Luận văn Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

h vụ còn thấp hơn của nông nghiệp! Bảng 2.4: Tốc độ tăng trưởng và tỷ trọng của các ngành kinh tế ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tăng trưởng -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 8,2 4,3 12,6 7,1 5,8 3,5 8,3 5,1 4,8 5,2 7,7 2,3 6,8 4,6 10,1 5,3 6,9 3,0 10,4 6,1 7,0 4,1 9,4 6,5 7.3 4,2 10,0 6,7 7.2 4,0 11,0 7,0 Cơ cấu (%/GDP) -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 100,0 25,8 32,1 42,2 100,0 25,8 32,5 41,7 100,0 25,4 34,5 40,1 100,0 24,5 36,7 38,8 100,0 23,2 38,1 38,6 100,0 23,0 38,5 38,5 100,0 22,5 39,2 38,3 100,0 22,0 40,1 37,9 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector at Current Prices , 1997-2004" -2005 Trong tiến trình phát triển, một khi khu vực dịch vụ đã xuất hiện và tăng trưởng thì quy luật tất yếu là nó sẽ chiếm tỷ trọng ngày càng lớn trong tổng thể nền Nguyễn Phú Đông Hà 19 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế. Vậy, trong khi khu vực Công nghiệp đã, đang (và sẽ) có những bước tiến vững chắc về tăng trưởng cũng như về tỷ trọng, khu vực Nông nghiệp vẫn không có nhiều biến chuyển trong cơ cấu tổng thể thì lỗ đen duy nhất là khu vực dịch vụ, thật vậy, việc tăng trưởng quá èo uột đã làm cho cơ cấu ngành không tiệm cận với xu hướng tiến bộ. Việc giảm tỷ trọng khu vực dịch vụ chứng minh rằng: Trong một Thế giới bùng nổ thông tin, bùng nổ khoa học công nghệ, đòi hỏi khu vực dịch vụ (hơn bất cứ các khu vực nào khác) cần phải thích ứng nhanh với diễn tiến này; như vậy, khu vực dịch vụ của Việt Nam thực sự đã đi lệch khỏi tiến trình phát triển và ngày càng tụt hậu; không những không thể đón đầu được các xu hướng cầu mới mà ngay cả sức cầu cơ bản cũng khó có khả năng đáp ứng một cách đầy đủ. Sự suy giảm của khu vực Dịch vụ được giải thích bởi các nhân tố cơ bản nào? Đây là vấn đề chúng ta phải đi tìm nguyên nhân ở góc độ vĩ mô. Bảng 2.5 cho chúng ta thấy cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. Bảng 2.5: Cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2004 Dịch vụ -Khu vực Nhà nước Trong đó, Quản lý Nhà nước -Khu vực ngoài Nhà nước 42,2 23,9 20,6 18,2 41,7 23,5 20,2 18,2 40,1 22,2 19,3 17,9 38,7 21,2 18,4 17,6 38,6 20,7 17,9 18,0 38,5 20,3 17,7 18,2 38,3 20,0 17,2 18,3 37,9 19,7 17,0 18,2 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector and Ownership at Current Prices , 1997-2004" -2005 Tỷ trọng của khu vực Dịch vụ ngoài Nhà nước là ổn định ngoại trừ những dao động ngắn hạn không đáng kể; ngược lại, tỷ trọng của khu vực dịch vụ Nhà nước, đặc biệt là dịch vụ Hành chính công, lại sút giảm nghiêm trọng; sự sút giảm này cho thấy hai nguyên nhân làm cho tỷ trọng Khu vực Dịch vụ giảm sút: Nguyễn Phú Đông Hà 20 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam - Thứ nhất, nguyên nhân tĩnh tại, do khu vực dịch vụ Nhà nước là một bộ phận cấu thành trong tổng thể khu vực dịch vụ nói chung, nên sự sút giảm của khu vực này sẽ khiến toàn bộ khu vực dịch vụ giảm theo; - Thứ hai, nguyên nhân truyền dẫn, trong toàn bộ nền kinh tế của một quốc gia, Dịch vụ nhà nước (dù có tỷ trọng cao hoặc thấp) luôn giữ vai trò trung tâm: Đó là trung tâm điều phối mọi hoạt động kinh tế; đó là trung tâm có sức hút làm cho các hoạt động kinh tế, dịch vụ xoay quanh mình; đó là trung tâm mà nếu vận hành có hiệu quả sẽ thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển. Trong hai nguyên nhân vừa nêu, nguyên nhân truyền dẫn là rất quan trọng; trong một chừng mực nhất định có thể coi đây là nguyên nhân trì trệ của khu vực dịch vụ, kéo theo sự trì trệ của toàn bộ nền kinh tế. Trên đây là nhận định về tình hình kinh tế Việt nam qua lăng kính các số liệu tổng quát, cho chúng ta một bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư của nền kinh tế Việt nam, đặc biệt là đầu tư từ vốn ngân sách. Những điều trình bày trên đặt ra rất nhiều vần đề lớn, trong đó vần đề nổi cộm nhất là chất ượng của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Chất lượng quá thấp của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước có nhiều nguyên nhân: Thiếu vốn, thiếu nhân sự, trình độ phát triển nền kinh tế còn lạc hậu, thiên tai, dịch bệnh, v.v…. Theo đánh giá của Quỹ tiền tệ thế giới – IMF – Nguyên nhân đầu tiên, quan trọng nhất làm trì trệ tính hiệu quả nền kinh tế của Việt Nam chính là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn quá lỏng lẽo, thiếu tính chặt chẽ và không có một quy trình rõ ràng và hiệu quả. Phần tiếp theo chúng ta sẽ bàn về thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách hiện nay tại Việt Nam. 2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hiện nay hoạt động đầu tư và xây dựng đang chịu điều chỉnh bởi các nghị định: Nghị định 52/CP ngày 08/7/1999; Nghị định số 12/CP ngày 05 /5/2000, Nghị định số 07/CP ngày 30/ 01/2003 của Chính phủ. Các văn bản pháp quy trên là thành quả của quá trình thay đổi cơ chế lâu dài từ Quyết định 232/QĐ-TTg (1981), tiếp đến là các Nghị định 385/CP (1990), Nghị định 177/CP (1994), Nghị định 42/CP (1996) và Nghị định 92/CP (1997). Thực sự cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được bổ sung, sửa đổi theo hướng phân cấp mạnh cho các Bộ, ngành và địa phương; thực hiện việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng theo tính chất của từng nguồn vốn cụ thể: vốn trực tiếp từ ngân sách nhà nước, vốn vay tín dụng ngân sách nhà nước, vốn vay các định chế tài chính trung gian được ngân sách nhà nước bảo lãnh; làm rõ hơn chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng: Quy hoạch; chuẩn bị đầu tư; thẩm định dự án; quyết định đầu tư; triển khai thực hiện dự Nguyễn Phú Đông Hà 21 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam án đầu tư; thanh quyết toán vốn đầu tư... Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Nhờ đó, công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã phát huy được nội lực trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, cho phép các đối tượng tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ động hơn trong sản xuất, kinh doanh. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được thể hiện trong các Nghị định nêu trên, hiện nay nhiều nội dung nêu trong các Nghị định đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, trong những năm qua, nhiều cơ chế chính sách khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định cũng đã được sửa đổi, bổ sung: Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư nước ngoài ... nên một số qui định trong các Nghị định nói trên đã không còn thích hợp. Hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lý thường được tiến hành trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ, mới đáp ứng được yêu cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn. Một số vấn đề mới nảy sinh cũng chưa được đề cập đến... Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là rất cần thiết. Một số vấn đề của cơ chế đầu tư hiện hành được nêu một cách khái quát như sau: 2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng Sau khi Nghị định 52/CP ra đời, trải qua hai lần sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 12/CP và Nghị định 07/CP; thẩm quyền quản lý Nhà nước trong quản lý đầu tư và xây dựng được phân cấp rất mạnh mẽ xuống các Bộ ngành và địa phương. Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý, của địa phương Tuy nhiên do đây là một chủ trương mới phát sinh và mới trong giai đoạn triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn đề này còn chưa được chặt chẽ. Các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP còn thiếu các quy định chi tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát; vì vậy, rất dễ phát sinh các vi phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng. Việc phân cấp và uỷ quyền trong đầu tư cho cấp thấp hơn là một xu thế tất yếu. Nhưng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án của cán bộ các cấp chưa cao, quyết định đầu tư dự án còn có nhiều mặt chi phối, tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư chưa được quy chuẩn rõ ràng, dẫn đến việc chọn các dự án đưa vào chương trình đầu tư quá nhiều, không phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Nhiều Bộ, ngành và địa phương không Nguyễn Phú Đông Hà 22 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam thực hiện chủ trương tập trung dứt điểm trong quá trình phân bổ vốn kế hoạch hàng năm. Tình trạng dàn trải trong đầu tư càng ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Năm sau, số lượng các dự án, công trình nhiều hơn năm trước. Các dự án nhóm B không thể hoàn thành trong 4 năm, các dự án nhóm C không thể hoàn thành trong 2 năm. Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, vẫn còn tình trạng vốn chờ dự án, gây nên tình trạng áp lực thiếu vốn giả tạo, nhiều lần trong năm kế hoạch phải điều hoà, điều chuyển vốn. Ngoài ra còn có hiện tượng quyết định khống để hợp pháp hoá ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Ngoài ra, do có chủ trương phân cấp, chính quyền các địa phương hoặc các Bộ quản lý ngành dọc có xu hướng cục bộ, chỉ chăm lo đến lợi ích của địa phương mình mà đôi khi tương phản với lợi ích toàn cục dẫn đến đầu tư chồng chéo, xé nát môi trường đầu tư 2.2.2. Về công tác quy hoạch Theo các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP, quy định về công tác quy hoạch đã có sự phân định tương đối rõ ràng trong công tác quản lý các dự án quy hoạch tổng thể, quản lý quy hoạch xây dựng, quản lý quy hoạch địa phương, quản lý quy hoạch ngành và đầu mối quản lý việc tạm ứng, thanh toán kinh phí lập dự án quy hoạch. Các tiêu chuẩn về chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định dự án quy hoạch đã được nêu: - Đối với công tác thẩm định các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội do Uỷ ban nhân dân tỉnh lập, quy hoạch ngành do Bộ ngành lập: Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội; phân bổ các nguồn lực hợp lý; tính thống nhất quy hoạch vùng, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng; tính khả thi của quy hoạch. - Đối với công tác thẩm định dự án quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn do Ủy ban nhân dân tỉnh lập: Phù hợp chiến lược phát triển kinh tế-xã hội dài hạn, phù hợp phân bổ dân cư; thống nhất với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, lãnh thổ ngành; tính khả thi và biện pháp quản lý. Các tiêu chuẩn trên được nêu trong Nghị định số 07/CP là một bước tiến dài đối với việc đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định các dự án quy hoạch. Tuy nhiên, những tiêu chuẩn trên so với yêu cầu của công tác quy hoạch là chưa đủ đáp ứng đòi hỏi cả về số lượng tiêu chuẩn lẫn cơ chế vận hành để đáp ứng tiêu chuẩn. Thật vậy, tiêu chuẩn đảm bảo chất lượng không chỉ đầy đủ mà điều cần thiết phải tạo nên cơ chế để tiêu chuẩn đặt ra có điều kiện được thực thi. Và trong thực tế, các quy chế đầu tư xây dựng hiện hành không có điều kiện thứ hai – và là điều kiện tiên quyết - để đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác quy hoạch. Hệ quả là chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui hoạch chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển Nguyễn Phú Đông Hà 23 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Các Bộ, ngành, địa phương đều tiến hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữa qui hoạch ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện; kết quả phổ biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suất chế biến, nhưng lại thiếu nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần, thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, hiệu quả kém. Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp với yêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bàn và của từng ngành, lĩnh vực. Các công trình, dự án chưa tính đến các điều kiện và yếu tố cần thiết cho khai thác, sử dụng. Hậu quả của việc đầu tư ồ ạt vào hệ thống các nhà máy xi măng lò đứng, cũng như đầu tư hệ thống các nhà máy sản xuất đường từ mía...cho thấy hơn lúc nào hết cần phải nâng cao hơn nữa chất lương các quy hoạch và đặc biệt cần nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của các chủ đầu tư, gắn quyền hạn với trách nhiệm cá nhân của người có thẩm quyền và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cụ thể nếu để xảy ra những rủi ro do nguyên nhân chủ quan. Vấn đề phân loại các dự án, tổ chức thẩm định và thẩm quyền phê duyệt các loại quy hoạch hiện nay cũng chưa được quy định một cách cụ thể: quy hoạch ngành đa lĩnh vực; ngành kinh tế kỹ thuật cụ thể; các tỉnh trọng điểm và không trọng điểm; các khu công nghiệp tập trung. Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở luận, phương pháp lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp; vì vậy thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định. 2.2.3. Về quy trình quản lý dự án Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà. Theo quy chế hiện hành, công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định. Với một quy trình gồm nhiều cấp, sẽ rất dễ dẫn tới hiện tượng dàn trải về trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diện và đầy đủ. Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếu tính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thể có hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và có đầy đủ tính thuyết phục. Cần nghiên cứu để giảm đến mức tối thiểu các cấp trung gian liên quan trực tiếp tới việc kiểm tra, giám sát, xét duyệt, quyết định đối với các dự án đầu tư; tăng cường hơn nữa việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng. 2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử dụng nhà thầu trong nước. Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng Nguyễn Phú Đông Hà 24 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng. Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất. Công tác giám sát rất hình thức. Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lượng. Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầu thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình thấp. Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể. Tình trạng dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư là một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của các công trình xây dựng. Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơ quan tư vấn giám sát không độc lập được, nên gây ra tình trạng không khách quan, gây nên chất lượng kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư. 2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư. Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm và hàng năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệu quả của nền kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nền kinh tế có qui mô sản xuất lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và ngoài nước. Tuy nhiên, kết quả của nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra. Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành), chủ yếu là thuỷ lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thuỷ lợi tưới cho các cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thuỷ lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã được điều chỉnh). Trong công nghiệp, đã quá chú trọng vào việc đầu tư để tăng công suất sản xuất mà chưa chú ý đúng mức đến đầu ra của sản phẩm, đầu tư quá mức vào một số ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làm việc với qui mô Nguyễn Phú Đông Hà 25 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam và trang thiết bị đắt tiền vượt quá xa tiêu chuẩn cần thiết, gây lãng phí, kém hiệu quả, tạo sự không công bằng. Bệnh hình thức, phô trương trong các công trình trụ sở còn rất phổ biến, từ Trung ương đến địa phương. Việc đầu tư vào các công trình không có khả năng cạnh tranh như các công trình sản xuất thép, phân đạm, mía đường và một số sản phẩm khác trong thời gian vừa qua mà giá thành sản phẩm vượt xa giá thành nhập khẩu sản phẩm cùng loại là vấn đề rất đáng rút kinh nghiệm và nên tránh trong quá trình xem xét và triển khai đầu tư Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng. Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức vốn đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn. Lãng phí và thất thoát và tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm; kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế. Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình. Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiều lĩnh vực, Nguyễn Phú Đông Hà 26 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mức lãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí có công trình lên đến 80%. Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượng kém, giá thành cao và không tiêu thụ được... Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có; vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhưng không thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả. Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình. Nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâu chỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật, thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy. Hàng năm nguồn vốn Nhà nước chủ yếu tập trung cho đầu tư xây dựng các công trình mới, phần vốn cho công tác duy tu bảo dưỡng là rất thấp. Do vậy hiệu quả tổng hợp sử dụng 2 nguồn vốn này chưa cao, công trình không được chú ý duy tu bảo dưỡng thường xuyên nên mau xuống cấp, hư hỏng. Việc duy tu bảo dưỡng chưa theo một kế hoạch và theo quy trình bắt buộc mà mới theo kiểu hỏng đâu sửa đấy, việc sửa chữa chắp vá, hiệu quả thấp. Đây là một tồn tại lớn trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, mặc dù các nhà quản lý đã nhận thấy cần có sự điều chỉnh cho phù hợp hơn, nhưng còn gặp nhiều khó khăn. Rất nhiều công trình, sau khi đưa vào sử dụng nhưng do thiếu vốn duy tu bảo dưỡng, đã xuống cấp rất nhanh, nên chỉ 4-5 năm đã phải sửa chữa nâng cấp, với số vốn chi phí cũng gần bằng khi xây mới, thậm chí phải xây dựng lại rất tốn kém. 2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy có tình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyên môn và tài Nguyễn Phú Đông Hà 27 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam chính thực hiện công trình. Như vậy, dẫn đến những hậu quả tai hại đối với công trình. Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa. Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Hiện nay có tình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Ví dụ công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làm chủ dự án... Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó... Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủ đầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo. Việc hình thành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian không cần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tế quản lý thì giải tán. Phần trên đây cho chúng ta cái nhìn tổng thể về bức tranh đầu tư từ vốn ngân sách từ hai khía cạnh chủ yếu: Hiệu quả vĩ mô và cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách. Chương 3 sẽ là chương bàn về việc cải thiện hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách trên quan điểm thiết lập một mô hình quản lý đầu tư và các điều kiện phụ trợ nhằm tái lập mô hình quản lý đầu tư theo triết lý mới, từ đó, cải thiện hiệu quả đầu tư của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Nguyễn Phú Đông Hà 28 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 3:HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Những tồn tại về cơ chế đầu tư được nêu trong phần 2.2 của chương trước đặt ra một vấn đề là phải đổi mới cơ chế đầu tư để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Để đổi mới cơ chế đầu tư, đầu tiên, chúng ta cần phải xây dựng quy trình về quản lý đầu tư thống nhất và xuyên suốt, nhằm tạo nên luồng chảy thông suốt cho đồng vốn ngân sách. Một cách