Luận án Phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh ở Việt Nam

được cơ quan tư 79 pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND. Chậm nhất là 15 ngày trước ngày Uỷ ban nhân dân họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Luật 2004 đã quy định hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình và dự thảo nghị quyết; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo nghị quyết; Các tài liệu có liên quan. Phạm vi thẩm định cũng được quy định bao gồm: Sự cần thiết ban hành nghị quyết; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo nghị quyết. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý dự thảo nghị quyết. Về thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh: dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND. Chậm nhất trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo quyết định, chỉ thị đến cơ quan tư pháp để thẩm định. Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình và dự thảo quyết định, chỉ thị; Bản tổng hợp ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị; Các tài liệu có liên quan. Phạm vi thẩm định bao gồm: sự cần thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo quyết định, chỉ thị; tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo quyết định, chỉ thị với hệ thống pháp luật; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Cơ quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo quyết định, chỉ thị. Chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Trên cơ sở Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và UBND năm 2004, Chính phủ ban hành Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Nghị định 91/2006/NĐ-CP cũng đã quy định chi tiết các vấn đề liên quan đến thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương. Đối với dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh trình, dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện, UBND cấp tỉnh, cấp huyện chỉ xem xét khi có văn bản thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp. Việc thẩm định dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị phải bảo đảm tính khách quan, tuân thủ trình tự, thủ tục thẩm định theo quy định của Luật. Trong việc thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện, cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo có trách nhiệm mời cơ quan thẩm định tham gia vào quá trình soạn thảo văn bản; gửi đầy đủ hồ sơ thẩm định theo quy định; cung cấp thông tin, tài liệu cần thiết liên quan đến dự thảo theo yêu cầu của cơ quan thẩm định; thuyết trình về dự thảo khi có yêu cầu của cơ quan thẩm định. Khi nhận đủ hồ sơ thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có trách nhiệm tổ chức việc thẩm định dự thảo 80 theo phạm vi quy định. Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có thể yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo thuyết trình về nội dung dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị, cung cấp thông tin và tài liệu có liên quan đến dự thảo. Sau khi nhận được báo cáo thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo và xây dựng Tờ trình chính thức để trình Ủy ban nhân dân, đồng thời gửi đến Sở Tư pháp và Văn phòng UBND (đối với cấp tỉnh), Phòng Tư pháp và Văn phòng Hội đồng nhân dân, UBND (đối với cấp huyện). Đặc biệt Nghị định 91/2005/NĐ-CP quy định “trong quá trình tổ chức thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có thể mời các luật gia và chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự thảo tham gia thẩm định”. Quy định này được xem là cơ sở quy định về cơ chế phối hợp của các chuyên gia, nhà khoa học trong tham gia phối hợp thẩm định VBQPPL. Từ quá trình khảo sát, kết quả phỏng vấn sâu chỉ ra có rất nhiều ý kiến đồng thuận với quy định về cơ chế tham gia phối hợp thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh có sự tham gia của các nhà khoa học, luật sư, luật gia và các chuyên gia trong khâu thẩm định. “ Theo tôi quá trình thực hiện thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh có sự tham gia của giới khoa học, chuyên gia, luật sư và luật gia là rất tốt, đó là sự tiến bộ nhằm đảm bảo tính khách quan của VBQPPL” Mẫu 03, nam, 45 tuổi Cán bộ tư pháp cấp tỉnh “.Nghị định 91/2005/NĐ-CP quy định về cơ chế phối hợp trong thẩm định, trong đó quy định sự tham gia của luật sư, luật gia và chuyên gia tham gia thực thi thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh cho thấy sự tiến bộ và văn minh của pháp luật, đồng thời thể hiện tính khách quan và dân chủ, bởi chúng tôi những chuyên gia, nhà khoa học đại diện ý chí, tiếng nói của người dân địa phương” Mẫu 04, nam 58 tuổi, Luật gia Thành phố Hồ Chí Minh Từ những quy định Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004, UBND cấp tỉnh các tỉnh, thành phố đã ban hành các Quyết định quy định xây dựng VBQPPL trình HĐND cấp tỉnh và xây dựng, ban hành VBQPPL của UBND tỉnh. Nhiều địa phương còn ban hành Quy chế phối hợp thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh. Các văn bản này đã quy định cụ thể về trình tự, thủ tục thẩm định dự thảo VBQPPL. Bên cạnh các quy định chung về nguyên tắc thẩm định, nội dung thẩm định, hồ sơ thẩm định, các Quy chế đã làm rõ hơn về việc tiếp nhận hồ sơ thẩm định dự thảo VBQPPL. Theo đó, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ thẩm định. Trong trường hợp hồ sơ thẩm định chưa 81 đầy đủ theo quy định cơ quan tư pháp có quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL bổ sung hồ sơ thẩm định. Trong quá trình thẩm định dự thảo VBQPPL, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện có thẩm quyền yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản thuyết trình về nội dung dự thảo văn bản đối với những dự thảo văn bản có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực; yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản cung cấp thông tin và tài liệu có liên quan đến dự thảo VBQPPL. Đặc biệt một số địa phương có quy định trong trường hợp cần thiết, tổ chức hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề liên quan đến nội dung của dự thảo văn bản; tổ chức cuộc họp với sự tham gia của cơ quan chủ trì soạn thảo và đại diện các Sở, ban ngành, đơn vị có liên quan, các chuyên gia, các nhà quản lý để thảo luận, trao đổi ý kiến về nội dung thẩm định; mời các chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự thảo VBQPPL tham gia thẩm định trong trường hợp cần thiết. Trách nhiệm của các cơ quan, đơn vị có liên quan trong việc đề nghị thẩm định phối hợp với cơ quan thẩm định thực hiện việc thẩm định khi có yêu cầu. Ngoài ra, các địa phương cũng quy định thẩm định dự thảo VBQPPL có nội dung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thì Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp cấp huyện phối hợp với cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL tổ chức cuộc họp để thảo luận về nội dung dự thảo văn bản. Tuy nhiên, từ việc luận giải cho thấy là thời kỳ này có quá nhiều văn bản quy định về cơ chế phối hợp, thực thi thẩm định VBQPPL, dẫn đến việc thực thi gặp khó khăn và trở ngại trong việc vận dụng quy định vào hoạt động thực tiễn ở chính quyền địa phương cấp tỉnh. “ Tôi làm trong ngành tư pháp đã hơn mấy chục năm, có những thời kỳ mà tôi trở nên lúng túng trong việc vận dụng văn bản vào việc thực thi thẩm định VBQPPL. Vì trước khi Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực, có quá nhiều văn bản quy định về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL nói chung và của địa phương, trong đó chưa kể đến mỗi địa phương lại còn ban hành quy chế riêng, do đó ảnh hưởng rất lớn đến việc thực hiện thẩm định VBQPPL.” Mẫu 05, 58 tuổi, Cán bộ tư pháp cấp tỉnh Như vậy, từ kết quả khảo sát tư liệu, kết quả PVS kết hợp với kết quả khảo sát tư liệu để phân tích và luận giải những quy định pháp luật về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL ở thời kỳ này, luận án chỉ ra vào thời điểm này đã có những quy định của pháp luật về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL nói chung và của chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng, trong đó, đã quy định cụ thể về nội dung, thẩm quyền và thành phần tham gia. Điều này, đã tạo ra hành lang pháp lý để chủ thể thực hiện thẩm định văn bản có cơ sở pháp lý trong việc vận dụng 82 vào quá trình thực thi thẩm định. Tuy nhiên, bên cạnh đó luận án cũng chỉ ra thời kỳ này số lượng văn bản quy định thẩm quyền ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước quá nhiều, cùng với việc một chủ thể có quyền ban hành nhiều loại VBQPPL khác nhau, đã ảnh hưởng đến quá trình thẩm định VBQPPL.Vì vậy, Luật năm 2008 với sự thay đổi lớn là giảm bớt hình thức VBQPPL của một số chủ thể, đã ảnh hưởng trực tiếp đến hoạt động thẩm định. Tuy nhiên việc ban hành và thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương vẫn tuân theo quy định Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004. b. Giai đoạn Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 có hiệu lực Để đảm bảo sự thống nhất trong ban hành VBQPPL, từ năm 1996 Quốc hội nước ta đã ban hành Luật Ban hành VBQPPL, năm 2002 Luật này được sửa đổi, bổ sung. Sau đó, năm 2004 Quốc hội ban hành Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND. Đến năm 2008, Quốc hội thông qua Luật Ban hành VBQPPL mới thay thế cho Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002. Như vậy, từ năm 2008 ở nước ta song song tồn tại 2 Luật Ban hành VBQPPL. Qua năm năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và chín năm thực hiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND và UBND năm 2004, hai Luật Ban hành VBQPPL đã tạo ra cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL ở nước ta, góp phần đưa công tác xây dựng pháp luật ở nước ta đi vào nề nếp và nâng cao chất lượng của các VBQPPL. Tuy nhiên, việc song song tồn tại hai Luật Ban hành VBQPPL cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL là một trong những nguyên nhân làm cho hệ thống pháp luật ở nước ta ngày càng cồng kềnh, chồng chéo, phức tạp, gây nhiều khó khăn, vướng mắc cho công tác xây dựng và thi hành pháp luật. Vì vậy để khắc phục những bất cập, hạn chế này tại Kỳ họp thứ 9 ngày 22/6/2015, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Ban hành VBQPPL mới thay thế Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật Ban hành VBQPPL của HĐND, UBND năm 2004. Sự ra đời Luật 2015 đã góp phần khắc phục hạn chế của hai Luật Ban hành VQPPL trước đó, góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành VBQPPL. Với tính chất là một “Luật về làm luật”, Luật 2015 là một đạo luật rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Việt Nam. Luật 2015 cũng đã có những quy định cụ thể về thẩm định VBQPPL tại Điều 121 và Điều 130 Luật 2015. Luật sửa đổi, bổ sung luật xây dựng và ban hành VBQPL năm 2020 cũng quy định cụ thể: - Dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do UBND cùng cấp trình phải được Sở Tư pháp thẩm định trước khi trình UBND. Trong trường hợp cần thiết, Sở Tư pháp yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn 83 thảo tổ chức khảo sát về những vấn đề thuộc nội dung của dự thảo nghị quyết. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự thảo nghị quyết. Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia nhà khoa học. Chậm nhất là 20 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Sở Tư pháp để thẩm định. - Hồ sơ gửi thẩm định bao gồm: Tờ trình UBND về dự thảo nghị quyết; Dự thảo nghị quyết; Bản tổng hợp, giải trình, tiếp thu ý kiến góp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân; bản chụp ý kiến góp ý; Tài liệu khác (nếu có). Nội dung thẩm định bao gồm: Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo nghị quyết; Tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống pháp luật; Sự phù hợp của nội dung dự thảo nghị quyết với các quy định trong văn bản đã giao cho Hội đồng nhân dân quy định chi tiết; nội dung dự thảo nghị quyết với các chính sách trong đề nghị xây dựng nghị quyết đã được thông qua theo quy định; Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. - Báo cáo thẩm định phải thể hiện rõ ý kiến của cơ quan thẩm định về nội dung thẩm định quy định và ý kiến về việc dự án đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình UBND. Báo cáo thẩm định phải được gửi đến cơ quan chủ trì soạn thảo trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày Sở Tư pháp nhận đủ hồ sơ gửi thẩm định. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm giải trình, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý, hoàn thiện dự thảo nghị quyết và đồng thời gửi báo cáo giải trình, tiếp thu kèm theo dự thảo văn bản đã được chỉnh lý đến Sở Tư pháp khi trình UBND dự thảo nghị quyết. 3.2.1.2. Quy định nội dung thực hiện phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Hệ thống pháp luật hiện hành quy định cơ sở pháp lý cho việc thẩm định VBQPPL chính là thể chế của cơ chế thẩm định VBQPPL. Để cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL có hiệu lực, hiệu quả cần xây dựng và hoàn thiện thể chế về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL, đây chính là yếu tố cơ bản tạo hành lang pháp lý cho cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL. Cơ sở quan trọng nhất để thiết lập các quy định cụ thể của pháp luật về cơ chế thẩm định VBQPPL chính là Hiến pháp. Hiến pháp làm nền tảng để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cụ thể hóa nó thành pháp luật. Nội dung quy định về thẩm định VBQPPL trong Hiến pháp, đối với HĐND và UBND tỉnh, tuy không chỉ rõ cụ thể trách nhiệm trong công tác thẩm định VBQPPL, song Hiến pháp 2013 cũng đã xác định rõ trách nhiệm của cơ quan này trong việc tổ chức thực thi pháp luật, theo đó “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; 84 quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự thẩm định, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên”. Trước khi Luật 2015 ra đời, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 và Nghị định 91/2005/NĐ-CP quy định “trong quá trình tổ chức thẩm định, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp có thể mời các luật gia và chuyên gia am hiểu vấn đề chuyên môn thuộc nội dung dự thảo tham gia thẩm định”. Tuy nhiên, Luật và Nghị định không có quy định cụ thể, rõ ràng về sự phối hợp thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 ra đời phần nào đã khắc phục một số hạn chế của vấn đề này. Luật Ban hành VBQPPL đã chính thức quy định “Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với Sở Tài chính, Sở Nội vụ và các cơ quan, tổ chức có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết”. Nghị định 34/2016/NĐ-CP cũng có những quy định về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL thông qua một số quy định: - Trách nhiệm của Bộ Tư pháp “đề nghị các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ cử đại diện phối hợp thẩm định”; - Trách nhiệm tổ chức pháp chế “Đề nghị Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ phân công các đơn vị khác phối hợp thẩm định hoặc thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định”; - Trách nhiệm Sở Tư pháp “Đề nghị các cơ quan chuyên môn, các ban, ngành của tỉnh cử đại diện phối hợp thẩm định”. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 quy định “Đối với dự thảo nghị quyết liên quan đến nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trì soạn thảo thì Giám đốc Sở Tư pháp thành lập hội đồng tư vấn thẩm định, bao gồm đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học”. Như vậy, Luật chỉ quy định thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định dự thảo Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, chưa quy định về thành lập Hội đồng thẩm định để thẩm định dự thảo Quyết định UBND cấp tỉnh. 3.2.1.3. Quy định về xử lý trách nhiệm khi phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Việc thực hiện quy định xử lý trách nhiệm khi thẩm định, phối hợp thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh là cần thiết để đảm bảo hiệu quả thẩm định VBQPPL. Tuy nhiên, Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Nghị định 101-CP ngày 23 tháng 9 năm 1997 quy định chi tiết một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành VBQPPL năm 2002, Nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 và Nghị định 91/2005/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành 85 một số điều Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhân dân và UBND năm 2004 không có quy định về xử lý trách nhiệm khi thẩm định, phối hợp thẩm định VBQPPL. Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã bổ sung quy định “Cơ quan thẩm định chịu trách nhiệm trước cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL về kết quả thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo VBQPPL. Cơ quan thẩm tra chịu trách nhiệm trước cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL về kết quả thẩm tra dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”. Đồng thời Luật 2015 quy định “người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm định, cơ quan trình, cơ quan thẩm tra và cơ quan ban hành VBQPPL trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải chịu trách nhiệm về việc không hoàn thành nhiệm vụ và tùy theo mức độ mà bị xử lý theo quy định của pháp luật về CBCC và quy định khác của pháp luật có liên quan trong trường hợp dự thảo văn bản không bảo đảm về chất lượng, chậm tiến độ, không bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của VBQPPL được phân công thực hiện”. Về xử lý trách nhiệm trong thẩm định VBQPPL trước đây Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định “Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức”. Tiếp tục khẳng định nội dung này Nghị định 34/2016/NĐ-CP quy định “Căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả gây ra, người kiểm tra văn bản có thể đề xuất: hình thức xử lý văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật; xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức đã tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành văn bản trái pháp luật trong trường hợp người đó có lỗi”. Như vậy, từ quá trình phân tích, luận giải, luận án đã chỉ ra việc ban hành quy định pháp luật về cơ chế phối hợp thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh đã cụ thể và rõ ràng. Nhà nước đã luôn nổ lực, linh hoạt trong việc xây dựng và ban hành các Luật và Nghị định quy định về thẩm quyền thẩm định của Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp cũng như các cơ quan ngành tư pháp ở các cấp. Trong đó, việc ban hành Luật, Nghị định quy định về thẩm quyền của Sở Tư pháp trong việc thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh ngày một chú trọng, được thể chế hóa một cách cụ thể về thẩm quyền trong các văn bản Luật. Vì vậy, đã tạo hành lang pháp lý làm cơ sở để thực hiện cơ chế phối hợp trong quá trình thực thi thẩm định văn bản ở cấp địa phương này. 86 Đồng thời, các Luật Ban hành VBQPPL được ban hành sau đã khắc phục được những hạn chế của những Luật đã ban hành trước đó, qua đó cho thấy sự nổ lực của Bộ Tư pháp cũng như của nhà nước trong việc làm luật. Bên cạnh đó, cũng đã quy định thành phần tham gia trong quá trình thực thi phối hợp, trong đó quy định sự tham gia của giới khoa học, chuyên gia, luật gia, luật sư trong thực thi thẩm định đã cho thấy sự văn minh, tiến bộ và dân chủ trong thẩm định VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh. Đây là một trong những yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng của hệ thống VBQPPL của chính quyền địa phương cấp tỉnh, bởi họ là một phần đại diện cho tiếng nói của người dân địa phương, vì vậy quy định này đã tránh được tính áp đặt chủ quan của cơ quan công quyền ở địa phương khi ban hành văn bản. 3.2.2. Thực trạng về chủ thể thực hiện phối hợp trong thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh 3.2.2.1. Về tổ chức bộ máy phối hợp thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương cấp tỉnh Nhằm thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế – xã hội giai đoạn 2011 – 2020, nhà nước cũng đã xây dựng và ban hành chiến lược cải cách hành chính giai đoạn 2011 – 2020, song hành với đó là hệ thống bản quy định về thủ tục hành chính được điều chỉnh theo hướng tiến bộ và văn minh phù hợp với xu thế phát triển. Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước ngày càng tinh gọn, đẩy mạnh hoạt động phân cấp, phân quyền để nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý ngành và lãnh thổ. 87 Sơ đồ 3.1: Quy trình lập đề nghị xây dựng nghị quyết của HĐND cấp tỉnh do UBDN cấp tỉnh trình [Nguồn: Sổ tay phân tích chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, tr.21] Đối với Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, các tổ chức thuộc Sở Tư pháp được thành lập phù hợp với tình hình thực tế của địa phương, bao gồm Văn phòng Sở, Thanh tra Sở và không quá 09 Phòng chuyên môn, nghiệp vụ; trường hợp vượt quá thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố chỉ đạo xây dựng Đề án thành lập tổ chức và phải thống nhất với Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp trước khi quyết định. Đối với các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương khác, cơ cấu tổ chức của Sở Tư pháp có Văn phòng Sở, Thanh tra Sở và 06 Phòng chuyên môn, nghiệp vụ như sau: Phòng Xây dựng và phối hợp thẩm định VBQPPL (quản lý công tác xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, công tác pháp chế, hỗ trợ pháp lý cho doanh nghiệp); Phòng Kiểm soát thủ tục hành chính (quản lý công tác kiểm soát thủ tục hành chính); Phòng Quản lý xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật (quản lý công tác xử lý vi phạm hành chính và theo dõi thi hành pháp luật); Phòng Phổ biến, giáo dục pháp 88 luật (quản lý công tác phổ biến, giáo dục pháp luật, hòa giải ở cơ sở, xây dựng hương ước, quy ước, xây dựng xã, phường, thị trấn tiếp cận pháp luật); Phòng Hành chính tư pháp (bao gồm hộ tịch, quốc tịch, chứng thực, nuôi con nuôi, bồi thường nhà nước, đăng ký giao dịch bảo đảm, lý lịch tư pháp – trừ các thành phố trực thuộc Trung ương); Phòng Bổ trợ tư pháp (bao gồm luật sư, tư vấn pháp luật, công chứng, giám định tư pháp, bán đấu giá tài sản, trọng tài thương mại (nếu có), trợ giúp pháp lý, thi hành án dân sự, thừa phát lại (nếu có) và các lĩnh vực tư pháp khác). Việc thành lập Phòng Tổ chức cán bộ thuộc Sở hoặc bộ phận tổ chức cán bộ thuộc Văn phòng Sở do Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định. Phòng Lý lịch tư pháp được thành lập tại các thành phố trực thuộc Trung ương theo quy định của Thủ tướng Chính phủ. Ngoài ra Sở Tư pháp còn có các tổ chức sự nghiệp thuộc Sở: Các Phòng Công chứng; Trung tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước; Trung tâm Dịch vụ bán đấu giá tài sản. Như vậy, hiện nay Phòng Xây dựng văn bản quy phạm pháp luật thuộc Sở Tư pháp, có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ và thực hiện thẩm định theo sự phân công của Giám đốc Sở Tư pháp. Tuy nhiên để phối hợp thì Phòng thực hiện chức năng thẩm định cần phối hợp với các đơn vị thuộc Sở Tư pháp. Đồng thời Sở Tư pháp phải phối hợp với các các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh thực hiện việc thẩm định. Tuy nhiên, đối với Nghị quyết của HĐND dân chưa có sự phối hợp giữa Sở Tư pháp với các Ban của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thực hiện thẩm định. Thẩm định văn bản là một công việc quan trọng, hiện nay, ở các ngành, các cấp, đội ngũ công chức làm công tác này còn rất ít, cần phải được bố trí biên chế chuyên trách và kiện toàn lại tổ chức chuyên trách để thực hiện nhiệm vụ này, đặc biệt là ở chính quyền cấp tỉnh. Việc kiện toàn tổ chức và đội ngũ công chức làm công tác thẩm định văn bản cần chú ý: Căn cứ vào phạm vi, tính chất văn bản thuộc thẩm quyền thẩm định của chính quyền cấp tỉnh được pháp luật quy định, sở Tư pháp phối hợp với các cơ quan hữu quan ở địa phương cấp tỉnh xây dựng Đề án về tổ chức, biên chế chuyên trách thuộc cơ quan tư pháp làm công t