Luận án Sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân vào phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam: thực trạng và giải pháp - Bùi Thị Vân

cho Việt Nam. 71 CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG THAM GIA CỦA KHU VỰC KINH TẾ TƯ NHÂN VÀO PHÁT TRIỂN KẾT CẤU HẠ TẦNG GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ Ở VIỆT NAM 3.1. Hiện trạng kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam * Khái quát quá trình phát triển giao thông đường bộ ở Việt Nam Hệ thống giao thông đường bộ ở nước ta đã được xây dựng trong một thời gian dài và trải qua các cuộc chiến tranh bị xuống cấp nghiêm trọng. Sau khi hòa bình lập lại năm 1954, hệ thống cầu đường bộ ở nước ta bị tàn phá nặng nề, hầu hết không đảm bảo cho xe cộ đi lại được. Khoảng thời gian từ 1954 - 1957 là thời kỳ hàn gắn khôi phục những con đường huyết mạch bằng nguồn tài chính ngân sách Nhà nước. Bước vào giai đoạn thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965), nhiệm vụ đảm bảo giao thông đường bộ khá nặng nề, đòi hỏi công tác quản lý, sửa chữa đường bộ phải được chuyên môn hóa và Cục Quản lý Đường bộ đã ra đời. Đây là cơ quan nhà nước quản lý đường bộ trong cả nước, trực tiếp quản lý hầu hết các tuyến quốc lộ trọng yếu, còn các quốc lộ khác giao cho cơ quan quản lý giao thông các tỉnh quản lý. Từ sau khi đất nước hoàn toàn thống nhất cho đến năm 1986, cả nước bắt tay vào khôi phục và phát triển kinh tế, khắc phục hậu quả của chiến tranh. Hệ thống KCHTGT bị xuống cấp nghiêm trọng, GTVT bị ách tắc, việc vận chuyển hàng hóa, giao lưu đi lại của nhân dân gặp rất nhiều khó khăn. Trong những năm đầu của thời kỳ đổi mới, về cơ bản hệ thống KCHTGTĐB chưa có thay đổi đáng kể do không có kinh phí đầu tư xây dựng mới và chi cho bảo trì. Thực hiện chiến lược đổi mới toàn diện của Đảng và Nhà nước, từ năm 1990 vấn đề khôi phục nâng cấp hệ thống kết cấu hạ tầng giao thông, tạo điều kiện để phát triển kinh tế- xã hội được quan tâm hơn. Nước ta nhận được nguồn vốn Hỗ trợ Phát triển chính thức từ các nước để đầu tư phát triển hạ tầng giao thông, trong đó phần lớn dành cho lĩnh vực đường bộ. Từ năm 2011, thực hiện đẩy mạnh chủ trương xã hội hóa đầu tư phát triển hạ tầng giao thông đã huy động được nguồn vốn lớn từ khu vực tư nhân tham gia đầu tư trong lĩnh vực đường bộ. Mạng lưới cầu đường không ngừng được cải tạo, nâng cấp và xây dựng mới trong cả nước, một số tuyến đường cao tốc mới được đưa vào khai thác đã tạo nên diện mạo mới cho giao thông Việt Nam. * Đặc điểm kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam (i) Về mạng lưới đường bộ Mạng lưới đường bộ ở nước ta hiện nay gồm: (1) Hệ thống đường quốc lộ và cao tốc của Bộ GTVT; (2) Hệ thống đường bộ địa phương; (3) Các tuyến đường chuyên 72 dụng của chủ sở hữu khác. Đường chuyên dụng là đường do chủ sở hữu xây dựng trong khu vực mỏ, khu công nghiệp, đường lâm nghiệp và các khu vực khác. Hệ thống đường quốc lộ của Việt Nam có tổng số 146 tuyến với tổng chiều dài là 23.816 km [32]. Các tuyến, trục cơ bản được nâng cấp cải tạo như Quốc lộ 1, đường Hồ Chí Minh, các đường hướng tâm tới các đô thị lớn như Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, các đường vành đai, các tuyến ngang nối Quốc lộ 1 với đường Hồ Chí Minh, các tuyến quốc lộ khu vực đồng bằng sông Cửu Long. Một số tuyến đường cao tốc, nhiều cầu lớn được xây dựng mới. Hệ thống đường bộ địa phương gồm: tổng chiều dài đường tỉnh là 27.176 km; tổng chiều dài đường huyện là 57.294 km; tổng chiều dài đường xã là 173.294 km; tổng chiều dài đường đô thị là 27.910 km [32]. Vùng Đồng bằng Sông Cửu Long hiện nay có tỷ lệ mặt đường bê tông nhựa thấp nhất cả nước (43%), còn lại là láng nhựa (42.9%) và kết cấu khác. Khu vực Trung du Miền núi phía Bắc có 86% là đường cấp IV, cấp V và cấp VI; các tuyến đường cấp V, cấp VI mặt đường rộng 3,5 m không đủ cho xe tránh và vượt. Khu vực Miền Trung, Nam Trung bộ và Khu vực Tây Nguyên có 64 % là đường cấp IV trở xuống. Đồng bằng Sông Hồng và Khu vực Đông Nam bộ, hệ thống đường địa phương rất phát triển thay thế cho vận tải quốc lộ [63]. (ii) Đặc điểm chung hệ thống đường quốc lộ ở nước ta Thứ nhất, hệ thống đường quốc lộ nước ta có đặc điểm trải dải theo chiều dài của một đất nước với gần 3.300 km bờ biển và qua rất nhiều sông ngòi. Trên hệ thống quốc lộ có 4.737 cầu đường bộ và 9 hầm đường bộ đang khai thác. Do địa hình đất nước có nhiều đồi núi cao phía Bắc và dãy Trường Sơn chạy suốt dải miền trung mọc dựng đứng trên bờ biển, nên để có hệ thống quốc lộ thông suốt cần phải phá núi làm hầm đường bộ. Hiện nay, có 6 hầm đường bộ đã đưa vào khai thác gồm hầm Hải Vân, Dốc Xây, A Roang2 trên nhánh Tây của đường HCM, hầm Đèo Ngang và một hầm nhỏ qua huyện Văn Lãng, tỉnh lạng Sơn. Ngoài ra, có 4 hầm đang xây dựng trên QL1 theo hình thức BOT, gồm hầm Đèo cả, hầm Cổ Mã, hầm Phú Gia và hầm Phước Tượng. Thứ hai, do điều kiện địa hình của nước ta nên 39% hệ thống quốc lộ nằm ở vùng ven miền núi, gần một nửa tuyến quốc lộ có quy mô còn bị hạn chế so với nhu cầu GTVT. Đặc điểm này gây khó khăn cho công tác bảo trì đường bộ và dễ bị ảnh bởi thiên tai như sạt lở đất, lũ quét. Thứ ba, Về tính kết nối, liên hoàn. 73 Hệ thống quốc lộ hình thành nên các tuyến hành lang Bắc - Nam, vùng duyên hải và cao nguyên, các tuyến đường Đông - Tây dọc theo miền Trung đất nước. Ở phía Bắc, các tuyến quốc lộ tạo thành hình mạng lưới nan quạt với tâm là thủ đô Hà Nội. Ở phía Nam, các tuyến quốc lộ tạo nên hình lưới. Sự bao phủ của các quốc lộ tương đối hợp lý. Hệ thống quốc lộ được đầu tư xây dựng tạo thành các trục dọc Bắc - Nam, trục ngang nối với các cảng biển, cửa khẩu đường bộ một cách hợp lý. Hai trung tâm đô thị lớn là Thủ đô Hà Nội và TP Hồ Chí Minh còn hình thành hệ thống đường vành đai, trục hướng tâm. Thứ tư, Về chất lượng kỹ thuật Chất lượng đường trước hết được thể hiện ở cấp kỹ thuật. Phân theo cấp đường, hệ thống quốc lộ hiện có: cấp I là 134 km (0,6%); cấp II là 362 km (1,5%); cấp III là 8.489 km (35,6%); cấp IV là 8.253 km (34,7%); cấp V là 3.111km (13%); cấp VI là 1.572 km (6,6%) (Cấp theo TCVN 4054 – 2005; Phụ lục 5) [32]. Bảng 3.1: Cấp kỹ thuật hệ thống đường quốc lộ tại Việt Nam Đơn vị: km Cấp KTĐB I II III IV V VI Chiều dài 134 362 8.489 8.253 3.111 1.572 Tỷ lệ % 0,6% 1,5% 35,6% 34,7% 13% 6,6% Nguồn:Tổng cục Đường bộ Việt Nam phối hợp với Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản (JICA) về Dự án tăng cường năng lực bảo trì đường bộ tại Việt Nam giai đoạn II. Như vậy, mạng lưới quốc lộ ở nước ta hiện nay, loại đường có tiêu chuẩn kỹ thuật cao và trung bình (cấp I, II, III) chiếm 37,7%; đường cấp thấp (cấp IV, V, VI) chiếm 54,3%. Hàng năm, nước ta trung bình nâng cấp xây dựng được trên 1000 km đường, 10.000 m dài cầu [64]. Các tuyến đường bộ đang khai thác chưa đạt cấp kỹ thuật phải được cải tạo, nâng cấp để đạt tiêu chuẩn của cấp đường phù hợp. Đường bộ xây dựng mới phải đảm bảo tiêu chuẩn kỹ thuật của cấp đường và các quy định liên quan đến tổ chức giao thông, an toàn khai thác công trình đường bộ. Ngoài 6 cấp đường như trên còn có đường cao tốc, là loại đường bộ có tiêu chuẩn kỹ thuật rất cao với lưu lượng xe thiết kế lớn hơn nhiều so với các cấp đường cũ. Nước ta mới bắt đầu xây dựng một số tuyến đường cao tốc trong vài năm gần đây. Tuyến cao tốc đầu tiên được đưa vào khai thác sử dụng là tuyến TP. Hồ Chí Minh- Trung Lương từ tháng 02/2010. Đến hết năm 2016, cả nước có 751 km đường cao tốc đã đưa vào khai thác, gồm 13 đoạn tuyến phân bổ chủ yếu ở phía Bắc và phía Nam. Trong đó có 7 tuyến 74 đầu tư theo hình thức PPP; 3 tuyến do VEC đầu tư và quản lý bảo trì; 3 tuyến do Cục Quản lý đường cao tốc quản lý bằng vốn Quỹ bảo trì [33]. Trong năm 2017 - 2018 có thêm các tuyến cao tốc mới đưa vào khai thác như: dự án đường cao tốc Đà nẵng- Quảng Ngãi; cao tốc Hạ Long- Hải PhòngTính đến hết năm 2018, cả nước có khoảng 900 km đường cao tốc đưa vào khai thác. Sự phát triển các tuyến cao tốc đã và đang làm thay đổi diện mạo hệ thống kết cấu giao thông, mang lại hiệu ứng tích cực cho rất nhiều ngành nghề ở nước ta. Chất lượng đường quốc lộ phân theo loại mặt đường hiện có: Số km đường bê tông nhựa là 14.586 km (chiếm 61,3%); Số km đường đá dăm láng nhựa là 6.585 km (chiếm 27,7%); Số km đường bê tông xi măng là 970 km (chiếm 4%); Số km đường cấp phối, đá dăm là 333 km ( chiếm 1,4%); Số km đường đất là 80 km (chiếm 0,3%); Các đoạn ngắn xen kẹt bao gồm nhiều loại kết cấu là 1.262.km (chiếm 5,%) [32]. Nhìn chung, chất lượng đường quốc lộ ở nước ta còn thấp. Trên toàn hệ thống quốc lộ vẫn còn đường ở tình trạng kỹ thuật cấp thấp, đường hẹp, mặt đường chưa đảm bảo chất lượng. Đây là nguyên nhân dẫn đến ách tắc và tai nạn giao thông. Đường cao tốc, đường có 4 làn xe trở nên chỉ chiếm một tỷ lệ nhỏ. Các đường trục quốc gia, các hành lang kinh tế trọng điểm quy mô nhỏ. Số lượng cầu yếu, tải trọng thấp, chưa đồng bộ với cấp đường còn nhiều. Sự kết nối của giao thông vận tải đường bộ với các hệ thống giao thông khác còn thiếu. (iii) Đặc điểm phương tiện vận tải và tốc độ tăng trưởng vận tải đường bộ Trong thập niên qua, vận tải đường bộ đã tăng trưởng rất nhanh cả về vận tải hàng hóa và hành khách, các phương tiện kinh doanh vận tải gia tăng nhanh chóng cả về số lượng và chất lượng, đáp ứng ngày càng tốt nhu cầu đi lại của người dân. Hiện nay, vận tải ô tô đảm nhiệm trên 90% tổng khối lượng vận chuyển hành khách và trên 70% tổng khối lượng vận chuyển hàng hóa. Tốc độ tăng trưởng vận tải đường bộ năm 2016 so với năm 2015 về hành khách vận chuyển là 9,6%, về hàng hóa là 10,6% [33]. Như vậy, trên thực tế vận tải đường bộ đã tăng quá cao so với các phương thức vận tải khác, bởi theo quy hoạch dự báo năm 2010, tỷ trọng vận tải hành khách bằng đường bộ là 87%, vận tải hàng hóa là 73%. Với tốc độ tăng trưởng nhanh của nền kinh tế, số lượng phương tiện cơ giới đường bộ tăng mạnh trong thời gian qua. Theo thống kê, tính đến hết năm 2016 cả nước có 2.516.144 xe ô tô các loại đang lưu hành, tăng 19,7% so với năm 2015. Trong đó xe con loại từ 9 chỗ trở xuống là 1.270.066 chiếc, tăng 22,9%. Xe khách từ 10 chỗ trở lên 75 là 136.727 chiếc, tăng 15,44%. Xe tải là 1.004.499 chiếc, tăng 17,6%. Xe chuyên dùng và xe khác là 104.852 chiếc, tăng 8,6% [33]. Chất lượng phương tiện cơ giới đường bộ được cải thiện đáng kể, đặc biệt là ô tô chở khách, số lượng phương tiện cũ nát giảm hẳn, nhiều phương tiện mới, hiện đại thay thế. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế trong quá trình hội nhập và sự gia tăng dân số, nhu cầu vận tải không ngừng gia tăng kéo theo tăng lượng xe cơ giới nói chung mà đặc biệt là xe hạng nặng. Lượng xe hạng nặng tăng cũng là nguyên nhân khiến mặt đường xuống cấp nhanh. Quá trình phát triển kết cấu hạ tầng cho tới nay không bắt kịp tốc độ tăng trưởng vận tải. Các điểm tắc nghẽn, chủ yếu xung quanh các đô thị lớn, đang diễn ra ngày càng nghiêm trọng hơn. Tình hình chung ở nước ta là phương tiện gia tăng nhanh không tương xứng với kết cấu hạ tầng giao thông, mật độ phương tiện cao gây ùn tắc giao thông. (iv) Về an toàn giao thông đường bộ Số liệu thống kê về an toàn giao thông đường bộ cho thấy có sự cải thiện theo chiều hướng giảm số vụ tai nạn và số người bị thương, tuy nhiên số người chết vẫn có xu hướng gia tăng. Thực tế này đặt ra yêu cầu cần nâng cao chất lượng và quản lý khai thác cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ nói chung, trong đó có đường bộ BOT. 3.2. Chính sách khuyến khích khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam 3.2.1. Chính sách huy động nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam qua các giai đoạn Sau hơn 30 năm đổi mới, đến nay kinh tế tư nhân ở nước ta đã có sự phát triển mạnh mẽ. Khu vực kinh tế tư nhân đã và đang có sự đóng góp to lớn cho nền kinh tế về tạo việc làm, thu ngân sách nhà nước, tăng trưởng kinh tế, tăng vốn đầu tư. Chính sách phát triển kinh tế nhiều thành phần, khu vực kinh tế tư nhân được tham gia sản xuất, kinh doanh ở tất cả các lĩnh vực mà pháp luật không cấm đã tạo điều kiện cho khu vực này tham gia vào lĩnh vực cung ứng dịch vụ hạ tầng đường bộ, một lĩnh vực thông thường chỉ có nhà nước thực hiện. * Chính sách huy động nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam trong giai đoạn từ 1986 - 1996 Trong suốt thời gian rất dài từ năm 1954 đến khi đất nước ta bước vào thời kỳ đổi mới, Nhà nước không có một cơ chế chính sách nào nhằm huy động vốn từ khu vực tư nhân để xây dựng hạ tầng giao thông đường bộ, chỉ có chủ trương về thu phí giao thông 76 thể hiện ở Nghị định số 83/CP ngày 1/8/1962 của Hội đồng Chính phủ cho phép thu lệ phí sửa chữa đường bộ. Tuy nhiên, do miền Bắc đang trong thời kỳ chiến tranh nên đã tạm hoãn việc thực hiện Nghị định này. Kinh phí để xây dựng, nâng cấp và bảo trì hệ thống KCHTGT chỉ trông chờ vào nguồn duy nhất là ngân sách nhà nước. Giai đoạn này, Chính phủ cho phép xã hội hóa nguồn thu để phát triển KCHTGTĐB. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI (1986) đã xác định giao thông vận tải là khâu quan trọng nhất của kết cấu hạ tầng và giao thông vận tải phải đi trước một bước để đáp ứng yêu cầu phát triển của nền kinh tế quốc dân. Trong bối cảnh ngân sách hết sức khó khăn của những năm đầu đổi mới, Nhà nước bắt đầu ban hành một số chính sách cải cách, từng bước cho phép xã hội hóa nguồn thu để phát triển hạ tầng đường bộ. Quyết định cho phép thu phí giao thông đường bộ ra đời (Quyết định số 211/HĐBT ngày 9/11/1987). Đây là thời kỳ đầu tiên có nguồn thu từ phương tiện sử dụng đường bộ, mặc dù số lượng thu được không đáng kể nhưng cũng góp phần cho kinh phí bảo trì. Những năm đầu thực hiện chiến lược đổi mới toàn diện của Đảng và Nhà nước, vấn đề khôi phục, nâng cấp hệ KCHTGTĐB là hết sức cấp thiết cần được ưu tiên hàng đầu nhằm tạo điều kiện để phát triển kinh tế xã hội, thu hút đầu tư nước ngoài. Các dự án khôi phục nâng cấp hệ thống KCHTGTĐB bằng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức từ các nước được triển khai từ năm 1993, đây là vốn có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước do Chính Phủ đi vay. Nhà nước chủ trương huy động mọi thành phần trong xã hội tạo nguồn lực tài chính cho phát triển KCHTGT. Đó là các nguồn thu từ thu phí giao thông, qua giá bán xăng dầu và thu phí sử dụng cầu, đường để đáp ứng nhu cầu sửa chữa, bảo dưỡng hệ thống KCHTGTĐB. Quyết định số 13/CT ngày 11/1/1991 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng cho phép thu phí qua cầu đường bộ, thực hiện thu trực tiếp vào các đối tượng sử dụng cầu, đường bộ. Sau đó, Chính phủ cho phép thu phí giao thông qua giá bán xăng dầu (Nghị định 186/CP ngày 7/12/1994). Quyết định này bước đầu làm thay đổi quan niệm của người dân về việc sử dụng tài sản công, tiêu dùng hàng hóa công cộng. Những người sử dụng đường bộ gồm các cá nhân, doanh nghiệp có nghĩa vụ phải nộp phí cầu đường. Đây là bước ngoặt quan trọng nhằm thay đổi hành vi tiêu dùng của người dân về việc sử dụng dịch vụ hạ tầng đường bộ trong cơ chế mới khi chuyển sang kinh tế thị trường. Như vậy trong 10 năm đầu đổi mới, Nhà nước chưa có chính sách thu hút các thành phần kinh tế tham gia đầu tư vào lĩnh vực KCHTGT nói chung cũng như kết cấu hạ tầng 77 giao thông đường bộ KCHTGTĐB nói riêng. * Chính sách huy động nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam trong giai đoạn 1997 - 2007 Giai đoạn này, Nhà nước chính thức ban hành chính sách xã hội hóa đầu tư phát triển KCHTGTĐB. Xuất phát từ nhu cầu đầu tư phát triển hạ tầng, từ chủ trương chung về phát triển kinh tế nhiều thành phần, Chính phủ đã bước đầu chú ý đến việc tạo cơ chế, chính sách thu hút đầu tư từ khu vực tư nhân vào lĩnh vực hạ tầng đường bộ qua các Nghị định: Nghị định số 77/CP ngày 18/6/1997 của Chính phủ v/v ban hành quy chế đầu tư theo hình thức thức hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) áp dụng cho đầu tư trong nước. Nghị định số 62/1998/NĐ-CP ngày 15/8/1998 của Chính phủ v/v ban hành quy chế đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, hợp đồng xây dựng - chuyển giao - kinh doanh(BTO), hợp đồng xây dựng - chuyển giao (BT) áp dụng cho đầu tư nước ngoài tại Việt nam. Tuy nhiên, với những Nghị định như vậy vẫn chưa đủ để tạo dựng môi trường pháp lý có thể thu hút tư nhân tham gia đầu tư vào lĩnh vực KCHTGTĐB, bởi đây là lĩnh vực cần vốn lớn, thời gian thu hồi vốn dài. Đến giữa những năm 2000, mặc dù kinh tế tư nhân bung ra phát triển mạnh mẽ hơn ở nhiều lĩnh vực song việc thu hút doanh nghiệp tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHTGTĐB vẫn còn rất hạn chế. Trước áp lực về vốn đầu tư phát triển, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 78/2007/NĐ-CP ngày 11/5/2007 về đầu tư theo hình thức hợp đồng BOT, BTO, BT nhằm đồng bộ chính sách thu hút đầu tư, không phân biệt đầu tư trong nước với đầu tư nước ngoài theo tinh thần Luật Đầu tư năm 2005 cũng như khắc phục những hạn chế của các quy định cũ. Sự ra đời của Nghị định này đã đánh dấu bước tiến lớn trong chủ trương xã hội hóa, thu hút tư nhân đầu tư KCHTGT. Tuy nhiên, các Luật và các văn bản giai đoạn này đều chưa có hướng dẫn cụ thể về lựa chọn nhà đầu tư. * Chính sách huy động nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam trong giai đoạn 2008-2018 Trong ba năm từ 2008 đến 2010, Việt Nam chủ trương đẩy mạnh xã hội hóa KCHTGT, ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư, coi phát triển kết cấu hạ tầng là một trong ba đột phá chiến lược để phát triển nền kinh tế. Sau một thời gian phát triển theo cơ chế kinh tế thị trường, nền kinh tế đã có sự tích tụ vốn và tư liệu sản xuất đạt một mức độ nhất định, đã xuất hiện nhiều doanh nghiệp tư nhân có quy mô vốn tương đối lớn, các tổ chức tín dụng, ngân hàng phát triển. Bộ máy 78 quản lý nhà nước đã có sự cải cách tạo điều kiện cho khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển KCHTGT. Chính phủ không ngừng hoàn thiện thể chế để thu hút đầu tư từ các thành phần kinh tế thể hiện qua việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) theo Quyết định số 71/QĐ-TTg ngày 09/11/2010 của Thủ tướng Chính phủ. Quy chế thí điểm này cho thấy quyết tâm từ phía Chính Phủ trong việc đẩy mạnh thực hiện chủ trương xã hội hóa đầu tư nhằm tạo đột phá trong phát triển KCHTGT. Từ năm 2011- 2015, nước ta thu hút được lượng vốn tư nhân nhiều nhất vào đầu tư phát triển KCHTGTĐB. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng Cộng sản Việt Nam xác định việc xây dựng đồng bộ hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế, nhất là hệ thống giao thông - yếu tố đang gây ách tắc, cản trở sự tăng trưởng kinh tế, gây bức xúc trong xã hội, là một trong những nhiệm vụ trọng tâm phát triển đất nước năm năm giai đoạn 2011-2015. Chiến lược phát triển kinh tế- xã hội giai đoạn 2011- 2020 đã khẳng định việc xây dựng kết cấu hạ tầng đồng bộ, với một số công trình hiện đại, tập trung vào hệ thống giao thông và hạ tầng đô thị lớn là một trong ba khâu đột phá. Nhằm thực hiện mục tiêu phát triển nhanh hệ thống kết cấu hạ tầng, nhất là KCHTGT, chủ trương đẩy mạnh thực hiện xã hội hóa đầu tư được thể hiện rất rõ trong Nghị quyết số 13- NQ/TW Hội nghị lần thứ tư Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa XI ngày 16/01/2012. Nghị quyết nhấn mạnh xã hội hóa đầu tư để huy động nguồn lực ngoài ngân sách, coi đây là xu hướng tất yếu khách quan, là giải pháp hữu hiệu để đáp ứng nhu cầu về vốn đầu tư phát triển KCHTGT và nâng cao chất lượng dịch vụ trong lĩnh vực giao thông vận tải.Thu hút mạnh các thành phần kinh tế, kể cả các nhà đầu tư nước ngoài tham gia đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, bảo đảm lợi ích thoả đáng của nhà đầu tư. Mở rộng hình thức Nhà nước và nhân dân cùng làm. Sửa đổi, bổ sung các quy định về chính sách hỗ trợ tài chính, thuế, giá, phí, lệ phí, nhượng quyền để tăng tính thương mại của dự án và sự đóng góp của người sử dụng. Hoàn thiện cơ chế, chính sách khuyến khích đầu tư theo các hình thức BT, BOT, BTOtrong đó hình thức BOT được áp dụng phổ biến nhất. Để điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức BOT, các bộ, ngành đã ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp pháp luật như các thông tư, nghị định, luật. Vì thế, khoảng thời gian từ năm 2014 đã từng bước khắc phục được các bất cập, bổ sung khoảng trống pháp lý. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày10/4/2015 về đầu tư xây dựng KCHTGT theo hình thức BOT, BTO, BT đã có 79 những quy định cụ thể hơn nhiều so với tất cả các Nghị định trước đó. Theo Nghị định này, các bộ, ngành, ủy ban nhân dân cấp tỉnh chịu trách nhiệm xây dựng đề xuất các dự án; lựa chọn nhà đầu tư, thẩm định, phê duyệt và công bố dự án; ký kết hợp đồng dự án; quản lý, triển khai xây dựng dự án và khai thác kinh doanh. Trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn điều chỉnh các luật liên quan như Luật xây dựng, Luật đất đai, Luật doanh nghiệp. Chính phủ đã ban hành nhiều Nghị định hướng dẫn thi hành, trong đó có các quy định điều chỉnh hoạt động đầu tư theo hình thức PPP nói chung, trong đó có hình thức hợp đồng BOT. Trong các năm 2016- 2018 gần như không huy động được vốn tư nhân vào dự án BOT; thời gian này bộc lộ nhiều hạn chế trong hình thức đầu tư BOT nâng cấp, mở rộng trên các tuyến quốc lộ; thực tế này đòi hỏi nhà nước tiếp tục bổ sung, hoàn thiện thể chế về hình thức đầu tư này. Như vậy, sau một thời gian thực hiện theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, xuất phát từ thực tế bộc lộ nhiều những hạn chế, đòi hỏi Nhà nước phải có những sửa đổi bổ sung cho phù hợp. Nghị định 63/2018/NĐ-CP ngày 04/5/2018 về PPP đã thay thế NĐ 15/2015/NĐ-CP có hiệu lực từ ngày 19/6/2018. Những điểm mới nổi bật nhất trong NĐ 63/2018/NĐ-CP này là bỏ chỉ định thầu, chỉ làm BOT trên đường mới. Như vậy, xuyên suốt thời gian dài thực hiện chủ trương xã hội hóa đầu tư kết cấu hạ tầng giao thông, Chính phủ đã dần có sự bổ sung, hoàn thiện thể chế để thu hút các thành phần tham gia phát triển KCHTGTĐB ở nước ta. Chủ thể tham gia hình thức PPP hiện nay là Nhà nước và đối tác tư nhân. Phía Nhà nước gồm: (1) Cơ quan nhà nước có thẩm quyền; (2) đại diện cơ quan nhà nước có thẩm quyền như các Ban quản lý dự án; (3) các cơ quan thành viên trong tổ công tác liên ngành, các Bộ, ngành và cơ quan liên ngành. Trong đó chủ thể trực tiếp tham gia Hợp đồng dự án là cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Phía đối tác tư nhân gồm Nhà đầu tư và Doanh nghiệp dự án. 80 3.2.2. Nhận xét chung về chính sách khuyến khích kinh tế tư nhân tham gia phát triển kết cấu hạ tầng giao thông đường bộ ở Việt Nam Chính sách phát triển các thành phần kinh tế nhằm huy động mọi nguồn lực trong xã hội để xây dựng và phát triển đất nước ngày càng được khẳng định vững vàng hơn. Chủ trương xã hội hóa đầu tư được thực hiện trong nhiều lĩnh vực dịch vụ công. Xã hội hóa ở nước ta lúc đầu chủ yếu ở ngành giáo dục đào tạo, y tế về sau mở rộng lĩnh vực kết cấu hạ tầng như nhà máy điện, hạ tầng giao thông đường bộ. Đến nay, ngoài nguồn lực của Nhà nước cấp, đã và đang mở rộng sự tham gia của toàn xã hội vào lĩnh vực hạ tầng đường bộ. Nguồn vốn ODA chiếm tỷ trọng lớn nhất, tiếp đó đến nguồn vốn tư nhân, nguồn đóng góp tự nguyện của nhân dân vào KCHTGT nông thôn, nguồn trái phiếu chính phủ, nguồn vốn từ các ngân hàng thương mại. Trong điều kiện ngân sách còn hạn hẹp, Việt Nam xác định việc huy động vốn từ khu vực tư nhân là hết sức cần thiết trong những năm tiếp theo. Cơ chế chính sách về hình thức đối tác công tư trong thời gian vừa qua cơ bản đã được chính phủ rà soát, điều chỉnh, sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện thực tiễn và với thông lệ quốc tế. Thu hút khu vực tư nhân đầu tư theo hình thức PPP có nhiều ưu việt cần áp dụng không chỉ đối với lĩnh vực phát triển KCHTGTĐB mà còn ở nhiều lĩnh vực khác ở nước ta trong thời gian tới. Nguồn vốn tư nhân đang trở thành kỳ vọng mang tính đột phá trong huy động vốn cho phát triển kinh tế- xã hội. Tuy nhiên, chính sách, pháp luật về đầu tư theo hình thức PPP trong lĩnh vực KCHTGTĐB còn một số hạn chế sau: (1) Hình thức thức đối tác công tư được điều chỉnh bởi rất nhiều luật, nghị định, thông tư. Một số nội dung quy định khi áp dụng vào thực tiễn nước ta khó khả thi như nội dung đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư dựa trên tổng mức đầu tư, quản lý chất lượng công trình. Nghị định số 15/2015/NĐ-CP là nghị định duy nhất điều chỉnh hình thức đầu tư này được xây dựng trên cơ sở nhiều Luật. Nghị định này khá phù hợp với thông lệ quốc tế nhưng do hiệu lực pháp lý không cao so với các luật liên quan nên còn nhiều vướng mắc trong thực tế khi thực thi. (2) Văn bản quy phạm pháp luật quy định về PPP ở nước ta hiện nay mới ở mức nghị định của Chính phủ. Thiếu khung pháp lý đầy đủ, đồng bộ, thống nhất điều chỉnh hình thức đầu tư theo hợp đồng BOT và PPP. Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suố