Luận văn Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam

MỤC LỤC

 

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN, THỰC TIỄN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN CHUYỂN SANG KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 6

1.1. TỔNG QUAN VỀ NSNN; NSNN TỈNH (THÀNH PHỐ) 6

1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước 6

1.1.2. Vai trò của ngân sách Nhà nước 11

1.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TỈNH (THÀNH PHỐ) TRONG ĐIỀU KIỆN KINH TẾ THỊ TRƯỜNG 12

1.2.1. Lựa chọn hướng tiếp cận, nội dung nghiên cứu chính sách quản lý ngân sách nhà nước tỉnh (thành phố) 12

1.2.2. Nội dung cơ bản của phân cấp QLNS Nhà nước giữa TW đối với cấp tỉnh (thành phố) 13

1.2.2. Các nguyên tắc cơ bản trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 14

1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng tới phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 17

1.2.5. Sự cần thiết khách quan phải phân cấp quản lý nhà nước nhà nước cho tỉnh (thành phố) 19

1.3. TÌNH HÌNH PHÂN CẤP QLNSNN GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ ĐỊA PHƯƠNG Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI. NHỮNG BÀI HỌC CÓ THỂ VẬN DỤNG Ở VIỆT NAM. 24

1.3.1. Phân cấp quản lý ngân sách là vấn đề mà ở bất kỳ nước nào cũng được nhà nước quan tâm 25

1.3.2. Hệ thống ngân sách được tổ chức phù hợp với hệ thống hành chính 25

1.3.3. Phân cấp phải tuân thủ các nguyên tắc cơ bản trong quản lý ngân sách, đó là 25

1.3.4. Các xu hướng phân cấp có 2 xu hướng trong phân cấp quản lý ngân sách nhà nước: một là, tập trung nhiều về ngân sách trung ương; hai là, mở rộng quyền tự chủ cho các địa phương 26

1.3.5. Việc phân cấp quản lý ngân sách ở các nước không lồng ghép, ngân sách cấp trên không bao gồm ngân sách cấp dưới, ngân sách chính phủ không bao gồm ngân sách địa phương. 26

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA TW VÀ TỈNH (THÀNH PHỐ) HIỆN NAY 28

2.1. NỘI DUNG CHỦ YẾU CỦA PHÂN CẤP QLNS GIỮA TW VÀ ĐỊA PHƯƠNG 28

2.1.1. Tổ chức hệ thống ngân sách Nhà nước 28

2.1.2. Quyền hạn, trách nhiệm của các cấp TW, địa phương trong quản lý ngân sách 29

2.1.3. Phân định nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương 34

2.1.4. Phân định nhiệm vụ chi giữa NSTW và ngân sách địa phương 39

2.1.5. Phân định nhiệm vụ thu, chi đối với ngân sách cấp huyện, quận 43

2.1.6. Phân định nhiệm vụ thu, chi của ngân sách cấp xã 45

2.1.7. Về lập, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước 45

2.2. ĐÁNH GIÁ THỰC HIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH GIỮA TRUNG ƯƠNG VÀ TỈNH (THÀNH PHỐ) - NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA HIỆN NAY 46

2.2.1. Tổng quan về quá trình phân cấp QLNS 46

2.2.2. Những kết quả đạt được 48

2.2.3. Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lí ngân sách địa phương hiện hành 54

2.3. NGUYÊN NHÂN CỦA CÁC HẠN CHẾ TRONG PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG 61

2.3.1. Chuyển sang cơ chế thị trường nhận thức về một số vấn đề có liên quan đến cơ chế đầu tư, phân bố, tính công bằng, minh bạch trong quản lý ngân sách . còn chưa thật rõ ràng. Việc xác định mức độ phân cấp hợp lý, hiệu quả còn chưa có kinh nghiệm trong lúc các quan hệ kinh tế tài chính biến động liên tục. 61

2.3.2. Ở nước ta hệ thống tổ chức ngân sách nhà nước đang được tổ chức theo mô hình "Lồng ghép" 61

2.3.3. Dự toán ngân sách nhà nước, cũng như từng địa phương hiện nay vẫn chỉ có kế hoạch từng năm, không có kế hoạch trung, dài hạn 61

2.3.4. Phương pháp lập dự toán và phân bổ dự toán theo mức chi phí các yếu tố đầu vào mà không theo hiệu quả kết quả đầu ra 62

2.3.5. Còn một số điều qui định trong luật, các văn bản dưới luật; chế độ, định mức phân bổ ngân sách chưa thật hợp lý, ảnh hưởng tới chất lượng phân cấp quản lý ngân sách địa phương. 62

2.3.6. Cán bộ chuyên trách của Hội đồng nhân dân các cấp thiếu về số lượng, yếu về chất lượng (nhất là cán bộ có khả năng chuyên sâu về tài chính ngân sách) 62

CHƯƠNG 3: QUAN ĐIỂM, PHƯƠNG HƯỚNG, BIỆN PHÁP TIẾP TỤC HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ) 63

3.1. CÁC QUAN ĐIỂM CẦN QUÁN TRIỆT TRONG QUÁ TRÌNH TIẾP TỤC HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ) 63

3.1.1. Bảo đảm tính thống nhất của hệ thống tài chính quốc gia và vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương; đồng thời phát huy tính chủ động, năng động, sáng tạo của địa phương trong phát triển kinh tế - xã hội địa phương và tích cực góp phần vào phát triển kinh tế xã hội của đất nước 63

3.1.2. Bảo đảm hiệu quả kinh tế - xã hội cao trong sử dụng ngân sách Nhà nước 64

3.1.3. Bảo đảm sự rõ ràng, minh bạch và sự công bằng 65

3.2. HƯỚNG HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ) 66

3.2.1. Sớm khắc phục sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp TW và địa phương trong quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương 66

3.2.2. Tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp lý, các chính sách quản lý ngân sách theo hướng phân cấp nhiều hơn cho địa phương nhằm phát huy quyền làm chủ, năng động, sáng tạo của địa phương. 69

3.2.3. Chuyển đổi cơ chế phân bổ nguồn vốn vay và phương thức đầu tư theo nguyên tắc thị trường 72

3.2.4. Xây dựng và thực hiện các kế hoạch tài chính - ngân sách trung và dài hạn 73

3.2.5. Chuyển việc bố trí ngân sách theo chi phí các yếu tố đầu vào sang bố trí ngân sách theo mục tiêu, kết quả, hiệu quả kinh tế xã hội ở đầu ra 75

3.3. CÁC BIỆN PHÁP NHẰM BẢO ĐẢM THỰC HIỆN CÓ HIỆU QUẢ QUÁ TRÌNH PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI TỈNH (THÀNH PHỐ) 77

3.3.1. Hoàn thiện tổ chức bộ máy của Hội đồng nhân dân địa phương 77

3.3.2. Nâng cao năng lực cán bộ công tác trong hệ thống HĐND địa phương 82

3.3.3. Bổ sung, chi tiết hoá các quy định hiện hành theo hướng nâng cao thực quyền "giám sát" của Hội đồng nhân dân địa phương 84

3.3.4. Bổ xung, hoàn thiện một số quy chế để tăng cường khả năng kiểm soát chi của HĐND địa phương 85

3.3.5. Hoàn thiện hệ thống căn cứ, định mức trong lập và phân bổ dự toán ngân sách 86

KẾT LUẬN 88

TÀI LIỆU THAM KHẢO 89

 

 

docx120 trang | Chia sẻ: maiphuongdc | Lượt xem: 1720 | Lượt tải: 10download
Bạn đang xem trước 20 trang tài liệu Luận văn Hoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam, để xem tài liệu hoàn chỉnh bạn click vào nút DOWNLOAD ở trên
chế sự năng động, tích cực của chính quyền địa phương. Giai đoạn 4 (từ khi có Luật Ngân sách nhà nước - năm 1996 đến nay): Với các định chế mới như: quy định hệ thống NSNN 4 cấp, trong đó mỗi cấp được xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi rõ ràng; ngân sách cấp trên hỗ trợ ngân sách địa phương trên cơ sở các tiêu chí về dân số, điều kiện địa lý, trình độ quản lý… ổn định ngân sách từ 3 đến 5 năm, thực hiện thưởng NSĐP trê số thu vượt dự toán,… đã tạo điều kiện cho NSĐP trở thành một cấp ngân sách độc lập tương đối, có tính tự chủ cao v.v.. Tuy nhiên, trước yêu cầu đổi mới mạnh mẽ và toàn diện kinh tế -xã hội, yêu cầu hội nhập quốc tế thì luật ngân sách nhà nước năm 1996 vẫn còn những hạn chế sau: Một số thẩm quyền, trách nhiệm các cấp, các tổ chức cá nhân còn chưa được phân định rõ ràng, chồng chéo, một số nguồn thu, nhiệm vụ chi phân cấp còn chưa hợp lí, chưa tạo được động lực mạnh mẽ thúc đẩy các cấp, các đơn vị cơ sở khai thác nội lực để phát triển kinh tế - xã hội, cải thiện và ổn định đời sống xã hội, xoá đói, giảm nghèo, đồng thời thắt chặt kỷ cương kỷ luật tài chính, sử dụng có hiệu quả, tiết kiệm các nguồn lực tài chính. Vì thế tại kỳ họp thứ hai, Quốc hội Việt Nam khoá XI đã thông qua luật ngân sách nhà nước năm 2002 thay thế luật ngân sách nhà nước năm 1996. Luật ngân sách nhà nước năm 2002 được thi hành từ năm ngân sách 2004, qua các năm 2004-2007 cho thấy trong quan hệ phân cấp QLNS TW - ĐP có những kết quả to lớn thúc đẩy sự phát triển và hiệu quả sử dụng vốn ngân sách, đồng thời vẫn tồn tại những bất cập cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện. 2.2.2. Những kết quả đạt được 2.2.2.1. Vai trò, nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội và HĐND địa phương được tăng cường và phân định rõ ràng hơn trong việc xem xét, quyết định dự toán NSNN phân bổ NSNN và phê chuẩn quyết toán NSNN. Theo quy định mới Quốc hội đã trực tiếp xem xét, quyết định phân bổ ngân sách Trung ương cho từng Bộ, cơ quan trung ương theo từng lĩnh vực chi, và số bổ sung ngân sách Trung ương cho ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Vấn đề là Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Quy chế lập, thẩm tra, trình Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phương án phân bổ ngân sách Trung ương, số bổ sung của NSTW cho ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Chất lượng chuẩn bị các báo cáo trình quốc hội rất cao, trên cơ sở chuẩn bị của chính phủ, các uỷ ban trong quốc hội đã thảo luận kỹ. Quá trình xem xét thảo luận ở Quốc hội diễn ra sôi nổi đúng quy trình, và nhất trí cao nên chất lượng dự toán, quyết toán ngân sách, các phương án phân bổ NSTW và bổ sung ngân sách cho các địa phương được nâng lên rõ rệt. Với HĐND địa phương, nhất là vai trò của HĐND cấp tỉnh, thành phố được đề cao hơn trước. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh có quyền quyết định dự toán ngân sách địa pưhơng; Phương án phân bổ ngân sách địa phương; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Ngoài ra HĐND cấp tỉnh, thành phố còn có quyền cụ thể sau: (i) Quyền quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụchi cho từng cấp NS của địa phương; (ii) Quyền quyết định tỷ lệ (%) phân chia giữa ngân sách địa phương đối với phần ngân sách địa phương được hưởng từ khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách ở địa phương;(iii) Quyền quyết định thu phí, lệ phí và các khoản đóng góp của nhân dân theo quyết định của pháp luật; (iv) Quyền quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của chính phủ; v) Quyền quyết định mức huy động vốn trong nước trong trường hợp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có nhu cầu đầu tư xây dựng công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm, đã được Hội đồng nhân dân tỉnh (thành phố) quyết định, nhưng vượt quá khả năng cân đối của ngân sách tỉnh (thành phố) cân đối trong năm dự toán, thì được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn (với điều kiện mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư XDCB trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh - theo quy định của Luật NSNN 2002). Qua các báo cáo của Đoàn giám sát của Quốc hội thì thấy: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đã triển khai thực hiện đúng quyền hạn, nhiệm vụ của mình (theo Luật NSNN 2002 cho phép), do đó, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế xã hội địa phương. 2.2.2.2. Việc phân công, phân cấp giữa các cơ quan trung ương, giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã rõ ràng, rành mạch hơn. Tính công khai, minh bạch trong quản lí, điều hành ngân sách được tăng cường, hạn chế tình trạng "xin, cho" trong phân bổ ngân sách Nhà nước. - Nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, chính phủ, Hội đồng nhân dân địa phương trong quá trình xây dựng. Dự toán ngân sách thực tế mấy năm qua là rõ ràng, cụ thể. Do đó chất lượng dự toán ngân sách những năm qua được nâng lên rõ rệt. Trách nhiệm của chính quyền địa phương được đề cao. Qua giám sát thấy rằng: HĐND các tỉnh và thành phố dã xem xét, quyết định, giám sát ngân sách kỹ hơn, đầy đủ hơn. Ở các tỉnh, thành phố các chỉ tiêu ngân sách đều được đưa ra HĐND bàn bạc, thảo luận kỹ lưỡng, nhiều ý kiến đã được chấp nhận, nhiều chỉ tiêu đã được sửa đổi, bổ xung, Vì vậy, dự toán ngân sách có chất lượng hơn, trách nhiệm chuẩn bị dự thảo dự toán ngân sách của các cơ quan quản lý, điều hành được nâng cao hơn. - Trong phân bổ ngân sách: Do Quốc hội trực tiếp quyết định phân bổ NSTW nên tạo nên được sự công khai, dân chủ hạn chế tình trạng tiêu cực, hiện tượng xin cho. Việc quản lí được thực hiện đúng quy trình Dự toán ® cấp phát ® quyết toán. Vai trò của dự toán được coi trọng nên có tác dụng lớn trong điều hành ngân sách, bảo đảm chi đúng người, đúng việc, hạn chế tình trạng tuỳ tiện như trước đây. Cơ chế ổn định ngân sách địa phương 3 năm đã tạo sự chủ động, năng động của các cấp ngân sách, tạo cho các địa phương sự quan tâm hơn đến ngân sách của mình, quản lý chặt chẽ chi tiêu, luôn cân đối ngân sách theo hướng tự giác, chủ động, giảm xin cho. Các địa phương (đã kiểm tra - giám sát) coi việc đạt dự toán thu, quản lý chi theo dự toán là yếu tố quyết định ổn định ngân sách của cấp mình. Chính vì các cấp địa phương coi yếu tố nội lực là yếu tố quyết định, nên giảm căng thẳng cho cân đối ngân sách cấp trên. - Phân cấp quyền quyết định chế độ, định mức chi tiêu Trước đây, toàn bộ định mức, chế độ, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN do Trung ương thống nhất ban hành. Tuy nhiên, có nhiều chế độ, định mức, tiêu chuẩn không được chấp hành nghiêm chỉnh. Có các nguyên nhân sau: các tỉnh có quy mô diện tích, dân số khác nhau; trình độ quản lí khác nhau. Do đó nhu cầu chi, khả năng tài chính, khả năng giải quyết thủ tục chi khác nhau. Tình hình trên đòi hỏi phải phân cấp quyền quyết định chế độ, tiêu chuẩn định mức theo hướng: loại chế độ tiêu chuẩn, định mức nào nhất thiết phải thi hành thống nhất cả nước nhằm bảo đảm sự công bằng thì trung ương ban hành; loại nào có thể cho địa phương vận dụng theo điều kiện cụ thể của địa phương mình thì ban hành khung; loại nào chỉ thực hiện do đặc điểm riêng có ở địa phương thì giao cho Hội đồng nhân dân cấp tỉnh (thành phố) ban hành. - Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP đã thể hiện rõ hơn mục tiêu vừa bảo đảm được sự thống nhất, tập trung của ngân sách quốc gia; Vừa phát huy được tự chủ tài chính, phát huy tiềm năng của mỗi địa phương. Trong mấy năm thực hiện luật NSNN 2002, phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa NSTW và NSĐP đã có nhiều điểm rõ ràng hơn, cụ thể là: (1) Ngân sách trung ương và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể; (2) Ngân sách trung ương giữ vai trò chu đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; (3) Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu đảm bảo chủ dộng trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội; quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; (4) Nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó bảo đảm; việc ban hành và thực hiện chính sách, chế độ mới làm tăng chi ngân sách phải có giải pháp bảo đảm nguồn tài chính phù hợp với khả năng cân đối của ngân sách từng cấp; (5) Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên uỷ quyền cho cơ quan quản lý nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó; (6) Thực hiện phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) đối với khoản thu phân chia giữa ngân sách các cấp và bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và số bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3 đến 5 năm. Số bổ sung từ ngân sách cấp trên là khoản thu của ngân sách cấp dưới; (7) Trong thời kỳ ổn định ngân sách, các địa phương được sử dụng nguồn tăng thu hàng năm mà ngân sách địa phương được hưởng để phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn; sau mỗi thời kỳ ổn định ngân sách, phải tăng khả năng tự cân đối, phát triển ngân sách địa phương, thực hiện giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tăng tỷ lệ phần trăm (%) điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên; (8) Ngoài việc uỷ quyền thực hiện nhiệm vụ chi và bổ sung nguồn thu nêu tại điểm (5) và điểm (6) trên, không được dùng ngân sách của cấp này để ch cho nhiệm vụ của cấp khác, trừ trường hợp đặc biệt theo quy định của Chính phủ. Việc phân cấp nói trên không có nghĩa "khoán trắng" cho NSĐP mà chỉ là phân cấp nguồn thu để đảm bảo nhiệm vụ chi được giao. Trường hợp nguồn thu không đủ thì ngân sách cấp trên chuyển về theo 2 hình thức: bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu. Đi đôi với phân cấp nguồn thu, để khuyến khích địa phương phấn đấu thu vượt dự toán còn thực hiện chính sách thưởng chỉ với các địa phương có thu vượt dự toán được giao và cao hơn mức thu năm trước và chỉ áp dụng với khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, vượt phần NSTW được hưởng, trung ương sẽ thưởng cho NSĐP. Tỷ lệ thưởng hàng năm do Thủ tướng Chính phủ quyết định. 2.2.2.3. Quy trình quản lí chi ngân sách nhà nước có sự đổi mới tích cực, phù hợp với hướng cải cách hành chính ở nước ta. Quản lí chi tiêu là một nội dung quan trọng trong quản lí tài chính nói chung. Quản lí ngân sách nhà nước có hiệu quả hay không phụ thuộc vào phương thức chi, và việc giám sát chi có chặt chẽ, có đúng mục tiêu, đối tượng cần chi hay không? Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã đưa ra một quy trình chi ngân sách mới: phương pháp cấp phát theo dự toán (thay cho phương thức cũ là: cấp phát theo hạn mức - Hạn mức được các cơ quan tài chính duyệt theo từng quý, từng tháng). Theo phương thức mới các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động. Theo phương thức mới các đơn vị sử dụng ngân sách chủ động, căn cứ vào chế độ chi ngân sách, khối lượng, kết quả nhiệm vụ để thực hiện rút kinh phí tại kho Bạc nhà nước theo dự toán ngân sách đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Trong trường hợp dự toán chưa được phân giao (các tháng đầu năm) sẽ thực hiện tạm ứng kinh phí. Trong những năm qua chính phủ đã có nhiều đoàn kiểm tra (chỉ đạo, hướng dẫn). Kho bạc nhà nước đã có nhiều hội thảo, hội nghị chuyên sâu. Tại các Hội nghị và thực tế ở các địa phương, các đơn vị, cơ quan quy trình, phương thức cấp phát mới đã được sự ủng hộ. Bởi lẽ, phương thức này đã tăng cường trách nhiệm, tính chủ động của thủ trưởng các đơn vị sử dụng ngân sách. Các cơ qan tài chính, chủ quản giảm thiểu nhiều thủ tục hành chính không cần thiết như lập hạn mức, thông báo, phối phối hạn mức… giành nhiều thời gian cho việc xây dựng chính sách, hướng dẫn thi hành và kiểm tra… Do đó tăng cường tính chủ động của đơn vị, tăng cường kỷ cương quản lý ngân sách. 2.2.2.4. Công tác quyết toán NSNN đã đi dần vào nề nếp, chất lượng được nâng lên Quyết toán NSNN là một công việc quan trọng có ý nghĩa lớn đối với nhiệm vụ tăng cường QLNS ở TW cũng như ở địa phương. Những quy định mới về quyết toán ngân sách đã tạo nên những chuyển biến. Báo cáo quyết toán thực hiện theo hệ thống biểu báo mới, thực sự đã tạo điều kiện cho Quốc hội và Hội đồng nhân dân địa phương xem xét và phê chuẩn. Một yếu tố khác làm cho báo cáo quyết toán có chất lượng cao hơn, đó là hoạt động có hiệu quả cao của kiểm toán Nhà nước. Hàng năm kiểm toán thực hiện với các địa phương, các cơ quan, các đơn vị trực thuộc, các tổng công ty, các dự án… sau đó, dựa trên kết luận của kiểm toán chính phủ, UBND các địa phương đã xử lý các sai phạm theo kiến nghị của kiểm toán. Tất cả các hoạt động gắn liền với công tác quyết toán ngân sách đã thực sự góp phần quản lí sử dụng có hiệu quả NSNN và NS các địa phương. 2.2.2.5. Phân cấp quản lí ngân sách cho địa phương (theo Luật ngân sách hiện hành) đã phát huy tố hơn tính chủ động sáng tạo của địa phương. Do đó, có tác động tích cực thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển. 2.2.3. Những hạn chế, tồn tại của phân cấp quản lí ngân sách địa phương hiện hành Thực tiễn 4 năm thi hành cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa phương (được qui định trong luật ngân sách 2002) cho thấy còn một số vấn đề hạn chế, tồn tại làm ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của quản lý ngân sách nhà nước. Xin nêu ở đây những hạn chế chủ yếu: 2.2.3.1. Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định. Theo luật pháp hiện hành thì Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, bao gồm cả ngân sách trung ương và ngân sách địa phương (thực chất là ngân sách tỉnh, thành phố) về dự toán thu, dự toán chi, mức bội chi, và nguồn bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước. Đối với dự toán ngân sách Nhà nước, Quốc hội quyết định tổng thu ngân sách nhà nước, bao gồm thu nội địa, thu từ hoạt động xuất nhập khẩu, thu viện trợ không hoàn lại; quyết định tổng số chi ngân sách nhà nước bao gồm chi ngân sách Trung ương và chi ngân sách địa pihương chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ, chi bổ sung từ quỹ dự trữ tài chính và dự phòng ngân sách. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên Quốc hội quyết định mức chi cụ thể cho lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa học và công nghệ. Nhưng không chỉ Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSĐP mà cả chính phủ cũng có quyền giao dự án thu, chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ((khoản 3 điều 20 của Luật NSNN 2002); hơn thế nữa Luật HĐNN và Uỷ ban nhân dân 2003 cũng quy định: Hội đồng nhân dân quyết định dự toán NSĐP. Như vậy, có tới 3 cơ quan quyết định giao dự toán NSĐP (tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND tỉnh, thành phố), UBND tỉnh, thành phố với HĐND huyện, thị, thành phố trực thuộc; Giữa HĐND huyện thị, UBND huyện thị với HĐND cấp xã). Trong nhiệm vụ quyết định điều chỉnh ngân sách, phê chuẩn quyết toán ngân sách Nhà nước, ngân sách địa phương cũng có sự trùng lặp tương tự (Quốc hội, Hội đồng nhân dân các địa phương đều có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét, quyết định (tuy phạm vi, mức độ có khác nhau) trên thực tế HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định. Điều đó, làm cho tính chủ động của chính quyền địa phương bị han chế. Thẩm quyền của các cấp địa phương mang tính hình thức. 2.2.3.2. Quy trình ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thưòi gian giành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách Nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng quản lí ngân sách nhà nước và ngân sách địa phương. Quy trình ngân sách Nhà nước ở Việt Nam dài: chiều xuống từ Quốc hội xuống tới xã, chiều lên từ xã lên đến quốc hội. Trong lúc, Quốc hội phải quyết định dự toán Ngân sách Nhà nước và phân bổ ngân sách TW năm sau trước ngày 15/11 năm trước; Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định dự toán ngân sách địa phương quyết định phân bổ ngân sách cấp tỉnh trước 10/12 năm trước. Hội đồng nhân dân cấp dưới quyết định dự toán và phân bổ ngân sách năm sau của cấp mình chậm nhất 10 ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân cấp trên trực tiếp quyết định dự toán và phân bổ ngân sách. Như vậy, thời gian vật chất giành cho 1 số khâu trong quy trình ngân sách quá ngắn. Đặc biệt là thời gian dự toán ngân sách giữa các cấp ngân sách, thời gian thảo luận, xem xét ở Hội đồng nhân dân các cấp. Điều đó, ảnh hưởng đến chất lượng NSNN nói chung và ngân sách địa phương nói riêng. Các cuộc thảo luận xem xét thiếu thời gian chuẩn bị tài liệu, dễ dẫn tới hình thức, thực quyền của HĐND các cấp bị hạ thấp. QH thông qua DTNS CP báo cáo lên các cơ quan của QH và UBTV QH cho ý kiến Quốc hội Chính phủ Bộ TC thay mặt CP báo cáo xin ý kiến của UBTVQH và các UB của QH UBNV QH các UB của QH CP Bộ TC làm việc với các bộ chủ quản và UBND Các bộ chủ quản và UBND tỉnh Bộ Tài chính Các đơn vị trình lên bộ chủ quản Thông báo gửi dự toán NS Thông báo giao dự toán NS CP trình lên QH 1/5 15/5 15/6 20/7 20/9 18/10 15/11 10/12 10/12 20/12 31/12 CP ra chỉ thị và lập DTNC Các Bộ và UBND tỉnh hướng dẫn dv hoặc lập dự toán thu - chi Các dv có nhiệm vụ thu chi NS Các Bộ UBND Đơn vị dự toán NS địa phương Xã Huyện UBND tỉnh CP DV dự toán TN Các Bộ chủ quản Sơ đồ quy trình và lịch biểu ngân sách Lịch biểu ngân sách Nội dung công việc Thời gian Chính phủ báo cáo UBTVQH cho ý kiến về các định mức phân bổ ngân sách và chế độ chi ngân sách quan trọng làm căn cứ xây dựng dự toán NSNN, phân bổ NSTW năm sau. Trước ngày 1/5 Uỷ ban KT&NS của Quốc hội chủ trì thẩm tra và báo cáo UBTVQH cho ý kiến. Trước ngày 15/5 Thủ tướng Chính phủ ban hành Chỉ thị về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau. Trước ngày 31/5 Ban hành các Thông tư hướng dẫn lập dự toán ngân sách và ra thông báo số kiểm tra về dự toán NSNN (Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT) Trước ngày 10/6 Các Bộ, cơ quan TW, UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị thuộc phạm vi quản lý. Trung tuần tháng 6 Lập dự toán ngân sách tại các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi ngân sách Từ giữa tháng 6 đến 20/7 Thảo luận dự toán giữa Bộ Tài chính với các bộ và các tỉnh; Tổng hợp và lập dự toán NSNN trình Chính phủ Từ cuối tháng 7 đến tháng 9 Trình tài liệu về dự toán NSNN, phân bổ ngân sách để lấy ý kiến các cơ quan của Quốc hội. Trước 1/10 UBKT&NS của Quốc hội chủ trì họp thẩm tra Chậm nhất vào ngày 05/10 Chính phủ (trực tiếp là Bộ Tài chính và Bộ KH&ĐT) nghiên cứu tiếp thu, giải thích, xử lý những vướng mắc trong dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW năm sau Chậm nhất vào ngày 12/10 UBTVQH cho ý kiến về các báo cáo của Chính phủ về dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW. Trước ngày 18/10 Quốc hội họp, thảo luận, đi đến quyết định dự toán NSNN, phan bổ NSTW Trước ngày 15/11 Bộ Tài chính trình Thủ tướng Chính phủ giao nhiệm vụ thu chi ngân sách cho từng Bộ, cơ quan TW theo lĩnh vực chi; giao nhiệm vụ thu, chi, tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu phân chia giữa NSTW và NSĐP, số bổ sung cân đối, số bổ sung có mục tiêu từ NSTW cho từng tỉnh. Các cơ quan, đơn vị, địa phương được giao kế hoạch ngân sách có trách nhiệm phân bổ dự toán được giao cho các đơn vị thụ hưởng bảo đảm khớp đúng theo dự toán đã được Quốc hội quyết định. Trước ngày 20/11 Hội đồng nhân dân cấp Tỉnh quyết định dự toán và phân bổ NSĐP Trước ngày 10/12 Hội đồng nhân dân cấp Huyện quyết định dự toán và phân bổ ngân sách huyện. Trước 20/12 Hội đồng nhân dân cấp Xã quyết định dự toán và phân bổ ngân sách cấp xã Trước 31/12 Việc phân bổ và giao dự toán ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31/12 năm trước 2.2.2.3. Luật ngân sách năm 2002 đã rất chú trọng đến phân cấp quản lí ngân sách cho địa phương, nhưng vẫn còn một số tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện nhằm huy tính chủ động của địa phương hơn nữa. Các vấn đề đó là: - Sau luật NSNN năm 2002 phân cấp nguồn thu cho địa phương đã có sự thay đổi trên các nguồn thu: Từ doanh nghiệp nhà nước; từ khu vực doanh nghiệp có vốn đầu tư nước nogài; từkhu vực kinh tế ngoài quốc doanh; từ thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao; từ nguồn thu phí xăng, dầu; Lệ phí trước bạ (không kể trước bạ nhà đất và năm khoản thu thuế chuyển quyền sử dụng đất, thuế nhà đất, thuế môn bài thu từ cá nhân, thuế sử dụng đất nông nghiệp; Lệ phí trước bạ nhà dất (chi tiết ở phụ lục…). Tuy nhiên, thu ngân sách địa phương chậm được cải thiện, do tốc độ tăng trưởng kinh tế chưa cao, hiệu quả thấp. Số tỉnh tự cân đối được ngân sách và có điều tiết về ngân sách Trung ương chưa nhiều, từ 5 tỉnh năm 2001 lên 15 tỉnh (chủ yếu là do chuyển nguồn thu thuế tiêu thụ đặc biệt sản xuất trong nước và lệ phí xăng, dầu từ nguồn thu 100% của NSTW thành nguồn thu phân chia giữa NSTW và ngân sách địa phương). Khả năng tăng thu của NSĐP từ phát triển kinh tế, khai thác khả năng thế mạnh của địa phương còn hạn chế. Do đó, số bổ xung ngân sách từ TW cho NSĐP còn lớn. Tuy nhiên cũng phải thấy nguồn thu của NSĐP tuy đã được phân định rõ hơn, nhiều khoản thu hơn nhưng qui mô của mỗi khoản thu thì quá nhỏ. - Theo luật ngân sách Nhà nước năm 2002, thì địa phương có quyền quyết định mức huy động vốn trong nước. Đây là một sự trao quyền rất mạnh dạn của TW cho các địa phương. Để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia. Luật đặt ra các điều kiện: chỉ được huy động khi đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm vi ngân sách tỉnh bảo đảm, thuộc danh mục đầu tư trong kế hoạch 5 năm, đã được hội đồng nhân dân tỉnh (thành phố) quyết định; về mặt tài chính phải cân đối ngân sách cấp tỉnh hàng năm để chủ động trả hết nợ khi đến hạn, với mức dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh. Các quy định trên có mục đích bảo đảm an ninh tài chính. Tuy nhiên, lại hạn chế tính chủ động của địa phương, nhất là các địa phương có nguồn thu ngân sách lớn, lại dang có tiềm lực kinh tế. Thí dụ thành phố Hồ Chí Minh tổng thu trên địa bàn trên dưới 70.000 tỷ (bằng 1/4 tổng thu cả nước) nếu cũng bị ràng buộc bởi những điều kiện trên,đặc biệt là quy định dư nợ từ nguồn vốn huy động không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm, thì hạn chế khả năng phát triển của thành phố. - Hiện nay, Luật NSNN năm 2002 quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu theo hướng tăng khả năng cân đối của ngân sách xh có 1 số khoản thu xã được hưởng 100%, một số khoản được hưởng tối thiểu là 70%. Tuy nhiên đang có tình trạng có một số xã thu không đủ chi; ngược lại có xã có nguồn thu lớn, thửa chi, nhưng không thể điều hoà bù cho các xã có nguồn thu thấp; ngân sách địa phương bị hụt thu, vì các nguồn thu này đã tính trong cân đối ngân sách; một vài xã, huyện có nguồn thu tăng đột biến nhưng không thể bố trí đầu tư XDCB vì chưa được phân cấp nhiệm vụ chi… có tình trạng trên là do quy định thống nhất cho cả nước nhưng tỷ lệ % thu phân chia ở cấp xã là chưa hợp lý; nên chăng giao nhiệm vụ này có chính quyền cấp tỉnh (thành phố) 2.2.3.4. Hội đồng nhân dân địa phương có quyền Quyết định dự toán chi, tuy nhiên trên thực tế đôi khi mang tính hình thức: Có mấy biểu hiện: - Nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế xã hội địa phương thì lớn. Khi lập dự toán thì phải tuân thủ các định mức phân bổ, tiêu chuẩn chỉ tiêu của nhà nước ban hành chung cho cả nước, nên bản dự toán đã không sát thực tiễn, tự nó đã không khả thi. - Phương thức lập dự toán và thảo luận dự toán cũng thể hiện sự không bình đẳng. Địa phương thưởng lập dự toán thu thấp, dự toán chi cao nhiều khi không phù hợp với định hướng của Trung ương; Dự toán ngân sách trung ương phân bổ chưa gắn kết chặt chẽ với nhiệm vụ chi, nhất là chi trong nhiều năm ở các địa phương, chưa thể hiện được mối quan hệ gắn bó giữa thu và chi ngân sách với sự biến động của giá cả thị trường và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Hơn thế nữa, các bộ phận các tỉnh phải xin bổ sung ngân sách Trung ương nên khó nói được tỉnh có quyền tự chủ thực sự. - Với quy trình phân bổ ngân sách như hiện nay địa phương rất bị động quá trình sử dụng ngân sách vào những tháng cuối năm; Bộ tài chính cũng phải giải quyết quá nhiều sự vụ, quy trình này trên thực tế còn chưa phù hợp với chủ trương cải cách hành chính của chính phủ, và quyền chủ động của các tỉnh. 2.2.3.5. Trong quá trình triển khai thực thi phân cấp ngân sách theo Luật qui định việc kiểm soát chi của địa phương gặp nhiều khó khăn Cụ thể biểu hiện như sau: - Kiểm soát chi không gắn với quyết toán ngân sách kho bạc nhà nước không có trách nhiệm trong khâu quyết toán. Kho bạc nhà nước thường chỉ kiểm soát tính hợp lệ của các khoản chi, quyết toán ngân sách lại do cơ quan chủ quản, cơ quan tài chính thực hiện. - Kho bạc thường phát hiện sai sót trong chi tiêu sau khi chi, nên việc "ngăn chặn" c

Các file đính kèm theo tài liệu này:

  • docxHoàn thiện chính sách quản lý ngân sách tỉnh (thành phố) trong điều kiện kinh tế thị trường ở Việt Nam.docx
Tài liệu liên quan