNNN cũng như hoạt sử dụng vốn nhà nước của doanh nghiệp nói riêng. Việc giám sát được thực hiện bằng cơ chế phối hợp với cơ quan đại diện CSH đối với từng nội dung giám sát có liên quan. Chính vì vậy, quy trình giám sát, công cụ giám sát sẽ được nghiên cứu đồng thời với quy trình giám sát của cơ quan đại diện CSH. 3.1.3.3. Quy định về cơ chế giám sát của cơ quan đại diện chủ sở hữu - Về đối tượng giám sát: Đối tượng giám sát của cơ quan đại diện CSH là các doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý. Mối quan hệ giữa cơ quan đại diện CSH và doanh nghiệp được điều chỉnh bởi các nguyên tắc 85 được quy định tại Khoản 4, Điều 5 Luật 69/2014/QH13, theo đó cơ quan đại diện CSH không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp cũng như hoạt động quản lý, điều hành của người quản lý doanh nghiệp. Trong bối cảnh vẫn còn tồn tại mô hình cơ quan đại diện CSH đồng thời là cơ quan quản lý, hoạch định chính sách thì không thể tránh khỏi việc doanh nghiệp có vốn nhà nước được hưởng những chính sách ưu đãi đặc biệt mà không thành phần nào