Luận văn Hoàn thiện pháp luật về thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay

cán bộ, công chức của cơ quan, đơn vị có liên quan tham gia Đoàn thanh tra. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Về vấn đề cơ cấu tổ chức của Thanh tra bộ: Thanh tra bộ có Chánh thanh tra, Phó Chánh thanh tra và Thanh tra viên. Chánh thanh tra bộ do Bộ trưởng bổ nhiệm, miễn nhiệm và cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra (khoản 2 Điều 24 Luật Thanh tra). Theo quy định tại khoản 2 Điều 12 Nghị định 41/2005 Bộ trưởng sẽ quyết định cơ cấu tổ chức của bộ mình. Quy định này của pháp luật là hoàn toàn hợp lý, bởi tính chất của mỗi ngành, lĩnh vực trong quản lý hành chính nhà nước là không giống nhau vì vậy cần quy định cho mỗi Bộ quyền quyết định trong việc đưa ra một cơ cấu tổ chức phù hợp với ngành, lĩnh vực quản lý đảm bảo thực hiện hiệu quả hoạt động thanh tra nhà nước. 2.1.2 Thanh tra sở: Theo khoản 1 Điều 27 Luật Thanh tra năm 2004 và khoản 1 Điều 16 Nghị định 41/2006/NĐ-CP thì: “Thanh tra sở là cơ quan của sở, có trách nhiệm giúp Giám đốc sở thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của Giám đốc sở”. Về vị trí, chức năng của thanh tra sở: Trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước thì thanh tra sở được pháp luật xác định cụ thể là cơ quan của Sở, thực hiện công tác thanh tra bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Về nhiệm vụ, quyền hạn: Để thực hiện công tác thanh tra của mình trong đó có hoạt động thanh tra chuyên ngành, theo quy định tại Điều 28 Luật Thanh tra và Điều 17 Nghị định 41/2005/NĐ-CP Thanh tra sở có những nhiệm vụ, quyền hạn sau: Thanh tra việc chấp hành pháp luật chuyên ngành của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực quản lý do sở phụ trách. Xử phạt vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật về xử lý vi phạm hành chính. Thanh tra vụ việc khác do Giám đốc sở giao. Hướng dẫn, kiểm tra các đơn vị thuộc sở thực hiện các quy định của pháp luật về công tác thanh tra. Tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo, chống tham nhũng thuộc phạm vi quản lý của sở. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành hoặc huỷ bỏ những quy định trái với văn bản pháp luật của Nhà nước được phát hiện qua công tác thanh tra. Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Thanh tra sở. Hướng dẫn, kiểm tra các đơn vị thuộc Sở thực hiện các quy định của pháp luật về thanh tra; phối hợp với Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị thuộc Sở chỉ đạo, hướng dẫn về tổ chức, hoạt động thanh tra nội bộ trong các cơ quan, đơn vị đó. Yêu cầu cơ quan, đơn vị có liên quan cử cán bộ, công chức tham gia các Đoàn thanh tra. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Về cơ cấu tổ chức: Thanh tra sở có Chánh thanh tra, Phó Chánh thanh tra và Thanh tra viên. Chánh thanh tra sở do Giám đốc sở bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Chánh thanh tra tỉnh. Theo khoản 3 Điều 16 Nghi định 41/2005/NĐ-CP thì việc thành lập Thanh tra sở do Giám đốc sở thống nhất với Chánh thanh tra tỉnh trình Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định. 2.2 Những nội dung cơ bản của hoạt động thanh tra chuyên ngành 2.2.1 Chuẩn bị tiến hành thanh tra: a) Ra quyết định thanh tra: Đây là công việc bắt đầu mở đầu cho bất kỳ một hoạt động thanh tra. Hoạt động thanh tra chuyên ngành cũng chỉ được tiến hành trên cơ sở có quyết định thanh tra của người có thẩm quyền theo quy định của pháp luật. Theo quy định tại khoản 1 Điều 47 Luật Thanh tra thì Chánh thanh tra bộ, Chánh thanh tra sở hoặc trong trường hợp xét thấy cần thiết Bộ trưởng, Giám đốc sở là người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra chuyên ngành. Ngoài những người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra ở trên thì Chính phủ sẽ quy định người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra trong một số ngành, lĩnh vực (khoản 2 Điều 47 Luật Thanh tra). Khi ra quyết định thanh tra, người có thẩm quyền phải dựa vào một trong những căn cứ tại dưới đây: Chương trình, kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt; Yêu cầu của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; Khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật. Trên cơ sở của những căn cứ này, người có thẩm quyền sẽ ban hành quyết định thanh tra. Quyết định thanh tra là văn bản pháp lý, phải có các nội dung theo quy định tại Điều 37 của Luật Thanh tra. Quyết định thanh tra chuyên ngành sẽ do Đoàn thanh tra hoặc do Thanh tra viên chuyên ngành tiến hành hoạt động thanh tra độc lập thực hiện. Khi ban hành quyết định thanh tra, điểm cần lưu ý là việc xác định thời hạn thực hiện thanh tra chuyên ngành. Thời hạn này được tính từ ngày công bố quyết định thanh tra đến khi kết thúc vụ việc thanh tra tại nơi được thanh tra và phải được ghi rõ trong quyết định thanh tra. Phù hợp với nguyên tắc kịp thời của hoạt động thanh tra, tránh những biểu hiện của sự tùy tiện có thể xảy ra, đảm bảo quyền lợi của đối tượng thanh tra, hạn chế những ảnh hưởng đối với sản xuất, công tác của cơ sở nơi tiến hành thanh tra, pháp luật về thanh tra có quy định cụ thể thời hạn một cuộc thanh tra chuyên ngành tổ chức theo Đoàn thanh tra không kéo dài quá 30 ngày và trong trường hợp cần thiết có thể gia hạn một lần không quá 30 ngày. Đối với cuộc thanh tra chuyên ngành do Thanh tra viên chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập thì thời hạn tiến hành thanh tra do người có thẩm quyền ra quyết định thanh tra xác định. b) Lập kế hoạch thanh tra chuyên ngành và chuẩn bị một số nội dung khác cho hoạt động thanh tra chuyên ngành: Kế hoạch thanh tra là cơ sở trực tiếp đế tiến hành hoạt động thanh tra. Đồng thời nó là cơ căn cứ để người ra quyết định thanh tra kiểm tra, theo dõi tiến độ thực hiện hoạt động thanh tra nói chung. Trưởng Đoàn thanh tra tổ chức cho Đoàn thanh tra họp để xây dựng kế hoạch. Nếu hoạt động thanh tra chuyên ngành do Thanh tra viên độc lập thực hiện thì Thanh tra viên đó phải xây dựng đề cương thanh tra làm cơ sở tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra. Kế hoạch thanh tra phải có những nội dung sau đây: Nội dung chủ yếu cần thanh tra; Nhiệm vụ cụ thể của từng cán bộ thanh tra; Phân bổ thời gian chuẩn bị, thời gian tiến hành và thời gian kết thúc đúng thời hạn được quy định trong quyết định thanh tra. Nhằm đảm bảo cho hoạt động thanh tra chuyên ngành đạt được hiệu quả thực tế, Đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên chuyên ngành cần phải tổ chức tốt công việc chuẩn bị cho hoạt động thanh tra chuyên ngành. Công việc chuẩn bị càng cụ thể, chu đáo thì hiệu quả thực hiện hoạt động thanh tra càng cao. Công việc này bao gồm một số nội dung cụ thể sau: Kiểm tra việc hoàn tất các thủ tục hành chính để chuẩn bị tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành; Chuẩn bị đầy đủ cơ sở vật chất, phương tiện đảm bảo cho hoạt động thanh tra; Chuẩn bị các văn bản, tài liệu cần thiết khác cho hoạt động thanh tra; Tập huấn nghiệp vụ thanh tra cho các cán bộ tham gia thanh tra trong trường hợp cần thiết. 2.2.2 Tiến hành hoạt động thanh tra Trên cơ sở quyết định thanh tra, Đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên chuyên ngành chịu trách nhiệm tổ chức hoạt động thanh tra chuyên ngành. Căn cứ vào kế hoạch hoặc đề cương thanh tra, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành lần lượt tiến hành các công việc của mình. Các bước tiến hành hoạt động thanh tra chuyên ngành bao gồm: Công bố quyết định thanh tra cho đối tượng thanh tra tại địa điểm thanh tra: Người công bố quyết định thanh tra là người đã ký quyết định thanh tra. Người đó có thể ủy quyền bằng văn bản cho Trường đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành công bố quyết định. Việc công bố quyết định thanh tra phải được lập thành văn bản. Tiến hành hoạt động thanh tra: Sau khi công bố quyết định thanh tra, Trưởng Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành làm việc cụ thể với đối tượng thanh tra để thống nhất về nội dung và thời gian thanh tra để họ có điều kiện sắp xếp và bố trí thời gian và người có trách nhiệm làm việc với Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành. Công việc thanh tra thông thường được tiến hành trong giờ hành chính tại nơi được thanh tra. Trường hợp khác phải được sự đồng ý của người có thẩm quyền. Trong quá trình thanh tra, một trong những công việc quan trọng mà Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành phải thực hiện là thu thập, xem xét, kiểm tra đánh giá chứng cứ làm cơ sở cho các kết luận, kiến nghị và quyết định thanh tra. Tiến hành hoạt động này đòi hỏi các cán bộ thanh tra phải sử dụng các biện pháp nghiệp vụ như: kiểm tra các văn bản và quyết định quản lý trong quá trình tổ chức thực hiện công tác của đơn vị, kiểm tra bảng, biểu và sổ sách, kiểm tra chứng từ, công tác kiểm kê, thực hiện trưng cầu giám định lấy lời khai nhân chứng.... Kết quả làm việc trong quá trình thanh tra bao giờ cũng phải được thể hiện bằng biên bản. Biên bản được đọc lại cho đối tượng thanh tra nghe và họ được yêu cầu ký tên vào biên bản. 2.2.3 Báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra và quyết định xử lý vụ việc thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra: Sau khi kết thúc hoạt động thanh tra, Đoàn thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành tiến hành thanh tra độc lập có trách nhiệm ra văn bản báo cáo về kết quả thanh tra. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày kết thúc việc thanh tra Trưởng Đoàn thanh tra phải có báo cáo kết quả thanh tra; trong trường hợp Thanh tra viên chuyên ngành thực hiện thanh tra độc lập, kết quả việc nhiệm vụ phân công phải được báo cáo với Chánh thanh tra. Báo cáo kết quả thanh tra là căn cứ giúp người có thẩm quyền xem xét để đưa ra các kết luận chính thức về vụ việc thanh tra. Vì vậy, theo Điều 41 Luật Thanh tra, báo cáo kết quả thanh tra cần phản ánh những nội dung sau đây: Kết luận cụ thể về từng nội dung đã tiến hành thanh tra; Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); Ý kiến khác nhau giữa thành viên Đoàn thanh tra với Trưởng Đoàn thanh tra về nội dung báo cáo kết quả thanh tra (nếu có); Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã đực áp dụng; kiến nghị các biện pháp xử lý. Kết luận thanh tra: Kết luận thanh tra là một văn bản mang tính pháp lý do người ra quyết định thanh tra ban hành. Đây là cơ sở pháp lý để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định xử lý vụ việc. Kết luận thanh tra phải khách quan, trung thực, phản ánh chính xác hoạt động của đối tượng thanh tra, chỉ những ưu, khuyết điểm của đối tượng thanh tra. Trên cơ sở đó, đưa ra các đề xuất, kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền về việc xử lý đối tượng thanh tra, hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật. Việc soạn thảo kết luận thanh tra phải tuân theo thủ tục sau đây: Trên cơ sở báo cáo thanh tra của Trưởng Đoàn Thanh tra hoặc Thanh tra viên chuyên ngành tiến hành hoạt động thanh tra độc lập, người ra quyết định thanh tra phải ra văn bản kết luận thanh tra trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo thanh tra. Trong quá trình ra văn bản kết luận thanh tra, người ra quyết định thanh tra có quyền yêu cầu Trưởng Đoàn thanh tra, thành viên Đoàn thanh tra báo cáo, yêu cầu đối tượng thanh tra giải trình để làm rõ thêm những vấn đề cần thiết phục vụ cho việc ra kết luận thanh tra. Nếu có ý kiến giải trình của đối tượng thanh tra thì phải xem xét, cân nhắc ý kiến một cách thận trọng trước khi ra kết luận. Nội dung một kết luận thanh tra thường được chia làm ba phần như sau: Phần mở đầu: nêu tóm tắt nội dung quyết định thanh tra và đặc điểm cơ bản của đối tượng thanh tra có liên quan đến hoạt động thanh tra; Phần nôi dung: trình bày tóm tắt nội dung của vụ việc thanh tra căn cứ vào kết quả thanh tra, các tài liệu và biên bản làm việc; đánh giá việc thực hiện chính sách, nhiệm vụ, pháp luật của đối tượng thanh tra. Phần kết luận: kết luận tóm tắt sự việc, xác định mức độ sai phạm, nguyên nhân dẫn đến sai phạm (nếu có); nêu rõ các biện pháp xử lý theo thẩm quyền đã được áp dụng và kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật. Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp là người có thẩm quyền xem xét và xử lý kết luận thanh tra trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày có kết luận thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước sẽ quyết định các biện pháp xử lý cụ thể. Khi xử lý kết luận thanh tra, tùy trường hợp cụ thể, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước sẽ: Quyết định áp dụng các biện pháp xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân vi phạm theo thẩm quyền được pháp luật quy định; Quyết định áp dụng các biện pháp thuộc thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thầm quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để khắc phục, hoàn thiện cơ chế, chính sách, pháp luật. Tổ chức thực hiện quyết định xử lý thanh tra: Đây là công việc quan trọng bởi lẽ hoạt động thanh tra thực sự có ý nghĩa khi quyết định xử lý vụ việc thanh tra được bảo đảm thực hiện trên thực tế. Các biện pháp xử lý hoặc yêu cầu, kiến nghị phải ghi rõ nội dung, thời hạn, đối tượng thực hiện. Cơ quan ra quyết định xử lý về thanh tra chuyên ngành phải công khai với đối tượng thanh tra, cơ quan, tổ chức hữu quan về nội dung các biện pháp xử lý, các yêu cầu, kiến nghị nêu trên. Đồng thời, cơ quan này có trách nhiệm giám sát, kiểm tra việc thực hiện quyết định xử lý, các yêu cầu, kiến nghị có liên quan đến nội dung vụ việc thanh tra. Cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận được yêu cầu, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra phải thực hiện nghiêm chỉnh triệt để theo đúng các quy định của pháp luật; nếu không thực hiện thì người đã yêu cầu, kiến nghị hoặc quyết định đó phải áp dụng các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền buộc cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải thực hiện; nếu đã áp dụng các biện pháp này mà cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan vẫn không thực hiện thì thủ trưởng cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức, cá nhân đó phải áp dụng các biện pháp cần thiết theo thẩm quyền buộc họ phải thực hiện; trong trường hợp thiếu tinh thần trách nhiệm hoặc cố ý không thực hiện thì sẽ bị xử lý theo quy định của pháp luật. 2.3 Đánh giá về thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra chuyên ngành trong quản lý hành chính nhà nước theo pháp luật hiện hành 2.3.1 Về tổ chức cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực: Luật Thanh tra năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã góp phần trong việc tạo cơ sở pháp lý cho sự ra đời của các cơ quan thanh tra được thành lập theo ngành, lĩnh vực thực hiện hoạt động thanh tra Nhà nước trong đó thực hiện cả hoạt động thanh tra chuyên ngành như một tất yếu nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý hành chính nhà nước đặc biệt là hoạt động quản lý theo ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, qua thực tiễn thực hiện các quy định của pháp luật về tổ chức của các cơ quan này đã dần bộc lộ những bất cập. Sau đây là một số nhận xét của chúng tôi về vấn đề này: Về tổ chức cơ quan thanh tra chuyên ngành: - Về mô hình tổ chức cơ quan thanh tra theo pháp luật hiện hành: Một trong những đặc điểm của hoạt động thanh tra Nhà nước là hoạt động Thanh tra phải mang tính độc lập tương đối đối với quản lý hành chính nhà nước. Đặc điểm nêu trên của thanh tra chi phối đến mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan thanh tra cũng như thẩm quyền của cơ quan này. Tuy nhiên theo quy định của Luật Thanh tra cơ quan thanh tra không được độc lập trong việc ra quyết định thanh tra cũng như ra kết luận thanh tra, mà chỉ có quyền xây dựng chương trình, kế hoạch thanh tra để trình người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước phê duyệt; cơ quan thanh tra không có quyền tự mình ra quyết định thanh tra khi phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật (trừ Tổng thanh tra Chính phủ) mà thẩm quyền này do người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước quyết định; trong trường hợp xét thấy cần thiết, người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp ra quyết định thanh tra và kết luận thanh tra; hoạt động thanh tra chuyển từ chỗ chỉ tuân theo pháp luật sang phải tuân theo pháp luật; về mặt tổ chức, người đứng đầu cơ quan thanh tra do thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trực tiếp bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức... Tổ chức cơ quan thanh tra như vậy là quá chú trọng bảo đảm sự kiểm soát chặt chẽ của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đối với hoạt động thanh tra mà không chú ý tới tính độc lập tương đối của hoạt động này. Thực tiễn thi hành Luật Thanh tra trong thời gian qua cho thấy, chính vì sự lệ thuộc thái quá vào người đứng đầu cơ quan quản lý nhà nước đã làm mất đi tính khách quan, độc lập tương đối của hoạt động thanh tra, làm giảm đi hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Nói cách khác là làm cho công cụ thanh tra kém đi độ sắc bén trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước [16, tr27]. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải giải quyết về mô hình tổ chức và hoạt động của thanh tra như thế nào để bảo đảm cho thanh tra trong đó có thanh tra chuyên ngành vừa là công cụ của quản lý nhà nước, vừa bảo đảm được tính độc lập tương đối của nó? Tổ chức cơ quan thanh tra thực hiên hoạt động thanh tra chuyên ngành hiện nay: Như đã trình bày ở mục 2.1, hiện nay theo quy định của pháp luật thì thanh tra chuyên ngành được tổ chức ở các bộ, các cơ quan ngang bộ (gọi chung là Thanh tra bộ) và ở các sở thực hiện nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước (thanh tra sở) . Tuy nhiên trên thực tế thì thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, thậm chí là ngoài qui định của Luật Thanh tra. Chẳng hạn Quyết định số 89/2007/QĐ-TTg ngày 18/6/2007 thí điểm thành lập thanh tra xây dựng quận, huyện và thanh tra xây dựng xã, phường, thị trấn tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh hoàn toàn không căn cứ vào các văn bàn pháp luật về công tác thanh tra, trong khi lực lượng này thực chất là đảm nhiệm hoạt động thanh tra chuyên ngành xây dựng. Điều này được giải thích bởi đối tượng thanh tra của thanh tra chuyên ngành so với thanh tra hành chính là lớn hơn rất nhiều, trong khi đó về tổ chức nhân sự thì lại không có sự tương xứng, chính vì vậy nếu chỉ có thanh tra viên của các cơ quan thanh tra nhà nước (ở bộ và cấp sở) có thể thực hiện thanh tra chuyên ngành thì chắc chắn là không thể kham nổi. Ví dụ: Một đợt thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm trên địa bàn thành phố Hà Nội mà chỉ có các thanh tra viên Sở Y tế thực hiện thì khó có thể nói là bảo đảm [2]. Đây chính là lý do lý giải vì sao thanh tra chuyên ngành được tổ chức rất đa dạng, ngoài qui định của Luật Thanh tra. Mặt khác, theo điểm a khoản 1 Điều 23 của Luật Thanh tra năm 2004 thì những cơ quan thuộc Chính phủ có chức năng quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực cũng thành lập cơ quan thanh tra để thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành tuy nhiên thực tế hiện nay không còn tồn tại cơ quan thuộc Chính phủ nào có chức năng quản lý nhà nước. Như vậy, quy định này đã không còn phù hợp với thực tiễn. Về vấn đề Thanh tra Cục, Thanh tra Tổng cục: Cụ thể theo quy định của Luật Thanh tra hiện hành thì về nguyên tắc mỗi bộ, cơ quan ngang bộ chỉ có một tổ chức thanh tra, Thanh tra Bộ là đầu mối giúp Bộ trưởng phụ trách toàn bộ công tác thanh tra, kể cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Quy định này nhằm khắc phục tình trạng phân tán, chồng chéo về tổ chức thanh tra ở các bộ, cơ quan ngang bộ theo quy định của Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 (theo Pháp lệnh này thì ở các bộ, ngoài Thanh tra Bộ còn có Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục). Tuy nhiên, thực tiễn thi hành Luật Thanh tra thì nguyên tắc này không được thực hiện triệt để. Ở một số bộ, vẫn duy trì cơ quan Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục bên cạnh Thanh tra Bộ, thậm chí có nơi còn thành lập mới cơ quan Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục. Dẫn đến thực trạng hiện nay ở một số bộ, thì có Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục (ví dụ như Thanh tra Cục đường bộ, Cục đường sắt, Cục đường thủ nội địa, Cục hàng hải, Cục hàng không thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; thanh tra Tổng cục hải quan, Tổng cục thuế thuộc Bộ Tài chính...); một số bộ, thì mặc dù có Tổng cục, Cục nhưng lại không thành lập cơ quan thanh tra mà hoạt động thanh tra tại các Tổng cục, Cục này do Thanh tra Bộ đảm nhiệm (ví dụ như Thanh tra Cục đăng kiểm thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; Tổng cục môi trường, Tổng cục quản lý đất đai thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường; Cục khảo thí và kiểm định chất lượng giáo dục...). Vậy lý do ở đây là gì? Xem xét tổ chức các Tổng cục, Cục ở các bộ, cơ quan ngang bộ cho thấy, nhiều Tổng cục, Cục được phân cấp thực hiện quản lý hành chính nhà nước, các đối tượng quản lý hành chính nhà nước do các Tổng cục, Cục này phụ trách không chỉ giới hạn ở đội ngũ cán bộ, công chức của mình mà còn bao gồm cả các doanh nghiệp, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác hoạt động trong lĩnh vực do mình phụ trách (như Cục đường bộ, Cục đường thuỷ nội địa thuộc Bộ Giao thông - Vận tải; Cục vệ sinh an toàn thực phẩm thuộc Bộ Y tế...). Về bản chất, các Tổng cục, Cục này thực sự là cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hành chính nhà nước về lĩnh vực do mình phụ trách. Xuất phát từ nguyên tắc ở đâu có hoạt động quản lý hành chính nhà nước thì ở đó có thanh tra, cho thấy nhu cầu quản lý hành chính nhà nước ở những Tổng cục, Cục này đòi hỏi phải có thanh tra, bao gồm cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành: thanh tra hành chính thực hiện thanh tra đối với cơ quan, đơn vị, cán bộ, công chức trực thuộc; còn thanh tra chuyên ngành chủ yếu thực hiện đối với cơ quan, tổ chức đơn vị, cá nhân bên ngoài bộ máy của cơ quan quản lý nhà nước và thuộc phạm vi lĩnh vực do cơ quan này phụ trách. Vấn đề đặt ra là cơ quan thực hiện hoạt động thanh tra ở những Tổng cục, Cục này đặt ở đâu? ở Tổng cục, Cục hay ở Bộ? ở những Tổng cục, Cục này nếu giao nhiệm vụ thanh tra cho Thanh tra Bộ đảm nhiệm thì về nguyên tắc Thanh tra Bộ là “công cụ” của Bộ trưởng trong quản lý nhà nước nên Thanh tra Bộ không phải là cơ quan tham mưu cho Tổng cục, Cục (về địa vị pháp lý cơ quan này ngang với Tổng cục, Cục). Vì vậy, việc quy định Thanh tra Bộ có trách nhiệm thanh tra việc chấp hành pháp luật của các đối tượng thuộc phạm vi do Tổng cục, Cục như quy định của Luật hiện hành là chưa phù hợp với thực tế yêu cầu quản lý nhà nước của các Tổng cục, Cục. Điều này lý giải tại sao mặc dù Luật Thanh tra không quy định việc thành lập Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục nhưng trong thực tế Thanh tra Tổng cục, Thanh tra Cục vẫn tiếp tục được duy trì và củng cố nhằm tham mưu cho Tổng cục, Cục trong quản lý nhà nước. Tính đến nay đã có hàng chục Tổng cục, Cục đã tổ chức cơ quan thanh tra riêng của mình để tiến hành hoạt động [16, tr31]. Như vậy, có thể thấy rõ ràng việc tổ chức thanh tra chuyên ngành ở Thanh tra bộ là chưa có sự thống nhất. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực: Nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực chưa được quy định rõ ràng, thống nhất, chưa tạo ra được tính chủ động khi thực hiện hoạt động thanh tra. Đây là nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng chồng chéo, trùng lặp và bỏ trống trong hoạt động thanh tra. Các biểu hiện cụ thể là: cơ quan thanh tra được thành lập ở cơ quan quản lý theo ngành và lĩnh vực thực hiện hai hoạt động thanh tra là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành nhưng chủ yếu tập trung cho thanh tra chuyên ngành, những quy định của pháp luật cho cơ quan thanh tra này khi thực hiện hoạt động thanh tra (thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành) chưa có sự tách bạch, sự trùng lặp hoạt động giữa các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực còn khá phổ biến; thiếu cơ chế phối hợp, nhất là trong việc sử dụng kết quả giữa thanh tra theo cấp hành chính và thanh tra theo ngành, lĩnh vực… Cán bộ thanh tra chuyên ngành: Đội ngũ lực lượng thanh tra viên: là một vấn đề bất cập cần phải đề cập tới do đặc thù của hoạt động thanh chuyên ngành nên đội ngũ thanh tra viên phải có năng lực, ngoài yêu cầu phải có năng lực chuyên môn, phải thường xuyên cập nhật và nắm bắt vững những chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước ra còn phải nắm bắt rõ những quy định, quy tắc, quy phạm của ngành, lĩnh vực của mình nhưng trên thực tế đòi hỏi này chưa được đáp ứng nhiều cơ quan thanh tra thiếu thanh tra viên trầm trọng việc này đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng, hiệu quả của công tác thanh tra chuyên ngành nói riêng và công tác thanh tra Nhà nước nói chung. Có thể tìm hiểu vấn đề này qua ví dụ sau: Đối với thanh tra về vệ sinh an toàn thực phẩm của Bộ Y tế , theo Báo cáo tổng kết tình hình thực hiện pháp luật về vệ sinh an toàn thực phẩm, Bộ Y tế cho biết, từ năm 2004- 2008, chưa thành lập được tổ chức thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm. Chức năng thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm do thanh tra y tế, thanh tra thú y, thanh tra bảo vệ thực vật và lực lượng quản lý thị trường kiêm nhiệm. Trung bình, mỗi tỉnh chỉ có 0,5 cán bộ được biên chế làm công tác thanh tra vệ sinh an toàn thực phẩm từ Sở Y tế. Từ khi có Nghị định 79 của Chính phủ quy định hệ thống tổ chức quản lý, thanh tra và kiểm nghiệm về vệ sinh an toàn thực phẩm, tháng 8.2008, lực lượng thanh tra chuyên ngành về vệ sinh an toàn thực phẩm được thành lập ở trung ương với số nhân lực khá “hẻo”: Bộ Y tế có 9 người, Bộ Nông nghiệp và Phát triển