Luận án Vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam

nh đa dạng phức tạp, tổng hợp nhiều nghành luật về hành chính, dân sự, hình sự, kinh tế, kỹ thuật. Sự điều chỉnh của hệ thống pháp luật vào đầu tư xây dựng cho thấy công tác quản lý đầu tư xây dựng nói chung và quản lý đầu tư xây dựng có vốn ngân sách nhà nước nói riêng là vô cùng phức tạp, không chỉ ở qui mô dự án, công trình mà còn ở phạm vi vĩ mô. Việc thực hiện pháp luật trong đầu tư xây dựng không chỉ có luật chuyên nghành mà còn phải tuân thủ nhiều nghành luật liên quan trong từng giai đoạn và công việc cụ thể từ chuẩn bị khởi công xây dựng cho đến bàn giao sử dụng công trình. Thứ tư, vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước thể hiện trong 3 giai đoạn chủ yếu: Giai đoạn chuẩn bị đầu tư; Giai đoạn thực hiện đầu tư; Giai đoạn kết thúc đầu tư xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác sử dụng. Trong 3 giai đoạn nêu trên, các vi phạm pháp luật chủ yếu thể hiện ở những hành vi xâm phạm trật tự quản lý hành chính như đấu thầu, cấp phép, thẩm định, ra quyết định; vi phạm kỷ luật lao động và sử dụng nguồn nhân lực thi công không đảm bảo an toàn lao động, vệ sinh lao động. Nhiều vi phạm còn dẫn 74 đến chết người, thương tích hoặc thất thoát, lãng phí vật tư, nguồn vốn ngân sách nhà nước... Đồng thời có nhiều vi phạm hình sự như đưa hối lộ, nhận hối lộ... Thứ năm, các điều kiện đảm bảo phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam bao gồm điều kiện về chính trị: Điều kiện về chính trị là điều kiện đảm bảo cho phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam. Yếu tố chính trị là điều kiện đảm bảo mang tính định hướng, chỉ đạo quan trọng đối với việc hạn chế vi phạm pháp luật. Ở Việt Nam, yếu tố về chính trị thể hiện chủ yếu trong chủ trương, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam. Phòng, chống vi phạm pháp luật nói chung và trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước cũng là một trong những vấn đề được Đảng ta đặc biệt quan tâm; Điều kiện về pháp luật: Pháp luật là một trong những điều kiện quan trọng đảm bảo cho việc phòng chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật là một hiện tượng mang tính phổ quát. Bất kể hoạt động vi phạm pháp luật nào cũng trên cơ sở pháp luật có thể bị phát hiện và xử lý. Do đó, thông qua pháp luật, các chủ thể có trách nhiệm trong quy trình đầu tư xây dựng cơ bản có vốn nhà nước căn cứ vào đó để thực hiện và tự kiềm chế bản thân không vi phạm pháp luật. Cũng thông qua pháp luật về đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước, các cơ quan bảo vệ pháp luật có cơ sở thực hiện quyền và trách nhiệm của mình trong phòng, chống vi phạm pháp luật. Pháp luật còn là cơ sở quan trọng, là điều kiện quyết định đến ý thức pháp luật của các chủ thể thực hiện hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có vốn nhà nước và nhằm hạn chế vi phạm. Thứ sáu, các yếu tố ảnh hưởng đến vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước là văn hóa và kinh tế do ảnh hưởng của văn hóa á đông với cơ chế “xin cho” việc “có đi có lại” là lẽ đương nhiên; do lợi ích về kinh tế mang lại cho các cá nhân rất lớn và dễ dàng nên đã thôi thúc các hành vi vi phạm pháp luật của các các nhân được giao trách nhiệm quản lý tài sản nhà nước trong đầu tư xây dựng có vốn ngân sách nhà nước. Thứ bẩy, kinh nghiệm phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng có vốn ngân sách nhà nước của nước ngoài có giá trị tham khảo cho Việt Nam như sau: 75 Một là, coi trọng công tác phòng ngừa trên cơ sở kết hợp chặt chẽ với trừng trị nghiêm khắc những hành vi vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước Hai là, chú trọng xây dựng, hoàn thiện các thể chế về phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng có vốn ngân sách nhà nướcvà tăng cường bộ máy nhà nước trên cơ sở kiềm chế, đối trọng về quyền lực. Ba là, thực hiện tốt nguyên tắc công khai, minh bạch. Bốn là, phải xây dựng những tổ chức chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước đủ mạnh, độc lập trong điều tra và khách quan trong xử lý. Đồng thời, phát huy vai trò của các cơ quan chức năng, nhất là cơ quan Thanh tra, Giám sát trong việc phát hiện và xử lý vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước. Năm là, thực hiện cơ chế giám sát dư luận xã hội và giám sát của công chúng có hiệu quả. Sáu là, phải xây dựng được một quyết tâm chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước thật sự mạnh mẽ trong Đảng, Chính phủ và thu hút được đông đảo quần chúng tham gia. Bẩy là, có chính sách đãi ngộ thỏa đáng đối với cán bộ công chức, nhất là vấn đề tiền lương. Tám là, phải phát huy được vai trò và trách nhiệm của báo chí trong phòng, chống vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước. 76 Chương 3 THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN VÀ VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2010-2014 3.1. KHÁI QUÁT TÌNH HÌNH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN 2010-2014 3.1.1. Tình hình thực hiện kế hoạch đầu tư phát triển toàn xã hội Trong vòng 5 năm, từ năm 2010 đến năm 2014, ước tổng vốn đầu tư toàn xã hội đạt trên 5.000 tỷ đồng. Trong đó, cả năm 2014 ước tính tổng số vốn đầu tư đạt 1.197 nghìn tỷ đồng, bằng khoảng 30,1% GDP, tăng 9,7% so với thực hiện năm 2013; trong đó: Vốn đầu tư từ NSNN ước đạt 209,8 nghìn tỷ đồng (vốn đầu tư từ NSNN trong tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội bao gồm cả các khoản dự phòng ngân sách nhà nước bổ sung trong năm cho đầu tư, bổ sung từ nguồn tăng thu ngân sách nhà nước năm 2013, tăng bội chi ngân sách nhà nước năm 2013 và số kết dư, chuyển nguồn các năm trước), chiếm 17,5% tổng vốn đầu tư toàn xã hội, tăng 2% so với thực hiện năm 2013. Vốn trái phiếu Chính phủ ước đạt 100 nghìn tỷ đồng, chiếm 8,4%, tăng 78,3%. Vốn tín dụng đầu tư của Nhà nước ước đạt 58,2 nghìn tỷ đồng, chiếm 4,9%, tăng 24,1%. Vốn đầu tư của doanh nghiệp nhà nước ước đạt 115 nghìn tỷ đồng, chiếm 9,6%, tăng 5,3%. Đối với vốn ODA: Tổng vốn ODA và vốn vay ưu đãi ký kết cả năm 2014 ước đạt trên 5.360 triệu USD, bằng 82,4% so với mức của năm 2013. Các nhà tài trợ có các hiệp định giá trị lớn dự kiến ký kết trong các tháng cuối năm 2014 bao gồm ADB (607 triệu USD), WB (950 triệu USD), Đức (211 triệu USD),. Ước giải ngân vốn ODA cả năm 2014 đạt khoảng 5.500 triệu USD, trong đó: vốn vay: 5.250 triệu USD, viện trợ không hoàn lại 250 triệu USD.. Dự toán Quốc hội giao 180.000 tỷ đồng, thực hiện 268.812 tỷ đồng, bằng 31,1% tổng chi NSNN, vượt 77 49,3% (88.812 tỷ đồng) dự toán, trong đó: NSTW 70.113 tỷ đồng, vượt 38,6% (19.534 tỷ đồng) dự toán, do nguồn vốn ngoài nước giải ngân tăng so với dự kiến 11.369 tỷ đồng và bổ sung từ nguồn dự phòng; NSĐP 198.699 tỷ đồng, vượt 53,5% (69.278 tỷ đồng) dự toán, do nguồn năm trước chuyển sang là 32.000 tỷ đồng và bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho NSĐP theo quy định để đầu tư cơ sở hạ tầng. Kết quả kiểm toán cho thấy[25, tr.2]. Nếu loại trừ các khoản chi đầu tư của NSTW không có trong dự toán đầu năm 22.501 tỷ đồng (các khoản chuyển nguồn của các dự án được phép kéo dài 360 tỷ đồng, các khoản tạm ứng cho các dự án năm trước đưa vào quyết toán năm nay 6.715 tỷ đồng, các khoản bổ sung dự toán trong năm 1.910 tỷ đồng, vốn ngoài nước thanh toán vượt kế hoạch 11.369 tỷ đồng, bù chênh lệch lãi suất vượt dự toán 973 tỷ đồng, chi bổ sung dự trữ quốc gia vượt dự toán 1.139 tỷ đồng, chi xúc tiến thương mại vượt dự toán 35 tỷ đồng), thì chi đầu tư của NSTW chỉ đạt 94,1% dự toán (47.612 tỷ đồng/50.580 tỷ đồng) Theo Báo cáo số 480/BC-CP ngày 18/11/2013 của Chính phủ, nợ đọng XDCB đến ngày 31/12/2012 là 46.575 tỷ đồng (NSNN 15.452 dự án với 34.701 tỷ đồng, bằng 19,9% kế hoạch vốn năm 2013; TPCP 1.330 dự án với 11.874 tỷ đồng, bằng 19,8% kế hoạch vốn năm 2013). Đến 31/12/2012 còn nhiều bộ ngành, địa phương có số nợ đọng vốn đầu tư lớn, trong đó 15 bộ ngành, địa phương có số nợ đọng trên 1.000 tỷ đồng (Bộ GTVT 1.212 tỷ đồng; tỉnh Hà Giang 3.904 tỷ đồng; Phú Thọ 1.277 tỷ đồng; TP. Hà Nội 1.983 tỷ đồng; tỉnh Hải Dương 1.488 tỷ đồng; Vĩnh Phúc 1.861 tỷ đồng; Ninh Bình 3.954 tỷ đồng; Nam Định 2.008 tỷ đồng; Hà Nam 1.489 tỷ đồng; Thái Bình 2.627 tỷ đồng; Thanh Hóa 1.318 tỷ đồng; Nghệ An 1.116 tỷ đồng; Hà Tĩnh 1.418 tỷ đồng; Đắk Lắk 2.189 tỷ đồng; TP Đà Nẵng 2.936 tỷ đồng) [25, tr.2]. Trong đó, số vốn ứng trước chưa thu hồi lũy kế đến hết năm 2012 là 58.345,7 tỷ đồng (TW 38.105,032 tỷ đồng, ĐP 20.240,69 tỷ đồng), bằng 32,4% kế hoạch vốn năm 2012 (Số vốn đầu tư Bộ GTVT ứng trước kế hoạch vốn là 4.475 tỷ đồng, bằng 59,9% kế hoạch vốn năm 2012 (4.475 tỷ đồng/7.462 tỷ đồng), cao hơn mức quy định (20%).trong khi số thu hồi vốn ứng trước năm 2012 chỉ là 2.458,8 tỷ đồng (Một số bộ, cơ quan trung ương vốn ứng cao nhưng số thu hồi trong năm thấp như Bộ GTVT, Bộ NN&PTNT... Đặc biệt Dự án đường Cao tốc thành phố Hồ Chí Minh 78 - Trung Lương dư ứng trước dự toán đến hết năm 2012 là 9.453 tỷ đồng, chiếm 24,81% tổng dư ứng chưa thu hồi đến hết năm 2012 của NSTW) . Về quyết toán dự án ĐTXD hoàn thành, theo Báo cáo của Bộ Tài chính tại Văn bản số 5527/BTC-ĐT ngày 06/5/2013, tổng số dự án hoàn thành đã phê duyệt quyết toán năm 2012 là 45.752 dự án, với tổng số vốn đầu tư được quyết toán là 199.927,19 tỷ đồng, trong đó dự án do các bộ, cơ quan trung ương quản lý 1.799 dự án với số vốn đầu tư được quyết toán 59.995,73 tỷ đồng; số dự án do địa phương quản lý 40.678 dự án với số vốn đầu tư được quyết toán 96.052,9 tỷ đồng, các nguồn vốn khác do các tập đoàn, tổng công ty quản lý 3.266 dự án với số vốn đầu tư được quyết toán 43.878,5 tỷ đồng. Qua thẩm tra, phê duyệt quyết toán đã loại khỏi giá trị đề nghị quyết toán 2.135,1 tỷ đồng, tương đương 1,05% giá trị đề nghị quyết toán. Như vậy, với các số liệu nêu trên cho thấy chỉ nguồn vốn đầu tư của Nhà nước chiếm một số vốn rất lớn (trên 50%) trong tổng số vốn đầu tư xây dựng cơ bản và trong cả 4 năm (từ năm 2010 đến năm 2014). 3.1.2. Tình hình thực hiện vốn đầu tư phát triển nguồn ngân sách Trung ương và địa phương Tổng vốn ngân sách trung ương kế hoạch 2014 đã rà soát là 62.431 tỷ đồng, trong đó: vốn trong nước là 47.579 tỷ đồng, vốn ngoài nước là 14.852 tỷ đồng bao gồm: 5.991 tỷ đồng vốn chương trình mục tiêu quốc gia (vốn trong nước) đã giao các bộ, cơ quan và địa phương phân bổ cụ thể; Bổ sung vốn cho các doanh nghiệp công ích quốc phòng, bù lãi suất và phí quản lý tín dụng đầu tư và tín dụng chính sách xã hội, chi bổ sung dự trữ nhà nước, cho vay chính sách không phân bổ dự án cụ thể là 4.848 tỷ đồng; chương trình Biển Đông - Hải Đảo và chương trình công nghiệp quốc phòng theo Nghị quyết số 06/NQ-CP được giao kế hoạch tại Quyết định riêng là: 3.730 tỷ đồng). Trong đó: Theo Báo cáo của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đã rà soát tổng số dự án bố trí đúng quy định là 5.615 dự án với số vốn kế hoạch năm 2014 là 61.828,1 tỷ đồng, trong đó: vốn trong nước là 46.976,1 tỷ đồng; vốn ngoài nước là 14.852 tỷ đồng. Cụ thể: 79 + Các bộ, cơ quan trung ương: số dự án bố trí đúng quy định là 2.160 dự án với số vốn kế hoạch năm 2014 là 30.891,9 tỷ đồng, trong đó: vốn trong nước là 23.739,9 tỷ đồng, chiếm 99%; vốn ngoài nước là 7.152 tỷ đồng. + Các địa phương: số dự án bố trí đúng quy định cho 3.455 dự án với số vốn kế hoạch ngân sách trung ương năm 2014 là 30.936,2 tỷ đồng, chiếm 99,1% tổng vốn ngân sách trung ương kế hoạch năm 2014 rà soát; trong đó: vốn trong nước là 23.236,2 tỷ đồng, chiếm 98,8% tổng vốn ngân sách trung ương kế hoạch năm 2014 rà soát; vốn ngoài nước là 7.700 tỷ đồng (bằng số vốn kế hoạch giao). - Theo báo cáo của các bộ, cơ quan và địa phương, tổng số dự án bố trí chưa đúng quy định là 42 dự án với số vốn là 602,9 tỷ đồng, chiếm 1,3% tổng số vốn trong nước đã rà soát của ngân sách trung ương, trong đó: các bộ, cơ quan trung ương có 19 dự án với số vốn là 331,6 tỷ đồng; các địa phương có 23 dự án với số vốn là 271,3 tỷ đồng. Đối với số 602,9 tỷ đồng số vốn bố trí không đúng quy định, dự kiến bố trí thu hồi số vốn ứng trước là 195,3 tỷ đồng; thanh toán nợ xây dựng cơ bản là 98 tỷ đồng; 309,5 tỷ đồng bổ sung vốn cho một số dự án khác. - Về thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản, nếu cộng số bổ sung thêm từ nguồn vốn bố trí không đúng quy định, tổng số vốn NSNN kế hoạch năm 2014 bố trí để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản là 5.228,1 tỷ đồng, trong đó: + Các bộ, cơ quan Trung ương là 958,6 tỷ đồng, bằng 35,3% số nợ XDCB. + Các địa phương là 4.269,4 tỷ đồng, trong đó: ngân sách trung ương là 3.791,3 tỷ đồng (bằng 25% số nợ đọng XDCB), ngân sách địa phương là 478,2 tỷ đồng. - Về bố trí vốn thu hồi các khoản ứng trước, nếu tính cả số vốn bố trí không đúng quy định, kế hoạch năm 2014 bố trí thu hồi 1.825,2 tỷ đồng vốn ứng trước, trong đó: + Vốn ngoài nước: 726,95 tỷ đồng, gồm: 500 tỷ đồng vốn đối ứng các dự án ODA của Bộ Giao thông vận tải ứng trước theo Quyết định số 1219/QĐ-TTg ngày 6 tháng 9 năm 2012 và 226,95 tỷ đồng vốn Chương trình nước sạch và vệ sinh nông thôn 8 tỉnh đồng bằng sông Hồng theo ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại văn bản số 871/TTg-KTTH ngày 17 tháng 6 năm 2013. 80 + Vốn trong nước: 1.098,2 tỷ đồng, trong đó: các bộ, ngành cơ quan Trung ương là 519,4 tỷ đồng, các địa phương là 578,8 tỷ đồng. Như vậy, tính đến tháng 9 năm 2014, vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước đạt 127,3 nghìn tỷ đồng, bằng 78,1% kế hoạch. Ước thực hiện cả năm 2014, vốn đầu tư phát triển nguồn NSNN đạt khoảng 209,8 nghìn tỷ đồng, bằng 128,7% kế hoạch. - Tổng số vốn trái phiếu Chính phủ được Thủ tướng Chính phủ giao kế hoạch năm 2014 là 99.517,5 tỷ đồng . Trong đó: + Các dự án thuộc danh mục trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2012-2015 và bổ sung giai đoạn 2014-2016: 86.969,9 tỷ đồng (bao gồm: 17.000 tỷ đồng bố trí các dự án Quốc lộ 1A và Đường Hồ Chí Minh đoạn qua Tây Nguyên), gồm: + Các dự án giao thông: 56.704,4 tỷ đồng (Trung ương: 37.099,4 tỷ đồng; địa phương: 19.605 tỷ đồng). + Các dự án thủy lợi: 17.307,5 tỷ đồng (Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn: 6.700,2 tỷ đồng; địa phương: 10.607,3 tỷ đồng). + Các dự án y tế: 10.758 tỷ đồng (Bộ Y tế: 2.734,6 tỷ đồng; địa phương: 8.023,4 tỷ đồng). + Các dự án ký túc xá sinh viên do địa phương quản lý: 130,3 tỷ đồng. + Dự án di dân tái định cư thủy điện Sơn La: 2.069,7 tỷ đồng. + Chương trình mục tiêu quốc gia Xây dựng nông thôn mới: 4.765 tỷ đồng. - Đối ứng các dự án ODA: 7.782,6 tỷ đồng, gồm: + Trung ương: 4.809 tỷ đồng (ngành giao thông: 2.875 tỷ đồng; nông, lâm nghiệp và thủy sản: 940 tỷ đồng; y tế: 205 tỷ đồng; giáo dục và đào tạo: 100 tỷ đồng; khoa học công nghệ: 661 tỷ đồng; tài nguyên và môi trường: 28 tỷ đồng). + Địa phương: 2.973,6 tỷ đồng. Riêng thành phố Hồ Chí Minh, nguồn vốn tập trung thành phố: ước giá trị khối lượng thực hiện năm 2014 là 105 tỷ đồng, ước giá trị giải ngân là 89 tỷ đồng, đạt 96% kế hoạch (89/92,91 tỷ đồng); Nguồn vốn thành phố phân cấp: ước giá trị khối lượng thực hiện năm 2014 là 19 tỷ đồng, ước giá trị giải ngân là 15,9 tỷ đồng, đạt 96% kế hoạch (15,9/16,574 tỷ đồng); Nguồn vốn bán nhà theo Quyết định 09/2007/QĐ-TTg: ước giá trị khối 81 lượng thực hiện năm 2014 là 40 tỷ đồng, ước giá trị giải ngân là 29,4 tỷ đồng, đạt 95% kế hoạch (29,4/30,97 tỷ đồng). 3.1.3. Nhận xét chung về tình hình phân bổ và thực hiện vốn ngân sách 3.1.3.1. Về kết quả phân bổ và thực hiện vốn ngân sách nhà nước cho đầu tư xây dựng cơ bản - Các bộ, ngành, địa phương đã quán triệt và chấp hành nghiêm Nghị quyết của Quốc hội, các chỉ thị và chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ trong việc rà soát dự án chuẩn bị kế hoạch đầu tư và phương án phân bổ vốn đầu tư nguồn NSNN kế hoạch năm 2014. Qua rà soát số vốn trong nước bố trí không đúng quy định chỉ chiếm khoảng 0,9% tổng số vốn rà soát. - Tổng số dự án bố trí giảm khoảng 4% so với kế hoạch năm 2013 (giảm 234 dự án). - Đã có sự phối hợp tốt giữa Bộ Kế hoạch và Đầu tư với các bộ, ngành ở Trung ương và các địa phương xử lý khẩn trương giải quyết các vướng mắc bảo đảm xây dựng kế hoạch đầu tư theo đúng chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ. - Quá trình phân bổ vốn được thực hiện một cách công khai, minh bạch theo đúng các tiêu chí, định mức quy định, giảm phiền hà, nhũng nhiễu và tiêu cực trong các cấp, các ngành. - Các cấp, các ngành từ Trung ương đến địa phương cơ sở đã nhận thức rõ và quán triệt các yêu cầu tăng cường quản lý đầu tư phát triển trong tất cả các khâu, từ quy hoạch, kế hoạch, chuẩn bị đầu tư, xây dựng dự án, bố trí vốn, đến triển khai, giám sát thực hiện, kiểm toán quyết toán,... - Tình trạng nợ đọng xây dựng cơ bản được kiểm soát chặt chẽ hơn. Việc bố trí vốn đầu tư bước đầu đã có sự kiểm soát tốt, các dự án đầu tư về cơ bản được thực hiện theo đúng mức vốn kế hoạch đã giao, góp phần hạn chế nợ đọng xây dựng cơ bản. Tình trạng tạm ứng vốn cho các nhà thầu khi chưa có khối lượng được quản lý chặt chẽ. - Việc giao cho các bộ, ngành, địa phương lựa chọn danh mục dự án, dự kiến phân bổ vốn ngân sách trung ương, bổ sung có mục tiêu đã tạo quyền chủ động trong việc bố trí kế hoạch đầu tư, lồng ghép các nguồn vốn; nâng cao hiệu quả đầu tư. 82 - Công tác rà soát, thẩm định dự án, trong đó có thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn được chú trọng hơn trước. Hầu hết các dự án được triển khai thực hiện có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định của pháp luật. 3.1.3.2. Về hạn chế trong công tác phân bổ vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước - Số dự án khởi công mới (bao gồm các dự án bố trí không đúng quy định) của các địa phương tăng 209 dự án, trong khi cả nước giảm 236 dự án so với kế hoạch năm 2013. Tuy nhiên số vốn khởi công mới năm 2014 phần nhiều là các dự án có quy mô nhỏ, các tỉnh đã bố trí đúng theo tỷ lệ quy định (nhóm B: 20% tổng mức đầu tư, nhóm C: 35% tổng mức đầu tư). Do một số dự án khởi công và hoàn thành ngay trong năm 2014 và dự án ODA khởi công mới năm 2014 là 123 dự án (tăng 27 dự ánso với năm 2013), nên nếu loại trừ các dự án khởi công hoàn thành ngay trong năm 2014 và các dự án ODA mới thì số dự án khởi công mới của các địa phương tăng 35 dự án so với năm 2013. Mức vốn bình quân/dự án là 9,5 tỷ đồng/dự án, giảm so với năm 2013 là 10,4 tỷ đồng/dự án. - Một số bộ, cơ quan và địa phương vẫn đề xuất khởi công mới các dự án trong khi chưa cân đối đủ nguồn vốn để thanh toán nợ đọng xây dựng cơ bản. - Một số nơi chưa chấp hành nghiêm việc bố trí đủ vốn kế hoạch năm 2014 để hoàn trả các khoản ứng trước. Tóm lại: Trong những năm qua, vốn đầu tư của Nhà nước liên tục gia tăng và chiếm tỷ lệ khoảng 30% GDP, qua đó đã tạo nên sự chuyển biến quan trọng về cơ sở vật chất kỹ thuật, thúc đẩy mạnh mẽ chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng năng lực sản xuất, cải thiện văn minh đô thị, đóng góp quyết định vào phát triển kinh tế xã hội trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước... Tuy nhiên, việc thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản có vốn nhà nước trong những năm quan còn nhiều hạn chế và yếu kém, dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn đầu tư, hiệu quả đầu tư kém, làm giảm chất lượng tăng trưởng kinh tế. Nguyên nhân cơ bản là vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có nguồn vốn ngân sách nhà nước đang xảy ra phổ biến ở các cấp độ cả Trung ương và địa phương. 83 3.2. VI PHẠM PHÁP LUẬT TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN CÓ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC GIAI ĐOẠN TỪ NĂM 2010 - 2014 3.2.1. Thực trạng vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư 3.2.1.1. Thực trạng vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước khi đề xuất dự án và xác định chủ trương đầu tư Chủ trương đầu tư sai sẽ dẫn đến mục đích đầu tư không đạt được. Hiệu quả kinh tế - kỹ thuật và xã hội của đầu tư xây dựng cơ bản kém. Trong thực tế, vi phạm pháp luật trong đề xuất dự án và xác định chủ trương đầu tư phải căn cứ vào quy định của Luật Đầu tư (2005) và Luật Đầu tư công (2014). Khoản 5 Điều 67 của Luật Đầu tư (2005) qui định: “Thực hiện đầu tư đúng pháp luật, đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín.” và khoản 2, điều 97 của Luật Đầu tư công (2014) qui định: “Các cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại khoản 2, 3, 4 và 6 của điều 17 luật này nếu quyết định chủ trương đầu tư sai, kém hiệu quả, không cân đối được vốn để thực hiện gây thất thoát, lãng phí thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý, kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự và bồi thường thiệt hại theo quy định của pháp luật”. Trong thực tiễn, việc xác định vi phạm trong việc đề xuất dự án và xác định chủ trương đầu tư rất khó khăn. Một phần vì thời điểm đề xuất dự án, xác định chủ trương đầu tư chưa bộc lộ khó khăn. Quá trình ra quyết đinh chủ trương đầu tư lại thuộc nhiều chủ thể: Loại chủ thể thứ nhất là các cơ quan quyết định chủ trương đầu tư (xét duyệt các báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư hoặc các báo cáo tiền khả thi), gồm có: Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu các bộ, các cơ quan trung ương, HĐND các cấp, UBND các cấp; loại chủ thể thứ hai là các cơ quan quyết định chương trình, dự án (xét duyệt các báo cáo khả thi), gồm: Thủ tướng Chính phủ, người đứng đầu các bộ, cơ quan trung ương, cơ quan trung ương của MTTQ Việt Nam và tổ chức chính trị - xã hội chủ tịch UBND cấp tỉnh, chủ tịch UBND cấp huyện, xã. Trên thực tế, các cơ quan thuộc chủ thể thứ nhất thường lâm vào tình trạng phải phê duyệt ồ ạt các chủ trương đầu tư được các cấp trình duyệt trong khi chủ trương đầu tư mới chỉ là nghiên cứu sơ bộ, là xác định đường 84 lối, phương hướng, chưa có gì cụ thể. Ở giai đoạn này, nhiều hình thức vận động bằng các lợi ích từ phía các cơ quan trình duyệt cùng với vô số các doanh nghiệp, các cá nhân trong xã hội quan tâm đến chương trình, dự án. Trong số các hình thức vận động để có chủ trương đầu tư có nhiều hình thức có dấu hiệu vi phạm pháp luật như hối lộ, chiêu đãi, mời tham quan, du lịch, khảo sát trong nước và nước ngoài. Hệ quả là có nhiều chủ trương đầu tư được phê duyệt, kéo theo đó là chương trình, dự án đầu tư khi đã được quyết định đầu tư thì các cơ quan này sẽ rất khó có lý do để phản đối (vì chủ trương đầu tư mà luật thì không quy định quyết định đầu tư phải giống hay phải khác cái được gọi là chủ trương đầu tư ra sao). Thực tế là bằng cách đưa ra một loại văn bản là chủ trương đầu tư, các cơ quan dân cử gần như chỉ có một cách duy nhất để tác động vào đầu tư công là phê duyệt văn bản đó. Tính hình thức trong hoạt động này cũng được xem là loại hình vi phạm pháp luật về trật tự quản lý đối với dự án đầu tư xây dựng cơ bản trong giai đoạn chuẩn bị. Ví dụ: Chủ trương xây nhà ở thu hút nhân tài ở Đà Nẵng là một chủ trương xét về ý nghĩa chính trị và xã hội là đúng, song về thực tiễn thì lại là một chủ trương sai nên dẫn đến thực trạng nhà ở được xây song không có Giáo sư, tiến sĩ, nhà khoa học nào đến ở. Hơn nữa, vì mục đích của việc xây dựng nhà ở là để thu hút nhân tài nên thành phố Đà Nẵng không thể bố trí đối tượng khác vào ở dẫn đến tình trạng chung cư đang xuống cấp, bị bỏ trống gây lãng phí, thất thoát nghiêm trọng. 3.2.1.2. Thực trạng vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước khi ra quyết định đầu tư Quyết định đầu tư là một trong những hoạt động trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Theo Luật Xây dựng, Người quyết định đầu tư là “cá nhân hoặc người đại diện theo pháp luật của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp có thẩm quyền phê duyệt dự án và quyết định đầu tư xây dựng” (khoản 27, điều 3). Đồng thời, Luật Đầu tư công (2014) cũng đã quy định thẩm quyền ra quyết định đầu tư tương ứng với từng mức độ của dự án nhóm A, B, C theo xu hướng phân cấp mạnh hơn cho chính quyền địa phương đến cấp xã. Trong thực tiễn những năm qua, vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng cơ bản có vốn ngân sách nhà nước khi quyết định đầu tư thể hiện chủ yếu ở những vi phạm như sau: 85 Quyết định đầu tư quá khả năng bố trí nguồn vốn dẫn đến tình trạng không bố trí được đủ nguồn vốn cho các dự án đã được quyết định đầu tư. Theo Báo cáo Kiểm toán năm 2013 của Kiểm toán nhà nước, các vi phạm trong việc quyết định đầu tư liên quan đến phân bổ vốn còn tồn tại như sau: Vi phạm trong việc giao vốn chậm so với quy định: trong đó một số bộ, cơ quan trung ương như Đài TNVN, Thông tấn xã Việt Nam, Bộ GD&ĐT, KBNN còn giao kế hoạch vốn chậm so với quy định tại Luật NSNN. Cụ thể đã giao vốn sau ngày 3