Luận văn Hoàn thiện công tác quản lý chi ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh

cân đối ngân sách Số chi (tỷ đồng) Tỷ trọng (%) Số chi (tỷ đồng) Tỷ trọng (%) 2008 4.911,70 1.610,50 32,79% 2.174,90 44,28% 2009 6.751,40 2.907,60 43,07% 2.782,90 41,22% 2010 10.578,80 4.739,70 44,80% 3.411,10 32,24% 2011 16.003,30 5.981,80 37,38% 5.764,30 36,02% 2012 18.368,80 6.532,10 35,56% 7.320,90 39,86% Tổng cộng 56.614,00 21.771,70 38,46% 21.454,10 37,90% (Nguồn: Sở Tài chính Quảng Ninh) Hình 2.4. Chi ngân sách tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2008-2012 Số liệu bảng 2.2 cho thấy, chi ngân sách địa phương của tỉnh Quảng Ninh tăng đều qua các năm. Nếu như năm 2008, quy mô chi NSĐP mới đạt 4.911,7 tỷ đồng thì đến năm 2012 quy mô chi NSĐP đã tăng lên đến 18.368,8 tỷ đồng, tăng 373,9%. Trong 5 năm từ 2008-2012, chi cân đối NSĐP thực hiện 56.614 tỷ đồng, tăng bình quân 40%/năm, trong đó chi đầu tư phát triển tăng bình quân 45%/năm, chi thường xuyên tăng bình quân 36,6% năm. Về cơ bản chi NSNN đã đáp ứng được yêu cầu về phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. Chi thường xuyên trong 5 năm 2008-2012 đã thực hiện đạt 21.454,10 tỷ đồng, chiếm 37,9% tổng chi cân đối NSĐP. Các khoản chi nhằm đảm bảo các hoạt động của các cơ quan nhà nước, Đảng, đoàn thể; các khoản chi đảm bảo an ninh quốc phòng và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, văn hoá, xã hội được đảm bảo. 43 Chi đầu tư phát triển trong 5 năm 2008-2012 thực hiện 21.771,7 tỷ đồng, chiếm 38,46% tổng chi cân đối NSĐP. Đầu tư hạ tầng cơ sở được củng cố và tăng cường, các tuyến đường, đê biển, kè biên giới, cảng biển, hạ tầng du lịch... nhờ đó được tăng cường lên một mức mới. Giao thông nông thôn khá phát triển, đặc biệt là giao thông ở các vùng miền núi, vùng có nguyên liệu chế biến. Các khu công nghiệp như: Khu công nghiệp Cái Lân, khu công nghiệp cảng biển Hải Hà và thành phố Móng Cái được quan tâm bố trí vốn để đầu tư. Nhìn chung, trong những năm qua, tỉnh Quảng Ninh đã quan tâm chỉ đạo các cấp các ngành, các địa phương khai thác nguồn thu, đảm bảo cân đối ngân sách và thực hiện phân bổ cơ cấu nguồn lực cho các nhiệm vụ chi ngân sách tương đối hợp lý nên đã có tác động tích cực đến phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, giữ vững ổn định tài chính. Việc phân bổ vốn đầu tư theo hướng ưu tiên cho kết cấu hạ tầng kinh tế như giao thông, thuỷ lợi, điện, nước trên địa bàn đã tạo điều kiện hình thành các ngành then chốt, các công trình thuộc ngành kinh tế mũi nhọn ... đã tác động đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế của tỉnh, tạo ra môi trường và điều kiện thuận lợi cho sản xuất kinh doanh phát triển, thúc đẩy sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn. 2.2.3. Thực trạng quản lý chi thường xuyên Bảng 2.3. Kế hoạch giao dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2008 -2012 ĐVT: Tỷ đồng  TT CHỈ TIÊU Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Cộng 1.968,80 2.362,20 3.157,20 5.379,80 6.595,41 1 Chi sự nghiệp kinh tế 206,5 277,9 396,3 1.018,20 1.150,43 2 Chi SN giáo dục, đào tạo 891,9 997 1.296,30 1.702,80 2.154,67 3 Chi SN y tế 196,3 232,8 369,9 627,5 1.159,14 4 Chi SN khoa học và CN 13,2 14,8 16,6 26,3 34,66 5 Chi đảm bảo xã hội 99,6 116 133,8 264 267,79 6 Chi quản lý hành chính, Đảng, Đoàn thể 365,4 505,3 677 1.252,60 1.324,31 7 Chi SN văn hoá thông tin 95 104 130 198,00 162,00 8 Chi an ninh - quốc phòng 55 72,3 88,4 138,2 254,68 9 Chi bù lỗ, trợ giá mặt hàng CS 12,6 12,6 12,6 50,4 10 Chi khác ngân sách 33,3 29,9 36,2 101,5 87,91 44 Bảng 2.4. Kết quả thực hiện so với kế hoạch giao dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2008-2012 Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012 Số TT CHỈ TIÊU Thực hiện (tỷ đồng) % so KH Thực hiện (tỷ đồng) % so KH Thực hiện (tỷ đồng) % so KH Thực hiện (tỷ đồng) % so KH Thực hiện (tỷ đồng) % so KH Cộng 2.174,90 110 2.782,90 118 3.411,10 108 5.764,40 104 7.320,90 111 1 Chi sự nghiệp kinh tế 280,9 136 503,4 181 409,6 103 801,8 74 1.058,40 92 2 Chi SN giáo dục, đào tạo 903,3 101 1.019,60 102 1.304,90 101 1.785,70 105 2.305,50 107 3 Chi SN y tế 228,4 116 273,5 117 405,4 110 918,3 146 1.217,10 105 4 Chi SN khoa học và công nghệ 15 114 16,4 110 18,7 113 28,2 107 50,6 146 5 Chi đảm bảo xã hội 101,6 102 117,2 101 145,5 109 297,3 113 302,6 113 6 Chi QL hành chính, Đảng, Đoàn thể 406,6 111 587,7 116 808,4 119 1.318,40 105 1.652,20 116 7 Chi SN văn hoá thông tin 104,5 110 135,6 130 146,2 112 238,20 120 305,30 138 8 Chi an ninh - quốc phòng 85,8 156 80,6 111 120,6 136 269,4 124 315,8 124 9 Chi bù lỗ, trợ giá mặt hàng CS 14,6 115 16,2 129 5,7 45 5 33 10 Chi khác ngân sách 34,2 103 32,7 109 46,1 128 102,1 101 113,4 129 Nguồn: Sở Tài chính Quảng Ninh 45 Trong các năm qua việc thực hiện dự toán chi thường xuyên luôn đạt và vượt kế hoạch đề ra so với dự toán Trung ương giao, dự toán tỉnh giao và năm sau luôn tăng hơn so với năm trước. Chi thường xuyên trong 5 năm 2008-2012 đã thực hiện đạt 21.454,1 tỷ đồng, trong đó đã quan tâm bố trí kinh phí cho sự nghiệp phát triển kinh tế; kinh phí chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, đảm bảo xã hội, quản lý hành chính... Số liệu Bảng 2.4 cho thấy chi thường xuyên hàng năm cũng được tính toán cân đối và bảo đảm mức chi hợp lý. Năm 2008 chi thường xuyên của tỉnh Quảng Ninh đạt 110% dự toán, chiếm 44,28% tổng chi cân đối NSĐP. Năm 2009 thực hiện đạt 118% dự toán, chiếm 41,22% tổng chi cân đối NSĐP. Năm 2010 thực hiện đạt 108% dự toán, chiếm 32,24% tổng chi cân đối ngân sách địa phương. Năm 2011 thực hiện đạt 104% dự toán, chiếm 36,02% tổng chi cân đối ngân sách địa phương . Năm 2012 thực hiện đạt 111% dự toán, chiếm 39,86% tổng chi cân đối ngân sách địa phương. Bình quân hàng năm chi thường xuyên chiếm khoảng 37,90% tổng chi cân đối NSĐP. Bên cạnh đó, việc quản lý chi thường xuyên vẫn còn một số tồn tại ở tất cả các khâu lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách: 2.2.3.1. Thực trạng việc lập dự toán chi thường xuyên. Trong giai đoạn 2008-2012, quá trình lập dự toán chi thường xuyên tại tỉnh Quảng Ninh đã chấp hành đầy đủ các tiêu chuẩn, định mức, căn cứ mà Bộ Tài chính đã quy định. Xây dựng định mức chi các lĩnh vực dựa vào nhiệm vụ phát triển KT- XH của tỉnh, căn cứ vào đặc điểm của từng vùng và định mức chi do UBND tỉnh Quy định, cụ thể: a) Định mức chi quản lý hành chính giai đoạn 2007 - 2010. Thực hiện theo Nghị quyết số 10/2006/NQ-HĐND ngày 13/12/2006 của Hội đồng nhân dân tỉnh Quảng Ninh về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách, bao gồm Tỷ lệ (%) điều tiết nguồn thu giữa các cấp ngân sách; Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương năm 2007 và thời kỳ ổn định ngân sách 2007 - 2010; 46 Bảng 2.5. Định mức chi quản lý hành chính cấp tỉnh giai đoạn 2007 - 2010 TT Tiêu chí Định mức phân bổ (Trđ/biên chế/năm) 1 - Trên 50 biên chế 37,5 2 - Từ 41 đến 50 biên chế 39,5 3 - Từ 31 đến 40 biên chế 41,5 4 - Từ 21 đến 30 biên chế 43,5 5 - Từ 11 đến 20 biên chế 45,5 6 - Từ 10 biên chế trở xuống 53,5 Bảng 2.6. Định mức chi quản lý hành chính cấp huyện giai đoạn 2007 - 2010 TT Vùng Định mức phân bổ (Trđ/biên chế/năm) 1 Thành phố trực thuộc tỉnh 37,5 2 Núi thấp, vùng sâu 39,5 3 Núi cao, hải đảo 41,5 4 Vùng còn lại 43,5 Bảng 2.7. Định mức chi quản lý hành chính cấp xã giai đoạn 2007 - 2010 TT Lĩnh vực chi ĐVT Phường Thị trấn Xã miền núi cao, hải đảo Các xã còn lại 1 Sự nghiệp giáo dục và đào tạo Trđ/XP 10 10 12 10 2 Sự nghiệp văn hoá thông tin Trđ/XP 10 18 18 15 3 Chi đảm bảo xã hội Trđ/XP 10 20 18 15 4 Chi an ninh Trđ/XP 20 25 20 20 5 Chi Quốc Phòng Trđ/XP 10 15 20 15 6 Sự nghiệp kinh tế Trđ/XP 20 20 25 30 7 Chi khác ngân sách xã Trđ/XP 15 15 10 12 8 Chi quản lý hành chính , Đảng, đoàn thể - Lương và các khoản có tính chất như lương được tính trên cơ sở biên chế được cấp có thẩm quyền giao và các quy định hiện hành - Chi khác đảm bảo bộ máy được tính tối thiểu bằng 70% trên tổng quỹ lương - Các khoản phụ cấp: Trưởng thôn, khu; Bí thư, ... được tính theo chế độ hiện hành. 47 Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2007-2010 ban hành theo Nghị quyết số 10/2006/NQ-HĐND của HĐND tỉnh Quảng Ninh về cơ bản đã quán triệt được nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối địa phương, đồng thời khuyến khích tính năng động, sáng tạo, tạo điều kiện chủ động cho các ngành, các cấp, các đơn vị xây dựng và quyết định ngân sách của mình, khuyến khích các địa phương tăng cường công tác quản lý tài chính ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách có hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương theo Nghị quyết Hội đồng nhân dân các cấp. Hệ thống định mức giai đoạn 2007-2010 cũng còn một số hạn chế sau: - Căn cứ để xây dựng định mức phân bổ ngân sách chưa có cơ sở khoa học vững chắc, chưa thật sự bao quát toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội, nhiều khi vẫn còn mang tính bình quân. Việc sử dụng các công cụ phân tích, thống kê trong quá trình xây dựng định mức còn rất hạn chế. Định mức phân bổ ngân sách cho khối huyện phần lớn dựa trên tiêu chí dân số, chưa xem xét đến điều kiện kinh tế - xã hội và các yếu tố đặc thù của từng vùng. Một số nội dung chi không có định mức cụ thể mà chỉ quy định một tỷ lệ % nhất định (như chi sự nghiệp kinh tế được tính 10%/chi thường xuyên, chi khác ngân sách tính tối đa bằng 2%/tổng chi thường xuyên) là chưa hợp lý. Hiện nay việc xây dựng định mức phân bổ ngân sách thực chất là cân đối ngân sách chung toàn tỉnh rồi mới phân bổ lại cho cấp huyện. - Còn một số định mức phân bổ chưa sát thực tiễn nên trong quá trình chấp hành dự toán một số đơn vị sử dụng ngân sách còn gặp khó khăn. Thể hiện rõ nhất là định mức chi trong lĩnh vực chi quản lý hành chính thấp, nên một số nhu cầu chi chưa được đáp ứng, nhất là đối với các đơn vị có tổng hệ số lương cao. Hạn chế này khiến ngành tài chính phải xem xét bổ sung dự toán chi thường xuyên mới đảm bảo kinh phí hoạt động của các cơ quan, đơn vị dẫn đến việc thực hiện chi quản lý hành chính thực tế thường cao hơn so với dự toán được giao. - Một số nội dung chi chưa xây dựng được định mức phân bổ như mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với cơ quan tài 48 chính. Nguyên nhân của hạn chế này thường là do khả năng ngân sách chưa thể cân đối được khi xây dựng định mức. - Định mức phân bổ chưa phân định rõ những nội dung chi nào đã có trong định mức, những nội dung nào phát sinh không thường xuyên được tính ngoài định mức. Ngoài ra, định mức chậm được sửa đổi dẫn đến hàng năm phải bố trí thêm dự toán ngoài định mức, kể cả bổ sung cho những nội dung chi có tính chất thường xuyên. - Đối với việc xây dựng định mức sử dụng ngân sách: Theo quy định của Luật NSNN số 01/2002/QH11 (Điều 25) quy định HĐND cấp tỉnh có nhiệm vụ, quyền hạn: “Quyết định cụ thể một số định mức phân bổ ngân sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi theo quy định của Chính phủ”. Tuy nhiên cho đến nay Trung ương vẫn chưa có văn bản hướng dẫn chi tiết cho các địa phương được ban hành những chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nào. Thực tế hiện nay, HĐND tỉnh Quảng Ninh cũng đã tự quy định một số chế độ, định mức chi tiêu riêng ngoài quy định của Trung ương như: trợ cấp cho giáo viên mầm non ngoài công lập, chế độ đào tạo thu hút nhân tài, chế độ đào tạo cho lao động nông thôn b) Định mức chi quản lý hành chính giai đoạn 2011 - 2015. Thực hiện theo Nghị quyết số 35/2010/NQ-HĐND ngày 10/12/2010 của HĐND khoá XI, kỳ họp thứ 22 về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; tỷ lệ (%) điều tiết nguồn thu giữa các cấp ngân sách; định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên ngân sách địa phương năm 2011 và thời kỳ ổn định ngân sách 2011 - 2015. Bảng 2.8. Định mức chi quản lý hành chính cấp tỉnh giai đoạn 2011 - 2015 TT Tiêu chí Định mức phân bổ (Trđ/biên chế/năm) 1 - Trên 50 biên chế 77 2 - Từ 41 đến 50 biên chế 80 3 - Từ 31 đến 40 biên chế 83 4 - Từ 21 đến 30 biên chế 86 5 - Từ 11 đến 20 biên chế 88 6 - Từ 10 biên chế trở xuống 100 49 Bảng 2.9. Định mức chi quản lý hành chính cấp huyện giai đoạn 2011 - 2015 TT Vùng Định mức phân bổ (Trđ/biên chế/năm) 1 Thành phố trực thuộc tỉnh 73 2 Núi thấp, vùng sâu 70 3 Núi cao, hải đảo 75 Bảng 2.10. Định mức chi quản lý hành chính cấp xã giai đoạn 2011 - 2015 TT Lĩnh vực chi Định mức phân bổ (triệu đồng/xã, phường, thị trấn/năm) 1 Sự nghiệp giáo dục và đào tạo Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 25 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 30 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 15 2 Sự nghiệp văn hoá thông tin Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 22 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 18 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 15 3 Chi đảm bảo xã hội Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 30 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 24 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 20 4 Chi an ninh Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 52,5 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 42 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 35 5 Chi Quốc Phòng Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 52,5 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 42 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 35 6 Sự nghiệp kinh tế Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực I 52,5 Xã, phường, thị trấn thuộc khu vực II & III 42 Xã, phường, thị trấn khu vực còn lại 35 7 Chi quản lý hành chỉnh , Đảng, đoàn thể - Lương và các khoản có tính chất như lương được tính trên cơ sở biên chế được cấp có thẩm quyền giao và các quy định hiện hành - Chi khác đảm bảo bộ máy được tính tối thiểu bằng 70% trên tổng quỹ lương - Các khoản phụ cấp: Trưởng thôn, khu; Bí thư... được tính theo chế độ hiện hành Nhìn chung, định mức phân bổ ngân sách giai đoạn 2011-2015 ban hành theo Nghị quyết số 35/2010/NQ-HĐND của HĐND tỉnh Quảng Ninh về cơ bản đã kế thừa, phát huy được những ưu điểm, khắc phục cơ bản những tồn tại của hệ 50 thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên giai đoạn 2007-2010, đảm bảo nguyên tắc công bằng, công khai, minh bạch, phù hợp với khả năng cân đối địa phương, khuyến khích tính năng động, sáng tạo, tạo điều kiện chủ động cho các ngành, các cấp, các đơn vị xây dựng và quyết định ngân sách của mình; khuyến khích các địa phương tăng cường công tác quản lý tài chính ngân sách, phấn đấu tăng thu, tiết kiệm chi, sử dụng ngân sách có hiệu quả, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng của địa phương theo Nghị quyết Hội đồng nhân dân các cấp. Tuy nhiên, sau 2 năm thực hiện, hệ thống định mức theo Nghị quyết 35/2010/NQ-HĐND cũng còn một số hạn chế sau: - Định mức quản lý hành chính, Đảng, đoàn thể cấp tỉnh, cấp huyện được tính điều chỉnh thêm hệ số từ mức 1,5 định mức chung trở lên, song chưa tính điều chỉnh cho định mức cấp xã, là cấp cơ sở triển khai tất cả các nhiệm vụ liên quan trực tiếp đến nhân dân, gây khó khăn cho cấp xã trong việc triển khai thực hiện nhiệm vụ; mặt khác do định mức thấp không thuận lợi trong việc triển khai giao thực hiện chế độ tự chủ về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính ở cấp xã. - Định mức phân bổ chi thường xuyên lĩnh vực giáo dục vẫn tính theo quỹ lương trên cơ sở biên chế được cấp có thẩm quyền giao, không tính trên kết quả đầu ra là học sinh được đào tạo, gây ra tình trạng phân bổ giáo viên thừa so với nhu cầu, đồng thời lãng phí sử dụng NSNN. - Một số nội dung chi vẫn chưa xây dựng được định mức phân bổ dự toán như chi mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định. Việc bố trí kinh phí cho các nội dung chi này chủ yếu dựa vào kinh nghiệm và trình độ đàm phán của đơn vị dự toán với cơ quan tài chính, trong nhiều trường hợp là quan hệ “xin-cho” giữa các đơn vị dự toán với cơ quan tài chính. - Định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên QLNN tính theo biên chế là chưa phù hợp vì trong thực tế gây ra tình trạng cơ quan được giao ít biên chế hơn lại được giao dự toán cao hơn. Ví dụ: cơ quan có 10 biên chế, được giao dự toán 1 tỷ đồng; có 11 biên chế được giao dự toán 968 triệu đồng; cơ quan có 30 biên chế, được giao dự toán 2,58 tỷ đồng; với 31 biên chế được giao dự toán 2,573 tỷ đồng; 51 - Chưa tính cân đối các khoản thu viện phí, học phí vào định mức chi các đơn vị sự nghiệp theo quy định chế độ sử dụng học phí, viện phí theo quy định. Các đơn vị sự nghiệp có khoản thu học phí, viện phí ngoài việc trích lập theo tỷ lệ dự phòng nguồn tăng lương, được để lại đơn vị chi ngoài phần ngân sách cân đối. Trong giai đoạn 2008-2012, việc lập dự toán chi thường xuyên ngân sách được tổ chức xây dựng, tổng hợp từ các địa phương, cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách. Tuy nhiên chất lượng lập dự toán còn thấp, như: - Sở Y tế lập dự toán không bám sát nhiệm vụ chuyên môn của đơn vị, dẫn đến trong quá trình điều hành thực tế đều phải bổ sung dự toán với kinh phí lớn, năm 2011: bổ sung dự toán 5,4 tỷ đồng, bằng 154% dự toán giao đầu năm (10 tỷ đồng); năm 2012 bổ sung dự toán 4,3 tỷ đồng bằng 132% dự toán giao đầu năm. - Trung tâm Công nghệ thông tin: năm 2011 bổ sung dự toán 1,7 tỷ đồng, bằng 72% dự toán giao đầu năm (2,39 tỷ đồng); năm 2012 bổ sung dự toán 4,97 tỷ đồng bằng 138% dự toán đầu năm (3,6 tỷ đồng)... Nguyên nhân chủ yếu dẫn đến chất lượng công tác lập dự toán chưa cao là do: - Nhiều khoản chi bố trí dự toán chưa xuất phát từ nhu cầu thực tế, năng lực triển khai thực hiện của cơ sở, mà xuất phát từ các chỉ đạo của cấp trên mang nặng tính áp đặt song không phù hợp với thực tiễn, khi thực hiện không khả thi, gây lãng phí nguồn lực, ví dụ như bố trí dự toán 2012 chi nhiệm vụ quy hoạch 400 tỷ đồng; chi bảo vệ môi trường 350 tỷ đồng; bổ sung vốn sự nghiệp chi khoa học công nghệ 300 tỷ đồng. - Trình độ xây dựng dự toán của các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn yếu vì nhiều cán bộ làm công tác kế toán tại các cơ quan, đơn vị không được đào tạo có hệ thống về NSNN, khi lập dự toán không căn cứ vào chế độ tài chính, tiêu chuẩn định mức chi quy định dẫn đến dự toán của nhiều đơn vị chưa đủ cơ sở để Sở Tài chính tổng hợp. Trong thực tế công tác lập và thảo luận dự toán còn mang nặng tính hình thức, thiếu dân chủ, áp đặt một chiều từ trên xuống. - Một số cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách còn có tư tưởng đối phó, đề phòng dự toán “bị cắt” nên đã lập dự toán cao hơn rất nhiều so với định mức và nhu cầu chi thực tế. 52 - Các địa phương chưa xây dựng được kế hoạch ngân sách trung hạn và dài hạn, chưa gắn kết được kế hoạch ngân sách với định hướng phát triển kinh tế xã hội trong tương lai. Các kế hoạch phát triển 5-10 năm của ngành, của địa phương chưa gắn chặt với các nguồn lực có thể huy động được hay sự thay đổi về chính sách và tổ chức cần thiết để thực hiện chúng. Do đó khi dự toán khó xác định thứ tự ưu tiên, cơ cấu và nội dung chi thường xuyên của ngân sách. - Quảng Ninh áp dụng mô hình quản lý, cấp phát dự toán đến các đơn vị dự toán trực tiếp thuộc cấp ngân sách, mô hình này dẫn những ngành, lĩnh vực quản lý chuyên môn theo ngành, lĩnh vực (như ngành Y tế cấp tỉnh, giáo dục ở cấp huyện; quản lý hoạt động văn hóa TDTT ...) dẫn đến sự không thống nhất giữa triển khai nhiệm vụ chuyên môn của ngành với nguồn lực tài chính, gây phân tán nguồn lực, giảm hiệu quả sử dụng NSNN. - Phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh hoàn toàn phụ thuộc vào phân cấp ngân sách, tỷ lệ điều tiết (%) giữa NSTW và NSĐP, các định mức phân bổ ngân sách của cấp trên nên thường cứng nhắc, bị động, gây khó khăn trong việc cân đối NSĐP, dễ dẫn tới tình trạng nếu có nguồn thu nhiều thì sẽ chi nhiều, ngược lại nếu khả năng thu ít thì sẽ khó có nguồn chi. Nhu cầu chi thì rất nhiều, đa dạng và bức xúc, nhưng nguồn lực thì có hạn, vì vậy dễ xảy ra khả năng phân bổ nguồn lực tài chính chưa thực sự hợp lý và rất khó có thể đưa ra được thứ tự ưu tiên trong phân bổ ngân sách, khó xóa được tình trạng phân bổ ngân sách dàn trải, không có trọng tâm, trọng điểm. 2.2.3.2. Thực trạng việc chấp hành ngân sách chi thường xuyên Số liệu tại bảng 2.4 cho thấy, chi cân đối ngân sách địa phương trong giai đoạn 2008-2012 có xu hướng tăng dần qua các năm và đều vượt dự toán được giao, cụ thể: năm 2008 thực hiện: 4.911,7 tỷ đồng, đạt 155% so với dự toán và tăng 5% so với cùng kỳ (đây là năm bị suy giảm về kinh tế); năm 2009 thực hiện: 6.751,4 tỷ đồng đạt 160% so dự toán, tăng 37% so với cùng kỳ; năm 2010 thực hiện là 10.578,8 tỷ đồng đạt 198% so với dự toán, tăng 56% so với cùng kỳ; năm 2011 thực hiện 16.003,3 tỷ đồng bằng 186% dự toán và tăng 51% với cùng kỳ; năm 2012 thực hiện 18.368,8 tỷ đồng bằng 107% dự toán và tăng 14% với cùng kỳ Chi thường xuyên được cân đối và bảo đảm mức chi hợp lý: 53 - Năm 2008 thực hiện: 2.174,9 tỷ đồng, bằng 110% dự toán; trong đó chi sự nghiệp kinh tế 280,9 tỷ đồng, chiếm 13% tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo 903,2 tỷ đồng, chiếm 41% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính 406,5 tỷ đồng chiếm 18,6% tổng chi thường xuyên. - Năm 2009 thực hiện: 2.782,9 tỷ đồng, bằng 118% dự toán; trong đó chi sự nghiệp kinh tế 503,3 tỷ đồng, chiếm 18% tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo 1.019,6 tỷ đồng, chiếm 36,6% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính 587,6 tỷ chiếm 21% tổng chi thường xuyên. - Năm 2010 thực hiện: 3.411 tỷ đồng, bằng 108% dự toán; trong đó chi sự nghiệp kinh tế 409,5 tỷ đồng, chiếm 12% tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo 1.304,8 tỷ đồng, chiếm 38% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính đạt 808,4 tỷ đồng, chiếm 23% tổng chi thường xuyên. - Năm 2011 thực hiện: 5.764,4 tỷ đồng, bằng 104% dự toán; trong đó chi sự nghiệp kinh tế 801,8 tỷ đồng, chiếm 14% tổng chi thường xuyên; chi sự nghiệp giáo dục đào tạo 1.785,7 tỷ đồng, chiếm 31% tổng chi thường xuyên; - Năm 2012 thực hiện: 7.320,9 tỷ đồng, bằng 111% dự toán; trong đó chi sự nghiệp kinh tế 1.058,8 tỷ đồng, chiếm 14% tổng chi thường xuyên; chi quản lý hành chính đạt 1.652 tỷ đồng, chiếm 23% tổng chi thường xuyên. Nhìn vào số liệu phân tích trên chúng ta sẽ thấy chi thường xuyên của tỉnh Quảng Ninh qua các năm từ 2008-2012 đều tăng so với kế hoạch. Có nhiều nguyên nhân dẫn tới tăng chi ngân sách thường xuyên, trong đó có những nguyên nhân khách quan do thay đổi chính sách tiền lương cho cán bộ công chức của Chính phủ, tăng chế độ trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội, chế độ phụ cấp đối với cán bộ không chuyên trách cấp xã, thôn Tuy nhiên cũng có những nguyên nhân chủ quan dẫn tới tăng chi ngân sách, đặc biệt là tăng chi trong lĩnh vực quản lý hành chính. Đó là do công tác lập dự toán chi chưa sát với tình hình thực tế của địa phương, chưa nắm bắt được hết các nhiệm vụ chi phải thực hiện trong năm dẫn đến bố trí chi không đồng đều phải điều chỉnh dự toán chi giữa các ngành. Có một nguyên nhân khác nữa làm tăng chi ngân sách đó là tăng chi từ tăng thu ngân sách để cân đối chi thường xuyên. Trong các khoản chi thường xuyên thì chi sự nghiệp giáo dục và đào tạo là 54 chỉ tiêu chi chiếm tỷ lệ cao nhất trong cơ cấu chi thường xuyên của NSĐP, điều đó chứng tỏ tỉnh Quảng Ninh đã rất tích cực đầu tư cho lĩnh vực giáo dục và đào tạo nhằm không ngừng nâng cao trình độ khoa học kỹ thuật, thu hút nhân tài phát triển nền kinh tế. Xếp ở vị trí cao thứ hai là chỉ tiêu chi quản lý hành chính: hàng năm chỉ tiêu này đều tăng so với dự toán với tỷ lệ rất cao (trên 15%) và cơ cấu trong tổng chi thường xuyên cũng có xu hướng tăng. Điều này chứng tỏ tỉnh Quảng Ninh chưa có giải pháp cụ thể để hạn chế chi tiêu cho lĩnh vực này. Mặc dù có những nguyên nhân chủ quan và khách quan có thể thuyết minh được song trong giai đoạn tới Quảng Ninh cần có kế hoạch quy hoạch lại đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và thực hiện tốt hơn nữa công tác cải cách bộ máy hành chính, triệt để thực hiện tiết kiệm chi ngân sách cho quản lý hành chính, nhất là các khoản chi tiếp khách, hội nghị, khánh tiết... Về cơ bản, các sự nghiệp giáo dục - đào tạo, y tế, văn hoá thông tin, đảm bảo xã hội đã được đáp ứng đầy đủ, kịp thời các vấn đề phát sinh đột xuất như: dịch cúm gia cầm, dịch lở mồm long móng giải quyết các vấn đề dân sinh bức xúc về môi trường, cấp, thoát nước, ma tuý, mại dâm; đảm bảo an ninh - quốc phòng và một số nhiệm vụ phát sinh khác. Việc thực hiện dự toán ngân sách ở các cấp, đơn vị ở tỉnh Quảng Ninh trong lĩnh vực chi thường xuyên thời gian qua tương đối tốt, mặc dù vậy vẫn còn một số bất cập như sau: - Một số đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện tự chủ theo nghị định 43/2006/NĐ-CP và nghị định số 130/NĐ-CP còn chưa phân định rõ nội dung chi từ nguồn kinh phí tự chủ và không tự chủ. - Khả năng kiểm soát chi của một số KBNN cấp huyệ