Luận án Vai trò của pháp luật trong việc đảm bảo công bằng xã hội ở Việt Nam hiện nay

vực này. Ÿ Tài phán các tranh chấp kinh tế trong pháp luật Việt Nam hiện nay cũng đang đặt ra những vấn đề có liên quan tới việc đảm bảo CBXH, cần được điều chỉnh kịp thời ngoài những phức tạp như đã nói ở phần trên. Một mặt, chưa có qui định về việc thương lượng giữa các chủ thể khi phát sinh tranh chấp mặc dù trên thực tế, đây là phương thức được các bên thích sử dụng vì nó tiện lợi, ít tốn kém, đảm bảo được uy tín trên thương trường. Đây là một thiếu sót khá lớn trong pháp luật kinh tế. Không thể đồng nhất các qui định về hòa giải tại Điều 36 của Pháp lệnh giải quyết các tranh chấp kinh tế với việc thương lượng của các chủ thể vì nó không phải là một giai đoạn tố tụng. Mặt khác, hiệu quả giải quyết tranh chấp tại Tòa án kinh tế hiện nay rất kém. Theo Báo cáo tổng kết công tác ngành tòa án năm 1999, số vụ án kinh tế được thụ lý ở các cấp là 1.280 vụ (giảm 2 vụ so với năm 1998). Ngoại trừ Tòa án nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh thụ lý nhiều nhất (57,4% tổng số án cả nước), nhiều tòa án chỉ thụ lý từ 5 - 7 vụ, thậm chí, không có vụ nào. Điều này có nguyên nhân từ sự rườm rà về thủ tục tố tụng, về hiệu lực của bản án thấp, về khuynh hướng hình sự hóa các tranh chấp kinh tế, về chi phí tốn kém... Trong khi đó, việc giải quyết tranh chấp kinh tế bằng trọng tài phi chính phủ (theo Nghị định 116-CP ngày 5/9/1994 của Chính phủ) cũng còn những hạn chế về hiệu quả khi chưa có những qui định về một số vấn đề như: công nhận và thi hành các phán quyết của trọng tài kinh tế; khi một bên tranh chấp không công nhận phán quyết của trọng tài kinh tế thì bên kia có quyền yêu cầu Tòa án xem xét và cưỡng chế thi hành hay không... * Đảm bảo bằng pháp luật đối với cạnh tranh lành mạnh và kiểm soát độc quyền là một vấn đề bức xúc trong việc thực hiện CBXH trong lĩnh vực kinh tế ở Việt Nam hiện nay. Tuy vậy, nó lại là "mảng trống" khá lớn trong hệ thống pháp luật nước ta. Điều này có nguyên nhân từ quá khứ nhưng chưa được quan tâm thích đáng trong hiện tại. Cho đến nay, nhà nước chưa ban hành một văn bản pháp luật có hiệu lực tương đối cao về vấn đề này. Vì thế, các qui phạm pháp luật có liên quan chỉ mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, nằm rải rác ở một số luật (Bộ luật hình sự, Bộ luật dân sự, Luật thương mại...) hoặc pháp lệnh (Pháp lệnh bảo hộ quyền lợi người tiêu dùng, Pháp lệnh bảo hộ quyền sở hữu công nghiệp, Pháp lệnh nhãn hiệu hàng hóa...) và trong những văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn. Các qui phạm đó thiếu tính đồng bộ, toàn diện và nhiều trong số chúng, không còn phù hợp với thực tiễn của vấn đề này. Về nội dung, điều đó thể hiện qua một số khía cạnh nổi bật sau: Ÿ Chưa có một qui định cụ thể, đầy đủ và hợp lý về những hành vi bị coi là cạnh tranh không lành mạnh và độc quyền không bị kiểm soát, phù hợp với thực tiễn của thị trường Việt Nam hiện nay. Điều đó gây khó khăn cho việc nhận thức và xử lý các hành vi trên. Ÿ Còn thiếu nhiều qui định cần thiết điều chỉnh sự cạnh tranh trên thị trường bất động sản như thực hiện các quyền trao đổi, chuyển nhượng, thế chấp, cho thuê đất hoặc nhà ở. Vì thế, việc thực hiện các quyền nói trên rất phức tạp, phiền hà, gây tốn kém và chúng thường diễn ra ngấm ngầm, trá hình để tránh sự kiểm soát của nhà nước hoặc để trốn thuế. Ÿ Sự vi phạm các quyền sở hữu công nghiệp được bảo hộ đang ngày càng gay gắt cũng có nguyên nhân từ hiệu quả điều chỉnh pháp luật còn thấp. Mặt khác, các qui định của pháp luật trong lĩnh vực này còn chưa bao quát hết những vấn đề mới nảy sinh như: bảo hộ các sản phẩm từ gen sinh học, các tổ hợp mạch điện, phần mềm máy tính... Ngoài ra, vấn đề bảo vệ bí mật thương mại, đơn giản và hợp lý hóa thủ tục chuyển giao công nghệ vào Việt Nam cũng chưa được giải quyết triệt để, tạo thuận lợi cho việc giải quyết các vi phạm trong lĩnh vực này. Ÿ Sự cạnh tranh trên các thị trường vốn và sức lao động cũng đặt ra nhiều vấn đề cần đảm bảo sự công bằng như xử lý các hành vi huy động vốn "ngoài luật" (như chơi hụi, cho vay "nóng"...); cạnh tranh của các ngân hàng nước ngoài tại Việt Nam; việc bồi thường chi phí đào tạo cho nhà nước hoặc doanh nghiệp khi người lao động không tuân thủ hợp đồng; đưa người nước ngoài vào làm việc trái phép ở Việt Nam.. Ÿ Còn thiếu các qui định cụ thể và nghiêm minh trong việc xác định và xử lý các hành vi lợi dụng vị trí độc quyền của một số doanh nghiệp (độc quyền nhà nước) như tạo ra khan hiếm giả tạo để nâng giá hàng hóa, cản trở quyền tự do lựa chọn sản phẩm của người tiêu dùng, chất lượng, giá cả hàng hóa và dịch vụ thất thường... Hành vi lợi dụng vị trí độc quyền của một số doanh nghiệp đang tạo ra sự không bình đẳng, không công bằng trong nền kinh tế thị trường. Đặc biệt, pháp luật bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng trong bối cảnh của cạnh tranh không lành mạnh và độc quyền không bị kiểm soát như hiện nay, còn nhiều hạn chế. Tuy đã có Pháp lệnh bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng song hiệu lực trên thực tế của nó rất kém do việc cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện nó chưa thật đầy đủ, hợp lý. * Thực hiện nguyên tắc "phân phối theo lao động" trong chế độ tiền lương, tiền công là một nội dung quan trọng của chính sách CBXH. Do vậy, sự điều chỉnh pháp luật trong lĩnh vực này thể hiện rõ nét vai trò của pháp luật trong việc đảm bảo CBXH. So với trước đây, chế độ tiền lương và tiền công đã có những cải cách khá căn bản theo hướng dựa trên số lượng, chất lượng công việc, đảm bảo tái sản xuất lao động, tiền tệ hóa tiền lương, xóa bỏ chế độ bao cấp bằng hiện vật, thực hiện mối tương quan hợp lý về tiền lương, tiền công giữa các bộ phận lao động mà khởi đầu là cuộc cải cách tiền lương theo Nghị định 25/CP ngày 23/5/1993 của Chính phủ. Tuy nhiên, càng về sau, do bị chi phối bởi nhiều nguyên nhân, chính sách tiền lương và tiền công của chúng ta càng bộc lộ nhiều bất hợp lý và thiếu công bằng, được thể hiện trong các văn bản qui phạm pháp luật về vấn đề này. Điển hình là: - Có quá nhiều văn bản pháp luật điều chỉnh về tiền lương, tiền công của người lao động. Ngoài Bộ luật lao động, còn có một khối lượng văn bản pháp luật từ Nghị định trở xuống cùng điều chỉnh vấn đề này. Gần như mỗi thành phần kinh tế, mỗi loại hình cơ quan nhà nước, doanh nghiệp đều có chế độ tiền lương, tiền công riêng. Điều này cũng có điểm hợp lý song từ đó, nảy sinh tình trạng thiếu thống nhất, thiếu công bằng về tiền lương, tiền công giữa các khu vực với nhau (giữa hành chính - sự nghiệp với sản xuất kinh doanh) thậm chí, trong cùng một khu vực với nhau. Điều đó góp phần tạo ra sự phân hóa giữa người lao động. Chẳng hạn, theo Quyết định số 708/1999 của Bộ lao động, thương binh và xã hội qui định mức lương tối thiểu của lao động phổ thông Việt Nam làm trong các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thì: ở thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh không thấp hơn 626.000đ/tháng; ở các huyện thuộc thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, các quận của Biên Hòa, Hải Phòng, Vũng Tàu: không thấp hơn 556.000đ/tháng và ở các tỉnh, huyện còn lại: không thấp hơn 487.000đ/tháng. Trong khi đó, giá cả không khác nhau nhiều giữa thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh với các huyện thuộc chúng (nhất là huyện ngoại thành). Điều đáng nói hơn là mức lương tối thiểu đó khác nhau quá xa so với mức lương tối thiểu trong khu vực hành chính - sự nghiệp hiện nay (210.000đ/tháng) theo Nghị định77/2000/NĐ-CP ngày 15/12/2000 của Chính phủ. - Chế độ tiền lương của cán bộ, công chức hiện nay tuy đã qua ba lần điều chỉnh từ Nghị định 25/CP ngày 25/3/1993 nhưng vẫn còn nhiều bất hợp lý. Từ mức lương tối thiểu đến các thang, bậc lương của các ngạch, thời gian chuyển bậc lương... vẫn chưa có những cải cách thật sự theo tinh thần của Đại hội Đảng lần thứ VIII và nhất là trong xu thế tiến vào thiên niên kỷ mới. Nhìn chung, đó là kiểu tiền lương được trả theo công việc ngang nhau của cán bộ, công chức chứ chưa phải là theo số lượng và đặc biệt, theo hiệu quả công việc của họ. Ví dụ: không thể hình dung với mức lương 210.000đ/tháng người lao động giản đơn lại có thể tái sản xuất sức lao động của chính họ và gia đình trong mặt bằng giá cả hiện nay. Hoặc, cùng một bậc giảng viên, mọi người đều có hệ số lương như nhau mà không cần biết ai là người làm việc như thế nào. Thời gian được chuyển hệ số lương cũng cào bằng như thế. Chế độ lương của chúng ta hiện nay chỉ mới thể hiện được "phần cứng" (là phần trả công ngang nhau cho những công việc như nhau) mà chưa có " phần mềm" (là phần để đánh giá hiệu quả làm việc của từng người trong cùng một công việc). Đồng thời, chế độ lương chưa gắn với chức năng, nhiệm vụ và biên chế của từng cơ quan nhà nước trong nền công vụ. Thực chất, những qui định pháp luật trong lĩnh vực này chưa đảm bảo CBXH theo đúng nghĩa của nó. Cuối năm 1997, Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ đã tiến hành một cuộc điều tra thăm dò ý kiến về chế độ tiền lương của cán bộ, công chức, kết quả cho thấy: Ÿ 63% người được hỏi cho rằng cần tách lương cán bộ dân cử với lương công chức. Ÿ 81% đồng tình với quan điểm 2 năm lên lương 1 lần với bậc lương khởi điểm có hệ số dưới 1,78%; 61% đồng ý với việc 3 năm lên lương 1 lần với những ngạch lương khởi điểm có hệ số trên 1,78%. Ÿ Đa số ý kiến không đồng tình với cách bố trí số bậc lương trong cùng 1 ngạch như hiện nay, ngoại trừ ngạch chuyên viên cao cấp (có 56,4% đồng tình). Ÿ Về điều chỉnh lương: 69% ý kiến cho rằng cần phải thay đổi cả ba yếu tố: mức lương tối thiểu, hệ thống phụ cấp và hệ số lương. 52% cho rằng lương tối thiểu phải được thay đổi theo tỷ lệ lạm phát và tốc độ tăng trưởng kinh tế [3]. Trong bối cảnh đó, cải cách chế độ tiền lương, tiền công là một nhu cầu cấp bách và là một thách thức đối với vai trò của pháp luật trong việc đảm bảo CBXH ở phương diện xây dựng và hoàn thiện pháp luật. Trong chính sách xã hội: Chính sách xã hội là một khái niệm rộng và phức tạp. Vì vậy sự điều chỉnh pháp luật đối với lĩnh vực này rất đa dạng và có nhiều biến động. Luận án chỉ đề cập tới thực trạng hệ thống pháp luật về chính sách xã hội ở một số vấn đề cơ bản và nổi cộm hiện nay: lao động và việc làm, ưu đãi người có công và về bảo hiểm xã hội. * Pháp luật về lao động và việc làm: Điều chỉnh các quan hệ lao động và việc làm hiện nay, ngoài Bộ luật lao động còn có các pháp lệnh: Pháp lệnh về hợp đồng lao động; Pháp lệnh về nghĩa vụ lao động công ích; Pháp lệnh về bảo hộ lao động. Chúng được cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện bởi một khối lượng khá lớn các văn bản pháp luật do Chính phủ, các bộ, ngành ban hành (kể cả các văn bản về hợp tác lao động, kinh tế, văn hóa khoa học kỹ thuật nhưng có liên quan tới lao động và việc làm). Một số dự án đầu tư và tài trợ của nước ngoài hoặc tổ chức quốc tế nhằm giải quyết việc làm tuy không phải là văn bản qui phạm pháp luật nhưng chúng cũng có ý nghĩa rất lớn trong việc thúc đẩy sự phát triển của pháp luật về lao động và việc làm ở Việt Nam - một vấn đề bức xúc của chính sách CBXH hiện nay. Nhìn chung, đây là mảng pháp luật đã được pháp điển hóa khá hoàn chỉnh, đồng bộ và bước đầu đáp ứng được yêu cầu của quản lý nhà nước về vấn đề này trong giai đoạn mới. Sự hoàn thiện của nó không chỉ thể hiện ở việc mở rộng phạm vi điều chỉnh tới mọi quan hệ lao động trong nền kinh tế thị trường mà còn ở việc quan tâm nhiều hơn tới quyền và lợi ích của người lao động và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này. Vì thế, pháp luật về lao động và việc làm đã có những đóng góp rất lớn vào thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và thực hiện CBXH ở nước ta trong những năm qua. Bên cạnh những thành tựu đó, pháp luật về lao động và việc làm còn bộc lộ một số khuyết điểm trên một số mặt sau đây: - Còn thể hiện tính phiến diện, một chiều trong quá trình điều chỉnh các quan hệ xã hội về lao động và việc làm. Nghĩa là nói chung, pháp luật chỉ mới tập trung điều chỉnh các quan hệ lao động - tức là những quan hệ sau khi người lao động đã có việc làm - mà chưa thật quan tâm giải quyết vấn đề việc làm cho họ. Sự phiến diện này bộc lộ khá rõ trong Bộ luật lao động cũng như trong các văn bản cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện nó. Mặc dù chương III của Bộ luật lao động qui định về "việc làm" song hầu như các qui định đó mang tính cương lĩnh, nguyên tắc hơn là tính qui phạm. Do vậy, trách nhiệm của nhà nước, của các bộ, ngành và đơn vị sử dụng lao động về tạo việc làm, giải quyết vấn đề thất nghiệp khi sáp nhập hoặc giải thể...là chưa rõ ràng và không có cơ chế ràng buộc họ. Dường như pháp luật trong lĩnh vực này vẫn nghiêng về việc bảo vệ lợi ích của nhà nước và trật tự xã hội hơn là vì lợi ích của người lao động. Trong điều kiện mỗi năm có hơn 1 triệu người bước vào độ tuổi lao động và có tỷ lệ thất nghiệp vào loại cao nhất khu vực (khoảng 20%) thì đây là vấn đề nổi cộm của chính sách CBXH ở nước ta hiện nay. - Hợp đồng lao động là chế định cơ bản của pháp luật lao động nhưng lại chưa được cụ thể hóa đồng bộ, kịp thời. Một số qui định trước đây về vấn đề này vẫn còn hiệu lực mặc dù chúng không phù hợp với tinh thần, nguyên tắc của Pháp lệnh hợp đồng lao động và Bộ luật lao động (ví dụ: chế độ tuyển dụng và cho thôi việc theo Nghị định 24/CP của chính phủ ngày 13/3/1963). Việc kéo dài chế độ " biên chế" theo Nghị định nói trên, đã ảnh hưởng không nhỏ tới quan hệ lao động trong khu vực nhà nước, cản trở tinh giảm biên chế và nâng cao hiệu suất lao động. Mặt khác, một số văn bản cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện Pháp lệnh hợp đồng lao động và Bộ luật lao động còn nhiều qui định chưa thống nhất hoặc mâu thuẫn nhau, gây khó khăn cho việc tổ chức thực hiện. Sự thiếu thống nhất đó còn thể hiện ngay trong mối quan hệ giữa Điều 4 của Bộ luật lao động với Pháp lệnh cán bộ, công chức khi điều chỉnh quan hệ lao động của đối tượng này. Pháp lệnh cán bộ, công chức không có một qui định nào phù hợp với Điều 4 của Bộ luật lao động về nội dung trên. Ngoài ra, các quan hệ lao động của xã viên hợp tác xã, của người Việt Nam làm việc trong các cơ quan, tổ chức nước ngoài nhưng không theo Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (như ở Đại sứ quán, lãnh sự quán, tổ chức quốc tế...) không được qui định trong Pháp lệnh hợp đồng lao động nhưng lại được Bộ luật lao động điều chỉnh. Những tranh chấp xảy ra trong vấn đề này liệu có áp dụng Pháp lệnh hợp đồng lao động để giải quyết được không? - Bản thân Bộ luật lao động còn có một số nội dung cần được sửa đổi, bổ sung để nâng cao tính khả thi và phù hợp với tình hình mới. Chẳng hạn, việc quan tâm và bảo vệ lợi ích của người sử dụng lao động chưa được qui định rõ ràng, cụ thể. Bộ luật dường như chỉ tập trung điều chỉnh quan hệ lao động trong các doanh nghiệp mà chưa qui định rõ vấn đề này trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, xã hội. Vai trò và nghĩa vụ của nhà nước về tạo việc làm và đảm bảo sự ổn định của thị trường sức lao động như thế nào? Bên cạnh đó, có những vấn đề, nếu không được cụ thể hóa, sẽ rất khó thực hiện hoặc thực hiện không nhất quán, ví dụ, vấn đề đình công. Thực tế cho thấy, trong số 222 vụ đình công (từ 1995-1998) trên cả nước, không có vụ nào tuân thủ trình tự, thủ tục đình công; 100% vụ đình công vi phạm qui định về chủ thể đình công (tức là không do công đoàn tổ chức) [96, tr. 10]. Một trong những lý do cơ bản của tình trạng đó là các qui định về điều kiện, thủ tục, trình tự đình công theo qui định hiện hành là không thể đáp ứng nổi và vai trò của công đoàn trong vấn đề này không được qui định hợp lý. * Pháp luật về ưu đãi người có công. Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về ưu đãi người có công ở Việt Nam gắn liền với hai cuộc chiến tranh vệ quốc vĩ đại và sự nghiệp xây dựng CNXH của dân tộc. Kể từ văn bản đầu tiên là Sắc lệnh số 20/SL ngày 16/2/1947 của Chủ tịch nước cho đến nay, nó đã có những đóng góp rất lớn vào việc thực hiện chính sách ưu đãi người có công của Đảng và nhà nước theo đạo lý "uống nước nhớ nguồn", thực hiện CBXH, góp phần ổn định chính trị, xã hội của đất nước và phục vụ đắc lực cho công cuộc đổi mới hiện nay. Mặt khác, sự phát triển của "mảng" pháp luật này đã góp phần thúc đẩy sự hoàn thiện dần của cả hệ thống pháp luật trên các phương diện: đồng bộ, toàn diện, hợp lý và kỹ thuật lập pháp, lập qui. Tuy vậy, trước yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội trong giai đoạn mới, pháp luật ưu đãi người có công đã bộc lộ một số hạn chế, bất cập thể hiện trên một số nét cơ bản sau đây: - Phạm vi điều chỉnh của nó chưa bao trùm hết các đối tượng trong lĩnh vực này. Hiện nay, "Pháp lệnh ưu đãi người hoạt động cách mạng, liệt sĩ và gia đình liệt sĩ, người hoạt động kháng chiến, người có công giúp đỡ cách mạng" (gọi tắt là Pháp lệnh ưu đãi người có công) chỉ xác định 7 đối tượng được hưởng chính sách ưu đãi. Tuy nhiên, trên thực tế, có những đối tượng khác cũng cần được coi là người có công và được ưu đãi như: thanh niên xung phong, dân công hỏa tuyến bị bệnh tật và tổn hại sức khỏe; người hoạt động ở chiến trường bị nhiễm chất độc hóa học (diocine) và con cái bị dị tật của họ; những người được phong tặng các danh hiệu cao quý của nhà nước (nhà giáo nhân dân và nhà giáo ưu tú, nghệ sĩ ưu tú và nghệ sĩ nhân dân...) v.v... - Một số qui định về điều kiện, tiêu chuẩn để xác nhận, phân loại đối tượng người có công và chính sách đối với họ, còn bất hợp lý và thiếu công bằng. Cụ thể là: theo qui định của Pháp lệnh trên thì bệnh binh là những quân nhân, công an hoạt động ở chiến trường hoặc làm nhiệm vụ ở những vùng đặc biệt khó khăn, gian khổ chưa đủ 3 năm nhưng đã có trên 10 năm công tác trong quân đội hoặc có 15 năm phục vụ quân đội mà bị mất sức lao động từ 61% trở lên. Qui định như vậy là không công bằng vì với những đối tượng nói trên, chỉ có điểm chung nhau là tỷ lệ mất sức lao động nhưng họ lại khác nhau về thời gian công tác, môi trường công tác và mức lương nhưng lại hưởng chế độ bệnh binh như nhau. ở đây, có sự lẫn lộn giữa chính sách đối với người có công và chế độ bảo hiểm xã hội. Tương tự, việc xác định mức trợ cấp tiền tuất liệt sĩ bằng 0,6 lần tiền lương tối thiểu của cán bộ, công chức cũng không thỏa đáng, nhất là trong điều kiện tiền lương và giá cả như hiện nay. - Hệ thống văn bản pháp luật ưu đãi người có công còn thiếu tính thống nhất, đồng bộ và hiệu lực pháp lý thấp. Đặc biệt, có một số qui định của Pháp lệnh chưa được các Nghị định, Thông tư cụ thể hóa và hướng dẫn thống nhất. Điều đó gây không ít khó khăn cho việc áp dụng. Về hình thức văn bản, đến nay, pháp luật ưu đãi người có công chỉ mới được ban hành bằng các văn bản qui phạm pháp luật dưới luật. So với tầm vóc, ý nghĩa của vấn đề này thì các hình thức văn bản đó chưa tương xứng với nó. Đặc biệt, khái niệm "ưu đãi" được sử dụng trong Pháp lệnh cũng như ở nhiều văn bản khác, xét dưới góc độ CBXH, là chưa ổn. Vì rằng, nếu các chế độ, chính sách mà người có công được hưởng là tương xứng với công lao, đóng góp xương máu của họ cho Tổ quốc thì đó là công bằng, mà không thể nói là "ưu đãi". Điều đó không có lợi cho việc nhận thức và thực hiện pháp luật trong lĩnh vực này. * Pháp luật về bảo hiểm xã hội. Được hình thành ngay sau khi thành lập nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa (1945) pháp luật bảo hiểm xã hội hiện nay đã có một chặng đường phát triển khá dài, đóng góp nhiều vào việc thực hiện nguyên tắc công bằng trong chính sách xã hội, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Sự hoàn thiện dần của pháp luật bảo hiểm xã hội còn góp phần thúc đẩy sự hoàn thiện của cả hệ thống pháp luật, tăng cường hiệu quả quản lý của Nhà nước. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường và sự ra đời của Hiến pháp năm 1992, pháp luật về bảo hiểm xã hội đã có một bước tiến đáng kể không chỉ ở việc mở rộng phạm vi đối tượng điều chỉnh, các chế định mà còn đổi mới cơ chế và phương thức điều chỉnh các quan hệ xã hội về bảo hiểm. Có thể khái quát thực trạng về pháp luật bảo hiểm xã hội hiện nay trên một số nét như: - Về nội dung, còn bộc lộ một số hạn chế, sơ hở. Trước hết, phạm vị điều chỉnh của nó còn khá hẹp, chủ yếu là với cán bộ, công chức, những người làm việc trong các lực lượng vũ trang, cán bộ dân cử và người làm trong các doanh nghiệp. Một số đối tượng lao động ngoài khu vực nhà nước như người lao động trong nông nghiệp, đánh bắt hải sản, lâm nghiệp... chưa trở thành đối tượng điều chỉnh của pháp luật bảo hiểm xã hội. Mặt khác, việc xây dựng chế độ bảo hiểm xã hội còn chưa đồng bộ, chắp vá, bất hợp lý vì thiếu những luận cứ khoa học trong một số vấn đề. Chẳng hạn, việc qui đổi thời gian công tác trong chế độ bảo hiểm hiện nay là chưa hợp lý. Điều đó dễ bị lợi dụng khi kê khai chuyển đổi và dẫn tới tình trạng số năm công tác kê khai của cán bộ, công chức đã có lúc tăng từ 18-20% [31, tr. 74] so với thực tế. Hoặc, qui định dùng mức lương cao nhất để làm cơ sở tính trợ cấp bảo hiểm xã hội là không chính xác vì nó chỉ đại diện cho một thời điểm chứ không phải là cả quá trình công tác của người hưởng bảo hiểm xã hội. Bên cạnh đó, cách xác định tỷ lệ trợ cấp bảo hiểm dựa trên mức lương chính và phụ cấp thâm niên nghề nghiệp đã bị một số cơ quan lợi dụng để cho người lao động nghỉ việc và hưởng bảo hiểm xã hội, làm tăng gánh nặng cho ngân sách nhà nước. Một số chế độ bảo hiểm xã hội còn lẫn lộn, đan xen với các chế độ ưu đãi và chính sách xã hội khác (ưu đãi người có công, trợ cấp và cứu trợ xã hội). Một số khác còn được lồng ghép với chế độ an dưỡng, du lịch, nghỉ mát hoặc kế hoạch hóa gia đình... là không hợp lý và tạo ra sự bao cấp tràn lan về ngân sách. Hơn nữa, do chưa xác định đúng bản chất của bảo hiểm xã hội trong mối quan hệ với các chính sách xã hội khác nên với từng chế độ bảo hiểm xã hội vẫn chưa được qui định về tỷ lệ, cơ chế và mục đích cụ thể của nó. Ngoài ra, các qui định về quyền và nghĩa vụ của các bên tham gia bảo hiểm xã hội còn những bất hợp lý và thiếu công bằng mà chủ yếu là với người được bảo hiểm. - Về hình thức, ngoại trừ chương XII của Bộ luật lao động, pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam hiện nay tồn tại dưới hình thức văn bản dưới luật (Nghị định, Thông tư, Quyết định...) là chủ yếu. Thậm chí, công văn - một loại văn bản hành chính - cũng được sử dụng để điều chỉnh loại quan hệ xã hội này (ví dụ, Công văn số 843-LĐTBXH ngày 25/3/1996 của Bộ lao động thương binh và xã hội; Công văn số 546 - BHXH ngày 15/6/1996 của Bảo hiểm xã hội Việt Nam...). Ngay cả thông báo cũng được sử dụng như một văn bản qui phạm pháp luật về bảo hiểm xã hội (Thông báo số 622-VK ngày 14/12/1993 của Bộ lao động thương binh, xã hội và Ban Việt kiều Trung ương). Đó là những trường hợp vừa trái với thẩm quyền và hình thức ban hành văn bản vừa gây trở ngại cho việc nhận thức và thi hành chúng. Nhìn chung, hình thức văn bản của pháp luật về bảo hiểm xã hội ở Việt Nam hiện nay chưa phù hợp với tính chất, phạm vi đối tượng điều chỉnh của nó. Bất cập đó cần sớm được khắc phục. b) Về hình thức Ngoài những yếu kém, bất cập về nội dung như đã trình bày ở trên, vai trò đảm bảo CBXH của pháp luật còn bị hạn chế bởi sự chưa hoàn thiện về hình thức mà biểu hiện khái quát là: - Nhìn chung, số lượng các ngành luật tương đối đầy đủ để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản, thiết yếu trong hiện tại. Tuy nhiên, sự hình thành các nhóm ngành luật để điều chỉnh những lĩnh vực nhất định (kinh tế, môi trường, chính sách xã hội...) còn chậm và thiếu nhiều điều kiện cần thiết. Mặt khác, nhu cầu xuất hiện các phân ngành trong một số ngành luật nhằm điều chỉnh theo chiều sâu và có hiệu quả hơn những quan hệ xã hội nhất định, cùng nằm trong tình trạng tương tự. Vì thế, sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật xét dưới góc độ ngành luật, vừa chưa "phủ kín" theo bề rộng của các quan hệ xã hội, lại vừa bị hạn chế về chiều sâu. Nhìn tổng thể, sự thống nhất và đồng bộ giữa các ngành luật chưa cao. Bên cạnh một số ngành luật tương đối hoàn thiện cả về cấu trúc bên trong lẫn hình thức bên ngoài, vẫn còn nhiều ngành luật chưa đáp ứng được những yêu cầu đó. Nói cách khác, các ngành luật vẫn chưa nằm trong một mặt bằng phát triển chung. Một số ít còn ở trong tình trạng chắp vá, vay mượn những qui định từ một số ngành luật khác. Nhiều ngành luật còn có sự trùng lặp, "chung sân" về đối tượng điều chỉnh của nhau. Bất cập lớn và dễ nhận thấy trong hệ thống các ngành luật là sự chưa đồng bộ giữa luật nội dung với luật hình thức (luật tố tụng). So với luật nội dung thì luật hình thức rõ ràng là kém hoàn thiện hơn rất nhiều. Pháp luật tố tụng về dân sự, kinh tế, lao động, hành chính... là chưa tương xứng và đồng bộ với pháp luật nội dung trong cùng một lĩnh vực. Đồng thời sự thống nhất, đồng bộ chưa cao còn được thể hiện ngay trong từng ngành luật, thể hiện qua các chế định pháp luật hoặc giữa các nhóm qui phạm trong cùng một chế định pháp luật với nhau. - Về hình thức bên ngoài, hệ thống văn bản qui phạm pháp luật cũng bộc lộ nhiều bất cập. Trước hết, tính tối cao và nền tảng của các văn bản luật (bộ luật, luật) chưa thật sự được đảm bảo bởi nhiều nguyên nhân. Một mặt, để phát huy hiệu lực trên thực tế, luật cần phải được cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện bởi các Nghị định, Thông tư. Tuy nhiên, trong rất nhiều trường hợp, các văn bản này được ban hành rất chậm. Vì thế, tình trạng văn bản luật phải "chờ" các văn bản có hiệu lực pháp lý thấp hơn là khá phổ biến trong thời gian qua. Mặt khác, khi cụ thể hóa, hướng dẫn thực hiện luật đã có không ít các Nghị định, Thông tư có những qu