Luận án Quản lý tài chính các trường đại học công lập trực thuộc bộ tài chính

ổn định hơn so với nguồn NSNN - vốn còn ảnh hưởng bởi cơ chế “xin - cho” và nguồn thu SN, DV khác chưa được các trường quan tâm đầu tư, khai thác. Biểu đồ 2.1: Cơ cấu bình quân nguồn lực tài chính của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2013-2018 Biểu đồ 2.2: Biến động nguồn lực tài chính của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2013-2018 2.2.1.1. Đối với nguồn tài chính từ NSNN Như đã phân tích tại Chương 1 về các nhóm/mô mình tài trợ của chính phủ thông qua việc cấp ngân sách cho các trường đại học công lập, và thực tế phân loại mức độ tự chủ về tài chính của các trường đại học công lập hiện nay theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP [39], Nghị định số 16/2015/NĐ-CP [37], và Nghị quyết số 77/NQ-CP [40], Nghị quyết số 117/NQ-CP [41], thì các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính được phân loại như sau: - Đơn vị tự bảo đảm chi thường xuyên và chi đầu tư: Trường Đại học Tài chính - Marketing (là 1 trong 5 trường đại học công lập đầu tiên thực hiện thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động theo Nghị quyết số 77/NQ-CP [40], Nghị quyết số 117/NQ-CP [41]). - Đơn vị tự bảo đảm một phần chi thường xuyên: Học viện Tài chính, Trường Đại học Tài chính - Quản trị kinh doanh, Trường Đại học Tài chính - Kế toán. Theo đó, căn cứ Luật NSNN [106], Luật Đầu tư công [107] và các văn bản hướng dẫn thi hành, hàng năm NSNN thực hiện tài trợ/bố trí kinh phí cho các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính theo 02 nhóm nội dung: chi đầu tư phát triển (ĐTPT) và chi thường xuyên (TX), cụ thể: (1) Chi đầu tư phát triển (là nhiệm vụ chi của NSNN gồm chi đầu tư XDCB và một số nhiệm vụ chi đầu tư khác theo quy định của pháp luật [106]): - Chi đầu tư XDCB (06 dự án): Dự án ĐTXD Hạ tầng kỹ thuật Khu đô thị đại học - Học viện Tài chính; Dự án ĐTXD mở rộng Học viện Tài chính; Dự án ĐTXD mở rộng Trường Đại học Tài chính - Quản trị kinh doanh; Dự án ĐTXD mở rộng Trường Đại học Tài chính - Kế toán; Dự án ĐTXD Ký túc xá - Thư viện Trường Đại học Tài chính - Marketing; Dự án Nâng cấp, cải tạo Ký túc xá và Trụ sở văn phòng Trường Cao đẳng Tài chính - Hải quan. - Chi đầu tư khác (01 dự án): Dự án Đầu tư trang thiết bị nâng cao năng lực giảng dạy, học tập và NCKH tại Học viện Tài chính. (2) Chi thường xuyên (là nhiệm vụ chi của NSNN nhằm bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, hỗ trợ hoạt động của các tổ chức khác và thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh [106]), gồm: - Kinh phí hỗ trợ bảo đảm hoạt động thường xuyên của trường (theo phương án tự chủ tài chính được cấp thẩm quyền phê duyệt sau khi đã cân đối với nguồn thu sự nghiệp). - Kinh phí thực hiện nhiệm vụ khoa học và công nghệ (gồm: chi thực hiện nhiệm vụ thường xuyên theo chức năng và chi thực hiện các đề tài NCKH cơ sở). - Kinh phí thực hiện chương trình đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, viên chức. - Kinh phí thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt hàng, giao nhiệm vụ (như: đào tạo lưu học sinh Lào, Campuchia diện Hiệp định (CK); thực hiện chương trình hợp tác giữa Bộ Tài chính Việt Nam và Bộ Tài chính Lào; nghiên cứu tổng kết một số vấn đề lý luận - thực tiễn qua 30 năm đổi mới (1986-2016);...). - Kinh phí thực hiện nhiệm vụ đột xuất được cấp có thẩm quyền giao. - Kinh phí thực hiện chính sách tinh giản biên chế và miễn, giảm học phí theo chế độ do nhà nước quy định. - Kinh phí mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định phục vụ hoạt động sự nghiệp theo dự án được cấp có thẩm quyền phê duyệt. - Kinh phí thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia (Đề án “Dạy và học ngoại ngữ trong hệ thống giáo dục quốc dân giai đoạn 2008-2020”). - Kinh phí thực hiện các chương trình, dự án, đề án khác (như: Đề án “Đào tạo giảng viên có trình độ tiến sĩ cho các trường đại học, cao đẳng giai đoạn 2010-2020”;). - Kinh phí NSNN hỗ trợ đối với các trường đại học công lập thực hiện thí điểm đổi mới cơ chế hoạt động theo Nghị quyết số 77/NQ-CP [40] (NSNN cấp kinh phí để hỗ trợ tương ứng số thuế thu nhập doanh nghiệp đã thực nộp vào NSNN). - Kinh phí khác. Quản lý huy động nguồn tài chính từ NSNN tài trợ/đầu tư cho các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính được khái quát/thể hiện thông qua quy trình lập kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm và lập dự toán chi NSNN hàng năm theo quy định tại Điều 18 Thông tư số 69/2017/TT-BTC [14], Điều 11 Thông tư số 342/2016/TT-BTC [13], và hướng dẫn của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) tại Công văn số 4890/BTC-KHTC [15], trong đó: (i) Kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm được lập hằng năm cho thời gian 03 năm, trên cơ sở kế hoạch tài chính 05 năm, được lập kể từ năm dự toán ngân sách và 02 năm tiếp theo, theo phương thức cuốn chiếu. Kế hoạch này được lập cùng thời điểm lập dự toán NSNN hằng năm nhằm định hướng cho công tác lập dự toán NSNN; định hướng thứ tự ưu tiên phân bổ nguồn lực cho từng lĩnh vực và từng nhiệm vụ, hoạt động, chế độ, chính sách cho từng lĩnh vực trong trung hạn [106]. Dự toán NSNN hằng năm cụ thể hóa định hướng chiến lược của kế hoạch tài chính 05 năm, mục tiêu và nhiệm vụ của kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm, có các chỉ tiêu cơ bản trùng với chỉ tiêu năm thứ nhất của kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm [42]. (ii) Trình tự và thẩm quyền, trách nhiệm lập, báo cáo kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm, dự toán NSNN hằng năm đối với các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính được mô tả/khái quát như sau: Trước ngày 10/3 hàng năm, các trường rà soát, cập nhật bổ sung số liệu và đánh giá kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm đã lập năm trước của đơn vị, báo cáo Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I, qua Cục Kế hoạch - Tài chính). Trước ngày 31/3 hàng năm, Cục Kế hoạch - Tài chính thẩm định, tổng hợp bổ sung số liệu và đánh giá kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm đã lập năm trước của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I), báo cáo Lãnh đạo Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) phê duyệt gửi Bộ Tài chính (cơ quan quản lý nhà nước). Trước ngày 15/6 hàng năm, các trường lập kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm và lập dự toán thu, chi NSNN hằng năm của đơn vị, báo cáo Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I, qua Cục Kế hoạch - Tài chính). Riêng kế hoạch và dự toán chi ứng dụng CNTT đồng gửi về Cục Tin học và Thống kê tài chính để thẩm định, gửi Cục Kế hoạch - Tài chính trước ngày 20/6 hàng năm. Trước ngày 20/7 hàng năm, Cục Kế hoạch - Tài chính thẩm định, tổng hợp kế hoạch tài chính - NSNN 03 năm và dự toán thu, chi NSNN hằng năm của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I), báo cáo Lãnh đạo Bộ Tài chính phê duyệt gửi các cơ quan quản lý nhà nước theo quy định. (iii) Mục tiêu, nguyên tắc và cơ sở xây dựng dự toán NSNN hàng năm đối với các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính: Thứ nhất, đảm bảo theo chế độ, chính sách quy định hiện hành của nhà nước, triệt để tiết kiệm, chống lãng phí, trong đó dự toán chi thường xuyên NSNN hỗ trợ đối với các trường được xác định trên cơ sở phương án tự chủ tài chính (với giai đoạn ổn định 03 năm) đã được cấp thẩm quyền phê duyệt và kinh phí tăng thêm (bao gồm cả kinh phí thực hiện nhiệm vụ tăng thêm; kinh phí tăng thêm do thay đổi, điều chỉnh chính sách có liên quan của nhà nước nếu có, như: chính sách miễn, giảm học phí và hỗ trợ chi phí học tập; chính sách phụ cấp thâm niên ngành giáo dục,...), hoặc giảm đi (do thực hiện chủ trương, lộ trình tinh giản biên chế; lộ trình tính giá, phí dịch vụ sự nghiệp công;...) theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Thứ hai, bám sát các mục tiêu, nhiệm vụ trọng tâm trong năm dự toán, đảm bảo nguồn lực tài chính để thực hiện Chiến lược phát triển các cơ sở giáo dục, đào tạo đến năm 2015, định hướng đến năm 2020 được Bộ trưởng Bộ Tài chính phê duyệt. Thứ ba, đảm bảo kinh phí duy trì hoạt động thường xuyên bộ máy, thực hiện các chương trình, dự án, đề án trọng tâm về cải cách hành chính, hiện đại hóa cơ sở vật chất, ứng dụng CNTT, ĐTXD đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, trong đó sắp xếp thứ tự ưu tiên như sau: đảm bảo kinh phí thanh toán đối với các hợp đồng đã ký; đảm bảo kinh phí thực hiện các dự án, nhiệm vụ được phê duyệt năm trước chưa bố trí đủ nguồn kinh phí; đảm bảo một phần kinh phí thực hiện đầu tư đối với các dự án đã hoàn thành công tác chuẩn bị đầu tư; bố trí một phần kinh phí thực hiện chuẩn bị đầu tư các dự án trọng điểm. Thứ tư, đối với kế hoạch vốn ĐTPT, tập trung đầu tư để sớm đưa vào khai thác sử dụng và triển khai đầu tư đối với một số dự án trọng điểm của các trường, bảo đảm phù hợp với kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt và tuân thủ theo đúng quy định của Luật Đầu tư công. Theo đó, nguyên tắc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư công hàng năm cho các trường phải bảo đảm: một là, chỉ bố trí vốn cho các dự án đã dự kiến đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 trình cấp có thẩm quyền phê duyệt; hai là, thực hiện theo đúng thứ tự ưu tiên như sau: thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản và hoàn vốn đã ứng trước; bố trí vốn cho những công trình hoàn thành trước ngày 31/12 năm trước nhưng còn thiếu vốn, các công trình chuyển tiếp của giai đoạn 2011-2015 chuyển sang giai đoạn 2016-2020; bố trí vốn cho các dự án khởi công mới có đủ thủ tục đầu tư và cân đối được nguồn vốn. Với cơ chế quản lý huy động nguồn tài chính từ NSNN nêu trên, trong giai đoạn 2013-2018 các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính đã được Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) quan tâm cân đối, bố trí nguồn lực tài chính nhằm từng bước nâng cao hơn nữa điều kiện bảo đảm chất lượng đào tạo - tiền đề quan trọng thúc đẩy nhanh tiến trình thực hiện tự chủ và bền vững tài chính, cụ thể: Bảng 2.3: Tổng hợp dự toán chi nguồn NSNN được bố trí của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2013-2018 Đơn vị: Triệu đồng TT Dự toán được bố trí Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 Tổng cộng 172.863 179.655 164.449 237.631 190.947 207.427 Tốc độ tăng (%) - 103,9 91,5 144,5 80,4 108,6 1 Chi ĐTPT 44.000 41.000 45.000 85.000 63.370 77.100 Tốc độ tăng (%) - 93,2 109,8 188,9 74,6 121,7 Tỷ lệ (%) so với dự toán được bố trí 25,5 22,8 27,4 35,8 33,2 37,2 2 Chi TX 128.863 138.655 119.449 152.631 127.577 130.327 Tốc độ tăng (%) - 107,6 86,1 127,8 83,6 102,2 Tỷ lệ (%) so với dự toán được bố trí 74,5 77,2 72,6 64,2 66,8 62,8 Nguồn: Cục Kế hoạch - Tài chính, Bộ Tài chính. - Về quy mô, nhu cầu dự toán được bố trí nhìn chung có xu hướng tăng dần qua các năm, nhưng tốc độ tăng không đều và không liên tục (như Biểu đồ 2.2), trong đó quy mô dự toán năm 2016 được NSNN bố trí cao nhất (237.631 triệu đồng), với nguyên nhân chủ yếu do phát sinh bổ sung nhiệm vụ, dự toán thực hiện (i) Dự án Đầu tư trang thiết bị nâng cao năng lực giảng dạy, học tập và NCKH tại Học viện Tài chính 16.000 triệu đồng; (ii) Nhiệm vụ tăng cường cơ sở vật chất phục vụ hệ thống đào tạo trực tuyến của Học viện Tài chính 25.000 triệu đồng. Riêng đối với dự toán chi ĐTPT, mặc dù quy mô NSNN phân bổ, giao cho Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) hàng năm rất thấp so với nhu cầu, nhưng Bộ đã luôn quan tâm cân đối, tập trung bố trí kế hoạch vốn để đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án ĐTXD trọng điểm khối trường. Bình quân giai đoạn 2013-2018 là 59.245 triệu đồng/năm, chiếm 18,5% so với kế hoạch vốn ĐTPT của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I), trong đó cao nhất là năm 2018 chiếm 36,9%, và thấp nhất là năm 2015 chiếm 11,8%. Bảng 2.4: Tổng hợp dự toán chi ĐTPT được bố trí của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2013-2018 Đơn vị: Triệu đồng TT Nội dung Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 1 Chi ĐTPT toàn ngành 361.000 299.200 380.500 454.000 217.680 209.000 2 Chi ĐTPT các trường 44.000 41.000 45.000 85.000 63.370 77.100 Tỷ lệ (%) so với toàn ngành 12,2 13,7 11,8 18,7 29,1 36,9 Nguồn: Cục Kế hoạch - Tài chính, Bộ Tài chính. - Về cơ cấu, bình quân giai đoạn 2013-2018 các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính được NSNN bố trí 192.162 triệu đồng/năm, gồm: chi ĐTPT 59.245 triệu đồng/năm (chiếm 30,8%), chi TX 132.917 triệu đồng/năm (chiếm 69,2%), cho thấy tỷ trọng nhu cầu và NSNN bố trí cho chi TX của các trường còn lớn, nhưng cũng đã có những chuyển biến tích cực theo hướng giảm dần tỷ trọng chi TX (giảm 11,7% từ 74,5% năm 2013 xuống còn 62,8% năm 2018) và tăng dần tỷ trọng chi ĐTPT (tăng 11,7% từ 25,5% năm 2013 lên 37,2% năm 2018). Tuy nhiên, thực trạng huy động nguồn tài chính từ NSNN đầu tư cho các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính thời gian qua vẫn còn một số tồn tại, hạn chế, đó là: - Quy mô NSNN đầu tư cho các trường còn thấp. Bình quân giai đoạn 2013-2018, NSNN bố trí đạt khoảng 57,6% so với yêu cầu phát triển (nhu cầu dự toán chi nguồn NSNN hàng năm) của các trường, trong đó dự toán chi ĐTPT bình quân đạt khoảng 40,6%, và dự toán chi TX bình quân đạt khoảng 70,8% so với yêu cầu, cho thấy: một là, với cơ chế quản lý phân bổ ngân sách như hiện nay (cấp phát bình quân, chủ yếu dựa vào yếu tố đầu vào mà chưa gắn kết chặt chẽ với kết quả đầu ra), các trường thường có xu hướng lập dự toán thu thấp, hoặc có tăng nhưng với mức tăng thấp, trong khi số chi cao và không sát với thực tế thực hiện để “trông chờ” được tăng hỗ trợ từ NSNN; hai là, việc đẩy nhanh hơn nữa tiến trình thực hiện tự chủ tài chính trong thời gian tới đối với các trường là rất cấp thiết, nhưng cũng rất khó khăn do nhu cầu các đơn vị thường lớn hơn nhiều so với khả năng và điều kiện cân đối đầu tư của NSNN, nên cần phải có những giải pháp căn cơ hơn nhằm hoàn thiện quản lý tài chính các trường đại học công lập, để huy động một cách bền vững, hiệu quả hơn các nguồn lực tài chính đầu tư từ xã hội. Bảng 2.5: So sánh nhu cầu và dự toán chi nguồn NSNN được bố trí của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính giai đoạn 2013-2018 Đơn vị: Triệu đồng TT Nội dung Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 1 Dự toán lập/nhu cầu chi nguồn NSNN 302.050 268.316 263.546 308.506 459.682 399.519 1.1 Chi ĐTPT 150.000 88.000 48.000 133.750 275.772 179.400 1.2 Chi TX 152.050 180.316 215.546 174.756 183.910 220.119 Trong đó: - Kinh phí CTMT quốc gia 12.000 2.500 3.000 2.500 500 7.100 - Chi đào tạo lưu học sinh Lào, Campuchia (diện Hiệp định) 5.000 3.500 1.500 3.000 3.000 3.600 2 Dự toán được bố trí 172.863 179.655 164.449 237.631 190.947 207.427 Tỷ lệ (%) so với nhu cầu 57,2 67,0 62,4 77,0 41,5 51,9 2.1 Chi ĐTPT 44.000 41.000 45.000 85.000 63.370 77.100 Tỷ lệ (%) so với nhu cầu 29,3 46,6 93,8 63,6 23,0 43,0 2.2 Chi TX 128.863 138.655 119.449 152.631 127.577 130.327 Tỷ lệ (%) so với nhu cầu 84,8 76,9 55,4 87,3 69,4 59,2 - SN giáo dục - đào tạo và dạy nghề 103.430 116.736 111.880 115.417 112.947 114.120 - SN khoa học và công nghệ 8.914 8.900 3.532 30.000 9.861 11.425 - Quan hệ tài chính với nước ngoài 3.150 3.000 3.000 3.000 3.600 3.000 - Quản lý hành chính nhà nước 13.370 10.019 1.037 4.214 1.169 1.782 Nguồn: Cục Kế hoạch - Tài chính, Bộ Tài chính. Riêng nhu cầu về vốn để đầu tư tăng cường cơ sở vật chất nói chung và triển khai thực hiện các dự án đầu tư XDCB nói riêng đối với các trường là rất thiếu, cụ thể: nhu cầu vốn thực hiện 07 dự án/đề án trọng điểm của các trường đang và dự kiến triển khai trong thời gian tới là 2.855.079 triệu đồng; lũy kế vốn đã bố trí đến năm 2018 là 613.301 triệu đồng (đạt 21,5% nhu cầu); nhu cầu vốn cần tiếp tục cân đối bố trí là 2.241.778 triệu đồng (chiếm 78,5% nhu cầu), đã đặt ra thách thức rất lớn đối với các trường để “thoát” khỏi vòng “luẩn quẩn” của tiến trình tự chủ (Hình 2.1). Chất lượng đào tạo thấp (năng lực sinh viên/học viên tốt nghiệp thấp cho thấy hiệu quả đầu tư cho giáo dục đại học thấp) Không tạo được động lực để xã hội và nhất là các cá nhân tiếp tục đầu tư theo học, sử dụng dịch vụ tại các cơ sở giáo dục này Nguồn tài chính huy động thấp (trong đó có huy động cho đầu tư) Hình 2.1. Mối quan hệ gữa nguồn lực tài chính và chất lượng đào tạo Bảng 2.6: Nhu cầu vốn thực hiện các dự án ĐTXD trọng điểm của các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính năm 2018 và dự kiến năm 2019 Đơn vị: Triệu đồng TT Dự án/Đề án Nhu cầu vốn Lũy kế vốn đã bố trí đến năm 2018 Dự kiến bố trí năm 2019 Tổng số (tất cả các nguồn vốn) Trong đó: NSNN Tổng số (tất cả các nguồn vốn) Trong đó: NSNN Tổng cộng 2.855.079 2.505.456 613.301 416.090 164.000 1 Dự án Đầu tư trang thiết bị nâng cao năng lực giảng dạy, học tập và NCKH tại Học viện Tài chính 195.000 175.500 68.000 68.000 88.900 2 Dự án ĐTXD Hạ tầng kỹ thuật Khu đô thị đại học - Học viện Tài chính 333.658 200.000 188.194 117.300 60.000 3 Dự án ĐTXD mở rộng Học viện Tài chính 1.847.000 1.847.000 100 100 4 Dự án ĐTXD mở rộng Trường Đại học Tài chính - Quản trị kinh doanh 61.956 30.956 200 200 15.100 5 Dự án ĐTXD mở rộng Trường Đại học TC-KT 44.568 10.000 700 700 6 Dự án ĐTXD Ký túc xá - Thư viện Trường Đại học Tài chính - Marketing 261.813 151.000 257.742 147.590 7 Dự án Nâng cấp, cải tạo Ký túc xá và Trụ sở văn phòng Trường Cao đẳng Tài chính - Hải quan 111.084 91.000 98.365 82.200 Nguồn: Cục Kế hoạch - Tài chính, Bộ Tài chính. - Trong giai đoạn 2013-2018, NSNN bố trí hỗ trợ các trường thực hiện các nội dung chi không TX khác (ngoài số dự toán NSNN bố trí hỗ trợ theo phương án tự chủ tài chính được cấp thẩm quyền phê duyệt sau khi đã cân đối với nguồn thu sự nghiệp) còn chiếm tỷ trọng cao trong tổng dự toán NSNN bố trí chi TX hàng năm của các trường, với mức bình quân 49.897 triệu đồng/năm, chiếm 37,7%, bên cạnh việc thể hiện sự quan tâm của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) đối với sự phát triển của các trường, còn cho thấy phương án phân loại/mức độ tự chủ tài chính của các trường là chưa thực sự phù hợp, sát với thực tế, và có thể làm nảy sinh cơ chế “xin - cho” đối với việc phân bổ những khoản chi hoạt động không TX này, hay chính là “xin - cho” trong xây dựng, thẩm định phân loại mức độ tự chủ tài chính đối với các trường. Bảng 2.7: Cơ cấu NSNN bố trí chi TX giai đoạn 2013-2018 đối với các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính Đơn vị: Triệu đồng TT Nội dung Năm 2013 Năm 2014 Năm 2015 Năm 2016 Năm 2017 Năm 2018 NSNN bố trí chi TX 128.863 138.655 119.416 152.631 123.967 130.327 1 NSNN hỗ trợ bảo đảm hoạt động TX 88.945 98.176 89.532 89.950 80.021 47.853 Tỷ lệ (%) 69,0 70,8 75,0 58,9 64,6 36,7 Tốc độ tăng (%) 110,4 91,2 100,5 89,0 59,8 2 NSNN bố trí các nội dung chi không TX khác 39.918 40.479 29.884 62.681 43.946 82.474 Tỷ lệ (%) 31,0 29,2 25,0 41,1 35,4 63,3 Tốc độ tăng (%) 101,4 73,8 209,7 70,1 187,7 Nguồn: Cục Kế hoạch - Tài chính, Bộ Tài chính. Xét dưới giác độ quản lý tài chính mà đề tài luận án nghiên cứu, những tồn tại, hạn chế nêu trên là do một số nguyên nhân chủ yếu sau đây: Thứ nhất, tiến độ triển khai thực hiện đối với một số nhiệm vụ của Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) theo quy định tại Nghị định số 43/2016/NĐ-CP [39] còn chậm, và đến nay vẫn chưa xây dựng, ban hành hệ thống định mức kinh tế - kỹ thuật, đơn giá các sản phẩm nhà nước đặt hàng đối với các trường đại học công lập trực thuộc; chưa xây dựng tiêu chí cụ thể để đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ được giao đối với các trường trên cơ sở các tiêu chí cơ bản như: khối lượng các công việc phải hoàn thành trong năm; chất lượng các công việc đã hoàn thành được duyệt hoặc được chấp nhận; thời hạn hoàn thành công việc (Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) đánh giá mức độ hoàn thành nhiệm vụ quản lý tài chính được giao trên tiêu chí giải ngân dự toán, kế hoạch vốn hàng năm đối với các đơn vị sự nghiệp thuộc phạm vi quản lý [16], [17], [18]). Thứ hai, mô hình phân bổ NSNN hỗ trợ, đầu tư đối với các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính hiện nay mặc dù đã có những chuyển hướng tích cực, dần gắn với kết quả đầu ra, nhưng còn chậm và vẫn còn chủ yếu theo kiểu “thương lượng” phân bổ “dựa trên đầu vào”, nên chưa đủ để khuyến khích tính hiệu quả, cũng như trách nhiệm giải trình của các bên, do: - Căn cứ chủ yếu để xây dựng, thảo luận và thẩm định, phân bổ dự toán NSNN hỗ trợ chi hoạt động TX đối với các trường (như đã trình bày nêu trên) là phương án tự chủ tài chính được cấp thẩm quyền phê duyệt (với giai đoạn phân loại ổn định 03 năm), trong khi đó việc xây dựng, thẩm định và phê duyệt phương án tự chủ này về cơ bản dựa trên quy mô sinh viên bình quân (đã quy đổi), điều kiện tuyển sinh, đào tạo của nhà trường, nhất là việc thuyết minh nhu cầu dự toán năm đầu thời kỳ ổn định (cũng như xây dựng dự toán hàng năm) chưa có tiêu chí, tiêu chuẩn tách bạch rõ ràng giữa: (i) chi bảo đảm hoạt động TX theo chức năng, nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao, và (ii) chi TX phục vụ hoạt động thu SN, DV, nên chưa thể lượng hóa nhu cầu dự toán NSNN hỗ trợ gắn với kết quả đầu ra. Nội dung xây dựng dự toán chi hoạt động TX gồm: quỹ lương và các khoản có tính chất lương; chi hoạt động chuyên môn, quản lý; chi miễn, giảm học phí. Chính điều này cũng đã tạo ra những khó khăn nhất định trong việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt phân loại mức độ tự chủ của các trường chưa sát với nhu cầu thực tế, và theo Phan Huy Hùng “việc chưa phân biệt giữa một trường tự chủ một phần kinh phí hoạt động và một trường hoàn toàn dựa vào kinh phí nhà nước cấp đã vô tình tạo ra “nơi ẩn náu” cho các trường không nỗ lực tự chủ” [82, tr.113-114]. - Đối với nhu cầu dự toán chi không TX, ngoài các nội dung chi theo đề án, dự án, kế hoạch đã được cấp thẩm quyền phê duyệt, giao nhiệm vụ, các nội dung chi khác như: chi ứng dụng CNTT; mua sắm, sửa chữa lớn; chi nghiệp vụ chuyên môn đặc thù; NCKH; đào tạo, bồi dưỡng công chức, viên chức;... vẫn được “thương lượng” trên cơ sở cân đối khả năng bố trí giữa NSNN và nguồn thu sự nghiệp của đơn vị, với nguyên tắc chưa rõ ràng, cụ thể để xác định những nội dung, nhiệm vụ nào sẽ do NSNN bảo đảm/đầu tư toàn bộ hoặc bố trí hỗ trợ/đầu tư một phần, và tiêu chí, tiêu chuẩn nào để xác định mức hỗ trợ/đầu tư một phần từ NSNN. Nên thực tiễn đối với một số hạng mục cải tạo, sửa chữa hoặc mua sắm tài sản, trang thiết bị, NSNN chỉ bố trí dự toán hỗ trợ dưới dạng “vốn mồi” và yêu cầu các trường phải nỗ lực cân đối thu, chi để bố trí phần dự toán đối ứng còn lại (Phụ lục 2.3). Thứ ba, phương án tự chủ tài chính được cấp thẩm quyền phê duyệt, một mặt tạo thuận lợi cho các trường và Bộ Tài chính (cơ quan chủ quản/đơn vị dự toán cấp I) trong công tác lập, phân bổ, giao dự toán hàng năm (trong giai đoạn phân loại ổn định 03 năm), nhưng cũng chính điều này đã tạo tâm lý “ỉ lại” của các bên trong việc xây dựng, thuyết minh và thẩm định phân bổ dự toán NSNN hỗ trợ chi hoạt động TX hàng năm đối với các trường chưa có sự rà soát, đánh giá đầy đủ, khách quan các yếu tố tăng, giảm kinh phí, nhất là các yếu tố giảm chi như: chỉ tiêu tuyển sinh đạt thấp hơn so với kế hoạch; lộ trình tinh giản biên chế theo chủ trương của Đảng và Nhà nước;... 2.2.1.2. Đối với nguồn tài chính ngoài NSNN Nguồn thu học phí Trong giai đoạn từ năm 2006 đến nay, hoạt động quản lý huy động nguồn tài chính từ học phí của người học tại các trường đại học công lập nói chung và các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính nói riêng được thực hiện và chịu sự chi phối chủ yếu bởi hệ thống văn bản: (i) quy định về chế độ tự chủ của đơn vị sự nghiệp công lập, và (ii) cơ chế thu, sử dụng học phí đối với cơ sở giáo dục thuộc hệ thống giáo dục quốc dân (Phụ lục 2.4). Trong đó: - Thống nhất xác định học phí đối với các trường đại học công lập theo nguyên tắc chia sẻ chi phí đào tạo giữa nhà nước và người học, gắn với lộ trình giảm dần sự bao cấp của nhà nước, tiến tới tính đủ chi phí đào tạo (chuyển học phí là một loại phí theo Pháp lệnh Phí và lệ phí sang cơ chế giá (dịch vụ giáo dục) theo quy định của Luật Giá số 11/2012/QH13 và do nhà nước “định khung giá và mức giá cụ thể”). Các trường đại học công lập thực hiện chương trình chất lượng cao được thu học phí tương xứng để trang trải chi phí đào tạo. - Căn cứ quy định chế độ học phí tương ứng với từng năm học, đặc điểm đơn vị, yêu cầu phát triển ngành nghề đào tạo, hình thức đào tạo và điều kiện thực tiễn, Thủ trưởng các trường đại học công lập trực thuộc Bộ Tài chính chủ động quy định chế độ thu học phí cụ thể đối với các chương trình đào tạo thuộc thẩm quyền quản lý, và thực hiện chế độ công khai, minh bạch cho toàn khóa học, trong đó: + Mức trần học phí đối với đào tạo thạc sĩ, tiến sĩ giai đoạn 2006-2010 được xác định tương ứng bằng 1,5 và 2,0 lần mức trần học phí quy định đối với các chương trình đào tạo đại trà trình độ đại học; giai đoạn 2010-nay được xác định tương ứng bằng 1,5 và 2,5 lần mức trần học phí quy