Luận án Tổ chức kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước do kiểm toán nhà nước thực hiện

61 Tổng hợp về thực trạng tiêu chí kiểm toán như sau: Thứ nhất, tiêu chí kiểm toán trong phương thức kiểm toán lồng ghép: Khi thực hiện kiểm toán hoạt động lồng ghép với kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ trong cuộc kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách tại bộ, cơ quan trung ương và địa phương, tiêu chí kiểm toán không được thiết kế chi tiết và xây dựng riêng theo mục tiêu, nội dung kiểm toán trong kế hoạch cuộc kiểm toán. Để đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực về chi NSNN, kiểm toán viên thường so sánh dự toán chi NSNN được giao với số kinh phí quyết toán; tỷ lệ số kinh phí chuyển nguồn hoặc bị hủy dự toán giữa các năm; và tính tuân thủ định mức chi NSNN của các đơn vị. Dưới đây là bảng tổng hợp kết quả đánh giá về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực của các sự nghiệp trong lĩnh vực chi NSNN. Bảng 3.3 Tiêu chí kiểm toán đánh giá về các sự nghiệp chi NSNN Lĩnh vực Tiêu chí Tính kinh tế Tính hiệu quả Tính hiệu lực I. Chi thường xuyên 1. Quản lý nhà nước Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. - Tỷ lệ hoặc mức độ kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao. - Tính tuân thủ trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; 2. Sự nghiệp giáo dục, đào tạo và dạy nghề Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. - Phân bổ, giao và điều chỉnh kinh phí có kịp thời? - Tỷ lệ hoặc mức độ kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tính tuân thủ trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế 62 Lĩnh vực Tiêu chí Tính kinh tế Tính hiệu quả Tính hiệu lực - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao. chi tiêu nội bộ của đơn vị; hiệu lực kiểm soát của các bộ phận. 3. Sự nghiệp khoa học và công nghệ Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. - Tỷ lệ hoặc mức độ kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tiến độ thực hiện nghiên cứu các đề tài, đề án.... - Kết quả số lượng đề tài được nghiệm thu theo tiến độ quy định? - Tính tuân thủ trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; hiệu lực kiểm soát của các bộ phận. 4. Sự nghiệp bảo vệ môi trường Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. - Mức độ sử dụng thực tế nguồn kinh phí của Quỹ? - Tỷ lệ hoặc mức độ kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao. - Tính tuân thủ trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; hiệu lực kiểm soát của các bộ phận. 5. Sự nghiệp - Mức độ tiết kiệm kinh - Tỷ lệ hoặc mức độ - Tính tuân thủ 63 Lĩnh vực Tiêu chí Tính kinh tế Tính hiệu quả Tính hiệu lực văn hóa thông tin phí mua sắm các thiết bị vật tư y tế? - Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao. trong mua sắm; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; hiệu lực kiểm soát của các bộ phận. 6. Sự nghiệp y tế, dân số và gia đình Mức độ tiết kiệm kinh phí khi so sánh giữa kinh phí NSNN được giao theo dự toán với số kinh phí NSNN thực tế sử dụng hoặc so với năm trước. - Tỷ lệ hoặc mức độ kinh phí chuyển nguồn so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao; - Tỷ lệ kinh phí bị hủy dự toán so với năm trước hoặc với tổng số dự toán được giao. - Tính tuân thủ trong lập, chấp hành và quyết toán NSNN; - Tính tuân thủ các định mức, tiêu chuẩn của Nhà nước và quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị; hiệu lực kiểm soát nội bộ. II. Chi đầu tư phát triển Mức độ kinh phí tiết kiệm được trong từng khâu (chuẩn bị đầu tư, thực hiện và quyết toán vốn đầu tư); chủ trương đầu tư và thiết kế dự toán đã kỹ lưỡng và phù hợp với nhu cầu; tỷ lệ chênh lệch giữa giá trị trúng thầu với giá trị gói thầu được phê duyệt; bố trí vốn sát với tiến độ thực hiện dự án... - Mức độ thực hiện các mục tiêu (Tỷ lệ đạt về chất lượng; thời gian hoàn thành nghiệm thu; thời gian hoàn vốn...); - Hiệu quả của công trình, dự án sau khi đưa vào khai thác sử dụng. - Tính tuân thủ các quy định trong từng khâu, từng bước thực hiện (tiến độ thực hiện dự án/giải ngân...); - Hoàn thành các mục tiêu ban đầu đặt ra hay không? Nguồn tổng hợp bởi tác giả 64 Qua thực tiễn kiểm toán cũng cho thấy, cơ bản tính hiệu lực pháp lý của các quy định quản lý nhà nước về chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển được các đơn vị tuân thủ song còn chưa triệt để và đầy đủ, nhất là tính tuân thủ các quy định, trình tự, thủ tục trong hoạt động chi đầu tư phát triển. Thứ hai, tiêu chí kiểm toán trong phương thức kiểm toán độc lập: Do mục tiêu, quy mô của các cuộc kiểm toán thực hiện theo phương thức này nhỏ hơn cuộc kiểm toán thực hiện theo phương thức lồng ghép nên kiểm toán viên đã quan tâm hơn đến việc xây dựng tiêu chí kiểm toán trong kế hoạch cuộc kiểm toán song các tiêu chí kiểm toán chủ yếu được thiết kế dưới dạng các câu hỏi tổng quát mà chưa phát triển từ tiêu chí tổng hợp này thành các tiêu chí kiểm toán chi tiết gắn với đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực. Ví dụ minh họa dưới đây cho thấy thực trạng đó, chẳng hạn với mục tiêu kiểm toán hoạt động đánh giá hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách Huyện X, kiểm toán viên đã thiết lập các tiêu chí như: Bảng 3.4. Tiêu chí kiểm toán đánh giá về chi ngân sách Huyện X Mục tiêu kiểm toán Tiêu chí kiểm toán 1. Chi thường xuyên 1.1 Công tác lập, phân bổ và giao dự toán có phù hợp quy định? - Xác định thứ tự ưu tiên bố trí kinh phí thực hiện các nhiệm vụ chi thường xuyên phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương? - Bảo đảm đúng đối tượng, chế độ, định mức phù hợp với quy định? 1.2. Tính tuân thủ trong hoạt động quản lý chi thường xuyên? - Bám sát dự toán được duyệt, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả nguồn kinh phí trong phạm vi dự toán được giao? - Các giải pháp tiết kiệm chi thường xuyên như chủ động rà soát, điều chỉnh, cắt giảm nhiệm vụ chi không cần thiết hoặc không phù hợp với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội của địa phương? 2. Chi đầu tư phát triển 2.1. Công tác lập dự toán, thẩm định, phân bổ và giao kế hoạch vốn đầu tư ngân sách có được thực hiện theo trình tự, quy định? - Các dự án cần thiết, cấp bách phục vụ kinh tế - xã hội địa phương; các dự án theo thứ tự ưu tiên về sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả? - Phù hợp với nhu cầu về vốn, tiến độ thực hiện 65 Mục tiêu kiểm toán Tiêu chí kiểm toán và tình hình sử dụng vốn của các dự án; quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch đầu tư trung hạn của địa phương? - Tập trung cho các dự án có đủ khả năng bố trí vốn (trên cơ sở dự toán chi đầu tư phát triển; quy định về tiêu chí ưu tiên; mức chi tối thiểu cho các lĩnh vực đặc thù; mức bố trí vốn tối thiểu và điều kiện bố trí vốn cho các dự án khởi công mới; mức tạm ứng và thu hồi vốn ứng trước; mục đích sử dụng các nguồn vốn và phương án lồng ghép các nguồn vốn)? 2.2. Hoạt động quản lý vốn đầu tư có được thực hiện phù hợp với quy định? - Theo dõi, kiểm tra, giám sát, đánh giá tiến độ thực hiện các dự án để điều chỉnh, điều chuyển vốn kịp thời, phù hợp với thực tế triển khai của địa phương? - Tuân thủ các quy định hiện hành trong quản lý, sử dụng vốn đầu tư (Lập, thẩm định, phê duyệt dự án; thiết kế dự toán; chấp hành Luật đấu thầu, công tác hợp đồng, quản lý chất lượng công trình, tiến độ thực hiện dự án, công tác nghiệm thu, thanh toán, tạm ứng và thu hồi tạm ứng vốn đầu tư, quyết toán vốn đầu tư, )? - Xác định tính trung thực, hợp lý về số liệu báo cáo nợ đọng khối lượng đầu tư xây dựng cơ bản và thực hiện các giải pháp xử lý dứt điểm nợ đọng của địa phương? - Các công trình, dự án sau bàn giao đưa vào sử dụng đảm bảo mục đích, hiệu quả? Như vậy, có thể nhận thấy với hai phương thức kiểm toán nêu trên tiêu chí kiểm toán chưa được thiết lập rõ ràng hoặc thiết lập chưa đầy đủ và chưa gắn với chi tiết mô hình hoạt động của đơn vị. Song thực tiễn điểm chung là các cuộc kiểm toán đều hướng tới đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực trong việc quản lý, sử dụng NSNN. 66 3.2.2. Thực trạng tổ chức nhân sự kiểm toán hoạt động đối với chi ngân sách nhà nước Hoạt động kiểm toán theo kế hoạch kiểm toán hằng năm của KTNN được triển khai thông qua việc bố trí, sắp xếp theo các đoàn kiểm toán trong phương án dự kiến tổ chức thực hiện kiểm toán của các đơn vị trực thuộc KTNN và được Tổng KTNN phê duyệt. Theo đó, tùy thuộc vào quy mô khi triển khai kiểm toán đối với các cuộc kiểm toán quyết toán NSNN của bộ, cơ quan trung ương, địa phương (lồng ghép mục tiêu, nội dung kiểm toán) hoặc các cuộc kiểm toán hoạt động độc lập theo các chủ đề được lựa chọn, việc tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán sẽ được điều chỉnh cho phù hợp. Dựa trên khảo sát thực tiễn, tổ chức nhân sự kiểm toán được thực hiện như sau: Thứ nhất, tổ chức nhân sự theo phương thức kiểm toán lồng ghép Với mục tiêu và nội dung của cuộc kiểm toán này hướng tới cả ba loại hình kiểm toán (kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và kiểm toán hoạt động) cho lĩnh vực thu và chi NSNN đồng thời tùy thuộc vào quy mô NSNN và mẫu chọn của bộ, cơ quan trung ương, địa phương nên tổ chức nhân sự của đoàn kiểm toán khác nhau cả về số lượng, chất lượng (chuyên ngành đào tạo, kỹ năng, kinh nghiệm...) kiểm toán viên và tổ kiểm toán tham gia đoàn kiểm toán. Về phạm vi kiểm toán: Thường các cuộc kiểm toán được thực hiện cho một niên độ ngân sách với thời gian khoảng từ 50 ngày đến 75 ngày. Về cách tổ chức nhân sự kiểm toán tại bộ, cơ quan trung ương và địa phương đều thực hiện theo mô hình đoàn kiểm toán phân tuyến. Các đoàn kiểm toán có một trưởng đoàn và một hoặc hai phó trưởng đoàn kiểm toán giúp việc cho trưởng đoàn kiểm toán; trưởng đoàn kiểm toán chỉ đạo, quản lý các tổ kiểm toán thông qua phó trưởng đoàn (nếu ủy quyền) và tổ trưởng tổ kiểm toán. Ví dụ minh họa về tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán theo phương thức lồng ghép (1). Năm 2019, thực hiện mục tiêu kiểm toán quyết toán NSNN của Bộ A: Để thực hiện kiểm toán với số mẫu chọn là 26 đơn vị được kiểm toán; đoàn kiểm toán tổ chức theo mô hình phân tuyến và được bố trí, cơ cấu với 01 trưởng đoàn, 01 phó trưởng đoàn kiêm tổ trưởng và 14 kiểm toán viên chia thành 4 tổ kiểm toán với thời gian kiểm toán 60 ngày; sau khi kết thúc kiểm toán chi tiết tại các đơn vị, đoàn kiểm toán thiết lập 02 tổ kiểm toán để thực hiện kiểm toán các nội dung tổng hợp (nội dung về chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên tại Vụ Kế hoạch tài chính) và tổng hợp kết quả kiểm toán từ các biên bản kiểm toán của tổ kiểm toán để lập báo cáo kiểm toán của đoàn kiểm toán. 67 (2). Năm 2018, kiểm toán quyết toán NSNN kết hợp với kiểm toán chuyên đề vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) giai đoạn 2015-2017 tại Bộ B: Thực hiện mục tiêu và nội dung kiểm toán lồng ghép này, đoàn kiểm toán được sắp xếp, bố trí với 39 kiểm toán viên được chia thành 9 tổ kiểm toán và 01 trưởng đoàn kiểm toán, 02 phó trưởng đoàn kiêm tổ trưởng kiểm toán. Tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán được thực hiện theo mô hình phân tuyến song do nội dung của cuộc kiểm toán đa dạng nên cơ cấu của đoàn kiểm toán phức tạp hơn (thực chất là phải tổ chức 02 đoàn kiểm toán riêng biệt để thực hiện 02 mục tiêu và nội dung kiểm toán trên). Trưởng đoàn kiểm toán phân công 01 phó trưởng đoàn kiêm tổ trưởng tổ kiểm toán thực hiện chỉ đạo kiểm toán về chuyên đề vốn ODA và 01 phó trưởng đoàn kiêm tổ trưởng tổ kiểm toán chỉ đạo kiểm toán quyết toán NSNN của bộ. Kiểm toán viên tham gia đoàn kiểm toán bao gồm các kiểm toán viên có kinh nghiệm, kiến thức về lĩnh vực ngân sách, đầu tư xây dựng đáp ứng cho mục tiêu kiểm toán quyết toán NSNN và một số kiểm toán viên có nền tảng kiến thức về kiểm toán hoạt động phục vụ cho kiểm toán chuyên đề vốn ODA. (3). Đối với mục tiêu kiểm toán quyết toán ngân sách địa phương: Tất cả các cuộc kiểm toán được thực hiện cho cả ba lĩnh vực (thu NSNN, chi thường xuyên và chi đầu tư xây dựng cơ bản). Ngoại trừ các địa phương có quy mô NSNN lớn (Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh), đa số cơ cấu tổ chức nhân sự cho các đoàn kiểm toán được bố trí, sắp xếp từ 5-8 tổ kiểm toán, mỗi tổ kiểm toán có từ 3-5 kiểm toán viên. Chẳng hạn, năm 2019 kế hoạch kiểm toán quyết toán ngân sách tại tỉnh C và tỉnh D cho thấy, đoàn kiểm toán được bố trí, sắp xếp với khoảng 23-28 kiểm toán viên và được phân thành 6-7 tổ kiểm toán; các tổ kiểm toán thực hiện theo các nội dung, đơn vị được kiểm toán phân công với thời gian 60 ngày tại kế hoạch tổng quát được lãnh đạo KTNN phê duyệt; sau khi kết thúc kiểm toán chi tiết tại các huyện thuộc tỉnh, đoàn kiểm toán thiết lập tổ kiểm toán tổng hợp thực hiện kiểm toán tại các sở (Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư, Cục thuế, Kho bạc nhà nước) để đánh giá các nội dung về công tác điều hành, quản lý theo chức năng và nhiệm vụ của các đơn vị đồng thời tổng hợp kết quả kiểm toán từ các biên bản kiểm toán tại các huyện để lập báo cáo kiểm toán của đoàn kiểm toán. Thứ hai, tổ chức nhân sự theo phương thức kiểm toán độc lập Xét về mặt lý luận, cuộc kiểm toán hoạt động độc lập đối với các chủ đề đã được lựa chọn thường có ít mục tiêu và nội dung kiểm toán nhằm tập trung vào đánh giá về tính kinh tế, tính hiệu quả, tính hiệu lực đối với chủ đề kiểm toán. Do đó, quy 68 mô về nhân sự tham gia kiểm toán không lớn và được tổ chức theo mô hình đoàn kiểm toán trực tuyến (Đoàn kiểm toán không có tổ kiểm toán). Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động kiểm toán của KTNN, mặc dù về hình thức kiểm toán hoạt động được tổ chức thực hiện độc lập song do việc xác định chủ đề hoặc tham vọng đạt được nhiều mục tiêu và nội dung kiểm toán trong một cuộc kiểm toán nên đoàn kiểm toán vẫn được tổ chức theo mô hình phân tuyến và đoàn kiểm toán gồm một số tổ kiểm toán để thực hiện các mục tiêu kiểm toán khác nhau. Thực tiễn khảo sát các kế hoạch kiểm toán hoạt động của KTNN trong giai đoạn 2015-2019 đối với hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách của quận (huyện) cho thấy, phổ biến quy mô nhân sự của đoàn kiểm toán gồm từ hai đến bốn tổ kiểm toán với khoảng từ 8-16 kiểm toán viên. Bên cạnh đó, thành phần kiểm toán viên tham gia kiểm toán được chú trọng hơn về chuyên môn nghiệp vụ, kỹ năng, nhất là có kiến thức nền tảng về kiểm toán hoạt động. Ví dụ minh hoạt về tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán theo phương thức độc lập (1). Năm 2016, với mục tiêu đánh giá về tính 3E của hoạt động quản lý, sử dụng ngân sách Huyện X cho niên độ ngân sách 2015 trên cả 3 lĩnh vực (thu NSNN, chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển); cuộc kiểm toán thực hiện trong thời gian 60 ngày với 15 kiểm toán viên được chia thành 3 tổ kiểm toán (mỗi tổ kiểm toán thực hiện một lĩnh vực); trưởng đoàn kiểm toán chỉ đạo, quản lý hoạt động kiểm toán thông qua 3 tổ trưởng tổ kiểm toán và thành phần tham gia chủ yếu là kiểm toán viên đã được đào tạo kiến thức cơ bản về kiểm toán hoạt động. (2) Năm 2018, xác định mục tiêu kiểm toán đánh giá về tính 3E đối với hoạt động thu và chi NSNN của Quận Y; đoàn kiểm toán được tổ chức gồm 3 tổ với 9 kiểm toán viên và thực hiện kiểm toán trong 55 ngày; trưởng đoàn chỉ đạo, quản lý hoạt động kiểm toán thông qua 3 tổ trưởng tổ kiểm toán (tổ kiểm toán thu NSNN, tổ kiểm toán chi thường xuyên và tổ kiểm toán chi đầu tư phát triển). Qua hai phương thức kiểm toán cho thấy, thực chất về tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán vẫn được thiết kế theo mô hình phân tuyến (đoàn kiểm toán có các tổ kiểm toán) song có sự khác biệt về quy mô nhân sự cũng như việc lựa chọn, sắp xếp nhân sự kiểm toán trong mỗi đoàn kiểm toán. Cụ thể là mô hình tổ chức nhân sự đoàn kiểm toán theo phương thức kiểm toán lồng ghép đòi hỏi số lượng kiểm toán viên tham gia kiểm toán nhiều hơn do mục tiêu và phạm vi kiểm toán rộng hơn song thành phần tham gia kiểm toán thường không đặt ra yêu cầu cao về nhân 69 sự kiểm toán và đa dạng hơn (không đòi hỏi bắt buộc kiểm toán viên có kiến thức về kiểm toán hoạt động); trong khi mục tiêu, phạm vi kiểm toán của cuộc kiểm toán độc lập nhỏ hơn nên số lượng kiểm toán viên thường ít hơn nhưng đặt ra yêu cầu về mặt chất lượng như kỹ năng, trình độ chuyên môn nghiệp vụ của nhân sự tham gia. Việc xác định về mục tiêu, phạm vi kiểm toán cũng như mô hình tổ chức nhân sự kiểm toán được xem là các nhân tố tác động đến kết quả kiểm toán nói chung cũng như kiểm toán hoạt động chi NSNN nói riêng của KTNN trong thời gian vừa qua. 3.2.3. Thực trạng tổ chức quy trình kiểm toán hoạt động đối với chi NSNN KTNN đã ban hành quy trình kiểm toán hoạt động theo Quyết định số 07/2017/QĐ- KTNN ngày 20/6/2017; quy trình kiểm toán ngân sách địa phương theo Quyết định số 06/2017/QĐ-KTNN ngày 12/6/2017 và quy trình kiểm toán ngân sách trung ương theo Quyết định số 04/2017/QĐ-KTNN ngày 31/3/2017 của Tổng KTNN. Theo đó, các cuộc kiểm toán hoạt động chi NSNN vẫn chủ yếu được thực hiện lồng ghép với kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ và có đánh giá hoạt động theo ba tiêu chí về tính kinh tế, hiệu quả, hiệu lực. Do vậy, về mặt quy trình kiểm toán, các cuộc kiểm toán này vẫn được thực hiện theo trình tự 4 bước, đó là chuẩn bị kiểm toán, thực hiện kiểm toán, lập và gửi báo cáo kiểm toán, và theo dõi, kiểm tra việc thực hiện kết luận, kiến nghị kiểm toán. Các quy định trong quy trình kiểm toán được áp dụng chung và mang tính bắt buộc thực hiện đối với các đơn vị, thành viên tham gia hoạt động kiểm toán của KTNN. 3.2.3.1. Giai đoạn chuẩn bị kiểm toán Kế hoạch cuộc kiểm toán được triển khai trên cơ sở kế hoạch kiểm toán hằng năm và được Tổng KTNN quyết định. Việc xác định và xây dựng kế hoạch kiểm toán năm được triển khai theo hướng dẫn hằng năm của KTNN, trong đó kiểm toán quyết toán NSNN của bộ, cơ quan trung ương và địa phương chủ yếu được lựa chọn theo hình thức cuốn chiếu hai năm/lần hoặc kiểm toán thường niên (nếu quy mô lớn); các chủ đề kiểm toán khác được lựa chọn kiểm toán chủ yếu dựa trên cơ sở năng lực, khả năng thực hiện kiểm toán của đơn vị xây dựng kế hoạch kiểm toán. Theo đó, căn cứ kế hoạch kiểm toán năm và giao nhiệm vụ của Tổng KTNN, các đơn vị trực thuộc (KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực) tổ chức triển khai thành lập các đoàn kiểm toán, bố trí nhóm công tác bám sát quy trình, đề cương để thực hiện khảo sát thu thập thông tin, dữ liệu, hệ thống kiểm soát nội bộ phục vụ cho công tác lập kế hoạch kiểm toán của đoàn kiểm toán. 70 Bảng 3.5. Công việc của giai đoạn chuẩn bị kiểm toán Stt Các công việc Nội dung 1 Lập, phê duyệt và gửi đề cương khảo sát để thu thập các thông tin, dữ liệu theo các nội dung cụ thể Các thông tin cơ bản về đơn vị, chủ đề kiểm toán, hệ thống kiểm soát nội bộ và tình hình thanh tra, kiểm tra, kiểm toán. 2 Lập kế hoạch kiểm toán tổng quát Xác định mục tiêu, nội dung, tiêu chí, phạm vi giới hạn kiểm toán và thời gian, nhân lực thực hiện kiểm toán. 3 Quyết định kiểm toán Ban hành và phổ biến quyết định kiểm toán tới cá nhân, các bộ phận, đơn vị liên quan để tổ chức thực hiện. Nguồn: Quy trình kiểm toán hoạt động của KTNN (2018) Nội dung cụ thể của các công việc trên như sau: (1). Lập, phê duyệt và gửi đề cương khảo sát Trưởng đoàn kiểm toán chuẩn bị đề cương khảo sát về những nội dung cần thu thập; thời gian làm việc với đơn vị về các nội dung thu thập thông tin. Việc chuẩn bị tốt nội dung đề cương khảo sát sẽ thuận lợi cho công tác thực hiện khảo sát và tổng hợp kết quả khảo sát. Từ kết quả thu thập thông tin, đoàn kiểm toán sẽ tổng hợp, đánh giá khái quát về hoạt động, hệ thống kiểm soát nội bộ của đơn vị để làm cơ sở xác định rủi ro và trọng yếu kiểm toán. (2). Lập kế hoạch kiểm toán tổng quát Thứ nhất: Xác định mục tiêu và nội dung kiểm toán Mục tiêu kiểm toán tổng quát thường được xác định là xác nhận tính đúng đắn, trung thực của báo cáo tài chính và báo cáo quyết toán vốn đầu tư; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công tại các đơn vị được kiểm toán và sửa đổi các cơ chế, chính sách còn bất cập; phát hiện kịp thời hành vi tham nhũng, lãng phí và xác định rõ trách nhiệm của tập thể, cá nhân để kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật. Trên cơ sở mục tiêu kiểm toán, xác định cụ thể các nội dung kiểm toán như: (i) Đối với chi đầu tư phát triển - Tính kinh tế: Việc thực hiện định mức kinh tế kỹ thuật, dự toán trong đầu tư xây dựng từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư và quyết toán dự án đầu tư. 71 - Tính hiệu quả: + Xác định rõ mục tiêu, thứ tự ưu tiên trong kế hoạch đầu tư công; phù hợp với dự kiến kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016 - 2020 đã trình cấp có thẩm quyền và khả năng cân đối các nguồn vốn đầu tư; phù hợp với khả năng thực hiện và tiến độ giải ngân của từng dự án trong năm. + Kiểm tra, đánh giá việc chuyển kế hoạch vốn đầu tư còn dư sang năm sau. + Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn đầu tư từ nguồn NSNN, trái phiếu chính phủ, vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ưu đãi, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, nguồn vốn thu được từ cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước. - Tính hiệu lực: + Công tác lập và phân bổ kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản; quản lý sử dụng các nguồn vốn đầu tư; việc tiếp nhận và phân bổ vốn trái phiếu chính phủ; + Đánh giá tính tuân thủ trong việc lựa chọn nhà thầu (Công tác lập, thẩm định phê duyệt kế hoạch đấu thầu, hồ sơ mời thầu, kết quả lựa chọn nhà thầu...); + Đánh giá tính tuân thủ quy định trong việc lập, thẩm định, chủ trương, quyết định đầu tư; thực hiện dự án; tiến độ thực hiện dự án, nợ đọng xây dựng cơ bản...; + Công tác thẩm tra và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành theo quy định tại Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 27/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ; làm rõ nguyên nhân các dự án đã hoàn thành nhưng chưa được chủ đầu tư lập báo cáo quyết toán để trình thẩm định phê duyệt. + Công tác quản lý nợ đọng xây dựng cơ bản; đánh giá giải pháp giảm nợ đọng xây dựng cơ bản đối với các dự án, công trình đã được thực hiện đầu tư theo Chỉ thị 07/CT-TTg ngày 30/4/2015 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường các biện pháp xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn đầu tư công; Chỉ thị 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn NSNN và trái phiếu chính phủ; Chỉ thị 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ về những giải pháp chủ yếu khắc phục nợ đọng xây dựng cơ bản tại các địa phương. (ii) Đối với chi thường xuyên - Tính kinh tế: + Việc lập, phân bổ, giao dự toán và thực hiện định mức dự toán chi thường xuyên đối với kinh phí sự nghiệp (kinh phí sự nghiệp giáo dục và đào tạo, sự nghiệp khoa học và 72 công nghệ, sự nghiệp môi trường, sự nghiệp y tế, sự nghiệp kinh tế) và kinh phí quản lý hành chính. + Thực hiện chủ trương tiết kiệm, gắn với việc tinh giản biên chế, sắp xếp lại bộ máy hành chính giai đoạn 2016-2020 theo Nghị quyết số 39-NQ/TW ngày 17/4/2015 của Bộ Chính trị khi lập, giao dự toán chi thường xuyên; việc chấp hành kinh phí bổ sung có mục tiêu cho các địa phương. - Tính hiệu quả: + Đánh giá kinh phí chuyển nguồn sang năm sau; + Việc triển khai thực hiện cơ chế tự chủ của đơn vị