Luận bàn về tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

LUẬN BÀN VỀ TIÊU CHÍ THẨM ĐỊNH TÍNH KHẢ THI CỦA DỰ THẢO VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1. Qui định của pháp luật về tiêu chí thẩm định tính khả thi của văn bản Qui phạm pháp luật. Thẩm định văn bản qui phạm pháp luật là một hoạt động thuộc qui trình soạn thảo, ban hành văn bản qui phạm pháp luật do cơ quan có thẩm quyền tiến hành nhằm nhận xét, đánh giá về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của dự thảovăn bản trong hệ thống phápluật hiện hành. Thẩm định dự thảo văn bản cũng đưa ra những nhận xét về chất lượng của dự thảo văn bản thông qua việc đánh giá về nội dung và kỷ thuật soạn thảo văn bản. Đồng thời, cơ quan tiến hành thẩm định dự thảo văn bản qui phạm pháp luật (VBQPPL) cũng đưa ra những ý kiến và đề xuất biện pháp giải quyết đối với những vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các cơ quan có liên quan trong quá trình soạn thảo văn bản để cơ quancó thẩm quyền xem xét, quyết định. Trên thực tế, công tác thẩm định là một khâu không thể thiếu của qui trình soạn thảo và ban hành VBQPPL. Mục đích của thẩm định là “thẩm tra” và “giám định” những vấn đề cơ bản, quan trọng trực tiếp liên quan đến chất lượng và kỹ thuật của dự thảo văn bản được thẩm định. Hoạt động thẩm định còn là khâu cuối cùng trước khi cơ quan, người có thẩm quyền chính thức xem xét, ban hành văn bản (đối với dự thảo Nghị định của Chính phủ; quyết định của Thủ tướng Chính phủ; và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ), hoặc trước khi Chính phủ xem xét, thông qua để trình Quốc hội (đối với dự án luật, nghị quyết của Quốc hội) hoặc Uỷ ban thường vụ Quốc hội (đối với dự án pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội) xem xét, ban hành. Với ý nghĩa là hoạt động tiền kiểm trong qui trình soạn thảo và ban hành VBQPPL, thẩm định đã trở thành một chế định tương đối hoàn chỉnh và được ghi nhận tại hai đạo luật về Ban hành văn bản qui phạm pháp luật. Cùng với đó là việc cụ thể hoá nội dung này tại Quyết định số 05/2007/QĐ-TTg ngày 10/01/2007 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Qui chế thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL, và gần đây nhất là Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Trưởng Bộ Tư pháp về Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL. Theo tinh thần xuyên suốt của Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/04/2010, ngoài những nguyên tắc cơ bản về thẩm định được qui định tại điều 2, thì hoạt động thẩm định hiện hành còn được xem xét một cách nhất quán, và thống nhất với các tiêu chí cụ thể được qui định tại Chương II, trong 6 điều, từ Điều 9 đến Điều 14. Như vậy, có thể nói lần đầu tiên hoạt động thẩm định do cơ quan có chức năng chuyên môn giữ trọng trách thẩm định các dự án, dự thảo VBQPPL của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ trưởng Bộ Tư pháp (điều 1) trước khi trình các chủ thể có thẩm quyền xem xét, ban hành là Bộ Tư pháp đã đề cập một cách cụ thể các tiêu chí cần xem xét, đánh giá nhằm bảo đảm chất lượng của các dự án, dự thảo VBQPPL. Trong rất nhiều tiêu chí thẩm định được đưa ra nhằm đánh giá một cách toàn diện, khách quan, khoa học dự thảo VBQPPL, bài viết này xin đi sâu tìm hiểu tiêu chí thứ 5 - thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL (Điều 13) với ý nghĩa cần thiếit và có tính bắt buộc trong hoạt động thẩm định dự thảo VBQPPL. Theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm Từ điển học Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà nẵng năm 2005, khái niệm về tiêu chí được hiểu là “tính chất, dấu hiệu làm căn cứ để nhận biết, xếp loại một sự vật, một khái niệm”. Như vậy, các tiêu chí thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL theo đó được biết đến là “tính chất” và những “dấu hiệu” cần thiết làm căn cứ để nhận biết, đánh giá về chất lượng và khả năng thực thi của VBQPPL trên thực tế. Trong rất nhiều dấu hiệu cần xem xét, đánh giá khi tiến hành thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL thì tính khả thi là một thuộc tính mang ý nghĩa quan trọng hơn cả. Điều này cho thấy, việc bảo đảm tính khả thi của các dự án, dự thảo có liên quan mật thiết với các yếu tố xã hội, chịu tác động từ tốc độ phát triển và điều kiện phát triển kinh tế, xã hội ở Việt Nam tại những thời điểm nhất định. Cũng theo Viện Ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nhà xuất bản Đà Nẵng năm 2005 - khả thi được hiểu là “khả năng thực hiện được”. Theo đó, có thể hiểu một văn bản pháp luật có tính khả thi là văn bản pháp luật có đủ khả năng thực hiện được trên thực tế, hay nói cách khác là những qui định của pháp luật có khả năng đi vào cuộc sống và phục vụ cuộc sống. Hơn nữa, tính khả thi của văn bản pháp luật còn là mối liên hệ trực tiếp giữa tính hợp pháp và sự thoả mãn những đòi hỏi cơ bản của đời sống xã hội, là thuộc tính của những văn bản có thể thi hành được trong thực tiễn vì có nội dung phù hợp với các điều kiện khách quan của đời sống xã hội. Vấn đề cần nói ở đây là giữa tính khả thi của văn bản pháp luật và hiệu lực của văn bản pháp luật có mối liên hệ và chi phối đến nhau như thế nào? Trong đó, khả năng tác động của văn bản (Hiệu lực) và khả năng thực hiện văn bản (khả thi) yếu tố nào được chú trọng hơn cả? Trước hết, cần khẳng định rằng: tính khả thi của văn bản pháp luật hoàn toàn khác với hiệu lực pháp lý của văn bản pháp luật. Vì xét trên phương diện các tiêu chí làm căn cứ để nhận biết, đánh giá chất lượng dự thảo VBQPPL thì tính khả thi chỉ là một trong nhiều dấu hiệu mang lại hiệu lực thực tế cho VBQPPL. Thực tế đã chứng minh rằng: những VBQPPL có tính khả thi thì có hiệu lực thực tế cao, tức là sự tác động của văn bản vào các quan hệ xã hội, các lĩnh vực của đời sống thực tế đạt chất lượng cao. Ngược lại, những văn bản pháp luật không khả thi (hoặc thiếu khả thi) mắc dù có hiệu lực pháp lý thì vẫn được tổ chức thực hiện, vẫn có những tác động nhất định vào các quan hệ xã hội, do vậy văn bản vẫn có hiệu lực thực tế nhưng mức độ tác động, chất lượng của sự tác động thấp hoặc thậm chí là không có. Chính vì vậy, tại Điều 13 Quyết định số 1048/QĐ-BTP, yếu tố phù hợp đưa ra để đánh giá tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL được đề cập không chỉ một lần. Phải chăng vấn đề cần chú trọng hơn cả đối với việc bảođảm tính khả thi của dự án, dự thảo là yếu tố phù hợp? Vậy, yếu tố phù hợp đóng vai trò như thế nào trong việc cơ quan soạn thảo luôn mong muốn các dự thảo VBQPPL và VBQPPL đạt tới chất lượng khả thi? Trước hết, nội dung thẩm định về tính khả thi của dự án, dự thảo VBQPPL được đánh giá ở “Sự phù hợp giữa qui định của dự án, dự thảo với điều kiện kinh tế-xã hội” Thật ra, đây là một yêu cầu tất yếu để VBQPPL có khả năng thực hiện tốt trong thực tiễn. Vậy thì, việc lâu nay chúng ta vẫn ban hành VBQPPL mà ở đó tính khả thi thường phát huy hiệu quả rất mờ nhạt suy cho cùng cũng là việc chúng ta xem nhẹ hay bỏ qua yếu tố phù hợp này. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định đã không đánh giá hết khả năng của các điều kiện kinh tế-xã hội, cũng như khả năng tác động của các qui định trong dự án, dự thảo. Từ dấu hiệu này chúng ta có thể thấy trong thực tiễn đá có một số văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý rất cao, (Hiến pháp 1980) nhưng có những qui định trong đó không thể triển khai các hoạt động trong thực tiễn mặc dù nhà nước đã cố gắng cao độ trong việc tổ chức thực hiện như: các qui định về quyền học tập, quyền khám chữa bệnh không phải trả tiền, quyền có nhà ở của công dân… Sở dĩ có tình trạng đó là do chính bản thân các qui định này không phù hợp và vượt quá xa so với điều kiện kinh tế của nhà nước, của xã hội vào thời điểm văn bản được ban hành. Vì để thực hiện được những qui định này thì Nhà nước cần có khả năng rất lớn về tài chính, trong khi nguồn thu của Nhà nước lại rất hạn chế, vì vậy các qui định này rơi vào tình trạng không khả thi mặc dù vẫn có hiệu lực pháp lý. Ngoài nội dung VBQPPL phải phù hợp với điều kiện kinh tế -xã hội, việc thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo còn được xem xét ở “Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự án, dự thảo so với yêu cầu giải quyết vấn đề” (Khoản 2); ở “Sự phù hợp giữa qui định của dự án, dự thảo với chủ trương cải cách hành chính, (khoản 4) ở “sự phù hợp của các qui định của dự án, dự thảo với điều kiện thực tế về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản, trình độ quản lý, trình độ dân trí” (Khoản 6). Ở đây, yếu tố phù hợp được đề cập trong một phạm vi tương đối rộng nhằm bảo đảm chất lượng của dự thảo VBQPPL. Vấn đề cần bàn là làm thế nào và bằng cách nào để tiêu chí thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo luôn được đề cao. Muốn tiêu chí này thực sự đạt được hiệu quả thì yêu cầu có tính tiên quyết là cần tiến hành các hoạt động phân tích chính sách làm cơ sở cho việc ban hành văn bản. Thực tế, Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật hiện hành mới chỉ đề cập việc tổ chức đánh giá tác động và xây dựng báo cáo đánh giá tác động của dự thảo văn bản (Điều 33) mà không xem xét đến các hoạt động phân tích chính sách. Hiện thực này cho thấy các văn bản kém chất lượng, không khả thi thường xuất phát từ một số nguyên nhân của việc không phân tích chính sách là: không thiết lập được những ưu tiên chính sách cơ bản; không xác định được những khó khăn trong việc lựa chọn các mục tiêu có mâu thuẫn hoặc không chuyển hoá được những ưu tiên thành các văn bản cụ thể; có trường hợp né tránh các qui trình, nguyên tắc cơ bản trong hoạt động ban hành văn bản; không xác định rõ vai trò của cơ quan, tổ chức hoặc có sự mâu thuẫn giữa chương trình công tác của các Bộ, ngành hoặc vì cả hai lý do này, cộng với thất bại trong việc lấy ý kiến của các Bộ có liên quan về các quyết định cụ thể, nên các ý kiến trình lên Chính phủ được soạn thảo sơ sài và không đánh giá đầy đủ các chi phí. Nguy hiểm nhất là việc cố tình “cài cắm” những nội dung có lợi có nhóm lợi ích này, nhưng bất lợi cho nhóm lợi ích khác. Ngay từ đầu, việc cơ quan soạn thảo và cơ quan thẩm định không tiến hành phân tích hoặc phân tích không đầy đủ, không chính xác các chính sách liên quan đến nội dung dự án, dự thảo cũng đồng nghĩa với việc tạo ra những “khoảng trống” về chính sách, về cơ chế thực hiện và việc ban hành văn bản thiếu tính khả thi là khó tránh khỏi. Có thể dẫn ra đây một số minh chứng cụ thể để xem xét lại vấn đề này. Như đã biết, Luật Bảo hiểm Y tế có hiệu lực từ đầu năm 2010, song hiện trạng trong ngành y tế vẫn cho thấy những bất hợp lý trong quá trình thực thi. Luật tỏ ra khó khả thi khi đã thực sự đi vào phục vụ cuộc sống, nhất là đối với người nghèo không có khả năng thanh toán chi phí khám chữa bệnh. Bên cạnh mức đồng chi trả 20% tiền khám, chữa bệnh đối với phần lớn đối tượng, còn có thêm mức 5% với một số đối tượng, trong đó có người nghèo nếu hoá đơn thanh toán trên 15% tiền lương tối thiểu tháng. Mục đích của cơ chế đồng chi trả là để hạn chế hiện tượng chỉ người nào đang hoặc có khả năng bị bệnh cao mới mua bảo hiểm và tâm lý ỷ lại (đã có bảo hiểm, lạm dụng quỹ bảo hiểm) Theo báo cáo phát triển Việt Nam năm 2009, số lần tiếp xúc với dịch vụ bảo hiểm y tế của người dân nghèo là rất thấp, chưa tới 0,01 lần/năm (nội trú) và 0,75 lần/năm (ngoại trú), chỉ bằng 1/9 so với đối tượng bảo hiểm tự nguyện khác. Điều này cho thấy, một khi đã phải vào bệnh viện, cũng là lúc người nghèo bị bệnh nặng phải chấp nhận chi phí điều trị cao và không có khả năng thanh toán theo qui định mới về đồng chi trả. Cơ chế này vô hình chung đã trở thành “rào cản” ngăn người nghèo tiếp xúc với các dịch vụ y tế vốn đã ở mức thấp. Nếu vì lý do này mà họ không dám “gõ cửa” bệnh viện thì coi như chính sách bảo hiểm dành cho họ bị vô hiệu hoá, chi phí mà ngân sách nhà nước bỏ ra để mua bảo hiểm cho họ cũng trở nên vô nghĩa, không khả thi. Một trường hợp cũng cần nói thêm ở đây là Nghị định số 34/2010/NĐ-CP của Chính phủ về Xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ với các qui định xử phạt hành chính đối với đối tượng là xe ôm và người đi bộ. Trên thực tế, các qui định xử phạt vi phạm hành chính đối với hai nhóm đối tượng này được đánh giá là khó triển khai và khó thực hiện. Vì theo Thông tư số 08/2009/TT-GTVT của Bộ Giao thông vận tải có hiệu lực từ ngày 20/8/2009 thì những người hành nghề xe ôm phải được cấp biển hiệu và trang phục do UBND cấp tỉnh qui định. Việc hướng dẫn đăng ký, đăng ký ở đây và trang phục do các địa phương ban hành. Tuy nhiên, nếu địa phương nào chậm triển khai và chưa có qui định về xử phạt vi phạm của xe ôm thì cảnh sát giao thông và thanh tra giao thông không được phép xử phạt. Bởi trong trường hợp lái xe không đăng ký, không mặc trang phục thì cơ quan chức năng không thể xác định họ có phải xe ôm hay không. Việc xử phạt vi phạm đối với người đi bộ cũng gặp phải những khó khăn tương tự. Có ý kiến cho rằng; có qui định mà không khả thi hoặc công tác thực hiện hậu kiểm không tốt thì đây là một “lỗ hổng” trong việc thực thi luật. 2. Ý kiến bàn luận Từ những dẫn chứng trên có thể nhấn mạnh một lần nữa việc thẩm định tính khả thi của các dự án, dự thảo VBQPPL là việc làm hết sức cần thiết và không thể xem nhẹ. Theo chủ quan của người viết, việc phân tích các chính sách xã hội, kinh tế trong quá trình thẩm định tính khả thi của dự án, dự thảo là “chìa khoá” đảm bảo sự hài hoà trong việc phát triển kinh tế -xã hội từ việc tạo ra sự ổn định, bền vững của các VBQPPL. Để VBQPPL có chất lượng tốt, có tính ổn định lâu dài, hiệu quả kinh tế cao đòi hỏi cơ quan soạn thảo, cơ quan thẩm định và các nhà hoạch định chính sách phải có tầm nhìn bao quát, toàn diện, phân tích được các chính sách phát triển kinh tế, phát triển xã hội và dự báo được những tác động nhất định của VBQPPL khi được thực thi trên thực tế. Vì vậy, việc phân tích các chính sách trong hoạt động thẩm định nói chung và thẩm định tính khả thi nói riêng có ý nghĩa rất lớn trong quá trình ban hành VBQPPL, ngoài việc làm thay đổi quá trình soạn thảo bắt đầu bằng việc phân tích các giải pháp, chính sách, so sánh các giải pháp, chính sách và lựa chọn giải pháp tốt nhất cho vấn đề cần giải quyết, ban soạn thảo, sẽ có trách nhiệm hơn và minh bạch hơn trong quá trình soạn thảo, đồng thời đưa ra được những giải pháp đúng vấn đề hơn. Hơn nữa, việc phân tích các chính sách còn có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong hoạt động ban hành VBQPPL, thể hiện ở một số vấn đề sau: - Thứ nhất, giảm bớt các rủi ro, các thiếu sót về chính sách. Việc yêu cầu các cơ quan trình dự thảo VBQPPL tiến hành đánh giá một cách nghiêm túc, có chất lượng các chính sách phát triển kinh tế-xã hội sẽ góp phần giảm bớt những thiếu sót trong nội dung của dự án, dự thảo đặc biệt là tính khả thi của văn bản. Việc phân tích các chính sách sẽ góp phần buộc các chủ thể tham gia xây dựng VBQPPL phải hướng tới sự phù hợp giữa VBPL với các lợi ích chung thống nhất, đồng thời xác định được phương án lựa chọn để đạt được mục tiêu, đảm bảo hài hoà, thống nhất các phương án đang sử dụng, biết trước được lợi ích có lớn hơn chi phí không và đảm bảo quá trình xây dựng chính sách có sự tham gia của người dân, đồng thời phù hợp với điều kiện triển khai văn bản trong thực tế. - Thứ hai, cải thiện tình hình lạm phát về VBQPPL. Nhìn lại thời gian qua, chi phí cho việc ban hành văn bản là rất lớn mà nguyên nhân chủ yếu là hoạt động lập chương trình xây dựng VBQPPL chưa dựa trên sự phân tích, đánh giá một cách khách quan các chính sách hiện tại như: chính sách bảo hiểm y tế, chính sách phát triển nhà ở cho người có thu thập thấp, chính sách đào tạo nghề cho nông dân…; cũng như chưa khái quát hết các điều kiện phát triển của chính sách trong thời kỳ đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế. Rất nhiều văn bản được ban hành không lâu đã phải sửa đổi, bổ sung mà chi phí cho công việc này cũng rất lớn. Nếu dự án, dự thảo được xây dựng cùng với việc phân tích chính xác các chính sách và chỉ được ban hành sau khi đã cân nhắc tương đối đầy đủ các chính sách kinh tế, xã hội cho thấy lợi ích của việc ban hành văn bản lớn hơn chi phí bỏ ra sẽ góp phần làm giảm tình hình lạm phát VBQPPL, cũng như tiết kiệm được một khoản kinh phí lớn cho ngân sách nhà nước. Thứ ba, đối với việc thực thi văn bản, việc phân tích các chính sách kinh tế-xã hội sẽ giúp triển khai các phương án lựa chọn tốt nhất, là điều kiện giảm thiểu tác động xấu đối với sự phát triển kinh tế, xã hội và cả trong quá trình thực thi văn bản. Hơn nữa, thông qua hoạt động phân tích chính sách sẽ tạo kênh thông tin bảo đảm cho hoạt động xây dựng VBQPPL đạt hiệu quả cao, và Quốc hội trên cơ sở của hoạt động này sẽ có nhiều điều kiện giám sát các văn bản pháp qui, và ở những phương diện nhất định sẽ giúp Quốc hội giám sát Chính phủ hiệu quả hơn. Theo đánh giá của các chuyên gia, cách tiếp cận này trong phân tích chính sách giúp Thủ tướng Chính phủ dễ dàng hơn trong việc theo dõi, đánh giá hiệu quả các chính sách pháp luật do các Bộ, ngành đề xuất, từ đó có thêm cơ sở để quyết định phê duyệt hoặc từ chối. - Cuối cùng, cần bàn tới đề xuất nên chăng đưa hoạt động phân tích các chính sách kinh tế, xã hội vào qui trình lập pháp, lập qui để bảo đảm tối đa cho hoạt động xây dựng dự án, dự thảo và thẩm định dự án, dự thảo luôn đạt hiệu quả khả thi. Việc làm này trước hết cần được triển khai đánh giá công khai, minh bạch tạo điều kiện để công chúng phát huy quyền dân chủ, đóng góp ý kiến thực tiễn, qua đó người dân có cơ hội nói lên tâm tư, nguyện vọng của mình vì họ là những đối tượng chịu tác động trực tiếp của VBQPPL. Đồng thời, qua việc phân tích các chính sách trong hoạt động xây dựng VBQPPL sẽ góp phần làm giảm bớt tác động của các nhóm đối tượng có đặc quyền đối với quá trình xây dựng VBQPPL, giảm cơ hội và địa bàn cho tham nhũng phát triển. TÀI LIỆU THAM KHẢO 1 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật năm 2008 2 Luật Ban hành văn bản qui phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004. 3 Quyết định số 1048/QĐ-BTP ngày 08/04/2010 của Bộ Tư pháp về thẩm định dự án, dự thảo văn bản qui phạm pháp luật. 4 Sổ tay kỹ thuật soạn thảo, thẩm định, đánh giá tác động của VBQPPL, Bộ Tư pháp, năm 2008 5 Qui trình và kỹ thuật lập pháp, văn phòng Quốc hội, Nxb Tư pháp năm 2007 6 Chuyên đề “Các giải pháp nâng cao chất lượng thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL”, Thông tin khoa học pháp lý số 11-2007. 7 Hoàn thiện pháp luật về thẩm định dự thảo VBQPPL của cơ quan Tư pháp địa phương - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 19 năm 2009 8 Vấn đề thẩm định, kiểm tra dự án, dự thảo VBQPPL trước khi trình Chính phủ - Tạp chí Dân chủ và Pháp luật số 11 + 12 năm 2002. 9 Từ điển Tiếng Việt -Viện ngôn ngữ học, Trung tâm từ điển học, Nxb Đà Nẵng năm 2005.