Luận án Lý luận về vật quyền và sự vận dụng trong xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật dân sự Việt Nam

thuê, cho mượn (Chủ sở hữu có toàn quyền khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản theo cách thức và mục đích sử dụng tài sản theo ý chí của mình: sử dụng hoặc không sử dụng tài sản, trực tiếp khai thác công dụng của tài sản hoặc để người khác sử dụng thông qua các giao dịch dân sự như hợp đồng cho thuê, cho mượn). Pháp luật cũng ghi nhận những trường hợp người không phải là chủ sở hữu (ngoài chủ thể có vật quyền hạn chế đối với tài sản sẽ được phân tích dưới đây) cũng có quyền sử dụng tài sản như người được chủ sở hữu chuyển giao quyền sử dụng thông qua hợp đồng, người chiếm hữu tài sản không có căn cứ pháp luật nhưng ngay tình, người có quyền sử dụng tài sản của người khác theo quy định của pháp luật. 93 - Quyền định đoạt: Điều 192 BLDS năm 2015 quy định: "Quyền định đoạt là quyền chuyển giao quyền sở hữu tài sản, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng hoặc tiêu huỷ tài sản", quyền này thông thường được thực hiện bởi chủ sở hữu tài sản, nhưng cũng có thể được thực hiện bởi người không phải là chủ sở hữu tài sản. Điều 194 Bộ luật này quy định "Chủ sở hữu có quyền bán, trao đổi, tặng cho, cho vay, để thừa kế, từ bỏ quyền sở hữu, tiêu dùng, tiêu huỷ hoặc thực hiện các hình thức định đoạt khác phù hợp với quy định của pháp luật đối với tài sản". Tiếp đó, Điều 195 quy định quyền định đoạt của người không phải chủ sở hữu như sau: "Người không phải là chủ sở hữu tài sản chỉ có quyền định đoạt tài sản theo uỷ quyền của chủ sở hữu hoặc theo quy định của luật". Như vậy, ngoài chủ thể có vật quyền hạn chế đối với tài sản sẽ được phân tích dưới đây, người có quyền định đoạt tài sản ngoài chủ sở hữu còn có người được chủ sở hữu ủy quyền hoặc người khác theo quy định của pháp luật như chấp hành viên, người trưng thu, người trưng mua đối với tài sản theo quyết định của nhà nước, BLDS năm 2015 ghi nhận cụ thể về căn cứ xác lập quyền sở hữu tài sản (Điều 221), các thời điểm xác lập quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản (Điều 161); bảo vệ quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản (Điều 163 đến Điều 170), giới hạn quyền sở hữu, quyền khác đối với tài sản (Điều 171 đến Điều 178). Các văn bản QPPL trong các lĩnh vực cụ thể cũng có nhiều quy định ở các khía cạnh khác nhau của quyền sở hữu như Luật Đất đai năm 2013, Luật Khoáng sản năm 2010 khẳng định đất đai, tài nguyên khoáng sản là tài sản thuộc sở hữu toàn dân; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, khai thác khoáng sản; Luật Nhà ở năm 2014 có những quy định đặc thù về quyền sở hữu nhà ở, thời điểm xác lập quyền sở hữu nhà ở; Nghị định số 29/2018/NĐ-CP ngày 05/3/2018 quy định trình tự, thủ tục xác lập quyền sở hữu toàn dân về tài sản và xử lý đối với tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân Về các hình thức sở hữu, BLDS năm 2015 đã quy định 3 hình thức sở hữu bao gồm: sở hữu toàn dân, sở hữu riêng và sở hữu chung thay cho 6 hình thức sở hữu được quy định trong BLDS năm 2005 (BLDS năm 2005 quy định 6 hình thức sở hữu gồm: sở hữu nhà nước; sở hữu tập thể; sở hữu tư nhân; sở hữu chung; sở hữu của tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; sở hữu của tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp), "việc phân loại các hình 94 thức sở hữu tại BLDS năm 2015 căn cứ vào các đặc thù trong việc thực hiện các quyền của chủ sở hữu, chứ không phải căn cứ vào tính chất, chức năng của các chủ sở hữu" [126]. 3.1.3. Hệ thống pháp luật dân sự đã ghi nhận chính thức các quyền khác đối với tài sản gồm quyền đối với bất động sản liền kề, quyền hưởng dụng, quyền bề mặt và có sự tương thích nhất định với thông lệ quốc tế Quyền khác đối với tài sản được định nghĩa "là quyền của chủ thể trực tiếp nắm giữ, chi phối tài sản thuộc quyền sở hữu của chủ thể khác" (Khoản 1 Điều 159 BLDS năm 2015). Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, có 3 quyền khác đối với tài sản đã được chính thức ghi nhận là: quyền đối với bất động sản liền kề, quyền hưởng dụng, quyền bề mặt (Điều 245 đến Điều 273 BLDS năm 2015). Bên cạnh đó, các văn bản QPPL khác có liên quan cũng có những quy định nhất định về quyền khác đối với tài sản. Cụ thể: 3.1.3.1. Về quyền đối với bất động sản liền kề Như đã phân tích ở trên, địa dịch là chế định được ghi nhận trong BLDS nhiều nước như Pháp, Đức, Nga, Nhật Bản, Trung Quốc (trong hệ thống pháp luật Việt Nam, thuật ngữ "địa dịch" không được sử dụng bởi các nhà lập pháp cho rằng việc giải nghĩa thuật ngữ địa dịch (từ Hán Việt) có thể dẫn đến cách hiểu, nội dung khác nhau, thay vào đó là thuật ngữ "quyền đối với bất động sản liền kề". Theo giải thích của cơ quan chủ trì soạn thảo BLDS năm 2015 thì "Bộ luật này không sử dụng thuật ngữ "quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề" như BLDS năm 2005 bởi vì có những quan hệ mà pháp luật không yêu cầu hai bất động sản phải sử dụng lẫn nhau; pháp luật chỉ giới hạn quyền sử dụng của một chủ sở hữu bất động sản nào đó, vì lợi ích của chủ bất động sản lân cận chứ chủ sở hữu bất động sản lân cận không sử dụng hạn chế bất động sản đó"). Trong hệ thống pháp luật Việt Nam, quyền đối với bất động sản liền kề là vật quyền hạn chế đã được ghi nhận tại BLDS năm 1995 (Điều 278), BLDS năm 2005 (Điều 173, Điều 273, Điều 274, Điều 279) với tên gọi là quyền sử dụng hạn chế bất động sản liền kề; tiếp tục được kế thừa, hoàn thiện tại BLDS năm 2015 và được ghi nhận trong một số văn bản QPPL có liên quan. BLDS năm 2015 định nghĩa quyền đối với bất động sản liền kề là "quyền được thực hiện trên một bất động sản (gọi là bất động sản chịu hưởng quyền) nhằm 95 phục vụ cho việc khai thác một bất động sản khác thuộc quyền sở hữu của người khác (gọi là bất động sản hưởng quyền)" (Điều 245). Định nghĩa này cho thấy BLDS năm 2015 đã tiếp cận quyền đối với bất động sản liền kề là mối quan hệ giữa hai bất động sản chứ không phải là mối quan hệ giữa hai chủ bất động sản như khái niệm trước đây tại BLDS năm 2005. Về cơ bản các quy định của BLDS năm 2015 có sự tương thích với pháp luật dân sự các nước về chế định địa dịch như đối tượng của quan hệ địa dịch, chủ thể hưởng địa dịch, căn cứ xác lập, chấm dứt địa dịch. Điều 171 Luật Đất đai năm 2013 cũng ghi nhận về quyền đối với bất động sản liền kề với thuật ngữ khác là "quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề", theo đó "Quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề bao gồm quyền về lối đi; cấp, thoát nước; tưới nước, tiêu nước trong canh tác; cấp khí ga; đường dây tải điện, thông tin liên lạc và các nhu cầu cần thiết khác một cách hợp lý trên thửa đất liền kề". Về đăng ký quyền, Luật Đất đai năm 2013 quy định "Việc xác lập quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề thực hiện theo quy định của pháp luật dân sự và phải thực hiện đăng ký theo quy định tại Điều 95 của Luật này". Việc đăng ký quyền sử dụng hạn chế đối với thửa đất liền kề được quy định tại khoản 2 Điều 171 Luật Đất đai năm 2013; Điều 73 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều, khoản của Luật Đất đai (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ); điểm q khoản 1 Điều 17, khoản 13 Điều 18 và khoản 1 Điều 20 của Thông tư số 23/2014/TT- BTNMT ngày 19/05/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Bên cạnh đó, pháp luật về quy hoạch xây dựng có những quy định về quyền đối với bất động sản liền kề, từ Luật Xây dựng năm 2014 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), Luật Quy hoạch năm 2017 đến quy chuẩn quy hoạch xây dựng, trong đó, có những quy định cụ thể hóa quyền bảo đảm an toàn trong trường hợp công trình khi sử dụng có khả năng gây ô nhiễm môi trường, quyền về cấp, thoát nước qua bất động sản liền kề, mắc đường dây tải điện, quyền mắc đường dây tải điện, thông tin liên lạc qua bất động sản khác 3.1.3.2. Về quyền hưởng dụng Trong phạm vi nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế của luận án. quyền hưởng dụng là chế định được ghi nhận tại BLDS Pháp, Đức. Tại Việt Nam, quyền hưởng 96 dụng được chính thức (trước thời điểm BLDS năm 2015 được ban hành, một số quy định pháp luật như BLDS, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Bảo vệ và phát triển rừng đã có quy định manh nha về quyền hưởng dụng thể hiện ở quyền khai thác di sản, hạn chế phân chia di sản, quyền lưu cư, quyền sử dụng rừng) ghi nhận trong hệ thống pháp luật Việt Nam với tư cách là vật quyền hạn chế tại BLDS năm 2015, tạo hành lang rõ ràng, chặt chẽ để quyền hưởng dụng được tiếp tục được quy định trong các văn bản QPPL có liên quan và được thực thi trên thực tế. Chế định quyền hưởng dụng tại BLDS năm 2015 đã chứa đựng những nội dung cơ bản của quyền hưởng dụng theo thông lệ các nước như căn cứ xác lập, chấm dứt quyền hưởng dụng; quyền của chủ thể có quyền hưởng dụng. Tại BLDS năm 2015, quyền hưởng dụng được định nghĩa là "quyền của chủ thể được khai thác công dụng và hưởng hoa lợi, lợi tức đối với tài sản thuộc quyền sở hữu của chủ thể khác trong một thời hạn nhất định" (Điều 257). Định nghĩa này cho thấy "trong chừng mực nào đó, có thể phân tích quyền hưởng dụng như là kết quả chia tách các nội dung của quyền sở hữu: người có quyền hưởng dụng nắm giữ quyền sử dụng; còn chủ sở hữu giữ lại cho mình quyền định đoạt đối với tài sản" [50]; quyền hưởng dụng được ghi nhận với tính chất là quyền sử dụng (một bộ phận cấu thành của quyền sở hữu) có giới hạn (về thời gian) tài sản thuộc quyền sở hữu của người khác (Người có quyền hưởng dụng không hẳn có hoàn toàn quyền sử dụng mà chỉ được thực hiện "trong một khoảng thời gian nhất định" (Điều 257); cụ thể là "thời hạn của quyền hưởng dụng do các bên thỏa thuận hoặc do luật quy định nhưng tối đa 30 năm nếu người hưởng dụng đầu tiên là pháp nhân", " tối đa đến hết cuộc đời của người hưởng dụng đầu tiên nếu người hưởng dụng là cá nhân..." (Điều 260). Điểm này khác với quyền sử dụng một tài sản thuê, chẳng hạn là căn nhà, theo đó, trường hợp người thuê nhà chết thì quyền thuê không đương nhiên chấm dứt (điểm d khoản 2 Điều 131 Luật Nhà ở năm 2014)). Về căn cứ xác lập, Điều 258 BLDS năm 2015 quy định "Quyền hưởng dụng được xác lập theo quy định của luật, theo thoả thuận hoặc theo di chúc". Với trường hợp quyền hưởng dụng được xác lập theo quy định của luật, thông qua quy định của Luật Đất đai năm 2013, Luật Lâm nghiệp năm 2017, Luật hôn nhân và gia đình năm 2014 có thể nêu một số trường hợp phát sinh quyền hưởng dụng như sau: - Quyền lưu cư của vợ hoặc chồng sau khi ly hôn, Điều 63 Luật hôn nhân và 97 gia đình 2014 quy định "nhà ở thuộc sở hữu riêng của vợ, chồng đã đưa vào sử dụng chung thì khi ly hôn vẫn thuộc sở hữu riêng của người đó; trường hợp vợ hoặc chồng có khó khăn về chỗ ở thì được quyền lưu cư trong thời hạn 06 tháng kể từ ngày quan hệ hôn nhân chấm dứt, trừ trường hợp các bên có thỏa thuận khác". - Quyền hưởng dụng di sản thừa kế trong trường hợp hạn chế phân chia di sản thừa kế, theo đó "trường hợp yêu cầu chia di sản thừa kế mà việc chia di sản ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của bên vợ hoặc chồng còn sống và gia đình thì bên còn sống có quyền yêu cầu Tòa án xác định phần di sản mà những người thừa kế được hưởng nhưng chưa cho chia di sản trong một thời hạn nhất định; thời hạn này không quá 03 năm, kể từ thời điểm mở thừa kế; hết thời hạn 03 năm mà bên còn sống chứng minh được việc chia di sản vẫn ảnh hưởng nghiêm trọng đến đời sống của gia đình họ thì có quyền yêu cầu Tòa án gia hạn một lần nhưng không quá 03 năm" (khoản 2 Điều 661 BLDS năm 2015). - Quyền hưởng dụng rừng: Luật Lâm nghiệp năm 2017 không trực tiếp đề cập đến quyền hưởng dụng rừng, tuy nhiên khái niệm về quyền sử dụng rừng và một số quy định về quyền khai thác rừng của các chủ thể cho thấy tư tưởng về quyền hưởng dụng khá xuyên suốt. Khoản 1 Điều 7 Luật này quy định về quyền sở hữu rừng, theo đó, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với rừng thuộc sở hữu toàn dân (bao gồm rừng tự nhiên; rừng trồng do Nhà nước đầu tư toàn bộ; rừng trồng do Nhà nước thu hồi, được tặng cho hoặc trường hợp chuyển quyền sở hữu rừng trồng khác theo quy định của pháp luật); khoản 11 Điều 2 Luật này quy định "quyền sử dụng rừng là quyền của chủ rừng (là những chủ thể không phải là chủ sở hữu rừng được quy định tại Điều 8 của luật) được khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ rừng". - Quyền hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất, quyền hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước phục vụ việc bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp: được ghi nhận tại khoản 2, khoản 3 Điều 166 Luật Đất đai năm 2013. - Quyền sử dụng công trình hạ tầng kỹ thuật: Nghị định số 72/2012/NĐ-CP ngày 24/9/2012 của Chính phủ về quản lý và sử dụng chung công trình hạ tầng kỹ thuật thể hiện khá rõ nét quy định về quyền hưởng dụng tại BLDS năm 2015, theo đó, tổ chức, cá nhân sở hữu công tình hạ tầng kỹ thuật dùng chung có trách nhiệm tạo điều kiện cho các tổ chức, cá nhân có đường dây, cáp và đường ống bố trí vào công trình hạ tầng kỹ thuật dùng chung đã xây dựng theo quy định. 98 Về hiệu lực của quyền hưởng dụng, Điều 259 BLDS năm 2015 quy định "Quyền hưởng dụng được xác lập từ thời điểm nhận chuyển giao tài sản, trừ trường hợp có thỏa thuận khác hoặc luật liên quan có quy định khác. Quyền hưởng dụng đã được xác lập có hiệu lực đối với mọi cá nhân, pháp nhân, trừ trường hợp luật liên quan có quy định khác". Quy định này cho thấy, quyền hưởng dụng không chỉ có hiệu lực đối với các bên trong quan hệ và còn có hiệu lực với người khác. Về quyền và nghĩa vụ của người hưởng dụng, quyền và nghĩa vụ của người chủ sở hữu tài sản, được quy định tại Điều 261 đến Điều 264 BLDS năm 2015; theo đó, các quy định này được đánh giá là "khá tương đồng với pháp luật các nước" [57]. Cụ thể, người có quyền hưởng dụng có quyền hưởng lợi, quyền này thực hiện trực tiếp đối với tài sản mà không phải xin phép hay cần sự hợp tác từ chủ sở hữu (Điều 261, Điều 262). 3.1.3.3. Về quyền bề mặt Trong phạm vi nghiên cứu của luận án, qua tham khảo kinh nghiệm các nước cho thấy quyền hưởng dụng là chế định được ghi nhận tại BLDS Nhật Bản, Trung Quốc. Tại Việt Nam, quyền bề mặt được BLDS năm 2015 ghi nhận chính thức tại các điều từ Điều 267 đến Điều 273 thuộc Mục 3 Chương XIV Phần thứ hai. Quyền bề mặt được định nghĩa là "quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về một chủ thể khác" (Điều 267 BLDS năm 2015) (Định nghĩa này được đánh giá là "có sự khác biệt nhất định về quyền bề mặt trong hệ thống pháp luật Việt Nam và trong hệ thống pháp luật của một số quốc gia trên thế giới, bởi trong hệ thống pháp luật của các quốc gia thừa nhận quyền tư hữu đối với đất đai, quyền bề mặt được hiểu là một vật quyền đối với khoảng không ở trên, trong lòng đất mà quyền sở hữu mảnh đất thuộc về người khác. Còn BLDS năm 2015 ghi nhận quyền bề mặt trong bối cảnh quyền sử dụng đất thuộc về chủ thể khác"). Cùng với quy định về khái niệm về quyền sử dụng đất tại khoản 2 Điều 175 BLDS năm 2015 "người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới thửa đất phù hợp với quy định của pháp luật và không được làm ảnh hưởng đến việc sử dụng đất của người khác" cho thấy "có thể phân tích đối tượng của quyền bề mặt như là kết quả phân chia đối tượng của quyền sử dụng đất theo thể tích, cụ thể là chia tách thành nhiều khoảng thể tích (volume) và mỗi khoảng thể tích trở thành đối tượng của một quyền bề mặt riêng biệt. Trong trường hợp người 99 có quyền sử dụng đất chia tách đối tượng quyền sử dụng đất thành nhiều khoảng thể tích để chuyển nhượng cho người khác, thì người được chuyển nhượng có quyền bề mặt đối với khoảng thể tích được chuyển nhượng; còn người có quyền sử dụng đất vẫn có đầy đủ các quyền của chủ thể đối với phần còn lại của chiếc thể tích đó" [50]. Có thể thấy rằng, quyền của người sử dụng đất đối với phần còn lại và quyền bề mặt không chồng chéo, hay trùng lặp lên nhau. Với khái niệm quyền bề mặt trên đây, có thể thấy, sự hình thành một loại tài sản mới độc lập với quyền sử dụng đất được các nhà làm luật hy vọng sẽ giúp bảo đảm quyền lợi bền vững, lâu dài cho những người đầu tư vào đất mà không có quyền sử dụng đất; đồng thời giúp hạn chế và giải quyết các khiếu kiện, tranh chấp của người sử dụng đất khi có đất bị thu hồi đất. Theo đó, người sử dụng đất thay vì bị thu hồi đất sẽ có thể thỏa thuận để chỉ phải chuyển giao quyền bề mặt cho Nhà nước, trong khi vẫn được sở hữu quyền sử dụng đất. Tiếp đó, BLDS năm 2015 đã có những quy định về căn cứ xác lập, hiệu lực,thời hạn, nội dung, chấm dứt quyền bề mặt tại Điều 268 đến Điều 272. Các quy định về quyền bề mặt tại BLDS năm 2015 đã thể hiện những nội dung cơ bản, quan trọng nhất của quyền bề mặt theo thông lệ như khẳng định căn cứ xác lập quyền bề mặt; thời hạn hưởng quyền; khẳng định quyền sở hữu công trình xây dựng của chủ thể có quyền bề mặt trong thời hạn hưởng quyền; quyền và nghĩa vụ của các bên trong và sau khi kết thúc quyền bề mặt. Trong hệ thống pháp luật hiện hành, quyền bề mặt còn hiện hữu trong một số quy định pháp luật chuyên ngành như Luật khoáng sản năm 2010, Luật Tài nguyên nước năm 2012, Luật Xây dựng năm 2014.., ví dụ: Luật Khoáng sản năm 2010 quy định tổ chức, cá nhân được phép khai thác khoáng sản có quyền tiến hành khai thác, chế biến khoáng sản theo quy định của giấy phép; thăm dò trong khu vực đã được cấp giấy phép khai thác; chuyển nhượng quyền khai thác cho tổ chức, cá nhân khác theo quy định của Chính phủ; khai thác khoáng sản đi kèm với khoáng sản chính với điều kiện thực hiện đầy đủ nghĩa vụ liên quan đến việc khai thác khoáng sản đi kèm đó theo quy định của Chính phủ... Luật Tài nguyên nước năm 2012 quy định cá nhân tổ chức đảm bảo điều kiện nhất định được đầu tư tìm kiếm, thăm dò, khai thác nguồn nước. Luật Đất đai năm 2013 đã có một số quy định thể hiện cơ sở pháp lý quan trọng cho việc hình thành quyền bề mặt như quy định khái niệm "Đất để xây dựng 100 công trình ngầm là phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất" tại khoản 28 Điều 3; quy định "Việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch xây dựng công trình ngầm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt" tại khoản 1 Điều 161; quy định một số trường hợp như tổ chức kinh tế được thuê đất để xây dựng công trình ngầm tại Điều 178. Luật xây dựng năm 2014 có quy định mang tính nguyên tắc, tại khoản 3 Điều 47 của luật này yêu cầu "nội dung giấy phép quy hoạch xây dựng gồm phạm vi, quy mô khu vực lập quy hoạch, chỉ tiêu sử dụng đất quy hoạch xây dựng cho phép, các yêu cầu về khai thác sử dụng đất, tổ chức không gian kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội trên mặt đất, dưới mặt đất, bảo vệ cảnh quan, môi trường đối với khu vực dự án, thời hạn của giấy phép quy hoạch xây dựng". Gần đây, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 51/2021/NĐ-CP ngày 01/4/2021 về quản lý khoáng sản tại các khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia. Nghị định số 51/2021/NĐ-CP đã bước đầu vận dụng quy định về quyền bề mặt tại BLDS năm 2015, theo đó, Điều 8 Nghị định cho phép các tổ chức thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội trên các khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia mà Chính phủ đã phê duyệt theo điều kiện, trình tự pháp luật quy định (khoản 2 Điều 8 Nghị định này quy định tổ chức, cá nhân khi lập hồ sơ đề nghị chấp thuận chủ trương đầu tư dự án tại khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia phải có đánh giá tác động, mức độ ảnh hưởng đến tài nguyên, trữ lượng, chất lượng khoáng sản đã được khoanh định là khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia thuộc phạm vi dự án; phải có giải pháp bảo vệ loại khoáng sản thuộc đối tượng dự trữ nêu trong báo cáo nghiên cứu tiền khả thi hoặc báo cáo đề xuất chấp thuận chủ trương đầu tư dự án) và quy định "thời gian hoạt động của dự án đầu tư tại khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia không vượt quá thời gian dự trữ còn lại của khu vực dự trữ có khoáng sản thuộc đối tượng dự trữ đó" (khoản 4 Điều 8). Quy định này mở đường cho việc khai thác "không gian" trên bề mặt của vùng dự trữ khoáng sản quốc gia, cụ thể là các dự án đầu tư không được xâm phạm vào không gian vùng dự trữ khoáng sản quốc gia, tuy nhiên, có thể triển khai các hoạt động khai thác, sử dụng bề mặt để đảm bảo phát huy tối đa giá trị đất đai, miễn là không xâm phạm khu vực dự trữ (Theo Quyết định 654/QĐ-TTg ngày 101 6/5/2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt dự trữ khoáng sản quốc gia, có 48 khu vực dự trữ khoáng sản quốc gia cho 10 loại khoáng sản được khoanh định (gồm các khoáng sản như titan, cát trắng, sắt, than nâu). Tuy nhiên, trước đây do chưa có quy định pháp lý rõ ràng nên chưa đủ cơ sở để triển khai các dự án trên bề mặt; chưa có quy định về thời gian dự trữ khoáng sản nhằm phù hợp với thực tế sử dụng đất, đảm bảo vòng đời của các dự án bề mặt; chưa quy định điều kiện để xem xét những loại dự án nào được triển khai trên mặt khu dự trữ khoáng sản. Đây chính là "điểm nghẽn" khiến cho hàng loạt dự án tại các khu vực dự trữ khoáng sản bị bế tắc nhiều năm qua, không thực hiện được). Ngoài ra, một số văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực xây dựng cũng có những quy định về yêu cầu đối với không gian trên, dưới mặt đất (Chẳng hạn: Thông tư số 06/2021/TT-BXD ngày 30/6/2021 của Bộ trưởng Bộ Xây dựng quy định về phân cấp công trình xây dựng và hướng dẫn áp dụng trong quản lý hoạt động đầu tư xây dựng theo các Nghị định: Nghị định số 06/2021/NĐ-CP ngày 26/01/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số nội dung về quản lý chất lượng, thi công xây dựng và bảo trì công trình xây dựng; Nghị định số 15/2021/NĐ-CP ngày 03/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết một số nội dung về quản lý dự án đầu tư xây dựng). Việc xây dựng khung pháp lý chung cho quyền bề mặt được đánh giá là "cho phép chuẩn hoá ứng xử của các chủ thể có liên quan trong những tình huống nêu trên. Khả năng đáp ứng nhu cầu đặc thù một cách hợp lý về phương diện chi phí khiến cho quyền bề mặt còn được gọi là một thứ quyền sở hữu hạn chế với chi phí thấp" và "góp phần đáp ứng nhu cầu thực tiễn của việc khai thác giá trị đất đai, phát triển thị trường bất động sản ngày càng đa dạng phong phú hiện nay và trong tương lai" [50]. Tại thời điểm được ban hành, quyền bề mặt được dự báo là sẽ có tác động lớn nhất cả về thể chế pháp lý và thực tiễn kinh tế - xã hội trên các lĩnh vực đất đai, nhà ở, xây dựng, kinh doanh bất động sản, quy hoạch đô thị, nông nghiệp, khai thác khoáng sản, thủy sản... và các quy định của BLDS năm 2015 được dự đoán sẽ có tác động lớn trong quá trình hoàn thiện pháp luật trong các lĩnh vực này [118]. 3.1.4. Hệ thống pháp luật dân sự hiện hành đã có ghi nhận nhất định về một số khía cạnh của quyền khác đối với tài sản 3.1.4.1. Về quyền sử dụng đất Hiến pháp năm 2013 vác các luật có liên quan ghi nhận đất đai là tài sản 102 công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý (Điều 53 Hiến pháp năm 2013, Điều 197 BLDs năm 2015, Điều 4 Luật Đất đai năm 2013, khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng tài sản công năm 2017); quyền sử dụng đất được ghi nhận là một trong các loại tài sản ở dạng quyền tài sản (Điều 115 BLDS năm 2015) thuộc loại bất động sản (Điểm c khoản 1 Điều 107 BLDS năm 2015, khoản 4 Điều 5 Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014). Pháp luật hiện hành ghi nhận chủ thể có quyền sử dụng đất có một số quyền năng trực tiếp, độc lập với quyền sở hữu đất đai. Pháp luật ghi nhận "quyền sử dụng" của cá nhân, pháp nhân, tổ chức mà không thừa nhận "quyền sở hữu" đối với đất đai. BLDS năm 2015 và pháp luật có liên quan có bước tiến quan trọng khi ghi nhận quyền sử dụng đất là quyền tài sản (Điều 115) và là bất động sản (điểm d khoản 1 Điều 107 BLDS năm 2015, khoản 4 Điều 5 Luật kinh doanh bất động sản năm 2015). Khoản 1 Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 quy định "Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất theo quy định của Luật này". Như vậy, đối với đất được giao, người có quyền sử dụng đất có nhiều quyền năng độc lập với quyền sở hữu đất đai, nhà nước có quyền thu hồi đất trong một số ít trường hợp theo quy định của Hiến pháp, Luật Đất đai. 3.1.4.2. Về quyền thuê đất dài hạn Luật Đất đai năm 2013 quy định Nhà nước có quyền cho thuê đất, cụ thể đó là "việc Nhà nước quyết định trao quyền sử dụng đất cho đối tượng có nhu cầu sử dụng đất thông qua hợp đồng cho thuê quyền sử dụng đất" (khoản 8 Điều 3). Chủ thể được nhà nước cho thuê đất được coi là chủ thể sử