Luận văn Cơ sở pháp lý về du lịch và vấn đề hợp tác quốc tế về du lịch ở Việt Nam

khuyến khích đầu tư vào kinh doanh, khai thác tiềm năng Du lịch đối với các loại hình Du lịch văn hoá, lịch sử, Du lịch cộng đồng ..... Về quản lý hoạt động thiết kế, xây dựng các công trình tại các khu, điểm Du lịch: trong Pháp lệnh có quy định cần phải có ý kiến thoả thuận của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch có thẩm quyền. Quy định này trên thực tế rất ít được chấp hành do một mặt, ngành Du lịch chưa xây dựng được hệ thống tiêu chuẩn kỹ thuật để làm cơ sở pháp lý cho việc quản lý; mặt khác hiệu lực của quy định này không cao do việc vi phạm quy định này cũng không dẫn đến trách nhiệm, chế tài nào, do đó tình trạng xây dựng lộn xộn, thiết kê không phù hợp, không hài hoà với cảnh quan môi trường tại các khu, điểm Du lịch là rất phổ biến. * Vấn đề quản lý sử dụng tài nguyên Du lịch: Quản lý tài nguyên Du lịch là một trong những nhiệm vụ quan trọng của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch ở mọi quốc gia. Pháp lệnh Du lịch đã dành hẳn một Chương quy định về vấn đề này. Một số nội dung cụ thể thuộc chức năng quản lý Nhà nước đối với tài nguyên Du lịch cũng đã được Chính phủ giao cho Tổng cục Du lịch tại Nghị định số 94/2003/NĐ-CP ngày 19/8/2003 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Tổng cục Du lịch. Tuy nhiên, do việc quản lý tài nguyên Du lịch gắn với các khu, điểm Du lịch trên thực tế do nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc do các Bộ, ngành, địa phương khác nhau được phân công, phân cấp quản lý nên việc chồng chéo hoặc thiếu sự thống nhất trong quản lý là diều khó tránh khỏi. Trên thực tế vẫn tồn tại nhiều lộn xộn trong hoạt động kinh doanh, khai thác, không bảo đảm trật tự , vệ sinh, an toàn tại nhiều khu, điểm Du lịch. Điều này có lý do từ việc chưa phối hợp tốt giữa các cơ quan khác nhau tại các khu, điểm Du lịch, song chủ yếu là do chưa xác định được một chủ thực sự có đủ quyền hạn và trách nhiệm để quản lý. Pháp lệnh Du lịch đã quy định quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm của nhiều cơ quan khác nhau, song những quy định này còn dừng lại ở mức chung chung, chưa cụ thể đối với từng loại cơ quan quản lý tài nguyên Du lịch có tính chất khác nhau (như tài nguyên Du lịch thuộc lĩnh vực văn hoá, cách mạng, tài nguyên Du lịch tự nhiên...). Nhìn chung, các Luật đã ban hành có liên quan đến đối tượng quản lý là tài nguyên Du lịch như Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Bảo vệ và phát triển rừng, Luật Thuỷ sản... đã thể chế hoá cơ chế quản lý đối với các loại tài nguyên khác nhau nhưng trong các Luật đó có rất ít hoặc như không có những quy định gắn việc bảo vệ và phát triển tài nguyên với phát triển Du lịch, chưa thấy rằng phát triển Du lịch là một trong những yếu tố và phương thức quan trọng để duy trì, bảo vệ, phát huy và phát triển giá trị của tài nguyên. Do đó trên thực tế ở một số nơi, việc triển khai các dự án phát triển Du lịch còn chậm và vướng do chưa có sự chấp thuận của cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành đối với hoạt động Du lịch. Ngoài ra, việc cho phép các Ban quản lý tại các khu vực có tài nguyên Du lịch (như Ban quản lý di tích, Ban quản lý vườn quốc gia....) vừa có chức năng quản lý vừa thực hiện hoạt động khai thác kinh doanh Du lịch đã không tạo điều kiện cho những chủ thể có năng lực và chuyên môn về Du lịch thực hiện việc quản lý có hiệu quả tại các khu, điểm Du lịch, góp phần vào việc duy trì và phát triển tài nguyên Du lịch tại các khu vực đó. Trên thực tế hiện nay đã xuất hiện một số mô hình tốt trong quản lý các khu, điểm Du lịch song cần được quy định cụ thể bằng quy định pháp luật. * Công tác thanh tra, kiểm tra và xử phạt hành chính trong lĩnh vực Du lịch: Việc chuyển đổi từ cơ chế tiền kiểm sang hậu kiểm đã tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của các tổ chức, cá nhân kinh doanh Du lịch. Tuy nhiên, cơ chế hậu kiểm lại đòi hỏi cần tăng cường hiệu lực của công tác thanh tra, kiểm tra. Trong thời gian qua, Tổng cục Du lịch đã phối hợp với các Bộ, ngành liên quan và một số địa phương tiến hành hoạt động kiểm tra hoạt động kinh doanh lữ hành và hướng dẫn Du lịch, kiêm tra việc cấp thẻ hướng dẫn viên Du lịch ở một số địa phương, kiểm tra các cơ sở lưu trữ Du lịch.... đặc biệt ở những địa phương có hoạt động Du lịch sôi động, Lạng Sơn, Lào Cai, xử lý nghiêm các tổ chức, cá nhân vi phạm nhằm hạn chế tình trạng hoạt động tuỳ tiện, không có giấy phép, không đảm bảo chất lượng dịch vụ.... phối hợp với các Bộ, ngành liên quan; UBND nhiều tỉnh, thành phố đã ra văn bản chỉ đạo; tổ chức các đoàn kiểm tra, đến nay có thể nói các hiện tượng tranh giành, níu kéo, ép giá, đeo bám khách Du lịch, cướp giật tài sản của khách, ăn xin, vệ sinh môi trường bước đầu đã được giải quyết tại nhiều khu, điểm Du lịch. Tuy nhiên, hệ thống thanh tra Du lịch toàn quốc do chưa đủ mạnh về tổ chức, bộ máy cán bộ nhiều nơi chưa quan tâm đúng mức đến hoạt động này; sự phối hợp với các ngành, địa phương liên quan chưa thật thường xuyên, chặt chẽ và hiệu quả nên đã làm hạn chế ít nhiều đến công tác này. Nghị định số 50/2002/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành Chính phủ trong lĩnh vực Du lịch đã có tác dụng quan trọng trong việc phòng ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chính trong việc phong ngừa, ngăn chặn những hành vi vi phạm hành chính trong các hoạt động lữ hành, hướng dẫn du lịch, hoạt động kinh doanh cơ sở lưu trú du lich..... Tuy nhiên, qua triển khai thực tế cho thấy còn một số hành vi vi phạm chưa được đưa vào Nghị định để xử lý, đồng thời có một số quy định không phù hợp nên quá trình vận dụng còn gặp nhiều khó khăn, cần chỉnh sửa bổ sung. * Những tồn tại chính trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh Một số vấn đề tuy đã có quy định mang tính chủ trương trong Pháp lệnh song trên thực tế chưa triển khai được do một số nguyên nhân có cả chủ quan lẫn khách quan, song chủ yếu là do còn vướng trong việc soạn thảo các văn bản hướng dẫn cụ thể. Ví dụ như vấn đề đầu tư xây dựng trong khu du lịch chưa nghiên cứu để xây dựng được các chỉ tiêu, tiêu chuẩn làm căn cứ quản lý; chưa có quy chế cụ thể trong việc xin ý kiến thoả thuận đối với các dự án du lịch; vấn đề xác định tài nguyên có tiểm năng và tài nguyên đang được khai thác chưa thực hiện được; việc xây dựng các tiêu chí xác định các khu du lịch quốc gia, khu du lịch địa phương, các điểm du lịch, tuyến du lịch còn nhiều khó khăn do trên thực tế hiện nay các khu du lịch, điểm du lịch còn đang trong quá trình quy hoạch, xây dựng và phát triển nên khó đưa ra được các tiêu chí thống nhất, ổn định; chính vì vậy Nghị định về khu, tuyến, điểm du lịch cho tới nay vẫn còn đang trong quá trình soạn thảo. Sự chậm trễ này có phần do nguyên nhân chủ quan, song có một số vấn đề khác còn phụ thuộc vào yếu tố khách quan. Ví dụ như trong Pháp lệnh Du lịch đã đề ra chủ trương thành lập Quỹ hỗ trợ phát triển du lịch, đồng thời cũng đã xác định nguồn của Quỹ này “bằng một phần nguồn thu ngân sách nhà nước hàng năm từ hoạt động kinh doanh du lịch”; song khi soạn thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này còn vướng ý kiến khác nhau của các Bộ, ngành liên quan, chủ yếu là việc xác định nguồn cho Quỹ, vì vậy cho đến nay văn bản này vẫn chưa ban hành được. Tương tự như vậy, vấn đề thành lập Văn phòng xúc tiến du lịch Việt Nam ở nước ngoài theo điều 39 của Pháp lệnh cũng chưa được thực hiện, vì vậy dự thảo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về vấn đề này đến nay vẫn chưa được triển khai theo kế hoạch. Có thể nhận định rằng: Việc ban hành Pháp lệnh Du lịch 1999 đã đóng vai trò quan trọng trong việc hình thành khuôn khổ pháp lý ban đầu cho hoạt động Du lịch và góp phần tạo ra sự khởi sắc của ngành Du lịch trong 5 năm trở lại đây. Trong 5 năm đó đã có nhiều thay đổi quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội trong nước cũng như xu hướng phát triển của Du lịch trên thế giới. 5 năm qua cũng là những năm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành nhiều Luật, Pháp lệnh mới như Luật Doanh Nghiệp, Luật Bảo vệ di sản văn hoá, Luật Thuỷ sản, Pháp lệnh Xuất nhập cảnh, Luật Giao thông đường bộ, các Luật về thuế.v.v.... Những văn bản này đều có ít nhiều liên quan hoặc tác động đến việc thực hiện Pháp lệnh Du lịch. Có văn bản tạo điều kiện thuận lợi cho khách Du lịch vào Việt Nam (Pháp lệnh Xuất nhập cảnh), có văn bản chưa điều chỉnh được hết đặc điểm phương tiện vận chuyển lưu thông khách Du lịch bằng đường bộ trong khu vực ASEAN nên các doanh nghiệp Du lịch gặp khó khăn khi khách Du lịch muốn sử dụng phương tiện giao thông của họ tại Việt Nam hoặc một số Luật liên quan còn thiếu những quy định cụ thể đối với lĩnh vực Du lịch dẫn đến những vướng mắc, khó khăn trong việc triển khai thực hiện Pháp lệnh Du lịch. Hiện nay, xu hướng của Du lịch thế giới cũng đã có nhiều thay đổi; các công ty lữ hành quốc tế ngày càng hướng tới việc nâng cao chất lượng dịch vụ; yêu cầu về bảo vệ môi trường đang trở thành một điều kiện đòi hỏi cao hơn trách nhiệm của các nhà tổ chức tour Du lịch; xu hướng khác Du lịch có thể tăng lên làm thay đổi phương thức quản lý khách cũng như chức năng của các công ty lữ hành.v.v....Tình hình trên khiến nhiều quy định của Pháp lệnh tuy đã phát huy tác dụng rât tích cực đối với nên kinh tế song thức tế và nhu cầu phát triển Du lịch đã khiến một số quy định không còn đáp ứng được yêu cầu của tình hình mới, đòi hỏi phải có những quy định phù hợp hơn. Trong khi đánh giá hiệu lực cũng như mặt được và chưa được của Pháp lệnh, thấy rằng, thứ nhất, có nhiều quy định của Pháp lệnh không phát huy đầy đủ hiệu lực không phải do bản thân các quy định đó mà do công tác chỉ đạo triển khai trong việc thực hiện các tiêu chuẩn, quy định đã được ban hành còn chưa đồng đều, chặt chẽ; công tác phối hợp giữa các cơ quan, tổ chức ở cấp trung ương và địa phương chưa tốt hoặc hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa có hiệu quả. Việc ban hành một số văn bản hướng dẫn thi hành Pháp lệnh còn chậm. Đây là những nguyên nhân chủ quan làm giảm hiệu lực của Pháp lệnh khiến cho một số quy định của Pháp lệnh chưa được thực thi. Thứ hai, có những nguyên nhân từ phía cá quy định của Pháp lệnh nhưng chung chung, chưa cụ thể hoặc còn thiếu nhiều nội dung cần điều chỉnh. Do ban hành sớm nên quan điểm của Đảng xác định phát triển Du lịch thành ngành kinh tế mũi nhọn chưa được thể chế hoá để tạo những căn cứ pháp lý triển khai các điểu kiện cần thiết tạo động lực cho sự phát triển. Thứ ba, Du lịch thuộc lĩnh vực của khối ngành dịch vụ mà sản phẩm có những đặc thù riêng so với sản phẩm hàng hoá thông thương. Trước đây, những ngành nghề thuộc lĩnh vực dịch vụ đều là những ngành nghề kinh doanh có điều kiện, phải tuân thủ tục những quy định chặt chẽ về điểu kiện kinh doanh. Thực hiện chủ trương cải cách hành Chính phủ của Nhà nước, nghành Du lịch đã rà soát lại các điều kiện kinh doanh và bãi bỏ các giấy phép không cần thiết như Giấy chứng nhận đủ tiêu chuẩn khách sạn, Giấy phép kinh doanh lữ hành nội địa, Giấy phép vận chuyển khách Du lịch. Hiện nay, chỉ còn lại Giấy phép kinh doanh lữ hành quốc tế với những điều kiện cấp phép rất đơn giản, dễ dàng. Thực tiễn đã cho thấy rằng trong lĩnh vực dịch vụ nói chung, lĩnh vực Du lịch nói riêng xảy ra khá phổ biến hiện tượng các doanh nghiệp Việt Nam cho nước ngoài “núp bóng”. Điều này không chỉ cho thấy sự yếu kém của doanh nghiệp trong nước mà còn gây thiệt hại cho Nhà nước do việc thất thu thuế. Tuy rằng việc để xảy ra nhiều vi phạm và tiêu cực một phần do công tác kiểm tra, thanh tra của các cơ quan Nhà nước ở trung ương và địa phương còn chưa có hiệu quả, chưa đủ mạnh; song mặt khác phải nhận thấy rằng việc dễ dàng cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế hiện nay cũng gây nên tình trạng lộn xộn trong kinh doanh. Các quy định về điều kiện kinh doanh lữ hành quốc tế hiện nay không đảm bảo cho ra đời các doanh nghiệp lữ hành quốc tế có đủ năng lực tổ chức và cung cấp dịch vụ tốt. Điều này đòi hỏi cần có quan điểm thận trọng hơn khi xem xét các điều kiện cấp phép kinh doanh lữ hành quốc tế. Thứ tư, quan điểm phát triển một ngành kinh tế mũi nhọn đòi hỏi không những phải tạo ra cơ chế, chính sách phù hợp mà còn phải có bộ máy tổ chức của cơ quan quản lý Nhà nước về Du lịch tương xứng để thực hiện nhiệm vụ. Trong Pháp lệnh ghi “Tổng cục Du lịch là cơ quan thuộc Chính phủ” với những chức năng, nhiệm vụ quy định tại Điều 43 tương đương với chức năng, nhiệm vụ của một cơ quan Bộ. Tuy nhiên với sự thay đổi hiện nay một số cơ quan thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý Nhà nước nhưng Tổng cục lại không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một khó khăn lớn cho công tác quản lý Nhà nước vì văn bản quy phạm pháp luật là công cụ công tác quản lý, đòi hỏi tính nhạnh bén, kịp thời trong phạm vi thẩm quyền của cơ quan quản lý Nhà nước của một ngành, một lĩnh vực. Mặt khác, hiệu lực và hiệu quả của sự phối hợp giữa Tổng cục Du lịch với các ngành khác liên quan chưa cao, trong khi Du lịch là lãnh vực có tính liên ngành, liên vùng và liên quốc gia. Qua sự đi sâu trong tổng kết Pháp lệnh du lịch có thể thấy rằng đã đến lúc chúng ta phải khắc phục nhanh chóng những hạn chế tồn tại trong du lịch và để tạo khuôn khổ pháp lý cho sự phát triển ổn định và bền vững của ngành Du lịch nước ta - đây là đòi hỏi khách quan và bức thiết - Muốn vậy cơ sở pháp lý phải được nâng lên tầm cao mới - đó là xây dựng Luật du lịch - Điều đó dựa trên các lý do: 1) Pháp lệnh Du lịch được Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 8 tháng 2 năm 1999, có hiệu lực từ ngày 01 tháng 5 năm 1999 là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực cao nhất từ trước đến nay trong lĩnh vực du lịch, tạo cơ sở pháp lý đưa hoạt động du lịch đi vào nền nếp. Qua 5 năm thực hiện, Pháp lệnh Du lịch đã có những tác động tích cực đối với hoạt động du lịch trong nước cũng như hợp tác du lịch với nước ngoài. Cùng với sự gia tăng lượng khách du lịch quốc tế đến Việt Nam, công dân Việt Nam đi du lịch trong và ngoài nước, đã góp phần tăng nguồn thu cho ngân sách, tạo việc làm, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân ở những vùng có tiềm năng phát triển du lịch được cải thiện, trong đó có nhiều vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế xã hội khó khăn. Tuy nhiên, cùng với sự phát triển nhanh của du lịch trong thời gian qua và sự thay đổi về tình hình trong nước cũng như quốc tế, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch đã bộc lộ những hạn chế, bất cập nhất định. Trong những năm gần đây, hoạt động du lịch diễn ra sôi động và rộng khắp trong phạm vi cả nước với sự tham gia đông đảo của mọi tầng lớp dân cư, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế đã tạo ra nguồn lực mới cho phát triển du lịch. Nhiều doanh nghiệp lữ hành nội địa và quốc tế ra đời, các hình thức kinh doanh du lịch, dịch vụ trở nên đa dạng hơn. Trước sự phát triển nhanh chóng của hoạt động du lịch, Pháp lệnh Du lịch không bao trùm được hết các mối quan hệ mới phát sinh trong lĩnh vực du lịch. Một số quy định của Pháp lệnh còn chung chung, chưa cụ thể và còn nhiều bất cập, do đó, trong quá trình triển khai thi hành Pháp lệnh đã xuất hiện nhiều hiện tượng lộn xộn trong kinh doanh như núp bóng, trá hình, trốn thuế, cạnh tranh không lành mạnh, dẫn đến việc cung cấp các dịch vụ kém chất lượng, ảnh hưởng đến quyền lợi của khách du lịch, gây nên một số tác động tiêu cực đối với du lịch Việt Nam. So với thời didểm năm 1999, du lịch Việt Nam đến nay đã và đang hội nhập mạnh mẽ với nền kinh tế thế giới, thể hiện thông qua các cam kết về du lịch trong ASEAN, Hiệp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ và trong quá trình đàm phán gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO). Trong khi đó, nhiều quy định của Pháp lệnh Du lịch lại chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế, đòi hỏi có những sửa đổi Pháp lệnh để đáp ứng được yêu cầu hội nhập. 2) Du lịch là ngành kinh tế tổng hợp, có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao. Quản lý nhà nước trong lĩnh vực du lịch có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều lĩnh vực khác như văn hoá, giao thông, tài nguyên môi trường, quốc phòng, an ninh, nông nghiệp, thương mại v.v.. Từ khi ban hành Pháp lệnh Du lịch năm 1999 đến nay, nhiều văn bản pháp luật mới được ban hành như Luật doanh nghiệp (năm 1999), các luật liên quan đến tài nguyên du lịch như Luật Di sản văn hoá (năm 2001), Luật Thuỷ sản (năm 2003), Luật Bảo vệ và phát triển rừng (năm 2004), Luật Giao thông đường bộ (năm 2001)… Một số quy định của Pháp lệnh Du lịch không còn phù hợp với thực tiễn cũng như quy định của một số luật liên quan. Điều này đòi hỏi việc ban hành Luật Du lịch nhằm đảm bảo sự đồng bộ tương thích trong hệ thống pháp luật và tạo sự phát triển nhanh, bền vững cho du lịch Việt Nam. 3) Mặc dù hoạt động du lịch đã có những chuyển biến tích cực, đặc biệt trong 5 năm gần đây, song vẫn chưa tương xứng với tiềm năng và lợi thế phát triển du lịch to lớn của đất nước. Nghị quyết Đại hội Đảng lần thứ IX đã vạch ra chủ trương "phát triển du lịch thật sự trở thành ngành kinh tế mũi nhọn". Để thực hiện chủ trương này, cần có những quy định mới tạo điều kiện để thu hút các nguồn lực trong xã hội cho phát triển du lịch, xây dựng những sản phẩm du lịch có sức hấp dẫn cao đối với khách du lịch, qua đó góp phần tăng thu cho ngân sách và thu nhập xã hội. Điều đó đòi hỏi hệ thống pháp luật về du lịch phải được nâng cao, đổi mới một cách toàn diện và sâu sắc, thể chế hoá chủ trương của Đảng để du lịch có điều kiện phát triển là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước. 4) Phát triển bền vững đang là vấn đề thời sự toàn cầu. Đảng và Nhà nước ta đã dành sự quan tâm đặc biệt với sự phát triển bền vững về mặt kinh tế, xã hội và môi trường, trong đó có du lịch. Để phát triển du lịch bền vững, cần phải bảo vệ, duy trì và tôn tạo các nguồn tài nguyên du lịch, bảo vệ môi trường du lịch. Pháp lệnh Du lịch có một số quy định về bảo vệ tài nguyên song còn chung chung, thiếu cụ thể nên hiệu lực thực tế còn yếu. Hiện nay, ở nhiều nơi, tài nguyên du lịch đang bị xâm phạm, xuống cấp, cảnh quan, môi trường bị suy giảm, an ninh trật tự chưa tốt, hiện tượng chèo kéo, đeo bám khách du lịch vẫn diễn ra phổ biến, ảnh hưởng tới sự hấp dẫn đối với khách du lịch. Vì vậy, nguyên tắc phát triển bền vững, đặc biệt là việc bảo vệ và sử dụng hợp lý tài nguyên du lịch cần phải được ghi nhận là nguyên tắc xuyên suốt trong Luật Du lịch. Cần có những quy định đầy đủ và cụ thể hơn về việc bảo vệ, sử dụng và khai thác hợp lý các nguồn tài nguyên du lịch, làm rõ trách nhiệm và sự phối hợp của các ngành, các cấp trong việc quy hoạch phát triển và quản lý nhà nước đối với tài nguyên du lịch; quyền và nghĩa vụ của tổ chức, cá nhân, cộng đồng dân cư trong việc bảo vệ, sử dụng và khai thác tài nguyên du lịch và bảo vệ môi trường, xây dựng môi trường du lịch trong sạch, an toàn, đặc biệt tại các khu du lịch, điểm du lịch, tuyến du lịch. Và một sự kiện vô cùng quan trọng không chỉ riêng đối với ngành du lịch mà toàn thể nền kinh tế quốc dân. Ngày 14 tháng 6 năm 2005 - tại kỳ hợp thứ 6 - Quốc hội khoá XI Quốc hội nước CHXHCN Việt Nam đã thông qua Luật Du lịch của Việt Nam tạo cơ sở pháp lý cao nhất cho sự phát triển du lịch Việt Nam. Mặc dù đến ngày 01 tháng 01 năm 2006 Luật mới có hiệu lực pháp luật và từ nay đến đó các cơ quan Nhà nước còn phải hoàn chỉnh hàng loạt các văn bản hướng dẫn thi hành luật để đưa luật vào cuộc sống. Tuy nhiên Luật đã trở thành cơ sở, định hướng cho du lịch Việt Nam. 2.3. Luật du lịch - Cơ sở pháp lý cơ bản của du lịch Việt Nam Luật Du lịch gồm 11 chương, 88 điều bao gồm quy định về nội dung và những nguyên tắc cơ bản của Du lịch Việt Nam là cơ sở pháp lý cơ bản của du lịch Việt Nam. Qua nghiên cứu, chúng tôi thấy nổi bật lên một số điểm sau: 2.3.1. Quá trình xây dựng Luật Trên cơ sở đề xuất của Chính phủ, ngày 16 tháng 12 năm 2002, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết số 12/2002/QH11 về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội nhiệm kỳ Khoá XI (2002-2007) và năm 2005, trong đó Luật Du lịch được đưa vào chương trình xây dựng Luật của Quốc hội năm 2005. Thực hiện Nghị quyết của Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ đã ra Quyết định số 35/2003/QĐ-TTg phân công cơ quan chủ trì, cơ quan phối hợp soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh của Chính phủ nhiệm kỳ Quốc hội Khoá XI (2002-2007) và năm 2003. Theo Quyết định này, Tổng cục Du lịch được giao chủ trì xây dựng dự án Luật Du lịch. Để thực hiện nhiệm vụ được giao, Tổng cục Du lịch đã thành lập Ban soạn thảo và Tổ biên tập Luật Du lịch với sự tham gia của đại diện các cơ quan: Bộ Công An, Bộ Văn hoá - Thông tin, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Giao thông vận tải, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Thương mại, Bộ Tài chính, Bộ Tư pháp. Tổng cục Du lịch đã tiến hành tổng kết 5 năm tình hình thi hành Pháp lệnh Du lịch, tổ chức tập hợp các tài liệu liên quan, biên dịch tài liệu nước ngoài, tiến hành khảo sát thực tế và tổ chức hội thảo, toạ đàm tại nhiều vùng, địa phương nơi trọng điểm phát triển du lịch. Trong quá trình soạn thảo Luật, Tổng cục Du lịch đã tổ chức thu hút sự tham gia rộng rãi của nhiều cơ quan quản lý Nhà nước ở trung ương trong các lĩnh vực có liên quan tới hoạt động du lịch, các cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương, các đơn vị quản lý tài nguyên du lịch, các doanh nghiệp du lịch, các chuyên gia, nhà khoa hoạc, cộng đồng dân cư địa phương v.v… Đồng thời, Tổng cục Du lịch cũng đã nhận được sự trợ giúp về chuyên môn của chuyên gia nước ngoài do Tổ chức Du lịch thế giới phối hợp với Tổ chức phát triển Hà Lan hỗ trợ. Ngày 11 tháng 1 năm 2005, Tổng cục Du lịch đã trình Chính phủ Dự án Luật Du lịch. Trong phiên họp thường kỳ tháng 01/2005, Chính phủ đã thảo luận và thông qua các nội dung cơ bản của Luật Du lịch. Ngày 23 tháng 2 năm 2005, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã họp và cho ý kiến về Dự án Luật này. Trên cơ sở tiếp thu ý kiến của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Uỷ ban Kinh tế - Ngân sách, các Uỷ ban khác của Quốc hội, Chính phủ đã hoàn chỉnh Dự án Luật và chính thức trình lên Quốc hội. Tại phiên họp toàn thể ngày 26 tháng 5 năm 2005, Quốc hội đã thảo luận và cho ý kiến về Dự thảo Luật. Tiếp thu ý kiến của các đại biểu Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã chỉnh sửa Dự thảo Luật và ngày 14 tháng 6 năm 2005, Quốc hội đã thông qua toàn văn Luật Du lịch. 2.3.2. Quan điểm xây dựng Luật Việc xây dựng Luật Du lịch đã được tiến hành trên cơ sở quán triệt các quan điểm sau: 1) Thể chế hoá Nghị quyết của Đảng và Nhà nước về phát triển du lịch thành một ngành kinh tế mũi nhọn, kích thích đầu tư và chuyển dịch cơ cấu kinh tế, góp phần xoá đói giảm nghèo ở những vùng có tiềm năng phát triển du lịch. 2) Việc xây dựng Luật Du lịch kế thừa các quy định phù hợp với thực tế và đang phát huy hiệu quả của Pháp lệnh Du lịch, khắc phục những bất cập của Pháp lệnh Du lịch, đồng thời bổ sung các vấn đề mà Pháp lệnh Du lịch còn thiếu, hạn chế những quy định chung chung có tính định hướng để giảm bớt các quy định cần có văn bản hướng dẫn. 3) Thể hiện được quan điểm phát triển bền vững, thể hiện được đặc điểm của du lịch là lĩnh vực có tính liên ngành, liên vùng và xã hội hoá cao, nâng cao nhận thức của các ngành, các cấp đối với phát triển du lịch và thu hút mọi thành phần kinh tế trong xã hội tham gia phát triển du lịch. 4) Phù hợp với thông lệ quốc tế và tiến trình hội nhập của Việt Nam trong khu vực và quốc tế. Các quy định cần thể hiện những đặc thù hoạt động dịch vụ; bảo đảm an ninh trật tự, an toàn xã hội, khắc phục các vi phạm trong kinh doanh, bảo vệ tài nguyên và môi trường, bảo vệ quyền và lợi ích của khách du lịch, nâng cao hình ảnh của du lịch Việt Nam. 2.3.3. Những nội dung cơ bản của Luật Du lịch * Những quy định chung: Luật du lịch đã xác định phạm vi điều chỉnh và đối tượng áp dụng của Luật Du lịch. Đó là Điều 1 và Điều 2 quy định các chính sách, nguyên tắc phát triển du lịch theo hướng bền vững, theo quy hoạch, bảo đảm hài hoà giữa kinh tế, xã hội và môi trường; bảo tồn, tôn tạo, phát huy giá trị tài nguyên du lịch. Cụ thể là: - Phát triển du lịch bền vững, theo quy hoạch, kế hoạch, bảo đảm hài hoà giữa kinh tế, xã hội và môi trường; phát triển có trọng tâm, trọng điểm theo hướng du lịch văn hoá - lịch sử, du lịch sinh thái; bảo tồn; tôn tạo, phát huy giá trị của tài nguyên du lịch. - Bảo đảm chủ quyền quốc gia, quốc phòng, an ninh, trật tư, an toàn xã hội. - Bảo đảm lợi ích quốc gia, lợi ích cộng đồng, lợi ích chính đáng và an ninh, an toàn cho khách du lịch, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân kinh doanh du lịch. - Bảo đảm sự tham gia của mọi thành phần kinh tế, mọi tầng lớp dân cư trong phát triển du lịch. - Góp phần mở rộng quan hệ đối ngoại và giao lưu quốc tế để quảng bá hình ảnh đất nước, con người Việt Nam. - Phát triển đồng thời du lịch trong nước và du lịch quốc tế, tăng cường thu hút ngày càng nhiều khách du lịch nước ngoài vào Việt Nam. Tại điều 6 quy định các chính sách phát triển quan trọng, trong đó nêu rõ: Nhà nước có cơ chế, chính sách huy động mọi nguồn lực, tăng đầu tư phát triển du lịch để bảo đảm du lịch là ngành kinh tế mũi nhọn của đất nước; đồng thời có chính sách khuyến khích, ưu đãi về đất đai, tài chính, tín dụng đối với tổ chức, cá nhân đầu tư trong một số lĩnh vực như bảo vệ, tôn tạo tài nguyên du lịch tại nơi có tiềm năng ở vùng sâu, vùng xa, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn. Về vấn đề quản lý nhà nước, Luật quy định các nội dung quản lý nhà nước về