Luận án Hoàn thiện cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ cơ sở ở Việt Nam hiện nay

trước hết ở việc ghi nhận ngày càng đầy đủ và rõ ràng các nguyên tắc thực hiện dân chủ nói chung, thực hiện dân chủ ở cơ sở nói riêng trong Hiến pháp và pháp luật Việt Nam. Nguyên tắc thực hiện dân chủ cơ sở ở Việt Nam bao gồm hai nhóm nguyên tắc chính: 1/ nhóm nguyên tắc xây dựng và thực hiện các quyền dân chủ của người dân tại cơ sở; 2/ nhóm nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các thiết chế đảm bảo thực hành dân chủ của người dân tại cơ sở. Thứ nhất, liên quan đến việc xây dựng và thực hiện các quyền dân chủ của người dân tại cơ sở, ngay tại Chỉ thị số 30-CT/TW ngày 18/02/1998 về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở đã chỉ rõ những quan điểm chỉ đạo sau: - Đặt việc phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở cơ sở trong cơ chế tổng thể của hệ thống chính trị "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ". Coi trọng cả ba mặt nói trên, không vì nhấn một mặt mà coi nhẹ, hạ thấp các mặt khác. - Vừa phát huy tốt chế độ dân chủ đại diện, nâng cao chất lượng và hiệu lực hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp, vừa thực hiện tốt chế độ dân chủ trực tiếp ở cấp cơ sở để nhân dân bàn bạc và quyết định trực tiếp những công việc quan trọng thiết thực, gắn liền với lợi ích của mình. - Phát huy dân chủ phải gắn liền với phát triển kinh tế - xã hội và nâng cao dân trí, tạo điều kiện mở rộng dân chủ có chất lượng và hiệu quả. - Nội dung các quy chế phát huy dân chủ ở cơ sở phải phù hợp với Hiến pháp, pháp luật, rõ tinh thần dân chủ đi đôi với kỷ cương, trật tự; quyền hạn gắn với trách nhiệm, lợi ích đi đôi với nghĩa vụ; chống quan liêu, mệnh lệnh, đồng thời chống tình trạng vô chính phủ, lợi dụng dân chủ vi phạm pháp luật. - Gắn quá trình xây dựng và thực hiện quy chế dân chủ với công tác cải cách hành chính, sửa đổi những cơ chế, chính sách về thủ tục hành chính không phù hợp. Trên tinh thần quán triệt các quan điểm chỉ đạo trên, Nghị định số 29/1998/ NĐ-CP ngày 11 tháng 5 năm 1998 về ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã đã 78 xác định rõ ở phần Những quy định chung (Chương I) về một số nội dung có tính nguyên tắc sau: Điều 2. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân gắn liền với cơ chế "Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ"; phát huy tốt chế độ dân chủ đại diện, nâng cao chất lượng và hiệu lực hoạt động của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, thực hiện tốt chế độ dân chủ trực tiếp ở cơ sở để nhân dân bàn bạc và quyết định trực tiếp những công việc quan trọng, thiết thực, gắn liền với lợi ích của mình. Điều 3. Dân chủ trong khuôn khổ của Hiến pháp và pháp luật; quyền đi đôi với nghĩa vụ; dân chủ đi đôi với trật tự, kỷ cương; kiên quyết xử lý những hành vi lợi dụng dân chủ vi phạm Hiến pháp, pháp luật, xâm phạm quyền tự do, dân chủ của nhân dân. Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn số 34/2007/ UBTVQH11 ngày 20/04/2005 đã chính thức ghi nhận tại điều 2 về 05 nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cấp xã: 1) Bảo đảm trật tự, kỷ cương, trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. 2) Bảo đảm quyền của nhân dân được biết, tham gia ý kiến, quyết định, thực hiện và giám sát việc thực hiện dân chủ ở cấp xã. 3) Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. 4) Công khai, minh bạch trong quá trình thực hiện dân chủ ở cấp xã. 5) Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước. Quá trình thực hiện Pháp lệnh thực hiện dân chủ tại xã, phường, thị trấn cho thấy các nguyên tắc được xác định đã cơ bản phù hợp với nhu cầu vận hành có hiệu quả cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ cơ sở. Tuy nhiên, cần cụ thể và phát huy một cách thực chất các quyền hiến định của người dân, đồng thời cần tăng cường tính gắn kết giữa các thành tố của cơ chế. Vì vậy, tại Kết luận số 65-KL/TW của Ban Bí thư ngày 04/02/2010 về việc tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 30/CT/TW của Bộ Chính trị (Khóa VIII) về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở đã tiếp tục đưa ra các yêu cầu mang tính nguyên tắc cho việc triển khai cơ chế pháp lý thực hiện dân chủ cơ sở ở nước ta, bao gồm: 79 1) Tiếp tục quán triệt, không ngừng nâng cao nhận thức; xác định rõ trách nhiệm của các cấp ủy đảng, chính quyền, mặt trận, các đoàn thể chính trị- xã hội; của cán bộ, đảng viên, công chức, viên chức và các tầng lớp nhân dân về những quan điểm, chủ trương của Đảng, pháp luật của Nhà nước về phát huy quyền làm chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp của nhân dân ở cơ sở. 2) Tăng cường việc thể chế hóa các quan điểm, chủ trương của Đảng về dân chủ xã hội chủ nghĩa trong các quy định của pháp luật, chính sách cụ thể. Tổng kết, rà soát, bổ sung các văn bản đã ban hành; sớm nghiên cứu, ban hành pháp lệnh về xây dựng và thực hiện dân chủ cho các loại hình doanh nghiệp. Các cơ sở, các loại hình cần rà soát, bổ sung, xây dựng quy chế thực hiện dân chủ (xây dựng thành quy định, nguyên tắc, quy trình thực hiện dân chủ) trong các lĩnh vực hoạt động cụ thể của địa phương, đơn vị mình, nhất là các lĩnh vực có liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của nhân dân. 3) Gắn việc thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị; cải cách hành chính; cuộc vận động "Học tập và làm theo tấm gương đạo đức Hồ Chí Minh"; các phong trào thi đua yêu nước nhằm tăng cường sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh; nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. 4) Nâng cao trách nhiệm của các tổ chức trong hệ thống chính tri, phát huy cao vai trò làm chủ của nhân dân trong phòng, chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, các tệ nạn, tiêu cực ở cơ sở; chủ động đấu tranh làm thất bại mọi âm mưu, thủ đoạn của các thế lực thù địch kích động, chống đối, chia rẽ khối đại đoàn kết toàn dân tộc, gây mất ổn định chính trị, trật tự xã hội. 5) Phát huy vai trò của ban chỉ đạo xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, các cấp, các ngành trong việc hướng dẫn, đôn đốc, tham mưu cho cấp ủy kiểm tra, chỉ đạo thường xuyên; đẩy mạnh công tác nghiên cứu, tổng kết lý luận và thực tiễn; coi trọng công tác tập huấn, bồi dưỡng, giáo dục, rèn luyện cán bộ, công chức về ý thức, trách nhiệm, phong cách, năng lực thực hiện dân chủ ở cơ sở và dân chủ với nhân dân. 80 6) Tăng cường vai trò lãnh đạo của các cấp ủy đảng; trách nhiệm của chính quyền, của người đứng đầu về thực hiện quy chế dân chủ; tiếp tục chỉ đạo cụ thể hóa phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra" ở cơ sở. Phát huy vai trò của mặt trận, các đoàn thể nhân dân trong việc tuyên truyền và giám sát việc thực hiện; vận động nhân dân nâng cao ý thức chấp hành pháp luật cơ sở. Thứ hai, liên quan đến tổ chức và hoạt động của các thiết chế đảm bảo thực hành dân chủ của người dân tại cơ sở, các nguyên tắc chỉ đạo là những nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Hệ thống chính trị cơ sở. Trong quá trình đổi mới hệ thống chính trị (HTCT) ở cơ sở, Đảng ta có nhiều chỉ đạo cụ thể. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta nhấn mạnh: “Đẩy mạnh hoạt động cải cách tổ chức và hoạt động của Nhà nước, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, coi trọng cả năng lực và đạo đức, bồi dưỡng, sắp xếp lại đội ngũ cán bộ, công chức theo đúng chức danh, tiêu chuẩn. Tăng cường cán bộ cho cơ sở” [30, tr.35]. Để thực hiện chủ trương trên đòi hỏi phải thực hiện nhiều nội dung quan trọng, trong đó có việc xây dựng HTCT cơ sở, từng bước hoàn thiện bộ máy nhà nước, nâng cao năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ cấp cơ sở, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong giai đoạn hiện nay, bởi HTCT cơ sở là bộ phận quan trọng trong cấu trúc HTCT ở nước ta, là nơi tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối chính sách của Đảng, Pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội, tổ chức cuộc sống của mọi cộng đồng dân cư. Dấu ấn quan trọng trong nhận thức của Đảng ta về đổi mới HTCT cơ sở thể hiện trong Nghị quyết Hội nghị Trung ương lần thứ V của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX (tháng 3 năm 2002). Hội nghị chỉ rõ: ... hệ thống chính trị ở cơ sở hiện nay còn có nhiều mặt yếu kém, bất cập trong công tác lãnh đạo, quản lý tổ chức thực hiện và vận động quần chúng. Tình trạng tham những, quan liêu, mất đoàn kết nội bộ, vừa vi phạm quyền làm chủ của dân, vừa không giữ đúng kỷ cương phép nước xảy ra ở nhiều nơi, có những nơi nghiêm trọng. Chức năng, nhiệm vụ 81 của các bộ phận trong hệ thống chính trị chưa được xác định rành mạch, trách nhiệm không rõ ràng; nội dung và phương thức chậm đổi mới, còn nhiều biểu hiện của cơ chế tập trung quan liêu, bao cấp. Đội ngũ cán bộ cơ sở ít được đào tạo, bồi dưỡng; chính sách đối với cán bộ cơ sở còn chắp vá [32, tr.45]. Hội nghị tiếp tục khẳng định các yêu cầu, nhiệm vụ và chủ trương tăng cường đường lối “Đổi mới hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường thị trấn” đây là khâu quan trọng nhằm tạo ra cho HTCT cơ sở một sức mạnh và những khả năng mới trong việc hoàn thành nhiệm vụ, bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý của Nhà nước và quyền làm chủ của nhân dân được thực hiện một cách rõ ràng và đầy đủ ở cơ sở. Tinh thần nghị quyết Đại hội Đại biểu toàn quốc của Đảng lần thứ X (tháng 9 năm 2006) đặc biệt coi trọng đổi mới HTCT ở cơ sở. Đây cũng là thể hiện nhận thức mới của Đảng về đổi mới hệ thống chính trị. Những nguyên tắc, yêu cầu, nội dung, phương thức đổi mới hệ thống chính trị cấp vĩ mô chi phối quá trình đổi mới HTCT cấp cơ sở và sự đổi mới HTCT cấp cơ sở có tác động tích cực trở lại HTCT nói chung. Tổng kết quá trình đổi mới HTCT nói chung và HTCT cơ sở nói riêng trong thời gian qua, trên cơ sở nhận diện rõ những thành công và hạn chế, tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương lần thứ 7 (khóa XI) diễn ra từ ngày 02/5 đến ngày 11/5/2013, Đảng ta đã thảo luận và cho ý kiến kết luận về đề án "Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở". Trên tinh thần đó, tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong HTCT cơ sở trong giai đoạn hiện nay bám sát, cụ thể hóa, thể chế hóa các quan điểm của Cương lĩnh, Điều lệ Đảng, Văn kiện Đại hội XI của Đảng, đồng bộ với nội dung Hiến pháp năm 2013, giữ vững ổn định chính trị, xã hội, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới; tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng, hiệu lực, hiệu quả quản lý của Nhà nước, phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Trên những nét chính, tổ chức và hoạt động của các thiết chế trong HTCT cơ sở phải đảm bảo các nguyên tắc: 1/ đảm bảo tính nhất nguyên chính trị của HTCT; 2/ đảm bảo tính thống nhất của HTCT; 3/ đảm bảo HTCT gắn bó mật thiết với nhân dân, chịu sự giám sát của 82 nhân dân; 4/ đảm bảo phương thức vận hành của HTCT” Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ; 5/ đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các thiết chế trong HTCT. Trong giai đoạn hiện nay, nền tảng của nguyên tắc thực hiện dân chủ cơ sở ở Việt Nam hiện nay là các nguyên tắc hiến định về dân chủ được ghi nhận trong Hiến pháp năm 2013. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước bảo đảm và phát huy quyền làm chủ của nhân dân; công nhận, tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm quyền con người, quyền công dân” (Điều 3); “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6); “Ở Nước Cộng hòa XHCN Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật” (Điều 14); và “Công dân có quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình. Việc thực hiện các quyền này do pháp luật quy định” (Điều 25); “Công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước” (Điều 28); “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” (Điều 30) v.v.. Cùng với việc tái khẳng định và chính xác hóa các quy định về trưng cầu ý dân, bầu cử, bãi miễn đại biểu dân cử và quyền tham gia quản lý nhà nước, xã hội của người dân như đã nêu trong các Hiến pháp năm 1980, năm 1992, Hiến pháp năm 2013 cũng tái quy định quyền cho ý kiến về Dự thảo Hiến pháp của nhân dân (Điều 120, khoản 3). Điều này đã được ghi nhận trong Hiến pháp 1946. Đồng thời Hiến pháp 2013 cũng ấn định trách nhiệm của Nhà nước phải: “tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân” (Điều 28, khoản 2). Những quy định mới này cho thấy xu hướng củng cố nền tảng hiến định cho việc đẩy mạnh dân chủ ở Việt Nam, đồng thời cũng đặt ra yêu cầu cấp thiết về hoàn thiện khuôn khổ luật pháp để thực thi trong thực tế. 83 Theo Điều 6 Hiến pháp năm 2013, “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Việc bổ sung dân chủ trực tiếp bên cạnh việc thực hiện dân chủ đại diện (hay còn gọi là dân chủ gián tiếp) và thể hiện chính xác hơn tư duy về các thiết chế thực thi dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện là một nhận thức mới phù hợp với quy luật phát triển của xã hội gắn với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nước ta hiện nay. Liên quan trực tiếp đến các phương thức thực hiện dân chủ tại cơ sở, mặc dù Hiến pháp năm 2013 không đề cập một cách cụ thể và chi tiết nhưng có nhiều quy định thể hiện tinh thần mới và tiến bộ về vấn đề này, ví dụ như: “Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua các cơ quan khác của Nhà nước” (Điều 6) và “Nhà nước tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân”. Đây là các nguyên tắc tiến bộ, định hướng cho việc cụ thể hóa các nguyên tắc xây dựng và thực hiện các quyền dân chủ của người dân tại cơ sở và các nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các thiết chế đảm bảo thực hành dân chủ của người dân tại cơ sở. 3.2. THỰC TRẠNG THỂ CHẾ THỰC HIỆN DÂN CHỦ CƠ SỞ 3.2.1. Quá trình xây dựng thể chế thực hiện dân chủ cơ sở Ngày 18/2/1998, Bộ Chính trị đã ra Chỉ thị số 30/CT-TW về việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở. Chỉ thị này được ban hành trong bối cảnh “quyền làm chủ của nhân dân còn bị vi phạm ở nhiều nơi, trên nhiều lĩnh vực; tệ quan liêu, mệnh lệnh, cửa quyền, tham nhũng, sách nhiễu, gây phiền hà cho dân vẫn đang phổ biến và nghiêm trọng mà chúng ta vẫn chưa đẩy lùi, ngăn chặn được. Phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” chưa được cụ thể hóa và thể chế hóa thành luật pháp, chậm đi vào cuộc sống” [7]. Thể chế hóa nội dung Chỉ thị 30/CT-TW, Ủy Ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 45-1998/NQ-UBTVQH10 ngày 26/2/1998 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn (Nghị quyết số 45). Nghị quyết này khẳng định lại phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, lấy đó làm cơ sở để “giao Chính phủ ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã, 84 phường, thị trấn”. Theo Nghị quyết, Quy chế này phải đảm bảo tăng cường sự tham gia của nhân dân (lấy ý kiến đóng góp của nhân dân, những vấn đề được đưa ra để nhân dân thảo luận và quyết định, nhân dân giám sát và kiểm tra); quyền tiếp cận thông tin của nhân dân và trách nhiệm giải trình của cơ quan chính quyền địa phương (báo cáo các quyết định để nhân dân biết và thực hiện, báo cáo thu chi ngân sách và quyết toán, tiếp dân và báo cáo kết quả giải quyết). Sau khi Nghị quyết số 45 được thông qua, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 29/1998/NĐ-CP ngày 11/5/1998 về việc ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (Nghị định số 29). Với sự ra đời của Quy chế, lần đầu tiên trong lịch sử xây dựng pháp luật, Nhà nước ta đã tạo ra một công cụ pháp lý về thực hiện dân chủ, trao cho các tầng lớp nhân dân ở cơ sở những quyền dân chủ thực sự, bao gồm: quyền được biết các nội dung liên quan đến đời sống kinh tế - xã hội của nhân dân ở cơ sở; quyền được bàn và quyết định trực tiếp, bàn và biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định đối với những vấn đề quan trọng của địa phương; quyền được tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; quyền giám sát đối với tất cả các nội dung mà nhân dân được công khai để biết, được bàn và quyết định trực tiếp, được bàn và biểu quyết, được tham gia ý kiến. Sau 5 năm thực hiện Nghị định số 29, căn cứ vào Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18/3/2002 Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa IX) về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị cơ sở xã, phường, thị trấn và Chỉ thị số 10-CT/TW ngày 28/03/2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở, Chính phủ đã ban hành Quy chế thực hiện dân chủ ở xã (Nghị định số 79/2003/NĐ-CP ngày 7/7/2003), thay thế cho Nghị định số 29. Về cơ bản, Nghị định số 79 vẫn giữ nguyên những nội dung cốt lõi về các quyền dân chủ của nhân dân ở cơ sở, chỉ có một số sửa đổi, bổ sung cho phù hợp, đi vào thực chất hơn, cụ thể hơn theo hướng tăng cường vai trò, trách nhiệm của bộ máy chính quyền cấp xã trong việc thực hiện Quy chế thực hiện dân chủ ở xã. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X tiếp tục khẳng định: Phát huy dân chủ là vấn đề có ý nghĩa chiến lược đối với tiến trình phát triển nước ta. Do đó, cần có một văn bản pháp luật cao hơn Nghị định để điều chỉnh vấn đề thực hiện dân chủ xã, 85 phường, thị trấn. Năm 2007, Ủy Ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn thay cho Nghị định 79. Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 gồm 6 chương, 28 điều, là văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay điều chỉnh toàn diện về việc thực hiện dân chủ ở cơ sở, trong đó quy định các vấn đề cơ bản như nguyên tắc thực hiện dân chủ ở cấp xã, trách nhiệm tổ chức thực hiện dân chủ ở cấp xã, các hành vi bị nghiêm cấm, những nội dung công khai để nhân dân biết và hình thức công khai, những nội dung nhân dân bàn và quyết định, những nội dung nhân dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định và những nội dung nhân dân giám sát. Trên tinh thần của Pháp lệnh, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các cơ quan hữu quan đã ban hành nhiều nghị định, quyết định và thông tư liên quan hướng dẫn về việc thực hiện dân chủ ở cơ sở. Sau 12 năm thực hiện Chỉ thị số 30-CT/TW của Bộ Chính trị (khóa VIII), ngày 04/3/2010, Ban Bí thư đã ban hành Kết luận số 65-KL/TW về tiếp tục thực hiện Chỉ thị số 30-CT/TW của Bộ Chính trị về xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ cơ sở. Gần đây nhất, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 25-NQ/TW ngày 3/6/2013 về tăng cường và đổi mới sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác dân vận trong tình hình mới liên quan đến nhiều nội dung thực hiện dân chủ ở cơ sở. Trong thời gian gần đây, nhiều vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động của các thiết chế bảo đảm quyền làm chủ, quyền tự quyết của nhân dân được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn như: Hiến pháp, Luật Bầu cử đại biểu Quốc hội, Luật Bầu cử đại biểu HĐND, Luật Tổ chức HĐND và Ủy ban nhân dân (UBND), Luật Đất đai, Luật Mặt trận Tổ quốc (MTTQ) Việt Nam, Luật Hòa giải cơ sở, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật CBCC, Luật Thanh tra, Luật Phòng, chống tham nhũng, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí Đặc biệt bản Hiến pháp năm 2013 đã đánh dấu một bước tiến mới trong lịch sử lập hiến nước ta về đề cao quyền lực của nhân dân và quyền làm chủ của nhân dân. Hiến pháp đã xác định phương thức cụ thể để nhân dân thực hiện quyền lực của mình đối với xã hội và nguyên tắc nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước; quy định cụ thể việc nhân dân bầu ra người đại diện cho ý chí và nguyện vọng của mình làm đại biểu Quốc hội; đề cao quyền con người, quyền công dân. 86 Những văn bản pháp luật này đã góp phần thể chế hoá quyền làm chủ của nhân dân trên các lĩnh vực đời sống xã hội diễn ra ở cơ sở. Song nền tảng để thực hiện pháp luật về dân chủ ở cấp xã vẫn là Pháp lệnh Thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007. Đây là bộ phận quan trọng của pháp luật về dân chủ cơ sở của nước ta. 3.2.2. Ưu điểm và hạn chế của thể chế thực hiện dân chủ cơ sở Trong phạm vi được giới hạn về phạm trù cơ sở, có thể đưa ra những đánh giá tập trung về nội dung ghi nhận quyền của người dân trong Pháp lệnh năm 2007 và các văn bản hướng dẫn thi hành cũng như tác động thực tế của nó. Về ưu điểm: Thứ nhất, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn năm 2007 là văn bản pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay điều chỉnh toàn diện về việc thực hiện dân chủ ở cơ sở, trong đó có nhiều tiến bộ so với Quy chế thực hiện dân chủ ở xã trước đây, thể hiện: - Pháp lệnh năm 2007 và các văn bản hướng dẫn thi hành là sự thể chế tương đối đầy đủ 04 nhóm quyền của người dân trong việc thực hiện dân chủ cơ sở: quyền của người dân bàn và trực tiếp quyết định; quyền của người dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định; quyền của người dân tham gia ý kiến trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định; quyền giám sát của người dân việc thực hiện quyền lực nhân dân tại cơ sở. Pháp lệnh quy định chi tiết và cụ thể hơn nhiều về các hình thức thực hiện dân chủ ở cơ sở cũng như vai trò, trách nhiệm của các cơ quan và cá nhân trong hệ thống cơ quan chính quyền cấp xã. - Pháp lệnh tập trung nhiều hơn vào những nội dung quan trọng, thiết thực đối với người dân ở cơ sở, không còn những nội dung như Nghị quyết của HĐND xã, sơ kết, tổng kết hoạt động của HĐND, UBND xã. - Pháp lệnh quy định rõ ràng, cụ thể về thực thi của những quyết định, biểu quyết của người dân - điều không có trong Quy chế thực hiện dân chủ ở xã năm 1998 và Quy chế thực hiện dân chủ ở xã năm 2003. - Điểm nhấn rất đáng lưu ý là Pháp lệnh năm 2007 đã chỉ ra vai trò, nhiệm vụ của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị, xã hội trong tình hình mới, đó là nâng cao trách nhiệm của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành 87 viên trong việc giám sát và phản biện xã hội, nhất là giám sát hoạt động của chính quyền cơ sở, bảo đảm quyền tự do dân chủ của người dân ngay từ cơ sở. Như vậy, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn là một công cụ pháp lý mạnh để đảm bảo tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động của bộ máy chính quyền cơ sở, phát huy các quyền dân chủ của nhân dân, thúc đẩy sự tham gia chủ động, tích cực hơn của người dân vào đời sống chính trị - xã hội ở cơ sở, bảo vệ các quyền con người. Thứ hai, việc thực thi Pháp lệnh năm 2007 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có tác động tích cực và toàn diện lên đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội ở tất cả các địa phương trong cả nước. Kết quả số liệu khảo sát cho thấy, ở các tiêu chí cơ bản của đời sống xã hội đã nhận được sự đánh giá về chất lượng tăng lên. Đặc biệt, quá trình triển khai thi hành pháp lệnh đã làm chuyển biến đáng kể nhận thức của người dân về dân chủ cũng như tác động theo chiều hướng tích cực đến ý thức, trách nhiệm và năng lực hoạt động thực tiễn của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở. Về hạn chế, bất cập: Bên cạnh những ưu điểm, Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và các văn bản có liên quan cũng đang bộc lộ những bất cập, hạn chế nhất định. Cụ thể như sau: - Tuy quy định nhiều nội dung hoạt động của chính quyền cấp xã phải được công khai cho nhân dân, nhưng Pháp lệnh thiếu những quy định cụ thể, minh bạch nên người dân không có khả năng tiếp cận đầy đủ thông tin để thực hiện quyền năng của mình. Ví dụ: pháp luật chỉ quy định về nội dung, hình thức công khai mà thiếu vắng quy định đảm bảo tính minh bạch trong việc công khai của chính quyền cấp xã. Chính điều này đã dẫn đến tình trạng, nhiều địa phương thực hiện việc công khai một cách “chiếu lệ” (tuy vẫn đúng nội dung cần công khai, đúng địa điểm phải công khai nhưng người dân vẫn gặp khó khăn trong việc tiếp thu tất cả nội dung văn bản được công khai, như việc dán thông báo có nhiều trang trên bảng thông báo có lưới bảo vệ...). - Chưa xác định đúng tính chất của một số việc nhân dân bàn, biểu quyết để cấp có thẩm quyền quyết định với những việc nhân dân tham gia ý kiến trước khi 88 cấp có thẩm quyền quyết định. Ví dụ: qua quá trình thăm dò ý kiến tại một số cuộc tọa đàm khoa học, có nhiều ý kiến đề xuất chuyển một số nội dung của Điều 1