Luận văn Chức năng giám đốc của kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam

iều chỉnh dự toán. Phê duyệt thiết kế, dự toán khối lượng phát sinh không kịp thời. Các sai sót này nếu không được sửa đổi, khác phục, thì sẽ là một nguyên nhân dẫn đến tình trạng thất thoát, lãng phí trong quản lý đầu tư XDCB từ NSNN. Chẳng hạn, Chương trình kiên cố hoá trường, lớp học các dự án chủ yếu thực hiện thiết kế mẫu từ phần thân nhà, nhưng lại không tiến hành khảo sát kỹ phần móng để thiết kế riêng, mà sao chép mẫu cho cả phần móng nên dẫn đến lãng phí vốn và thời gian do phải sửa chữa, thay đổi thiết kế Tại dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 18 đoạn Bắc Ninh - Nội Bài, nguồn đất để đắp nền đường theo khảo sát sẽ được cung cấp đầy đủ, nhưng trong quá trình thi công lại không khai thác được đất nên phải chuyển sang đắp cát, dẫn đến chi phí phát sinh thêm 44 tỷ đồng. Tại tỉnh Sơn La, việc áp dụng các định mức đào, đắp đá nền đường, làm mặt đường đá dăm láng nhựa không hợp lý gây thất thoát, qua kiểm toán 6 dự án của 2 ban quản lý, số tiền thất thoát là 8 tỷ đồng. Giai đoạn nghiệm thu, thanh quyết toán và quản lý giá có những sai sót như thanh toán trùng, khống khối lượng, thiếu các biên bản nghiệm thu, nghiệm thu khi chưa thi công xong. Chẳnh hạn, tại Dự án đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng đô thị Bắc Thăng Long - Vân Trì, Thành phố Hà Nội: Thanh toán tiền đền bù sai hạng đất thu hồi theo qui định của Chính phủ 7,3 tỷ đồng; đền bù diện tích đất đường, mương không thuộc đối tượng được đền bù 2,6 tỷ đồng; đền bù cho diện tích đất nông nghiệp không phải nộp tiền sử dụng đất do tập thể quản lý không thuộc đất công ích của xã 8,5 tỷ đồng [29]. Dự án Đường Hồ Chí Minh giai đoạn 1 ( Hoà Lạc - Quảng Trạch) dự toán và thanh toán khối lượng nghiệm thu các gói thầu về các cầu tính trùng chi phí công trình phụ tạm và công trình phụ trợ phục vụ thi công làm tăng giá trị trên 10 tỷ đồng. Dự án Hầm dường bộ qua đèo Hải Vân thực hiện chưa đúng qui định như tính sai phụ cấp thu hút, độc hại, phụ cấp lưu động, áp sai đơn giá vận chuyển, thanh toán cho nhà thầu theo đơn giá mới trong khi chưa đủ điều kiện hợp đồng để xây dựng giá mới, làm tăng chi phí gói thầu B2 lên 3,305 tỷ đồng [29]. Trong giai đoạn đấu thầu dự án, có nhiều đơn vị còn vi phạm quy chế như không tổ chức đấu thầu đầy đủ theo quy định, chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu; tổ chức đấu thầu hạn chế thiếu cơ sở, xác định khối lượng tiên lượng mời thầu không chính xác, cá biệt có trường hợp nhà thầu không đủ năng lực, dẫn tới phải bổ sung nhà thầu phụ, mở thầu, chấm thầu mang tính hình thức, xét thầu không khách quan, kết quả đấu thầu không hợp pháp gây hoài nghi cho các nhà đầu tư. Ví dụ, Dự án đường Chiềng Ngần, tỉnh Sơn La có giá trị xây lắp là 238,8 tỷ đồng, nhưng đơn vị thực hiện chỉ định thầu và giá trị chỉ định thầu cao hơn giá trị trong quyết định phê duyệt dự án là 18,8 tỷ đồng. Dự án mạng viễn thông nông thôn các tỉnh Miền Trung, một số gói thầu cung cấp vật tư có giá đề nghị trúng thầu cao hơn giá dự toán. Dự án ngành cơ sở hạ tầng nông thôn, phê duyệt kế hoạch đấu thầu khi chưa có giá gói thầu; hồ sơ mời thầu không nêu rõ các yêu cầu, chỉ dẫn qui đổi về cùng một mặt bằng giá; khối lượng mời thầu không thống nhất với bản vẽ thiết kế; một số gói thầu có dấu hiệu cho thấy các nhà thầu tham gia dự thầu thực chất chỉ là một nhà thầu để tránh giảm giá, khi trúng thầu không trực tiếp thi công mà giao thầu lại cho các thầu phụ để hưởng chênh lệch giá. Dự án Trung tâm chiếu phim quốc gia giai đoạn II khi chấm thầu đã không xem xét, điều chỉnh những khối lượng và đơn giá mà nhà thầu áp dụng không đúng chế độ (với giá trị là 10,6 tỷ đồng). Giai đoạn quyết toán vốn đầu tư, nghiệm thu bàn giao công trình của các dự án hầu hết chậm so với thời gian ghi trong quyết định đầu tư. Cụ thể như, Tỉnh Đồng Tháp, tại thời điểm 31/12/2004 có 1.761 dự án, tổng số tiền 925 tỷ đồng đã hoàn thành, nhưng chưa lập xong báo cáo quyết toán vốn đầu tư hoàn thành. Tỉnh Lạng Sơn còn 64 dự án, số tiền 166 tỷ đồng chưa lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư (trong đó có nhiều dự án hoàn thành đưa vào sử dụng từ năm 1992). Bộ Giao thông - Vận tải mới chỉ có 56/226 dự án, hạng mục công việc hoàn thành được phê duyệt quyết toán, trong đó có 82 dự án hoàn thành, đã lập xong quyết toán nhưng chưa được phê duyệt. Tóm lại, hoạt động của KTNN trong thời gian qua đã phát hiện được những sai sót của các đơn vị đựơc kiểm toán trên tất cả các bước của quá trình đầu tư. Những sai sót này chính là nguyên nhân dẫn đến thất thoát, lãng phí vốn NSNN. Bên cạnh đó, còn phát hiện những vấn đề sai phạm trong quá trình quản lý đầu tư, quản lý dự án, các sai phạm về chế độ chính sách của Nhà nước về đầu tư XDCB của các cấp, ngành có liên quan. KTNN cũng đã chỉ ra được những sai phạm của các chủ đầu tư, các nhà thầu trong quá trình thực hành dự án về chất lượng của các công trình và trình độ quản lý của các cán bộ tham gia quản lý và thi công dự án. Thông qua kết quả xác minh và bày tỏ ý kiến, KTNN đã góp phần hoàn thiện dần các thủ tục cần thiết trong quản lý đầu tư dự án, hướng dẫn các đơn vị chấp hành tốt chế độ tài chính - kế toán của Nhà nước, góp phần giúp đỡ các đơn vị trong việc xây dựng quy chế quản lý nội bộ. 2.2. Đánh giá việc thực hiện chức năng giám đốc của Kiểm toán nhà nước đối với sử dụng vốn ngân sách trong đầu tư xây dựng cơ bản thời gian qua 2.2.1. Kết quả đạt được Trong những năm qua, việc thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đã có được những báo cáo xác nhận tính đúng đắn, trung thực của các báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách; đánh giá việc tuân thủ pháp luật, tính kinh tế, hiệu lực và hiệu quả trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước trong đầu tư XDCB. Nhờ đó, đã cung cấp căn cứ đờ̉ Quụ́c hụ̣i sử dụng cho việc xem xét, quyờ́t định dự toán ngõn sách nhà nước cho đầu tư XDCB, quyờ́t định phõn bụ̉ ngõn sách trung ương, quyờ́t định dự án và cụng trình quan trọng quụ́c gia được đõ̀u tư từ nguụ̀n NSNN; xem xét, phờ chuõ̉n quyờ́t toán NSNN và sử dụng trong hoạt đụ̣ng giám sát viợ̀c thực hiợ̀n ngõn sách nhà nước, chính sách tài chính, tiờ̀n tợ̀ quụ́c gia, nghị quyờ́t của Quụ́c hụ̣i vờ̀ NSNN, dự án và cụng trình quan trọng quụ́c gia, chương trình phát triờ̉n kinh tờ́ - xã hụ̣i, dự án và cụng trình xõy dựng cơ bản quan trọng khác. Chính phủ, cơ quan quản lý nhà nước và tụ̉ chức, cơ quan khác của Nhà nước sử dụng trong cụng tác quản lý, điờ̀u hành và thực thi nhiợ̀m vụ của mình. Hụ̣i đụ̀ng nhõn dõn sử dụng trong quá trình xem xét, quyờ́t định dự toán, phõn bụ̉ và giám sát ngõn sách địa phương; phờ chuõ̉n quyờ́t toán ngõn sách địa phương. Toà án nhõn dõn, Viợ̀n kiờ̉m sát nhõn dõn và Cơ quan điờ̀u tra sử dụng trong quá trình xử lý các hành vi vi phạm pháp luọ̃t vờ̀ kinh tờ́, tài chính. Đơn vị được kiờ̉m toán cú được các kờ́t luọ̃n, kiờ́n nghị của KTNN về hoạt động tài chớnh của mỡnh, thấy các sai phạm trong báo cáo tài chính và các sai phạm trong viợ̀c tuõn thủ pháp luọ̃t, qua đú thực hiợ̀n các biợ̀n pháp khắc phục yờ́u kém trong hoạt đụ̣ng của đơn vị do KTNN phát hiợ̀n và kiờ́n nghị. 2.2.1.1. Những sai phạm trong sử dụng vốn đầu tư Việc thực hiện chức năng giám đốc của KTNN đã phát hiện ra các sai phạm trong sử dụng vốn đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước. Kết quả cho thấy tình trạng tham nhũng, lãng phí diễn ra ở tất cả các bước, các khâu, các nội dung công việc trong quá trình đầu tư xây dựng cơ bản với nhiều thủ đoạn và dưới nhiều dạng khác nhau. Trong các giai đoạn hoạt động đầu tư XDCB đã nêu ở trên, thì giai đoạn thực hiện đầu tư phát sinh nhiều vấn đề phức tạp nhất, có nhiều sơ hở dễ dẫn đến, thất thoát lãng phí ngân sách nhà nước, cụ thể là: - Tại khâu khảo sát, thiết kế và lập dự toán, kiểm toán đã vạch ra được nhiều dự án không được khảo sát kỹ phần địa tầng bên dưới các hạng mục quan trọng dẫn tới khi thi công phải thay đổi lại phương án thiết kế nền móng công trình hoặc phải bổ sung thiết kế dẫn đến phải kéo dài thời gian thi công và làm tăng chí phí đầu tư. Ví dụ, tại công trình cầu Đá Bạc thuộc dự án quốc lộ 10, do khảo sát không kỹ bên dưới có đá các-tơ, nên khi thi công phải thay đổi phương án từ móng giếng chìm sang móng khoan cọc nhồi nên phải chờ bổ sung thiết kế và kéo dài thời gian thi công. Dự án đường Hồ Chí Minh do công tác khảo sát địa chất, thí nghiệm mẫu đất đá không đảm bảo, khảo sát địa chất là đào hố nhưng nghiệm thu là lỗ khoan nên nhờ có KTNN mà đã thu hồi lại để giảm giá trị công trình 26 triệu đồng... Dự án cải tạo và nâng cấp quốc lộ 51, do khảo sát thiếu chính xác nên nhiều hạng mục phải thay đổi thiết kế như xử lý nền đất yếu, bù lún, xử lý một số móng cầu... nên khi lập dự toán chi tiết theo bản vẽ hoàn công giá trị vượt thầu là 26 tỷ. Dự án xây dựng cầu Non Nước (thuộc dự án cải tạo, nâng cấp quốc lộ 10) sau khi khoan cọc nhồi cho trụ cầu, phải khoan thêm 1/2 chiều sâu dự tính thiết kế ban đầu mới tới được tầng đá gốc... Nhìn chung, các sai phạm nêu trên diễn ra phổ biến trong xây dựng các công trình hạ tầng giao thông. Theo Bộ Giao thông vận tải “Nguyên nhân chính các thiệt hại trên là do đơn vị chủ đầu tư chưa thực hiện trách nhiệm việc kiểm tra, nghiệm thu” [3]. Không chỉ các dự án giao thông, dự án Cảng cá qua kiểm toán cũng phát hiện công tác khảo sát sử dụng dữ liệu cũ, đề cương khảo sát sơ sài và nội dung công việc chưa được tính toán đầy đủ nên thiết kế không đạt yêu cầu và làm cho việc tính khối lượng, đơn giá mời thầu, dự thầu không chính xác. Khâu thiết kế và lập dự toán tuy là khâu rất quan trọng, quyết định quy mô và giá trị đầu tư của công trình, do cơ quan tư vấn thiết kế lập và phải được thẩm định theo quy định, nhưng kiểm toán đã phát hiện ra ở nhiều dự án còn bị coi nhẹ. Còn có không ít tình trạng hồ sơ thiết kế không đầy đủ, khối lượng dự toán có chỗ lập thừa, có chỗ lập thiếu, đơn giá dự toán không phù hợp với thực tế và theo đúng quy định của Nhà nước ban hành tại thời điểm. Nhiều công trình, dự án đầu tư có sai sót ở khâu thiết kế và lập dự toán nhưng không được cơ quan thẩm định phát hiện kịp thời, cơ quan có thẩm quyền khi phê duyệt lại căn cứ theo đúng kết quả thẩm định, dẫn đến khi thi công mới được phát hiện và do đó phải bổ sung thiết kế dự toán và xin trình duyệt lại, kéo dài thời gian thi công, tăng chi phí đầu tư... Giá trị thanh toán cho chi phí khảo sát, thiết kế, lập dự toán, thẩm định thiết kế dự toán chiếm từ 3-7% giá trị đầu tư cho xây lắp của các dự án, qua kiểm toán cho thấy nhiều trường hợp bị thanh toán trùng, thanh toán sai hệ số và đơn giá áp dụng: hệ số thiết kế một bước áp dụng cho hệ số thiết kế hai bước, đơn giá thiết kế khi áp dụng thanh toán sử dụng đơn giá cao hơn quy định, các công trình có giá trị thiết kế phí trên 500 triệu đồng nhưng không tổ chức đấu thầu theo quy định hoặc bị ban quản lý dự án chia nhỏ ra để tránh đấu thầu... - Tại khâu đền bù giải phóng mặt bằng, kiểm toán đã cho thấy có nhiều dự án không thể triển khai được hoặc triển khai không triệt để vì có nhiều hộ dân không chịu di dời với lý do chưa được đền bù thỏa đáng, đơn giá đền bù ở nhiều địa phương chưa hợp lý. Người dân nhận tiền đền bù không đủ khả năng để chuyển tới một chỗ định cư mới, dẫn đến tình trạng khiếu kiện kéo dài vượt cấp ở nhiều địa phương qua nhiều năm nhưng không được giải quyết dứt điểm, làm kéo dài thời gian thi công của dự án. Có tình trạng làm giả hồ sơ để nhận tiền đền bù, hoặc hồ sơ đền bù không đúng quy định là tương đối phổ biến ở nhiều dự án. Chẳng hạn, Dự án quốc lộ 51 sau khi khởi công 2 năm mới có phương án giải phóng mặt bằng áp dụng chung cho các tỉnh có dự án đi qua, trong khi đó thời gian thi công của dự án quy định chỉ có 2 năm. Trong quá trình thực hiện còn để xẩy ra tình trạng đền bù đất thổ cư bình quân cho mỗi hộ, không căn cứ vào thực tế để thực hiện đền bù nếu không điều chỉnh kịp thời thiệt hại gần 5 tỷ đồng, không thành lập ban giải phóng mặt bằng mà giao cho đơn vị kinh doanh thực hiện gây hậu quả là khiếu kiện kéo dài, thời gian thi công và hoàn thành chậm so với quy định 2 năm. Dự án quốc lộ 5 đoạn km 47 - 62, đền bù không có đối tượng ở 3 huyện, thị làm thất thoát 12 tỷ đồng. Kiểm toán đã phát hiện việc giải phóng mặt bằng tại các ban quản lý dự án và các địa phương có dự án còn bàng quang về trách nhiệm gây lãng phí, làm thất thoát tiền vốn của nhà nước; việc đền bù không đúng quy định làm cho khiếu kiện kéo dài, chậm tiến độ giải phóng mặt bằng ảnh hưởng đến thời gian thi công và hiệu quả đầu tư của dự án. - Tại khâu mời thầu, xét thầu, tổ chức đấu thầu và ký hợp đồng cũng có những biểu hiện thất thoát và lãng phí. Hồ sơ mời thầu tuy có ý nghĩa rất quan trọng bởi đó là những tài liệu qui định phạm vi công việc và làm cơ sở để đánh giá các nhà thầu, nên phải cung cấp toàn bộ thông tin cần thiết cho bên dự thầu chuẩn bị hồ sơ thầu để tham dự đấu thầu, nhưng những quy định quá sơ sài, quá chi tiết và đều có thể được vận dụng để tạo ra sự thông đồng giữa các bên. Qua kiểm toán các tiêu chuẩn kỹ thuật cho thấy man trá về tiêu chuẩn kỹ thuật là một khía cạnh có thể dẫn đến thất thoát và sự thông đồng giữa các bên trong một dự án. Những tiêu chuẩn kỹ thuật của hồ sơ mời thầu có thể tạo ra thất thoát nếu chúng quá mập mờ, quá chi tiết, không phù hợp với mục tiêu đã xác định hoặc các quy định lỏng lẻo về đặc điểm kỹ thuật sẽ làm tăng tổng giá trị của hợp đồng và loại bỏ cạnh tranh. Chẳng hạn, Dự án đầu tư xây dựng Cầu Kiền, trong hồ sơ thầu, đề bài do chủ đầu tư đưa ra có quy định các sản phẩm cơ khí có liên quan đến cấp chịu lực của cây cầu dây văng này được quy định 4 hãng danh tiếng cung cấp và cuối cùng Hãng VSL- một tập đoàn đa quốc gia trúng thầu...[3]. Hoặc Dự án quốc lộ 51 đầu bài ra không rõ ràng về chi phí xây lắp phụ, khi xử lý chủ quản đầu tư đã “chi phí” một khoản 3,5% giá trị xây lắp làm thất thoát 5,9 tỷ đồng. Trong xét thầu, các sai phạm thường xảy ra là sự loại bỏ các mức giá dự thầu thấp thường làm lá chắn để che dấu sự thông đồng trong việc quyết định người trúng thầu. Vì thế, khi xem xét hồ sơ dự thầu, phải xem xét lại cả hồ sơ trúng thầu và không trúng thầu để phát hiện những dấu hiệu thông đồng. Ngoài ra sai phạm còn thể hiện trong việc áp dụng các quy định một cách cứng nhắc vì có ý đồ mà sai sót nhỏ hoặc không rõ ràng được coi là lý do để lựa chọn các nhà thầu có giá thầu cao hơn, nhưng là những nhà thầu đã chi tiền “quan hệ” cao hơn. Từ thực tế kiểm toán Dự án Quốc lộ 51 thấy: việc kiểm tra, xem xét khả năng và điều kiện lựa chọn nhà thầu tham gia đấu thầu không “rõ ràng”, nên không kiểm tra đơn giá trúng thầu hạng mục giải phân cách đã làm tổn thất 130 triệu đồng, KTNN đã phát hiện để thu lại cho Ngân sách nhà nước. Qua kiểm toán Dự án cải tao và nâng cấp Quốc lộ 10 cho thấy đơn giá trúng thầu cho mục dở tải của gói thầu Cầu Quý Cao (23.000đ/m3 cao gấp 4-7 lần so với công việc cùng loại của các gói thầu đường (2.600-5.100đ/m3) tính ra số tiền chênh lệch 1,1 tỷ đồng [29]. Trong tổ chức đấu thầu, các sai phạm thường xảy ra là chia nhỏ công trình có giá trị lớn thành các hạng mục nhỏ hơn 500 triệu để thực hiện chỉ định thầu rồi thu lợi riêng bằng cách gửi giá giữa A-B (tức là “lách luật”, vì theo Qui chế đầu tư của Nhà nước, tất cả các dự án có giá trị trên 500 triệu đồng đều phải tổ chức đấu thầu). Trong trường hợp buộc phải đấu thầu thì thông đồng giữa bên mời thầu và nhà thầu để hợp pháp hóa việc chọn thầu đã được ấn định từ trước. Thủ đoạn thông thường là bỏ thầu với nhiều điều kiện ưu thế hơn các nhà thầu khác, sau đó tăng giá bằng các phụ lục hợp đồng, phát sinh; hoặc tiết lộ giá chuẩn và thông tin bỏ thầu của các đối thủ cạnh tranh; liên kết giữa nhiều nhà thầu để đấu thầu giả, tạo điều kiện cho một nhà thầu trúng thầu với giá cao sau đó san sẻ hợp đồng. Một số chủ dự án chia dự án đầu tư thành nhiều gói thầu nhỏ, mục đích tạo điều kiện dàn xếp quân xanh, quân đỏ giữa các nhà thầu tham gia đấu thầu để thay nhau trúng từng gói thầu đã chia nhỏ với giá trúng thầu đã được thông đồng với nhau. - Trong khâu mua vật tư, thiết bị công nghệ, KTNN đã phát hiện tình trạng mua sắm thiết bị nước ngoài ngày càng trở nên phổ biến nên đã xuất hiện tình trạng gửi giá trong các hợp đồng. Thế nhưng, đến nay Nhà nước chưa có điều kiện để kiểm tra (kinh phí cần cho đi kiểm tra đối chiếu ở nước ngoài rất lớn, quan hệ phối hợp giữa nước ta với nước ngoài trong công tác điều tra xác minh còn hạn chế), nên thất thoát trong khâu này mặc dầu rất lớn nhưng vẫn chưa có biện pháp kiểm tra hữu hiệu để khắc phục. Đối với việc mua sắm vật tư thiết bị trong nước, sai phạm chủ yếu là: khai khống số lượng vật tư, giá cả vật tư, quyết toán vào công trình giá trị vật tư ở thời điểm “sốt giá” hoặc thay thế vật tư chất lượng cao bằng vật tư chất lượng thấp để hưởng chênh lệch giá. Đặc biệt nguy hiểm vì lợi riêng mà nhiều dự án đã nhập về những công nghệ lạc hậu (như các nhà máy đường, nhà máy xi măng lò đứng...) dẫn đến hậu quả có nhà máy vừa xây dựng xong đã phải ngừng hoạt động do giá thành sản xuất cao, chất lượng sản phẩm không đảm bảo, nhiều nhà máy vừa xây dựng xong đã phải sửa chữa, đầu tư bổ sung mới hoạt động được... gây ra sự lãng phí vốn đầu tư rất lớn. - Việc giám sát, nghiệm thu thi công, do nhiều đơn vị có chức năng tham gia giám sát như: Ban quản lý dự án, đơn vị thiết kế, đơn vị thi công, tư vấn giám sát, khi nghiệm thu bàn giao lại tuy có hội đồng nghiệm thu nhưng thực tế chất lượng nhiều công trình vẫn không đảm bảo, bởi vì trong quá trình thi công các nhà thầu đã tìm cách gian dối để bù đắp các khoản chi phí “tìm việc” trước đây, họ thông đồng mua chuộc tư vấn giám sát... để bỏ qua các “lỗi'” về quy trình kỹ thuật, hoặc đưa vật tư có chất lượng thấp vào công trình. Cụ thể, qua kiểm toán Dự án đường Hồ Chí Minh, chỉ tính riêng giá trị khối lượng công tác phá đá bằng phương pháp nổ mìn đã được nghiệm thu của 9 gói thầu với giá trị 31 tỷ đồng đã giảm 4,6 tỷ đồng chiếm 14,3% sai lệch so với thực tế [29]; Dự án quốc lộ 10 khi khoan 2 lớp thảm bê tông nhựa mặt đường ở một số lý trình cho thấy chiều dầy các lớp AC1, AC2 một số mẫu không đạt thiết kế; dự án quốc lộ 1 (đoạn Hồ Chí Minh - Nha Trang) thanh toán vượt thời gian hợp đồng tư vấn giám sát gói thầu R300; dự án Cảng cá, chi phí cho tư vấn giám sát nước ngoài lớn, tương ứng mức đầu tư cho một tiểu dự án, trong quá trình thực hiện nhiều hạng mục không phát huy tác dụng, hiệu quả dự án đạt thấp; mặt khác chưa có cơ quan giám sát chất lượng từ Trung ương đến địa phương hoạt động độc lập, các đơn vị thi công dễ dàng “quan hệ” với chủ dự án và bộ phận tư vấn giám sát (chủ yếu đơn vị kinh doanh) để hưởng lợi tạo ra tham nhũng, gây lãng phí vốn đầu tư xây dựng cơ bản. - Kiểm toán việc thi công xây lắp, cho thấy đây là khâu bị thất thoát và lãng phí nhiều nhất. Các thủ đoạn của đơn vị sử dụng vốn ngân sách thường là khai khống khối lượng, nghiệm thu thanh toán khối lượng cao hơn thực tế thi công, quyết toán theo hồ sơ thiết kế khi bên thi công thấy có lợi mà không theo hồ sơ hoàn công... ở khâu này, qua kiểm toán 15 dự án đã giảm trừ 39 tỷ đồng. Hoặc áp dụng đơn giá thanh toán và hệ số thanh toán sai quy định của Nhà nước qua các thời kỳ như: đơn giá thanh toán cao hơn đơn giá khu vực hoặc đơn giá các thời kỳ (trong công trình giao thầu hoặc làm hồ sơ mời thầu), bù giá sai quy định, đưa vật tư có giá trị thấp và chất lượng chưa đạt yêu cầu thiết kế... qua kiểm toán các dự án, KTNN đã kiến nghị thu hồi để giảm giá trị công trình là 9,5 tỷ đồng. - Trong quá trình quản lý chi phí khác, đáng chú ý nhất là chi phí đền bù giải phóng mặt bằng, qua kiểm toán 7 dự án đầu tư xây dựng cơ bản đã kiến nghị thu hồi cho Ngân sách nhà nước 22,6 tỷ đồng, chưa tính đến các con số KTNN đề nghị các ban quản lý dự án và các địa phương xem xét xử lý. Tham nhũng, lãng phí ở công đoạn này còn thể hiện việc thanh toán sai chế độ, sai chính sách như: chi phí tư vấn giám sát, khảo sát, thiết kế cho các đơn vị trong nước sai định mức, đơn giá 1,2 tỷ đồng; chi phí tư vấn nước ngoài vượt thời gian hợp đồng, chi phí không đúng hợp đồng, chứng từ không đảm bảo 7,6 tỷ đồng; chi phí của các ban quản lý thường vượt tỷ lệ trích quy định để chi tiêu, các bộ chủ quản bằng cách này hay cách khác cũng hợp thức hóa số chi bằng cách cho tính theo tỷ lệ đặc biệt (vì dự toán hàng năm Bộ đã duyệt) lên tới 14,3 tỷ đồng... [29]. Qua kết quả kiểm toán còn cho thấy kết thúc đầu tư là khâu cuối cùng của quá trình đầu tư, cho nên tất cả các sai phạm đều được hợp thức hóa. Thủ đoạn phổ biến là khai tăng giá trị vật liệu, giá trị thi công, mua hóa đơn chứng từ để hợp thức hóa chi phí. 2.2.1.2. Nguyên nhân của những sai phạm do kiểm toán phát hiện ra Cùng với việc phát hiện các hình thức sai phạm trong đầu tư XDCB sử dụng ngân sách nhà nước, hoạt động của KTNN còn phát hiện ra nhiều nguyên nhân dẫn đến những sai phạm trên, bày tỏ ý kiến để các cấp có liên quan điều chỉnh làm lành mạnh hóa hoạt động đầu tư của các tổ chức sử dụng vốn nhà nước, để nguồn vốn được sử dụng có hiệu quả hơn. Dưới đây là kết quả của việc phát hiện của KTNN về nguyên nhân gây ra thất thoát, lãng phí trong sử dụng ngân sách nhà nước tai các dự án đầu tư XDCB thời gian qua: - Vai trò, trách nhiệm của chủ đầu tư và chủ quản đầu tư chưa rõ ràng. Qua kiểm toán một số dự án lớn đã phát hiện tình trạng chủ đầu tư giao cho các đơn vị không đủ năng lực về chuyên môn và tài chính thực hiện dự án, dẫn đến làm thất thoát, lãng phí vốn đầu tư của Nhà nước. Trên thực tế Nhà nước chưa có quy định cụ thể về trách nhiệm của chủ đầu tư, không có một chủ đầu tư đích thực theo đúng nghĩa. Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Tình trạng khá phổ biến hiện nay là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Như các công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án. Do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên dễ sai sót và khi bị phát hiện, thì họ lại đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, hoặc họ dựa vào việc các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt để đổ lỗi cho các cơ quan này. Điều rất đáng quan tâm là việc hình thành các bộ máy quản lý các ban quản lý dự án (PMU) thời gian qua, thực chất là thêm một khâu trung gian vì các cơ quan này, không phải là chủ đầu tư đích thực, năng lực hạn chế nhưng lại được giao quản lý quá nhiều dự án, có đầy quyền hành với các nhà thầu nên dễ phát sinh tiêu cực. Thêm vào đó, các PMU lại thường được đặt trong một vòng tròn khép kín từ khâu lập thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán, phê duyệt, quản lý dự án, tư vấn giám sát đến thi công, quyết toán công trình đều cùng trong một Bộ nên không tránh khỏi tình trạng buông lỏng quản lý, nảy sinh hiện tượng thỏa thuận để “các bên cùng có lợi”. - Chưa có các quy định chặt chẽ về các chế tài trong phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng. Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách tuy đã phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước hiện nay, nhưng do đây là một chủ trương mới và đang trong giai đoạn triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn đề này còn chưa được chặt chẽ. Các nghị định còn thiếu nhưng quy định chi tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát, vì vậy rất dễ phát sinh các sai phạm. Ví dụ, theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Thủ tục này để đảm bảo rằng khối lượng hoàn thành trong năm kế hoạch sẽ chắc chắn được thanh toán, nhưng thực tế nhiều dự án chưa đủ thủ tục đã ghi kế hoạch đầu tư. Thậm chí còn có trường hợp quyết định khống để hợp pháp hoá ở thời điểm. Hay việc qui định Cơ chế xử phạt đối với các công ty tư vấn thiết kế chưa phù hợp. Theo quy định, nếu đơn vị tư vấn làm sai thì bị phạt 10% giá trị chi phí của công việc đảm trách, nên họ sẵn sàng bỏ luôn dự án và cũng có thể chây ỳ không thực hiện hình phạt này, thì cũng không có chế tài điều chỉnh. Các tồn tại này kéo dài chủ yếu do không có các chế tài xử lý nghiêm khắc đối với các vi phạm của chủ đầu tư, các nhà thầu và các cơ quan quản lý trực tiếp của chủ đầu tư. Như vậy, nguyên nhân chính dẫn đến thất thoát, lãng phí nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào quá trình quản lý dự án nhưng lại không thể xác định được trách nhiệm chính, trực tiếp thuộc về ai, do đó không thể quản lý được, hoặc quản lý kém hiệu quả và khi có sai phạm cũng không thể xác định trách nhiệm cụ thể để xử lý. Vấn đề đặt ra là cần có cơ chế quy định rõ chủ thực sự của các công trình, có được một cơ chế quản lý đơn giản hơn, không chồng chéo và trong mỗi khâu qui định một người chịu trách nhiệm toàn diện trước pháp luật, thì việc khắc phục những mặt tồn tại sẽ khả thi hơn. - Chủ nghĩa bình quân còn xảy ra ở một số cơ sở sử dụng vốn đầu tư. Việc phân bổ vốn đầu tư ở một số Bộ, Ngành, địa phương còn tình trạng đầu