Luận văn Hiệu quả xây dựng pháp luật của Chính phủ nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Nhằm tăng cường khả năng phát hiện nhu cầu điều chỉnh của pháp luật đối với các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, kịp thời bù đắp sự thiếu hụt trong hệ thống pháp luật, đáp ứng nhu cầu của công cuộc đổi mới, phát triển nền kinh tế thị trường, hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng Nhà nước pháp quyền, pháp luật Việt Nam hiện hành quy định có tới 15 cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ thể có quyền sáng kiến pháp luật. Những năm qua số lượng sáng kiến pháp luật do các chủ thể còn lại đưa ra là rất ít, thậm chí có nhiều chủ thể chưa từng đưa ra một đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh nào. Qua theo dõi và nghiên cứu nhiều khoá Quốc hội Việt Nam cho thấy Chính phủ là chủ thể đề nghị của hơn 90% các dự án Luật, Pháp lệnh trong CTXDL, PL của Quốc hội toàn khoá cũng như hàng năm. Điều này đã chứng minh vai trò quan trọng của Chính phủ đối với CTXDL, PL của Quốc hội. Có thể thấy vai trò của Chính phủ thể hiện rõ hơn qua số lượng các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ đề nghị được đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội trong một số nhiệm kỳ Quốc hội gần đây như sau: - Quốc hội khoá IX (nhiệm kỳ 1992-1997): Chính phủ đã trình UBTVQH về dự kiến CTXDL, PL từ năm 1994 đến hết nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX gồm 108 dự án Luật, Pháp lệnh, trong đó có 53 dự án luật, 55 dự án pháp lệnh; - Quốc hội khoá X (nhiệm kỳ 1997-2002): Chính phủ đã trình Quốc hội dự kiến CTXDL, PL toàn khoá gồm 127 Luật, Pháp lệnh, trong đó có 75 luật, 52 pháp lệnh. Đây là khoá Quốc hội đầu tiên xây dựng được CTXDL, PL toàn khoá Quốc hội, đánh dấu một bước tiến quan trọng trong hoạt động lập pháp ở nước ta trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam của thời kỳ đổi mới. - Quốc hội khoá XI (nhiệm kỳ 2002-2007): Chính phủ đã trình Quốc hội 135 dự án Luật, Pháp lệnh, nghị quyết trong tổng số 170 dự án Luật, Pháp lệnh, nghị quyết trong CTXDL, PL toàn khoá của Quốc hội. - Quốc hội khoá XII (nhiệm kỳ 2007-2011): Chính phủ sẽ trình Quốc hội khoảng 120 dự án Luật, Pháp lệnh trong tổng số 138 dự án Luật, Pháp lệnh trong CTXDL, PL toàn khoá của Quốc hội. Với thống kê trên đã cho thấy chỉ trong 4 khoá Quốc hội gần đây, Chính phủ đã đề xuất và đưa vào dự kiến CTXDL, PL, nghị quyết toàn khoá và hàng năm của Quốc hội lên tới trên 470 dự án, và đã được Quốc hội chấp thuận. Đây là một số lượng dự án đáng kể, thể hiện rõ năng lực, hiệu quả và sự cố gắng lớn trong công tác xây dựng pháp luật nói chung và thực hiện sáng kiến pháp luật nói riêng của Chính phủ. Bên cạnh đó, thông qua các CTXDL, PL của Quốc hội cũng cho thấy các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ đề xuất bao trùm mọi lĩnh vực của đời sống xã hội như: kinh tế, văn hoá, xã hội, giáo dục, khoa học, công nghệ, môi trường; quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, đối ngoại; tổ chức bộ máy nhà nước, hành chính, hình sự, dân sự, tư pháp. Dự kiến xây dựng Luật, Pháp lệnh được đặt ra để đáp ứng yêu cầu quản lý mọi mặt đời sống kinh tế, xã hội bằng pháp luật luôn là một trong những quan điểm được quán triệt để xây dựng dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ. Do vậy, đã góp phần làm cho hệ thống pháp luật Việt Nam bước đầu được hoàn thiện, đáp ứng được yêu cầu quản lý mọi mặt của đời sống đất nước, góp phần quan trọng vào những thành tựu to lớn của sự nghiệp đổi mới công nghiệp hoá, hiện đại hoá của đất nước ta trong những giai đoạn qua. 2.1.2. Đề nghị, kiến nghị về xây dựng Luật, Pháp lệnh Theo quy định của luật ban hành VBQPPL thì Chính phủ lập đề nghị Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình trình UBTVQH và phát biểu ý kiến về đề nghị xây dựng pháp Luật, Pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh của đại biểu Quốc hội. Thực hiện công việc này, nhằm bảo đảm tính hệ thống, thống nhất của hệ thống pháp luật, đáp ứng đúng nhu cầu quản lý nhà nước, Chính phủ quy định một quy trình, thủ tục cụ thể về việc cho ý kiến này trong Nghị định 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009. Theo quy định của luật trước khi gửi đề nghị, kiến nghị về Luật, Pháp lệnh đến UBTVQH, cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội phải gửi đề nghị, kiến nghị của mình đến Chính phủ để Chính phủ phát biểu ý kiến. Trong những năm qua, các kiến nghị, đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức, cá nhân gửi xin ý kiến, đều được Chính phủ tham gia ý kiến theo đúng quy trình, thủ tục trên và gửi UBTVQH để xem xét, đưa vào dự án CTXDL, PL trình Quốc hội quyết định. 2.1.3. Lập dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh toàn khoá và từng năm của Quốc hội Việc lập dự kiến CTXDL,PL là bước quan trọng đầu tiên của quy trình lập pháp, do vậy đòi hỏi phải được thực hiện theo đúng quy trình, thủ tục chặt chẽ của Luật ban hành VBQPPL. Theo quy định của luật, CTXDL, PL bao gồm chương trình xây dựng toàn khoá và chương trình hàng năm. Chính phủ có trách nhiệm lập dự kiến CTXDL, PL, đảm bảo chương trình được xây dựng trên cơ sở đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ, bảo đảm các quyền và nghĩa vụ của công dân. Để thực hiện nhiệm vụ này và góp phần hoàn thiện quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh, Chính phủ đã đưa ra một quy trình cụ thể, mang tính khoa học cho việc lập dự kiến Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh của Quốc hội tại Nghị định 24/2009/NĐ-CP ngày 5/3/2009. Nội dung quy trình theo Nghị định này như sau: - Các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ lập đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh thuộc ngành lĩnh vực do mình phụ trách gửi Bộ Tư pháp để tổng hợp trình Chính phủ. Các văn bản đề nghị ban hành phải dựa trên 8 căn cứ cụ thể được nêu rõ trong Nghị định (Điều 2). - Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm giao cho đơn vị thuộc cơ quan mình chuẩn bị đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh thuộc lĩnh vực được phân công phụ trách. - Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có trách nhiệm gửi Bộ Tư pháp hồ sơ đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh theo nhiệm kỳ của Quốc hội chậm nhất vào ngày 01/3 năm đầu tiên của nhiệm kỳ Quốc hội. Hồ sơ bao gồm: Thuyết minh về đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh; báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản, ý kiến của Bộ Tài chính về tính hợp lý của nguồn tài chính dự kiến, Bộ Nội vụ về tính hợp lý của nguồn nhân lực dự kiến. - Bộ Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận và kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Chậm nhất 3 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, Bộ tư pháp có trách nhiệm đăng tải ít nhất 20 ngày trên trong thông tin điện tử của Bộ tư pháp và trong thông tin điện tử của Chính phủ để các cơ quan tổ chức, cá nhân tham gia ý kiến. Bộ trưởng Bộ Tư pháp có thể thành lập Hội đồng tư vấn giúp Bộ trưởng xem xét các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh. Trên các cơ sở đó Bộ trưởng Bộ tư pháp quyết định việc đưa các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh vào dự thảo đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Dự thảo cũng xin ý kiến qua trang điện tử, sau đó hoàn thiện để trình Chính phủ. - Trên cơ sở kết quả phiên họp Chính phủ, Bộ Tư pháp chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ hoàn thiện đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh báo cáo UBTVQH. Việc lập dự kiến CTXDL, PL hàng năm của Quốc hội do Chính phủ thực hiện đều kịp thời, bảo đảm được tiến độ trình UBTVQH nên giúp cho Quốc hội quyết định CTXDL, PL năm sau vào kỳ họp cuối năm trước đúng quy định của pháp luật. Đối với CTXDL, PL toàn khoá Quốc hội, Chính phủ cũng chuẩn bị đúng tiến độ, bảo đảm quy trình để trình UBTVQH xem xét, trình Quốc hội quyết định vào kỳ họp đầu tiên của Quốc hội khoá mới. Từ thực tiễn Chính phủ thực hiện công tác lập dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội trong thời gian qua có thể rút ra một số nhận định sau: - Dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội do Chính phủ lập nói chung đã bao quát được các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, đáp ứng được yêu cầu của các quan hệ xã hội cơ bản cần được điều chỉnh bằng pháp luật, đồng thời có sự để ý ưu tiên đến một số lĩnh vực trọng điểm, có ý nghĩa then chốt, những vấn đề bức xúc của xã hội cần sớm ban hành luật trong từng giai đoạn cũng như để đáp ứng hội nhập quốc tế, thực hiện các cam kết quốc tế của Nhà nước ta. Đặc biệt là, khi Việt Nam đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và ký Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ, dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ trong mấy năm gần đây luôn được xây dựng trên quan điểm tập trung ưu tiên cho việc chủ động hội nhập kinh tế quốc tế. - Dự kiến CTXDL, PL đã được Chính phủ xây dựng trên cơ sở bám sát đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và yêu cầu quản lý nhà nước trong từng thời kỳ. Cụ thể, sau mỗi Hội nghị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng, các Nghị quyết Đại hội Đảng đưa ra các đường lối, chủ trương phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, Chính phủ đều có các nghị quyết về chương trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết của Đảng với các dự kiến xây dựng, sửa đổi, bổ sung các Luật, Pháp lệnh cần được đưa vào dự kiến CTXDL, PL của Quốc hội. Ví dụ như: theo Nghị quyết Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ ba (khoá X) về các giải pháp tiếp tục hoàn thiện cơ chế, chính sách quản lý kinh tế, xã hội trong đó việc áp dụng, rộng rãi cơ chế cá nhân, tổ chức phải tự kê khai, tự tính, tự nộp thuế bằng chuyển khoản qua ngân hàng, kho bạc; thực hiện, công khai, dân chủ, công bằng trong việc ấn định mức thuế từ cơ sở nhằm chống tham nhũng và thất thu thuế... Chính phủ đã đề nghị Quốc hội đưa vào CTXDL, PL dự án Luật về quản lý thuế. - Các đề nghị xây dựng Luật, Pháp lệnh đã phần nào nêu rõ được sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành và điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản. Bên cạnh những ưu điểm như trên, dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ nhìn chung còn một số hạn chế sau: - CTXDL, PL vẫn còn thiếu tính khả thi, đây cũng chính là một trong những lý do dẫn đến chương trình hàng năm cũng như cả nhiệm kỳ chỉ mới thực hiện được khoảng 60 – 70%. Nhu cầu lập pháp rất lớn, khả năng thực tế có hạn, nhưng việc xem xét, lựa chọn, sắp xếp thứ tự ưu tiên một số dự án đề đưa vào chương trình có chỗ chưa sát thực tế, có vấn đề cần thiết chưa được đưa vào chương trình. - Một số dự án Luật, Pháp lệnh đưa vào chương trình nhưng chưa thật sự có được cơ sở khoa học và thực tiễn, thậm chí còn chưa xác định rõ ràng được đối tượng, phạm vi điều chỉnh; còn chồng chéo, trùng lặp với các luật khác. Do vậy, có tình trạng dự án đã được soạn thảo xong trình các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhưng không được chấp nhận, như dự án Luật đăng ký bất động sản khi trình ra Quốc hội, Quốc hội cho rằng dự án luật này không có đối tượng điều chỉnh độc lập, vì nếu bất động sản là quyền sử dụng đất thì đã được quy định trong Luật đất đai, còn bất động sản là nhà ở, công trình xây dựng thì đã được quy định trong Luật xây dựng và Luật nhà ở. Vì lý do đó, mặc dù dự án luật đã được trình ra Quốc hội cho ý kiến, song cơ quan trình lại phải xin rút ra khỏi chương trình. Tình trạng này vừa gây tốn kém cho ngân sách và thời gian cho việc chuẩn bị soạn thảo vừa ảnh hưởng đến chương trình công tác của Chính phủ, UBTVQH và Quốc hội; đồng thời cũng làm ảnh hưởng đến quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật để thực hiện quản lý nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam. - Tính dự báo của dự kiến CTXDL, PL chưa cao. Hoạt động lập dự kiến CTXDL, PL được thực hiện thiên về tập hợp cơ học các dự án theo đề xuất nhiều khi mang tính chất phong trào, ngẫu hứng theo kiểu "đánh trống ghi tên" hay "bộ bộ làm luật, ngành ngành làm luật" với tâm lý bộ, ngành khác có luật thì bộ, ngành mình cũng phải có luật, cứ đăng ký làm được thì làm, chưa làm được thì xin hoãn, không làm được thì xin rút của các cơ quan, tổ chức. Nói cách khác, việc lập dự kiến chương trình chưa có sự phân tích, đánh giá một cách khách quan, đầy đủ các điều kiện kinh tế – xã hội để xây dựng một dự kiến chương trình tổng thể, phản ánh được xu thế phát triển của các quan hệ xã hội trong tương lai dưới sự tác động của các yếu tố kinh tế, chính trị, xã hội nhằm đáp ứng yêu cầu của thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập kinh tế khu vực và thế giới. Do dự kiến CTXDL, PL còn chưa dự liệu kịp thời sự phát triển của nền kinh tế, xu thế hội nhập quốc tế nên dẫn đến CTXDL, PL của Quốc hội không ổn định, thường xuyên phải bổ sung đối với Chương trình cả khoá của Quốc hội, cũng như chương trình hàng năm. Chẳng hạn, theo CTXDL, PL cả khoá của Quốc hội khoá XI có dự án Bộ luật dân sự (sửa đổi) nhưng do cơ quan đề xuất dự án Bộ luật này cũng như cơ quan thẩm tra dự kiến chương trình chưa đánh giá được đầy đủ xu hướng hội nhập quốc tế, nhất là trong việc bảo hộ quyền sở hữu trí tuệ, chuyển giao công nghệ ra khỏi dự án Bộ luật dân sự để điều chỉnh riêng. Vì thế đồng thời với việc sửa đổi Bộ luật dân sự, sau đó, Quốc hội đã phải bổ sung vào chương trình cả khoá thêm hai dự án luật nữa là Luật chuyển giao công nghệ và Luật sở hữu trí tuệ. Trong khi ngược lại có những dự án đã đưa vào CTXDL, PL nhưng quá trình soạn thảo kéo dài liền nhiều khoá Quốc hội như Luật thanh niên, Luật dân tộc, Luật về thể thức trưng mua, trưng dụng tài sản của tổ chức, cá nhân... do chưa thực sự cần thiết. - Một số dự án được đưa vào chương trình nhưng cơ quan đề xuất chưa chuẩn bị đầy đủ các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo hoặc chưa xem xét khả năng chuẩn bị của cơ quan dự kiến được giao chủ trì soạn thảo nên khi chương trình được Quốc hội thông qua, cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo lại phải đề nghị cho điều chỉnh. Ví dụ như dự án Luật bảo hiểm y tế được bổ sung vào CTXDL, PL của Quốc hội khoá XI vào tháng 11 năm 2005, dự kiến Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp tháng 10 năm 2006, nhưng khi triển khai xây dựng dự án Luật đã phát sinh nhiều vấn đề mang tính chất quan điểm như phạm vi bao phủ của bảo hiểm y tế toàn dân, đối tượng tham gia bảo hiểm y tế, khả năng tài chính để thực hiện khi luật có hiệu lực... chưa được làm rõ. Do vậy, đến tháng 7 năm 2006, Bộ Y tế – cơ quan chủ trì soạn thảo lại phải báo cáo Chính phủ để đề nghị UBTVQH cho phép chưa trình Quốc hội dự án luật này. - Dự kiến CTXDL, PL chưa có sự cân đối giữa các lĩnh vực quản lý nhà nước. Trong khi Luật, Pháp lệnh ở các lĩnh vực hình sự, kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước được xây dựng mới hoặc bổ sung tương đối thường xuyên thì các Luật, Pháp lệnh ở các lĩnh vực dì như văn hoá, xã hội, y tế, giáo dục, cải cách tư pháp lại ít được quan tâm, chậm được ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung. Điều này làm cho các quan hệ xã hội trong c; lĩnh vực trên vốn đã phức tạp lại càng phức tạp thêm vì không có Luật, Pháp lệnh điều chỉnh hoặc nếu có thì cũng không còn phù hợp với cuộc sống. Ví dụ về cải cách tư pháp, một số vấn đề như: thành lập toà án khu vực, viện công tố, cải thiện chế độ chính sách cho cán bộ tiến hành tố tụng, đặc biệt là thẩm phán... đã được đặt ra từ lâu nhưng cho đến nay vẫn chưa được thể chế hoá thành các quy định của pháp luật; về giáo dục đại học, bảo hiểm y tế, dân số, vệ sinh an toàn thực phẩm, chất lượng sản phẩm, hàng hoá... là những vấn đề bức xúc được cả xã hội quan tâm, cần sớm có luật điều chỉnh nhưng cho đến nay cũng mới chỉ nằm trong CTXDL, PL của Quốc hội khoá XI. - CTXDL, PL được lập chưa bảo đảm được tính đồng bộ, thống nhất trong cả hệ thống pháp luật, nên các Luật, Pháp lệnh khi được ban hành chưa tạo được sự hỗ trợ hiệu quả cho nhau trong quá trình áp dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội. - Không ít dự án Luật, Pháp lệnh đã được đưa vào chương trình nhưng lại chưa rõ về sự cần thiết phải ban hành và tác động của chính sách mà văn bản đó chứa đựng đối với xã hội. Thậm chí, có nhiều dự án luật. pháp lệnh đã trình ra Quốc hội, UBTVQH nhưng vẫn còn bàn cãi, tranh luận có cần thiết ban hành hay không, phạm vi, đối tượng điều chỉnh như thế nào. Ví dụ như: dự án Bộ luật thi hành án, Luật đăng ký bất động sản như đã nêu trên. Đặc biệt, trong số đó là dự án Bộ luật thi hành án, dự án này được Chính phủ đề nghị đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội từ khoá XI (nhiệm kỳ 2002 – 2007) và đã triển khai đầy đủ mọi bước xây dựng, từ khâu soạn thảo, thẩm định của Bộ tư pháp, Chính phủ xem xét, quyết định trình UBTVQH, Quốc hội cho ý kiến... nhưng à đó với lý do "thời điểm chưa thích hợp" cho việc xây dựng một Bộ luật như thế, cho nên buộc Chính phủ lại phải tách dự án Bộ luật này ra thành 2 luật riêng biệt là Luật thi hành án hình sự và Luật thi hành án dân sự để trình UBTVQH đưa vào chương trình lập pháp của Quốc hội khoá XII (nhiệm kỳ 2007 – 2011). - Chương trình được lập còn chưa bảo đảm tính tương thích của pháp luật trong nước với pháp luật và thông lệ quốc tế, chưa bảo đảm được hiệu lực của văn bản được ban hành thể hiện ở việc đưa vào chương trình một số dự án mà khi triển khai soạn thảo mới thấy bất cập không thể giải quyết được nếu để văn bản ở cấp độ pháp lý đó nên lại phải điều chỉnh, nâng lên để soạn thảo văn bản cấp độ pháp lý cao hơn. Ví dụ, dự án Pháp lệnh tiêu chuẩn hoá điều chỉnh quan hệ xã hội về tiêu chuẩn quốc gia, tiêu chuẩn cơ sở, các quy phạm kỹ thuật, trong khi đó, các quan hệ này đã được một số luật chuyên ngành như Luật xây dựng, Luật giao thông đường bộ, Luật điện lực... điều chỉnh. Nên nếu xây dựng dự án này ở cấp độ pháp lệnh thì sẽ không thay thế được các quy định về tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật đã được quy định trong các luật chuyên ngành hiện không còn phù hợp với thông lệ quốc tế, ảnh hưởng đến yêu cầu hội nhập của nền kinh tế. Do vậy, đã phải nâng dự án Pháp lệnh này thành luật và bổ sung vào CTXDL, PL của Quốc hội. Tương tự như vậy, đã có khá nhiều dự án pháp lệnh trong CTXDL, PL của Quốc hội cũng phải nâng lên thành luật, như: Pháp lệnh kiểm toán nhà nước được nâng lên thành Luật kiểm toán nhà nước; dự án Pháp lệnh về đình công và giải quyết đình công được nâng lên thành dự án Luật về đình công và giải quyết đình công... - CTXDL, PL cả khoá và hàng năm của Quốc hội đều gồm cả hai phần: chương trình chính thức và chương trình chuẩn bị. Tuy nhiên, đối với các dự án Luật, Pháp lệnh trong chương trình chuẩn bị lại không có kế hoạch triển khai cụ thể, không có hướng dẫn các dự án đó phải được chuẩn bị như thế nào và cũng không được bố trí kinh phí để thực hiện nên thực tế các dự án này rất ít được tổ chức soạn thảo. Do vậy, việc đưa các dự án này vào chương trình không có nhiều ý nghĩa, làm cho chương trình giữa các năm không đảm bảo tính nối tiếp nhau. Những hạn chế này của chương trình chuẩn bị đã làm cho việc thực hiện chương trình trong nhiều trường hợp không bảo đảm tiến độ, ảnh hưởng đến chất lượng của dự án. Những tồn tại trên đây của Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh là do nhiều nguyên nhân trong đó có một số nguyên nhân chủ yếu sau đây: - Nguyên nhân khách quan: Nước ta vẫn đang trong quá trình chuyển đổi từ nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, bao cấp sang nền kinh tế theo cơ chế thị trường định hướng XHCN, đồng thời yêu cầu hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới nên nhiều vấn đề kinh tế - xã hội mới phát sinh chưa có sẵn mô hình, cơ chế để giải quyết. Thực tế cho thấy một số trường hợp chưa rõ định hướng chính sách trong việc xây dựng luật, pháp lệnh hoặc có định hướng nhưng chưa phù hợp với đòi hỏi của thực tiễn dẫn đến việc lúng túng trong soạn thảo VBQPPL. Số lượng dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ chủ trì soạn thảo thường chiếm 90% số lượng luật, pháp lệnh được Quốc hội, UBTVQH thông qua hàng năm, đồng thời với số lượng rất lớn nội dung quy định chi tiết luật, pháp lệnh. Trong khi đó Chính phủ phải dành nhiều thời gian, công sức cho nhiệm vụ quản lý điều hành đất nước dẫn đến tình trạng xây dựng VBQPPL không đảm bảo tiến độ và chất lượng chưa cao. - Nguyên nhân chủ quan: Mặc dù Chính phủ đã xây dựng được dự kiến CTXDL, PL cho một số khoá Quốc hội nhưng trong một thời gian dài gần 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới đất nước với đòi hỏi bức xúc phải xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật phục vụ công cuộc đổi mới, Việt Nam vẫn chưa sớm xây dựng được một chiến lược lập pháp mang tính định hướng làm cơ sở cho việc xây dựng dự kiến CTXDL, PL của Chính phủ cho từng thời kỳ, từng năm một cách khoa học và khả thi. Từ đây việc lập dự kiến chương trình còn bị động, chưa dự liệu hết xu hướng phát triển của kinh tế – xã hội và những thay đổi của thời kỳ đẩy mạnh, hội nhập quốc tế. Trước yêu cầu xây dựng pháp luật rất lớn của đất nước, việc thiếu một chiến lược lập pháp sẽ làm cho công tác lập pháp bị động, chắp vá, không chủ động được các nguồn lực cần thiết cho công tác này; thiếu các định hướng, thiếu trọng tâm và thứ tự ưu tiên cho các dự án Luật, Pháp lệnh. Do đó, chương trình chưa xây dựng được những văn bản mang tính khái quát, chiến lược để điều chỉnh các vấn đề mang tính định hướng của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Mới đây, Nghị quyết 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị (khoá IX) đã ban hành Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020. Đây là một thuận lợi lớn, song đòi hỏi Chính phủ, Quốc hội phải khẩn trương có kế hoạch thể chế hoá cụ thể nhằm sớm khắc phục các hạn chế trên. Việc lập dự kiến CTXDL, PL nhìn chung vẫn còn bị động theo ý kiến của các cơ quan đề nghị, nhiều khi còn mang tính chất cảm tính, chạy theo yêu cầu ngắn hạn trước mắt mà chưa cân nhắc đầy đủ các yêu cầu theo quy định của Luật ban hành VBQPPL. Chính điều này làm cho chương trình đôi khi còn mang tính cục bộ, thiếu tính toàn diện, chưa có sự thẩm định, thẩm tra, đánh giá nghiêm túc của các cơ quan chức năng, chưa có sự đánh giá mang tính tập thể, khoa học, chưa nắm bắt được quy luật vận động khách quan của các quan hệ xã hội và chưa dự báo được chính xác tình hình kinh tế – xã hội cho giai đoạn trước mắt cũng như lâu dài nên tính ổn định, tính hệ thống của các dự án trong chương trình không cao. Hoạt động lập dự kiến CTXDL, PL nhiều khi mang tính hình thức, đơn giản chỉ là tập hợp đề xuất của cơ quan đề nghị mà chưa chú trọng xem xét nội dung, tính cần thiết của việc xây dựng dự án của các cơ quan thẩm định. Điều này đã dẫn đến tình trạng nhiều trường hợp chương trình vừa thông qua lại có đề xuất bổ sung vào chương trình hoặc xin rút ra khỏi chương trình do các điều kiện soạn thảo chưa được chuẩn bị tốt, cơ quan chủ trì soạn thảo chưa tiến hành tổng kết, đánh giá hoặc không soạn thảo được, soạn thảo không kịp thời làm ảnh hưởng đến chất lượng dự án Luật, Pháp lệnh đã đưa vào chương trình. Ví dụ như, dự án Luật công vụ được đưa vào chương trình chuẩn bị nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI (2002 – 2007) và đưa vào chương trình chính thức của CTXDL, PL (dự kiến trình Quốc hội cho ý kiến tại kỳ họp thứ 10 – tháng 10/2006). Sau đó Chính phủ lại đề nghị UBTVQH cho phép lùi thời gian trình dự án Luật công vụ vào tháng 10/2007. Còn thực tế hiện nay, dự án Luật này đang nằm trong CTXDL, PL của Quốc hội khoá XII nhiệm kỳ 2007 – 2011. - Nhận thức của một số Bộ, ngành về tầm quan trọng của hoạt động lập dự kiến chương trình còn chưa đúng mức nên chưa có sự quan tâm đầu tư thích đáng nguồn nhân lực, vật lực, tài lực cho công tác này. Cán bộ làm công tác đề xuất chương trình ở các Bộ, ngành chủ yếu là cán bộ pháp chế. Đội ngũ này chưa được chú trọng, còn hạn chế về chuyên môn và thiếu về số lượng, kinh nghiệm công tác chưa nhiều. Chính điều này làm cho việc đề xuất chương trình còn mang nặng tính hình thức, chưa có tính thuyết phục cao dẫn đến các hạn chế của dự kiến CTXDL, PL. 2.1.4. Tổ chức soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội Theo quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL, sau khi Quốc hội thông qua CTXDL, PL, UBTVQH có trách nhiệm chỉ đạo và triển khai việc thực hiện CTXDL, PL. Trên cơ sở này, Chính phủ lập chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong đó xác định rõ cơ quan chủ trì soạn thảo và phân công Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng phụ trách, thời gian phải trình Chính phủ từng dự án Luật, Pháp lệnh. Thực hiện chương trình công tác của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo tiến hành việc lập BST dự án Luật, Pháp lệnh. BST dự án Luật, Pháp lệnh có trách nhiệm thực hiện tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án Luật, Pháp lệnh; tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ vào nội dung và tính chất của dự án Luật, Pháp lệnh; chuẩn bị Tờ trình Chính phủ, Tờ trình UBTVQH, Quốc hội và các tài liệu có liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh. Trong các Tờ trình nhìn chung đã nêu được sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng, nội dung cơ bản của dự án Luật, Pháp lệnh và những