Luận án Quyết định hành chính của chính phủ Việt Nam

g tính chính sách, quy phạm và cá biệt phân biệt với nghị quyết mang tính biên bản kỳ họp CP. Điều này phù hợp với nhận thức khoa học về nghị quyết của CP và bao quát được thực tiễn ban hành quyết định quy phạm của CP và thực hiện thẩm quyền ban hành QĐHC của CP. 77 2.5.2.3. Yếu tố nguồn lực Nguồn lực là một yếu tố quan trọng để đảm bảo cho hiệu quả của QĐHC của các cơ quan hành chính. Các cơ quan hành chính chỉ có thể ban hành QĐHC để giải quyết vấn đề đặt ra với hành chính khi có đầy đủ các nguồn lực để giải quyết vấn đề. Nguồn lực đó bao gồm đội ngũ cán bộ, công chức tham gia trong xây dựng, dự thảo QĐHC, cơ sở vật chất kỹ thuật, hệ thống tiếp nhận và xử lý thông tin. Nếu không có nguồn lực thì không thể xây dựng và ban hành QĐHC được và cũng không thể triển khai thực hiện các QĐHC được. Dưới góc độ tham gia vào xây dựng và ban hành các QĐHC đội ngũ cán bộ, công chức, đặc biệt là đội ngũ tham mưu giúp việc cho lãnh đạo CP đóng góp có tính chất quyết định đến nội dung, hình thức, chất lượng của các QĐHC. Bởi vì chính họ là nguồn gốc của các sáng kiến lập quy và triển khai trên thực tế các chính sách, quy định của pháp luật. Vì vậy, để nâng cao chất lượng và đảm bảo hiệu quả cho các QĐHC cần bắt đầu từ việc có chiến lược, chính sách nâng cao trình độ của đội ngũ này đáp ứng với yêu cầu của sự phát triển khoa học công nghệ và hội nhập quốc tế. Có như vậy mới đáp ứng được yêu cầu ngày càng cao của một nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân. 2.5.2.4. Yếu tố thông tin Yếu tố này giúp cho các chủ thể xây dựng dự thảo QĐHC có đầy đủ thông tin về những vấn đề cần xây dựng, ban hành hoặc kinh nghiệm trong việc xây dựng và ban hành các VBPL khác hay cách thức giải quyết vấn đề đặt ra để đạt được mục tiêu khả thi nhất. Thông tin về vấn đề cần giải quyết giúp cho cơ quan xây dựng QĐHC xác định được chính xác vấn đề đặt ra, tính cấp thiết và mức độ, phạm vi, đối tượng của vấn đề để có thể khởi nguồn các sáng kiến xây dựng dự thảo QĐHC. Thông tin để giải quyết vấn đề cũng rất quan trọng trong việc điều chỉnh các điều kiện xây dựng QĐHC để phù hợp với mục tiêu đặt ra. Thông tin hạn chế cũng gây khó khăn cho việc xây dựng được QĐHC đáp ứng được yêu cầu toàn diện, kịp thời, 78 2.5.2.5. Yếu tố chính trị Yếu tố chính trị phản ánh ảnh hưởng nhất định của các quyết sách chính trị của Đảng lãnh đạo, các lợi ích của các nhóm chính trị và của công luận. Về bản chất chính trị là hoạt động liên quan đến quyền lợi giai cấp, đến chính quyền nhà nước, đến giành và giữ chính quyền. Vấn đề cơ bản nhất của chính trị là nắm chính quyền, thực hiện quyền lực nhà nước. Thể chế chính trị luôn giữ vai trò định hướng, chi phối toàn bộ các hoạt động trong xã hội. Hệ thống pháp luật được xây dựng trên nền tảng hệ thống chính trị. Chính trị giữ vai trò chỉ đạo đối với nội dung và phương hướng xây dựng pháp luật. Chính trị thay đổi thì pháp luật cũng thay đổi. Sự thay đổi về chính trị dẫn đến sự thay đổi trong pháp luật, vì pháp luật là một trong những hình thức thể hiện đường lối, chính sách của đảng cầm quyền. Chính vì vậy chính trị là yếu tố ảnh hưởng lớn đến các QĐHC của các cơ quan hành chính. Ở nước ta vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam được nhân dân ta thừa nhận và ủng hộ. Đây là điều kiện có ý nghĩa tiên quyết đối với quá trình xây dựng và ban hành QĐHC của CP. Nội dung, hình thức của QĐHC của CP phải phù hợp và thể chế hóa quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam. Bên cạnh sự ảnh hưởng của chính trị đến QĐHC thì việc giữ ổn định môi trường chính trị, thiết chế chính trị cũng là tiền đề cho cho việc xây dựng và ban hành QĐHC thống nhất, ổn định và tạo tâm lý an tâm trong các tầng lớp xã hội, làm tăng niềm tin chính trị trong đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu, hoạch định chính sách. 2.5.2.6. Yếu tố pháp lý Qúa trình xây dựng và ban hành QĐHC phải tuân thủ theo các thủ tục và trình tự được quy định một cách chặt chẽ mang tính pháp lý, bởi đây là loại hoạt động quan trọng nhất của các cơ quan quản lý nhà nước. Quyết định hành chính của CP được xây dựng và ban hành theo thủ tục riêng, trong thủ tục thì yếu tố quan trọng nhất mang tính pháp lý là trình tự ban hành. Hiện nay, Luật ban hành VBQPPL năm 2008 và Luật ban hành VQPPL năm 2015 cũng đưa cụm từ “trình tự, thủ tục được quy định trong luật”. Nhưng trong khi đó thuật ngữ “thủ tục hành chính”, chứ không phải “trình tự, thủ tục hành chính”, được sử dụng vô 79 cùng phổ biến trong các VBPL. Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 về đơn giản hóa thủ tục hành chính sử dụng thuật ngữ “thủ tục hành chính” và tại khoản 1, Điều 3, Nghị định này đã định nghĩa khái niệm thủ tục hành chính rất chính xác theo quan điểm đó. Nhưng trong hoạt động hành chính không đơn thuần chỉ cần quan tâm đến thứ tự của các hành động, mà cả cách thức và phương pháp thực hiện chúng.[153, tr.387] Do đó, chỉ cần nói “theo thủ tục do pháp luật quy định” là đã đầy đủ và chính xác. Trong xây dựng và ban hành nếu không tuân thủ các thủ tục mà phát sinh thêm các thủ tục hành chính có thể làm cản trở đến việc thực hiện mục tiêu và phương án để giải quyết vấn đề đặt ra đối với quản lý. Có những thủ tục không phải trực tiếp do các cơ quan chịu trách nhiệm xây dựng, dự thảo đưa ra mà có thể do cơ quan chịu trách nhiệm lập pháp như UBTVQH thiết lập yêu cầu đối với những dạng QĐHC chính sách. Các thủ tục này thường thiếu tính linh hoạt và phụ thuộc vào các quy định khác, do đó cũng dễ dẫn tới tính quan liêu trong quyết định hành chính. 2.5.3. Các yếu tố liên quan khác 2.5.3.1. Yếu tố văn hóa, phong tục tập quán Văn hóa là hiện tượng xã hội gắn liền với hoạt động của con người. Văn hóa là tổng thể những giá trị vật chất và tinh thần do con người sáng tạo ra. Văn hóa thuộc về ý thức của con người, vì vậy, văn hóa chịu sự quy định của cơ sở kinh tế, chính trị, luật pháp của một chế độ nhà nước nhất định. Pháp luật và văn hóa cùng thuộc về ý thức xã hội, đều chịu ảnh hưởng của kinh tế trong quá trình phát triển, nên có nhiều nét tương đồng và có sự tác động qua lại lẫn nhau trong quá trình hình thành và phát triển. Yếu tố văn hóa tác động ảnh hưởng đển QĐHC nói chung và QĐHC của CP nói riêng bao gồm các giá trị văn hóa truyền thống, văn hóa pháp luật, các phong tục, tập quán trong xã hội. Sự tác động của yếu tố văn hóa, phong tục, tập quán đến QĐHC trên cả khía cạnh tích cực và tác động tiêu cực đối với hoạt động xây dựng, dự thảo và triển khai các QĐHC trong thực tiễn, do yếu tố truyền thống “bảo thủ” khó tiếp thu cái mới, tiến bộ, hiện đại trong kỹ thuật lập quy, gây khó khăn cho việc xây dựng và dự thảo ban hành QĐHC. Muốn xây dựng văn bản pháp luật phù hợp thì phải dựa trên lòng tin vào các giá trị pháp luật, lòng tin vào sự công bằng, bình đẳng, tính nghiêm minh của 80 pháp luật để có thể xây dựng được văn bản pháp luật có tính khả thi trong thực tiễn. Ở nước ta hiện nay, quá trình phát triển chịu sự tác động mạnh mẽ của xu hướng toàn cầu hóa, đa phương hóa và tham gia chuyên môn hóa trong nền sản xuất trên thế giới, nên văn hóa truyền thống cũng chịu tác động theo chiều hướng dung hòa các giá trị văn hóa có tính toàn cầu. Nền văn hóa của Việt Nam cũng là nền văn hóa đa dân tộc. Do đó cần chú ý tính đa dạng của yếu tố văn hóa Việt Nam trong xây dựng và ban hành QĐHC của CP. 2.5.3.2. Yếu tố cơ sở vật chất trong thực hiện quyết định Quyết định hành chính được xây dựng và ban hành, nhưng nếu không có hoạt động tổ chức thực hiện thì cũng chưa thể đi vào thực tế cuộc sống. Việc thực hiện QĐHC phụ thuộc vào yếu tố cơ sở vật chất để có thể triển khai kịp thời, phù hợp đúng đối tượng, đúng thời gian. Cơ sở vật chất được đảm bảo sẽ tạo điều kiện cho đội ngũ cán bộ, công chức trong thực hiện các nội dung của QĐHC nhanh, kịp thời, hiệu quả, thuận lợi cho việc kiểm tra, đánh giá hiệu lực, hiệu quả của QĐHC. Ngược lại, nếu cơ sở vật chất không bảo đảm thì việc xây dựng và tổ chức thực hiện QĐHC cũng rất khó khăn và không đạt được kết quả như mong muốn. Cơ sở vật chất tốt cũng góp phần nâng cao nhận thức và hiểu biết các quy định pháp luật trong đó có QĐHC và tác động mạnh mẽ đến việc thực hiện. Mặt khác, QĐHC cũng tác động lại cơ sở vật chất theo cả hướng tích cực và tiêu cực như là cơ sở để tăng cường thêm cơ sở vật chất đảm bảo cho việc thực hiện tốt mục tiêu của QĐHC, mặt hạn chế QĐHC đôi khi cũng làm suy giảm đi nguồn lực của cơ sở vật chất. 2.5.3.3. Yếu tố môi trường quốc tế Ngày nay cũng với xu hướng toàn cầu hóa mạnh mẽ và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng thì môi trường quốc tế cũng ảnh hưởng rất lớn đến việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện QĐHC. Trong qúa trình phát triển các nước vừa hợp tác vừa đấu tranh đảm bảo tối đa lợi ích quốc gia là yêu cầu bắt buộc đối với bất cứ lực lượng cầm quyền ở một quốc gia nào. Với xu hướng toàn cầu hóa đòi hỏi việc xây dựng, ban hành các quy định trong QĐHC phải đáp ứng được các chuẩn mực quốc tế và phù hợp với các điều ước, thỏa thuận quốc tế mà Việt Nam đã ký kết. Đồng thời chúng ta cũng có cơ hội để học tập các kỹ thuật lập 81 pháp, lập quy của các nước có nhiều kinh nghiệm đi trước chúng ta trong nhiều thập kỷ. Thông qua các hoạt động thăm hữu nghị và trao đổi các đoàn, mời tham gia các hội thảo để chúng ta giới thiệu được thủ tục xây dựng và ban hành các quy định luật pháp của chúng ta với các nước khác. Để các nước khác trên cơ sở hiểu quy định luật pháp của Việt Nam sẽ có thái độ tôn trọng, tuân thủ và trao đổi để học hỏi, vận dụng cho phù hợp, tương đồng về lợi ích trong các vấn đề pháp lý. 82 Tiểu kết chương 2 Qua nghiên cứu chương 2 tác giả đúc rút ra các vấn đề cơ bản sau: 1. Có nhiều cách hiểu và đặt tên khác nhau về quyết định pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước cao nhất. Theo ý tác giả QĐHC của CP là một loại quyết định hành chính, là kết quả của sự thể hiện ý chí quyền lực nhà nước được CP ban hành trên cơ sở và để thi hành văn bản pháp luật của QH, UBTVQH, Chủ tịch nước và để thực hiện thẩm quyền của Chính phủ, có nội dung, thủ tục và hình thức do pháp luật quy định. 2. Quyết định hành chính của CP là một loại QĐ pháp luật nên có đặc điểm chung như các QĐ pháp luật đó là thể hiện ý chí của Nhà nước; mang tính quyền lực nhà nước; tính pháp lý; được ban hành theo trình tự, thủ tục được pháp luật quy định và cũng có những đặc điểm riêng như tính dưới luật; nhằm thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước của CP trên phạm vi toàn quốc và các lĩnh vực; chứa đựng quy phạm tiên phát; quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật và văn bản có tính chất luật; ban hành chính sách theo thẩm quyền. 3. Quyết định hành chính của CP được phân loại theo các tiêu chí khác nhau như theo thẩm quyền pháp lý có thể xem xét QĐHC của CP gồm QĐHC chính sách, QĐHC quy phạm và QĐHC cá biệt. Khi xem xét theo hình thức pháp lý thì QĐHC của CP gồm nghị quyết để quyết định: (i) nhiệm vụ, giải pháp chỉ đạo trong từng thời kỳ; (ii) phê duyệt chương trình, đề án, xây dựng nghị định; (iii) phê chuẩn đơn vị bầu cử, số lượng đại biểu HĐND cấp tỉnh; phê chuẩn kết quả bầu cử UBND cấp tỉnh; (iiii) quyết định các vấn đề khác. Nghị quyết có nghị quyết chính sách; nghị quyết quy phạm; nghị quyết cá biệt. Pháp luật quy định nghị quyết không phải là VBQPPL, đây cũng là một hạn chế. Cần phân biệt nghị quyết chính sách, quy phạm hay cá biệt với nghị quyết mang tính chất “biên bản phiên họp thường kỳ của CP”. Nghị định của CP là QĐHC mang tính quy phạm, được ban hành: (i) quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong luật, văn bản có tính chất luật. (ii) quy định các biện pháp cụ thể nhằm thực hiện chính sách, quy định nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của CP. (iii) quy định vấn đề cần thiết được ủy 83 quyền nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng luật và phải được sự đồng ý của UBTVQH. “Nghị định có đầu” xác định quyền lập pháp mang tính truyền thống của CP chiếm đa số bao gồm loại (i) và (ii) đã kể ở trên. “Nghị định không đầu” chứa các quy phạm tiên phát bao gồm loại (iii) ở trên. Quyết định hành chính của CP khi ban hành phải đáp ứng yêu cầu hợp pháp và hợp lý. Yêu cầu hợp pháp đòi hỏi QĐHC phải phù hợp với nội dung và mục đích của pháp luật, không trái Hiến pháp, luật và văn bản có tính chất luật; ban hành phải đúng thẩm quyền; ban hành phải đúng trình tự, thủ tục, hình thức được pháp luật quy định. Yêu cầu hợp lý đòi hỏi QĐHC của CP phải phù hợp với thực tiễn khách quan; xuất phát từ lợi ích chính đáng của nhà nước, người dân và hài hòa giữa lợi ích của nhà nước, tập thể và của người dân; xuất phát từ nguyên nhân và tác động của hậu quả đề ra giải pháp phù hợp và đảm bảo nguồn lực để giải quyết; bảo đảm kỹ thuật xây dựng và ban hành, ngôn ngữ và văn phong dễ hiểu, dễ thực thi. 4. Vai trò QĐHC của CP thể hiện: (i) Đưa ra chủ trương, chính sách, giải pháp lớn trên phạm vi quốc gia trong lĩnh vực quản lý nhà nước; (ii) Hướng dẫn, đảm bảo sự chấp hành Hiến pháp, luật, văn bản có tính chất luật và cụ thể hóa, chi tiết hóa, thể chế chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước; (iii) Điều tiết các vấn đề thực tiễn; (iv) Góp phần ổn định trật tự xã hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển xã hội; Mối tương quan giữa QĐHC của CP với văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước khác: (i) Mối tương quan với văn bản pháp luật của QH, UBTVQH, Chủ tịch nước xuất phát từ vị trí pháp lý của CP: QĐHC của CP thực hiện chức năng chấp hành, điều hành mang tính dưới luật có vị trí hiệu lực pháp lý thấp hơn và có mức độ ổn định, thời hạn ngắn hơn; (ii) Mối tương quan với QĐ pháp luật của Tòa án, Viện kiểm sát: đều là QĐ mang tính dưới luật; QĐ của Tòa án, Viện kiểm sát là QĐ cá biệt và để bảo vệ pháp luật còn QĐHC của CP có thể là căn cứ cho hoạt động xét xử của tòa án hoặc hướng dẫn thi hành. QĐHC của CP không thể là đối tượng bị khởi kiện; (iii) Mối tương quan với QĐ pháp luật của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và CQĐP cấp tỉnh: QĐHC của CP mang tính chính sách, định hướng cho lĩnh vực chuyên môn của 84 Bộ hoặc địa phương và có hiệu lực pháp lý cao hơn QĐ pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ cũng như QĐ pháp luật của CQĐP. 5. QĐHC của CP chịu tác động của nhóm các yếu tố: Các yếu tố bên trong: (1) năng lực, phong cách xây dựng, chỉ đạo xây dựng chính sách của lãnh đạo, quản lý và đội ngũ tham mưu dự thảo, ban hành; (2) mục tiêu của QĐHC; (3) đối tượng tác động; (4) nội dung và thể thức. Các yếu tố bên ngoài: (1) vấn đề đặt ra đối với QĐHC; (2) yếu tố thẩm quyền; (3) yếu tố nguồn lực; (4) yếu tố thông tin; (5) yếu tố chính trị; (6) yếu tố pháp lý. Các yếu tố liên quan khác: (1) yếu tố văn hóa, phong tục tập quán; (2) yếu tố cơ sở vật chất; (3) yếu tố môi trường quốc tế. Tổng thể các yếu tố trên đan xen tác động, ảnh hưởng đến việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện QĐHC của CP. 85 Chương 3 THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT VÀ THỰC TRẠNG QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM 3.1. THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH CỦA CHÍNH PHỦ VIỆT NAM 3.1.1. Quy định pháp luật về vị trí pháp lý của Chính phủ 3.1.1.1. Vị trí pháp lý của Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên CNXH được Đại hội đại biểu lần thứ VII của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 1991 nêu rõ: “Nhà nước Việt Nam thống nhất ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp với sự phân công rành mạch ba quyền đó”. Đây là một sự thay đổi mạnh mẽ về quan điểm và nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước so quy định của Hiến pháp năm 1980: QH là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Vị trí tối cao của QH thể hiện trong mối quan hệ chi phối tuyệt đối của QH đối với các cơ quan khác trong bộ máy nhà nước. Với vị trí đó các chức năng cơ bản của quyền lực nhà nước đều tập trung vào QH. Hội đồng CP được thay thế bởi Hội đồng bộ trưởng là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước cao nhất của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Với tính chất pháp lý này Hội đồng bộ trưởng không còn mang tính độc lập tương đối mà lệ thuộc hoàn toàn vào QH. Tiếp nối tinh thần đổi mới được khởi xướng từ Đại hội VI, Đại hội VIII của Đảng CSVN năm 1996 đã nâng cao và khẳng định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”.[26, tr.129] Hiến pháp năm 1992 được QH thông qua đã thiết lập bộ máy nhà nước với những đổi mới căn bản như thành lập lại UBTVQH, Chủ tịch nước và CP. Sự thay đổi này đã khẳng định tư tưởng mới về vận dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa: quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Chính 86 phủ là thiết chế có vị trí và vai trò to lớn trong cơ chế quyền lực nhà nước và cũng được đổi mới từ Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980 thành CP theo Hiến pháp 1992. Hiến pháp quy định CP là cơ quan chấp hành của QH, cơ quan hành chính cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam. Chính phủ gồm có Thủ tướng, các Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ. Nhiệm vụ, quyền hạn của CP được điều chỉnh theo hướng tăng cường vị trí, vai trò của Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất có tính độc lập nhất định. Đó là CP thống nhất quản lý các lĩnh vực chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội; tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật; tổ chức nền hành chính nhà nước và phát huy quyền tham gia quản lý nhà nước của nhân dân. Hiến pháp năm 1992 cũng phân định rõ chức năng, nhiệm vụ của CP với tính cách là tập thể với trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng và các Bộ trưởng. Luật Tổ chức CP ngày 25/12/2001 đã khẳng định rõ sự phân định này. Căn cứ vào Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, CP ra nghị quyết, nghị định, Thủ tướng ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành các văn bản đó. Hiến pháp 1992 đề cao trách nhiệm cá nhân, nhưng cũng coi trọng hình thức làm việc tập thể: “Những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền CP phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số”. Về vị trí, vai trò của cơ quan thuộc CP cũng được điều chỉnh theo hướng: lĩnh vực nào cần phải do một bộ quản lý thì thành lập bộ, lĩnh vực khác thì giao về cho các bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Cơ quan nào xét thấy thật cần thiết thì giữ lại giúp CP, Thủ tướng CP trong việc thực hiện quản lý nhà nước và không được ban hành VBQPPL theo quy định tại Điều 116. Việc ký ban hành các văn bản loại này theo Quyết định số 40/2002/QĐ-TTg ngày 08/3/2002 của Thủ tướng CP được giao cho Bộ trưởng, Chủ nhiệm VPCP. 3.1.1.2. Vị trí pháp lý của Chính phủ theo Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 quy định nhiệm vụ của CP: Tổ chức thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của QH, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Đề xuất, xây dựng chính sách trình QH, UBTVQH quyết định hoặc quyết định theo thẩm quyền để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều này; trình dự án luật, dự án ngân sách nhà nước và các dự án 87 khác trước QH; trình dự án pháp lệnh trước UBTVQH (Điều 96). Chính phủ còn có vai trò là chủ thể tích cực trong việc tham gia ý kiến vào đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh của các chủ thể khác. Đặc biệt, với vị trí là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của QH, CP có thẩm quyền tự mình ban hành một số loại VBQPPL như nghị định, nghị quyết (theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực từ ngày 01.01.2009 thì nghị quyết của CP không phải là VBQPPL)[73]. Từ thực tiễn công tác xây dựng và ban hành VBQPPL của nhà nước nói chung và của cơ quan thực hiện quyền hành pháp là CP nói riêng, theo quy định của pháp luật hiện hành, có thể thấy vai trò quan trọng mang tính quyết định của CP đối với công tác xây dựng và ban hành VBQPPL. Thực hiện nguyên tắc tổ chức nhà nước ta, CP là cơ quan nhà nước thực hiện quyền hành pháp, cơ quan quan trọng trong hệ thống cơ quan nhà nước, là cơ quan được lập ra để tổ chức thực hiện trên thực tế quyền lực nhà nước, tổ chức hoạt động quản lý, điều hành và đứng đầu hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Hiến pháp năm 2013 xác định: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước CHXHCN Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của QH. CP chịu trách nhiệm trước QH và báo cáo công tác trước QH, UBTVQH, Chủ tịch nước”. Với tư cách là cơ quan chấp hành của QH thể hiện CP phải thực hiện tất cả các quyết định pháp luật của QH (Hiến pháp, luật, nghị quyết) mà không có quyền “phủ quyết” như CP của một số quốc gia khác VD. Như CP do Tổng thống đứng đầu của Hợp chúng quốc Hoa Kỳ. Là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, CP đứng đầu hệ thống hành chính nhà nước, thực hiện hoạt động thực thi pháp luật, quản lý điều hành đất nước. Thực hiện quyền hành pháp CP điều hành đất nước bằng chính sách, CP xây dựng chính sách thông qua các dự án luật để trình ra trước QH bàn luận và thông qua. Với thẩm quyền của cơ quan hành pháp CP cũng tự mình ban hành các chính sách. Sau khi chính sách được thông qua CP lãnh đạo tổ chức việc thực hiện các chính sách đó. Lãnh đạo, điều hành thực hiện chính sách thông qua hình thức QĐHC của CP. Quyết định hành 88 chính của CP theo luật Ban hành VBQPPL năm 2015 được ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định. Trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ được Hiến pháp và Luật Tổ chức CP quy định CP xây dựng và ban hành các QĐHC của CP. 3.1.2. Thực trạng quy định pháp luật về quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam 3.1.2.1. Quy định về quyết định hành chính của Chính phủ Việt Nam trước Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 Giai đoạn trước khi có Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 với yêu cầu hoạt động ban hành văn bản cần phải được chuẩn hóa và việc xây dựng Dự án Luật về thẩm quyền và trình tự ban hành văn bản pháp quy mới chỉ đang ở những bước khởi đầu vào những năm 1986 -1987. Hội đồng Nhà nước đã giao cho Văn phòng QH và Hội đồng Nhà nước soạn thảo quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Đến ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước đã thông qua Nghị quyết số 91/NQ-HĐNN về ban hành Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh. Quy chế đã xây dựng cơ sở pháp lý để cơ quan nhà nước có thẩm quyền, tổ chức và nhân dân vừa có cơ sở pháp lý vừa nâng cao trách nhiệm, phát huy dân chủ trong việc tham gia vào quy trình ban hành luật và pháp lệnh. Hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước có Thông tư số 33-BT ngày 10/12/1992 của Văn phòng CP, trong đó hướng dẫn về hình thức văn bản và việc ban hành văn bản của CP, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc CP và UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Hình thức văn bản của CP theo Thông tư gồm nghị quyết và nghị định. Theo đó, nghị quyết dùng để thể hiện các vấn đề đã được tập thể CP họp thông qua, làm căn cứ để ra các văn bản khác, còn nghị định được dùng cho 02 trường hợp: (i) quy định cụ thể việc thi hành pháp lệnh, ban hành cụ thể chính sách, thể lệ hoặc thành lập, bãi bỏ, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của các cơ quan nhà nước; (ii) ban hành các bản điều lệ, hoặc bản quy định. Cùng với Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh năm 1988 điều chỉnh hoạt động ban hành luật và pháp lệnh văn bản của cơ quan quyền lực, Thông tư số 33-BT được ban hành có ý nghĩa điều chỉnh hoạt động ban hành văn 89 bản của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Văn bản này đã tạo ra một cơ cấu mở rộng hơn, hoàn thiện hơn phạm vi điều chỉnh của pháp luật về ban hành QĐHC đối với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở đầu thời kỳ đổi mới đất nước. Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII (6.1996) khi đề ra định hướng phát triển đối với hoạt động cải cách bộ máy nhà nước đã khẳng định: “Coi trọng tổng kết thực tiễn Việt Nam, nâng cao chất lượng xây dựng pháp luật, ban hành các văn bản luật với những quy định cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện. Giảm dần các luật, pháp lệnh chỉ dừng lại ở những nguyên tắc chung, muốn thực hiện được phải có nhiều hướng dẫn thi hành”.[28, tr.511] Các giải pháp trong cải cách hành chính đã nêu: “Cải tiến việc ban hành văn bản pháp quy thi hành luật; bảo đảm tính thống nhất về nội dung, tính kịp thời và hiệu lực thi hành luật sau khi ban hành”.[28, tr.6