Luận văn Áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương

cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã tiếp 7145 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận 4757 đơn khiếu nại, tố cáo, giảm 824 đơn so với năm 2004. Trong đó riêng khiếu nại là 3485 đơn; số đơn khiếu nại liên quan đến đất đai là 1508 đơn chiếm 43,27%, tăng 122 đơn so với năm 2004 bằng 8,09%; đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 393 đơn; đã giải quyết 358 đơn bằng 91,09%; chất lượng giải quyết như sau: khiếu nại đúng 69 vụ bằng 19,27%, khiếu nại đúng một phần 153 vụ bằng 42,74%, khiếu nại sai 136 vụ bằng 37,99%. Đối với Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương tiếp 1270 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; số đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 34 đơn (trong đó có 3 đơn của năm 2004 đang giải quyết chuyển sang) tăng 8 đơn so với năm 2004 bằng 23,53%; đã giải quyết được 33 đơn bằng 97,06%; chất lượng giải quyết như sau: Số vụ giải quyết lần đầu 2 vụ bằng 6,06%, cấp huyện giải quyết đúng còn khiếu nại là 21 vụ bằng 63,64%, cấp huyện giải quyết có đúng có sai còn khiếu nại 7 vụ bằng 21,21%, cấp huyện giải quyết sai 3 vụ bằng 9,09%. - Năm 2006: các cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã tiếp 7214 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận 5212 đơn khiếu nại, tố cáo, tăng 455 đơn so với năm 2005. Trong đó riêng khiếu nại là 3747 đơn; số đơn khiếu nại liên quan đến đất đai là 1509 đơn chiếm 40,27%, tăng 1 đơn so với năm 2005 bằng 0,09%; đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 437 đơn; đã giải quyết 329 đơn bằng 75,29%; chất lượng giải quyết như sau: khiếu nại đúng 29 vụ bằng 8,81%, khiếu nại đúng một phần 191 vụ bằng 58,05%, khiếu nại sai 109 vụ bằng 33,13%. Đối với Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương tiếp 1227 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; số đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 38 đơn (trong đó có 1 đơn của năm 2005 đang giải quyết chuyển sang) tăng 4 đơn so với năm 2005 bằng 10,53%; đã giải quyết được 36 đơn bằng 94,74%; chất lượng giải quyết như sau: Số vụ giải quyết lần đầu 1 vụ bằng 2,78%, cấp huyện giải quyết đúng còn khiếu nại là 24 vụ bằng 66,67%, cấp huyện giải quyết có đúng có sai còn khiếu nại 9 vụ bằng 25%, cấp huyện giải quyết sai 2 vụ bằng 5,56%. - Năm 2007: các cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã tiếp 7312 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận 5206 đơn khiếu nại, tố cáo, giảm 6 đơn so với năm 2006. Trong đó riêng khiếu nại là 3732 đơn; số đơn khiếu nại liên quan đến đất đai là 2258 đơn chiếm 60,5%, tăng 749 đơn so với năm 2006 bằng 33,17%; đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 771 đơn; đã giải quyết 678 đơn bằng 87,94%; chất lượng giải quyết như sau: khiếu nại đúng 83 vụ bằng 12,24%, khiếu nại đúng một phần 249 vụ bằng 36,73%, khiếu nại sai 346 vụ bằng 51,03%. Đối với Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương tiếp 994 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; số đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 43 đơn (trong đó có 2 đơn của năm 2006 đang giải quyết chuyển sang) tăng 5 đơn so với năm 2006 bằng 11,62%; đã giải quyết được 38 đơn bằng 88,37%; chất lượng giải quyết như sau: Số vụ giải quyết lần đầu 1 vụ bằng 2,63%, cấp huyện giải quyết đúng còn khiếu nại là 26 vụ bằng 68,42%, cấp huyện giải quyết có đúng có sai còn khiếu nại 10 vụ bằng 26,32%, cấp huyện giải quyết sai 1 vụ bằng 2,63%. - Năm 2008: các cơ quan hành chính nhà nước các cấp đã tiếp 7049 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận 4479 đơn khiếu nại, tố cáo, giảm 727 đơn so với năm 2007. Trong đó riêng khiếu nại là 3403 đơn; số đơn khiếu nại liên quan đến đất đai là 2416 đơn chiếm 71%, tăng 158 đơn so với năm 2007 bằng 6,54%; đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 770 đơn; đã giải quyết 670 đơn bằng 87,01%; chất lượng giải quyết như sau: khiếu nại đúng 81 vụ bằng 12,09%, khiếu nại đúng một phần 254 vụ bằng 37,91%, khiếu nại sai 335 vụ bằng 50%. Đối với Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương tiếp 1028 lượt người đến khiếu nại, tố cáo; số đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết là 48 đơn (trong đó có 5 đơn của năm 2006 đang giải quyết chuyển sang), tăng 5 đơn so với năm 2007 bằng 10,41%; đã giải quyết được 39 đơn bằng 81,25%; chất lượng giải quyết như sau: Số vụ giải quyết lần đầu 2 vụ bằng 5,13%, cấp huyện giải quyết đúng còn khiếu nại là 26 vụ bằng 66,67%, cấp huyện giải quyết có đúng có sai còn khiếu nại 10 vụ bằng 25,64%, cấp huyện giải quyết sai 1 vụ bằng 2,56%. Qua số liệu và kết quả áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan hành chính nhà nước các cấp và của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương từ năm 2004 đến năm 2008 cho thấy số lượt người đến khiếu nại, tố cáo nhìn chung có giảm song tình hình khiếu nại, tố cáo có lúc tăng, có lúc giảm nhưng số đơn khiếu nại về đất đai liên tục tăng làm cho tỷ lệ đơn khiếu nại về đất đai cũng tăng theo từ 33% năm 2004 tăng lên 71% năm 2008. Số đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền phải giải quyết cũng liên tục tăng từ 403 vụ năm 2004 tăng lên 770 vụ năm 2008. Như vậy, số đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền mà các cấp trong tỉnh phải giải quyết là rất lớn 2774 vụ, bình quân 554,8 vụ/năm. Các cấp đã tích cực, chủ động giải quyết được 2396 vụ bằng 86,37% số đơn thuộc thẩm quyền phải giải quyết, bình quân đã giải quyết được 479,2 vụ/năm, số đơn còn lại được các cấp chính quyền giải quyết tiếp vào năm sau. Tuy nhiên, số đơn khiếu nại đúng chiếm tỷ lệ rất ít 310 đơn bằng 12,94%, số đơn khiếu nại có nội dung đúng, nội dung sai chiếm phần lớn là 1053 đơn bằng 43,95%, còn lại là đơn khiếu nại sai 1033 đơn chiếm đến 43,11%. Đối với việc giải quyết khiếu nại của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, bình quân Uỷ ban nhân dân tỉnh giải quyết 37,8 vụ/năm, số vụ việc giải quyết lần đầu chỉ chiếm tỷ lệ rất ít 3,55% còn lại là các khiếu nại mà cấp huyện đã giải quyết và người sử dụng đất không đồng ý với quyết định giải quyết của cấp huyện tiếp tục khiếu lên tỉnh. Qua giải quyết lần hai cho thấy chất lượng giải quyết của cấp huyện như sau: Cấp huyện giải quyết đúng, giữ nguyên quyết định giải quyết lần đầu là 111 vụ chiếm 65,68%; Cấp huyện giải quyết đúng một phần, sửa một phần nội dung quyết định giải quyết lần đầu là 42 vụ chiếm 24,85%; Cấp huyện giải quyết sai, huỷ toàn bộ nội dung quyết định giải quyết lần đầu là 10 vụ chiếm 5,92%. Điều này nói lên rằng, có một số người mặc dù việc khiếu nại đã được cơ quan có thẩm quyền xem xét, giải quyết đúng pháp luật, nhưng hoặc vì thiếu hiểu biết, hoặc vì cố chấp mà vẫn cố tình khiếu nại kéo dài. Nhưng cũng qua đó chứng minh rằng chất lượng áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai còn hạn chế, hiệu quả thấp và chưa đạt yêu cầu về công tác giải quyết khiếu nại trong điều kiện hiện nay, việc áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại còn để xảy ra tình trạng sai sót, giải quyết không đúng chính sách, pháp luật chưa phù hợp với thực tế, chưa bảo vệ được quyền và lợi ích của người sử dụng đất, dẫn đến hiện tượng người sử dụng đất còn khiếu nại nhiều, đồng thời gây mất lòng tin của người sử dụng đất đối với chính quyền. Cũng qua phân tích chất lượng giải quyết khiếu nại lần hai của Uỷ ban nhân dân tỉnh cho thấy chất lượng giải quyết của cấp huyện ngày càng được nâng lên, cụ thể năm 2004 tỷ lệ cấp huyện giải quyết đúng chỉ chiếm 60,87% nhưng đến năm 2008 tỷ lệ này đã nâng lên 65,68%; tỷ lệ vụ việc cấp huyện giải quyết sai ngày càng giảm đi từ 13,04% năm 2004 giảm đi còn 2,56% năm 2008. 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương hiện nay - Tồn tại: + Quá trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng đang tồn tại một thực tế là phải thụ lý một số trường hợp mà cơ sở pháp lý chưa rõ ràng. Ví dụ: Căn cứ các Điều 39 và Điều 46 Luật khiếu nại, tố cáo, một số Uỷ ban nhân dân đã ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại lần hai trong đó có hướng dẫn người dân khiếu nại có quyền khởi kiện ra Toà án. Tuy nhiên, khi người dân khởi kiện, Toà án đã từ chối thụ lý giải quyết dẫn đến sự bức xúc của người dân đối với cách giải quyết của các cơ quan Nhà nước. Đây là vấn đề cần sớm được khắc phục để đảm tính thống nhất trong áp dụng pháp luật. Theo điểm a và b khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì: Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân hoặc tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nếu khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì quyết định của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là quyết định giải quyết cuối cùng; Trường hợp khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh giải quyết lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết thì có quyền khởi kiện tại Toà án nhân dân. Khoản 2, Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện để Toà án giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất trong hai trường hợp: thứ nhất, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; thứ hai, người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Như vậy, quy định của Luật Đất đai và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều thống nhất theo hướng: giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra Toà án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên. Vấn đề khởi kiện ra Toà trong trường hợp khiếu nại đã có quyết định giải quyết lần hai không được đặt ra. Tuy nhiên, theo Luật khiếu nại, tố cáo, người khiếu nại không bị hạn chế quyền khởi kiện ra Toà án đối với những trường hợp đã có quyết định giải quyết lần 2. Điều 39 và Điều 46 Luật này quy định: nếu hết thời hạn giải quyết mà khiếu nại không được giải quyết hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu thì người khiếu nại có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Đồng thời, nếu hết thời hạn giải quyết lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại cũng có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án. Như vậy, giữa Luật Đất đai năm 2003, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) và Luật khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) có sự không thống nhất trong quy định về điều kiện khởi kiện của người khiếu nại đối với các khiếu nại về quản lý đất đai đã gây không ít khó khăn cho các địa phương trong quá trình giải quyết. Hiện nay việc tìm hướng giải quyết giải quyết vấn đề này cho thấy có hai loại quan điểm khác nhau: Quan quan điểm thứ nhất cho rằng cần phải áp dụng Luật khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005 vì hai lý do: Một là, Luật khiếu nại, tố cáo; Luật sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005 được áp dụng chung trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính và người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Hai là, Khoản 2 và khoản 3 Điều 80 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề, thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn; trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành mà có quy định khác nhau, thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau. Với quan điểm như vậy, giải pháp được đưa ra là Toà án nhân dân Tối cao cần sớm có văn bản hướng dẫn ngành Toà án thụ lý giải quyết theo thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đối với những khiếu kiện nói trên. Quan điểm thứ hai cho rằng cần phải ưu tiên áp dụng quy định của Luật Đất đai với lý do khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là khiếu nại chuyên ngành cần phải áp dụng luật chuyên ngành. Luật Đất đai quy định một cơ chế giải quyết riêng nên cần ưu tiên áp dụng luật này. Mặt khác, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) cũng không quy định việc thụ lý giải quyết đối với trường hợp đã có quyết định giải quyết lần hai. Vì vậy, Toà án không có thẩm quyền thụ lý, giải quyết. Nếu như Toà án thụ lý giải quyết những vụ việc trên sẽ không tránh khỏi phản ứng không đồng tình của một số cơ quan hành chính. Cách duy nhất có thể giải quyết tình hình hiện nay là cơ quan hành chính tự xem xét lại việc giải quyết của mình để bảo đảm quyền lợi cho người dân. Có thể thấy rằng, những mâu thuẫn trong quy định giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai giữa Luật Đất đai, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật Khiếu nại, tố cáo hiện nay là có thực nhưng không đến mức quá khó để tìm ra hướng giải quyết. Việc cơ quan hành chính tự xem xét lại việc giải quyết của mình để bảo đảm quyền lợi cho người dân là nhiệm vụ thường xuyên và là biện pháp tốt nhưng không phải là giải pháp triệt để. Để giải quyết triệt để, cần xác định cơ sở pháp lý của việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về quản lý đất đai. Trong hệ thống pháp luật hiện hành, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã quy định rõ những nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật. Những nguyên tắc đó không dựa trên sự phân định “luật chung” hay “luật chuyên ngành” mà dựa vào thời điểm ban hành và hiệu lực pháp lý của văn bản. Đây chính là cơ sở pháp lý để giải quyết những xung đột trong việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật có quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về quản lý đất đai. Tuy nhiên, để tránh những xung đột, tranh chấp các cơ quan có thẩm quyền cần có văn bản giải thích rõ về vấn đề này để có cách hiểu và áp dụng thống nhất giữa các cơ quan nhà nước. + Ngoài ra, đang tồn tại một thực tế là không ít trường hợp quyết định giải quyết khiếu nại về đất đai đã phát sinh hiệu lực pháp luật nhưng chưa được phát huy về tính giá trị pháp lý, nhiều quyết định đã có hiệu lực pháp luật nhưng không khả thi trên thực tế do đương sự không chấp hành quyết định. Một lý do quan trọng là bởi đất đai hiện nay đang rất nóng, rất nhạy cảm nên chính quyền của từng cấp, từng nơi chưa thật sự kiên quyết, mạnh dạn trong cách xử lý, thậm chí sợ trách nhiệm nếu để hậu quả xấu có thể xảy ra, nhất là những trường hợp đó lại thuộc gia đình chính sách, gia đình có công với cách mạng hoặc gia đình của cán bộ lãnh đạo...v.v. Từ đó ảnh hưởng tính kỷ cương pháp luật, uy tín của cơ quan công quyền nhà nước ở địa phương. + Bên cạnh đó còn có một tồn tại không thể không đề cập, đó là gần như các vụ việc sau khi có quyết định giải quyết ở cấp huyện thì người khiếu nại lại tiếp tục gửi đơn khiếu nại tiếp lên cơ quan nhà nước cấp trên. Trong đó không thiếu những trường hợp dù đương sự nhận thức rõ quyết định giải quyết khiếu nại (lần đầu) ở cấp huyện là khách quan, phù hợp theo pháp luật. Tình trạng này một phần vì cơ chế pháp luật hiện hành quy định chưa chặt chẽ, khoa học, chỉ quy định quyền mà không quy định nghĩa vụ, điều kiện hay trách nhiệm pháp lý của người khiếu nại như theo Luật khiếu nại, tố cáo. Phần khác do pháp luật đất đai không có một chế tài nào về nghĩa vụ tài chính đối với đương sự như thủ tục tố tụng ở cơ quan toà án về giải quyết khiếu kiện về đất đai. Vì vậy, bên cạnh những trường hợp khiếu nại có yêu cầu chính đáng mong muốn được pháp luật giải quyết công minh còn không ít những bộ phận khiếu nại do bị kích động, xúi giục; hoặc có tâm lý cho rằng cứ khiếu nại là được giải quyết, khiếu nại để cầu may, gây nên tình trạng công dân không tôn trọng pháp luật, gửi đơn vượt cấp tràn lan đến nhiều nơi và chồng chéo về thẩm quyền giải quyết. Một số kẻ xấu, trong đó có cả những phần tử có tiền án, tiền sự không chịu hối cải, lợi dụng khiếu tố để cò mồi, kích động nhằm “đục nước béo cò” tìm kiếm lợi ích riêng; một số ít đối tượng cơ hội chính trị cũng nhân dịp này tìm mọi cách kích động gây rối, làm ảnh hưởng xấu đến an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội. - Hạn chế: qua nghiên cứu hồ sơ và quyết định giải quyết các vụ việc bị khiếu nại có thể nói trong 4 giai đoạn của quy trình áp dụng pháp luật, thì những hạn chế, yếu kém xảy ra với mức độ khác nhau ở cả 4 giai đoạn. Điều này nói lên việc các bộ phận, cơ quan chức năng, chuyên môn chưa làm tốt vai trò tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp trong quá trình thực hiện áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai. + Về những hạn chế trong giai đoạn tiếp nhận, thụ lý đơn, hồ sơ và đánh giá chứng cứ có liên quan đến vụ việc. Trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương, về quy trình tiếp nhận đơn, đương sự có thể gửi đơn khiếu nại đến Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh thông qua bộ phận tiếp nhận đơn thư của phòng tiếp dân - bộ phận một cửa của Uỷ ban nhân dân tỉnh hoặc gửi trực tiếp đến Sở Tài nguyên & Môi trường, Thanh tra Tỉnh để được xem xét tiếp nhận, thụ lý. Nhưng trong quá trình tiếp nhận, xử lý và thụ lý đơn của bộ phận tiếp dân cũng như của Sở Tài nguyên & Môi trường, Thanh tra Tỉnh có những trường hợp do xác định không đúng chủ thể khiếu nại hoặc đánh giá không đúng tính chất vụ việc, nên trong thực tế đã tiếp nhận và thụ lý cả những trường hợp không đủ điều kiện, chưa đúng đối tượng hoặc lẫn lộn giữa giải quyết khiếu nại về đất đai với khiếu nại về quyết định hành chính giải quyết tranh chấp đất đai tức đang từ giải quyết tranh chấp đất đai lại chuyển sang khiếu nại về quyết định hành chính. Đồng thời, trong quá trình tiếp nhận đơn và chuyển giao hồ sơ giữa các bộ phận, các cơ quan có những đơn vị làm chưa đúng thủ tục và chế độ lưu, chuyển hồ sơ. Ví dụ như không viết giấy biên nhận nhận đơn và các giấy tờ có liên quan kèm theo của đương sự; không ra văn bản trả lời cho đương sự về việc thụ lý hay không thụ lý đơn khiếu nại; hồ sơ chuyển giao không ghi số bút lục, không ghi sổ ký nhận…từ đó có những trường hợp trong quá trình lưu giữ, chuyển giao không đủ giấy tờ, hồ sơ do bị thất lạc; nhiều vụ việc còn để kéo dài, quá thời hạn luật định, gây ra những phiền hà và ảnh hưởng không nhỏ đến quyền lợi chính đáng của người sử dụng đất. Ngoài ra, trong giai đoạn này việc thẩm tra, xác minh có vai trò quan trọng trong quy trình áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai. Thông qua thẩm tra, xác minh nhằm để thu được những thông tin khách quan, trung thực, bổ sung, củng cố chứng cứ cũng như để tìm ra và xác định đúng về tính chất, diễn biến sự việc làm cơ sở cho việc lập báo cáo, kết luận, kiến nghị giải quyết vụ việc. Trên cơ sở những thu thập thông tin, giấy tờ do các bên cung cấp hay do các cá nhân, tổ chức khác cung cấp để căn cứ vào quy định của pháp luật, người có thẩm quyền bằng một quyết định hành chính xác định tính chất, đúng, sai của nội dung khiếu nại, mức độ vi phạm, từ đó công nhận hay bác bỏ khiếu nại của đương sự giải quyết triệt để, chấm dứt việc khiếu nại, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khiếu nại. Nhưng trong thực tế, do những khó khăn khác nhau như trong một số trường hợp phức tạp, đã qua thời gian dài nay nhân chứng, vật chứng không còn, khó xác định sự kiện; hoặc đối tượng cố tình gây cản trở, khó khăn trong việc cung cấp chứng cứ, thông tin; hoặc do cán bộ được giao nhiệm vụ vì thiếu bản lĩnh, kinh nghiệm, yếu kém năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ hay chưa nhận thức đúng vai trò, trách nhiệm. Dẫn đến thu thập không đúng, không đủ chứng cứ, thiếu chọn lọc trong việc khai thác, phân tích thông tin; đánh giá sai thời điểm, sự kiện; xác minh thiếu khách quan, khoa học…Kết quả là khi vụ việc được kết luận, kiến nghị và tham mưu cho Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp thiếu chặt chẽ, thiếu xác thực, giải quyết không phù hợp theo quy định của pháp luật. + Về những hạn chế trong giai đoạn lựa chọn quy phạm pháp luật để giải quyết vụ việc. Đó là trong quá trình giải quyết khiếu nại về đất đai do không xác định đúng tính chất của quan hệ pháp luật, nên có những trường hợp thụ lý vụ việc không những sai về mặt chức năng, thẩm quyền mà việc xác định, lựa chọn pháp luật, quy phạm pháp luật cũng không phù hợp. Ví dụ như áp dụng quy phạm đã hết hiệu lực pháp luật; áp dụng quy phạm pháp luật không đúng hiệu lực về thời gian, không gian, phạm vi, đối tượng và ngành luật điều chỉnh. Áp dụng pháp luật giải quyết tranh chấp lối đi chung giữa các hộ sử dụng đất để giải quyết khiếu nại về đất đai do thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng…Nhiều nơi chưa xem xét, kết luận giải quyết kịp thời ngay từ cơ sở nơi phát sinh, trong giải quyết khiếu nại chưa tôn trọng việc đối thoại, gặp gỡ người khiếu nại đối với giải quyết khiếu nại lần đầu và lần thứ hai đối với những vụ việc phức tạp, chưa coi trọng việc phối hợp với các đoàn thể quần chúng trong giải quyết khiếu nại. Nhiều nơi chưa chấp hành đúng trình tự, thủ tục và thời hạn giải quyết khiếu nại, nhiều vụ việc thuộc thẩm quyền nhưng không giải quyết, để kéo dài trở thành phức tạp, tồn đọng, vượt cấp, quá trình giải quyết thiếu công khai, dân chủ, thẩm tra xác minh thiếu khách quan, kết luận nhưng không đủ chứng cứ, dẫn đến giải quyết không đúng chính sách, pháp luật của nhà nước làm cho quyết định giải quyết thiếu tính khả thi. + Về những hạn chế trong giai đoạn ký và ban hành quyết định: Ở giai đoạn này được bộc lộ rõ trong công tác xây dựng, soạn thảo quyết định trước khi trình người có thẩm quyền ký để ban hành. Do thiếu khâu kiểm tra, sau khi quyết định được ban hành làm cho nội dung của quyết định thiếu chặt chẽ, không rõ ràng, phản ánh không đúng tính chất của vụ việc; hay sử dụng những cụm từ, thuật ngữ pháp lý không chuẩn xác, sai lỗi chính tả, thiếu chữ…làm cho cơ quan chức năng, thẩm quyền tiếp nhận, thụ lý tiếp theo hoặc thực hiện quyết định gặp khó khăn do mâu thuẫn trong nội dung quyết định. Có thể nói đây là những trường hợp chiếm tỷ lệ khá cao đối với những quyết định bị huỷ, sửa của Uỷ ban nhân dân cấp huyện trong quá trình giải quyết khiếu nại lần hai của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Cá biệt còn có địa phương ban hành công văn hoặc thông báo giải quyết khiếu nại hay ban hành quyết định giải quyết nhưng nội dung sơ sài, không đầy đủ theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo. + Về những hạn chế trong giai đoạn tổ chức triển khai thực hiện quyết định: Theo quy định của pháp luật, quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực ngay sau khi ban hành và các tổ chức, cá nhân đều phải nghiêm chỉnh chấp hành, việc khiếu nại tiếp được thực hiện sau. Tuy nhiên nhiều quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được các cơ quan có trách nhiệm ở cơ sở thi hành; cơ quan ban hành quyết định cũng thiếu sự theo dõi, đôn đốc việc thực hiện, không có biện pháp để thi hành nên hiệu quả giải quyết khiếu nại bị hạn chế, chưa kịp thời khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, gân nên sự bất bình và sự thiếu tin cậy vào cơ quan nhà nước. 2.2.3. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong áp dụng pháp luật giải quyết khiếu nại về đất đai của Uỷ ban nhân dân tỉnh Hải Dương 2.2.3.1. Nguyên nhân khách quan Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về đất đai chưa đầy đủ, còn mâu thuẫn, chồng chéo, chậm được hướng dẫn thi hành và khó áp dụng có trường hợp chưa có sự thống nhất giữa pháp luật đất đai với các luật khác có liên quan đến đất đai. Nghị quyết số 48- NQ/TW ngày 24/05/2005 của Bộ Chính trị “về chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020” đã đánh giá như sau: Nhìn chung hệ thống pháp luật nước ta vẫn chưa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật, pháp lệnh còn chậm, chất lượng các văn bản pháp luật chưa cao, việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên chưa được quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế, thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu. Nguyên nhân của những yếu kém trên là do chưa hoạch định được một chương trình xây dựng pháp luật toàn diện, tổng thể, có tầm nhìn chiến lược [2]. Thực tế giải quyết khiếu nại cho thấy, văn bản quy phạm pháp luật là căn cứ pháp lý duy nhất, vô cùng quan trọng đối với hoạt động áp dụng pháp luật. Một hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hoàn chỉnh, thống nhất đầy đủ cụ thể có tính khả thi cao là môi trường thuận lợi và điều kiện tối cần thiết để đảm bảo hiệu quả, chất lượng áp dụng pháp luật. Thời gian qua, có thể nói là nhiều cấp, nhiều ngành, nhiều cơ quan có thẩm quyền ba