Luận văn Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

ó thể nêu các vấn đề chất vấn yêu cầu UBND và các cơ quan chức năng giải đáp trước khi phê chuẩn. 2.2.1.4. Đánh giá kết quả tổ chức thực hiện quy trình NSĐP Thứ nhất, quá trình lập dự toán ngân sách các cấp trong tỉnh gồm các cấp ngân sách như: ngân sách xã, phường, thị trấn; ngân sách huyện, thị xã và tỉnh nói chung được tiến hành dựa trên cơ sở các Chỉ thị, Thông tư hướng dẫn thực hiện Luật NSNN về lập, chấp hành, quyết toán và phân cấp quản lý NSĐP; kế hoạch kinh tế - xã hội của tỉnh (cả ngắn hạn và dài hạn); số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính giao; chính sách, chế độ thu, chi của Nhà nước; đánh giá ước thực hiện ngân sách năm báo cáo (năm trước) của tỉnh... Như vậy, quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu trên là một quá trình khá chặt chẽ được tính toán và lập từ các đơn vị ngân sách thấp nhất các cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) và tổng hợp theo nguyên tắc kế hoạch hóa rất khoa học thành ngân sách tỉnh. Quá trình lập dự toán đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo quy trình chi. Ngoài ra, việc duyệt và giao dự toán còn chậm, đặc biệt có đơn vị (đơn vị trung ương đóng trên địa bàn tỉnh) đến tháng 9 mới tạm giao dự toán 6 tháng đầu năm. Do không có dự toán nên KBNN chỉ cấp tạm ứng theo hạn mức kinh phí được phân bổ, có đơn vị không chủ động làm thủ tục thanh toán nên số dư tạm ứng có thời kỳ dâng lên rất cao. Mặt khác, quy định chung của Nhà nước trung ương và địa phương chưa xác lập rõ trách nhiệm cá nhân của người phân bổ ngân sách và người chuẩn chi. Thứ hai, theo Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND về chấp hành ngân sách; hệ thống cơ quan thu (thuế, hải quan, tài chính, cơ quan khác), chi ngân sách tỉnh (tài chính) xây dựng kế hoạch thu và kế hoạch cấp phát cho từng giai đoạn. Cụ thể, xây dựng dự toán thu, chi ngân sách quý có chia ra các tháng gửi cơ quan tài chính theo thời hạn trước 10 ngày của tháng cuối quý trước. HĐND đã chứng tỏ một phần vai trò của mình trong việc quyết định cụ thể tình hình NSĐP như phân bổ ngân sách, dự toán ngân sách theo từng chỉ tiêu từ tổng hợp đến chi tiết. Mối quan hệ giữa các cơ quan có liên quan tới quản lý quỹ NSNN (NHNN, KBNN, tài chính) đã được cải thiện nhiều nên đã có những bước điều hành, sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn thu NSNN, như xây dựng thống nhất các biện pháp tổ chức thu, chi ngân sách; kiểm tra, đối chiếu, báo cáo thu, chi ngân sách giữa các cơ quan tài chính, KBNN, thuế để trình UBND. Xây dựng khung khen thưởng thu vượt dự toán, kiểm tra, quyết định xử phạt và giải quyết các khiếu nại về thu nộp theo luật định. Cơ quan tài chính tăng cường trách nhiệm kiểm tra, giám sát thường xuyên đối với các cơ quan có liên quan trong chấp hành thu và có những kiến nghị các biện pháp tích cực hữu hiệu. Căn cứ vào dự toán chi NSNN quý, yêu cầu nhiệm vụ chi, cơ quan tài chính tiến hành cấp phát kinh phí theo nguyên tắc cấp trực tiếp đến các đơn vị sử dụng ngân sách và thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người được thụ hưởng NSNN. Những vấn đề nổi bật chủ yếu trong quản lý chi ngân sách của tỉnh như: Chi phần lớn thực hiện theo tiêu chuẩn, định mức có kế hoạch cụ thể, việc chi đã có sự phối hợp cân đối giữa thu và chi; chỉ đạo thống nhất ở các cơ quan quản lý ngân sách về các quy định xử lý những trường hợp phát sinh ngoài dự kiến khi thu không đảm bảo chi; cơ chế, phương thức cấp phát và hạch toán chi tiêu đã cải tiến nhiều làm giảm bớt rườm rà và khó khăn trong quản lý. Trường hợp thật cần thiết có thể điều chỉnh mục chi NSNN để giải quyết nhu cầu chi phát sinh cụ thể. Việc điều chỉnh mục lục ngân sách cho thấy chất lượng của việc lập dự toán không sát với thực tế. Ngân sách xã còn nhiều khó khăn, có thể do văn bản hướng dẫn Luật ngân sách chưa được triển khai đồng bộ, trình độ cán bộ làm công tác ngân sách ở xã trình độ chuyên môn còn yếu, chủ yếu làm theo thói quen và kinh nghiệm. Hệ thông các trường, trạm y tế, đến nay đã mở tài khoản tại KBNN, nhưng cán bộ kế toán ở đây phần lớn làm kiêm nhiệm, vì vậy việc tổng hợp báo cáo thường không kịp thời chính xác, tình trạng tự thu, tự chi chưa được khắc phục triệt để. Thứ ba, việc duyệt quyết toán ngân sách được thực hiện trình tự từ dưới lên trên. Các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi NSNN lập quyết toán của đơn vị mình, cơ quan dự toán cấp trên có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi mình quản lý gửi cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính duyệt quyết toán thu, chi của các cơ quan cùng cấp; thẩm tra ngân sách cấp dưới và tổng hợp NSĐP trình UBND xem xét trình HĐND cùng cấp phê chuẩn, rồi báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên. Tổ chức hạch toán kế toán về NSNN cơ bản thực hiện theo yêu cầu của hạch toán, hệ thống sổ, chế độ và báo biếu kế toán cũng được sửa đổi phù hợp hơn. Các đơn vị chi tiêu ngân sách chịu sự giám sát của cơ quan cấp phát mà trước hết là KBNN. Đối với công tác kế toán, quyết toán NSNN chưa có quy định hợp lý về trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách; quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên, của cơ quan tài chính trong việc kiểm tra, phê duyệt, thẩm định quyết toán; của KBNN trong tổ chức kế toán ngân sách để đảm bảo yêu cầu công tác kế toán, quyết toán là trung thực, kịp thời, đầy đủ. Thứ tư, tổ chức kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi tài chính dưới nhiều hình thức khác nhau như kiểm tra, thanh tra nội bộ đơn vị; kiểm tra, thanh tra của ngành tài chính; kiểm tra, thanh tra của các cơ quan kiểm tra nhà nước... Việc kiểm tra được thực hiện trước, trong và sau quá trình chấp hành ngân sách, ở đây có thể nói đến vai trò của KBNN kiểm tra người chuẩn chi, điều kiện chi, mục đích, tính chất của các khoản chi là tốt nhất. Tuy dự toán chi chưa đáp ứng yêu cầu chi của luật ngân sách là phân bổ theo 23 mục, nhưng bước đầu được phân bổ theo 11 mục chi chủ yếu. Việc mua sắm, sửa chữa được quản lý chặt chẽ bằng cơ chế đấu thầu (đối với tài sản, hợp đồng có giá trị trên 100 triệu đồng). 2.2.2. Về phân cấp quản lý ngân sách địa phương Luật NSNN ban hành ngày 20/3/1996, đánh dấu một giai đoạn mới của cơ chế phân cấp quản lý ngân sách. Luật NSNN, Nghị định số 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ về phân cấp quản lý các khâu lập, chấp hành và quyết toán NSNN, luật sửa đổi bổ sung một số điểm của Luật NSNN ban hành ngày 20/5/1998, Nghị định số 51/1998/NĐ-CP ngày 18/7/1998 của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ đã quy định chi tiết việc phân cấp quản lý lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Luật NSNN và các nghị định của Chính phủ quy định về việc phân cấp quản lý ngân sách lần này đã quy định rõ ràng nội dung và mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, các ngành, các tổ chức cá nhân trong việc chấp hành ngân sách, đồng thời khẳng định NSNN là thống nhất. Chỉ có Chính phủ (hoặc Chính phủ ủy quyền cho Bộ Tài chính) có quyền ban hành chính sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi. Ngoài ra cơ chế mới còn phân định rõ nguồn thu và nội dung chi giữa các cấp ngân sách và lần đầu tiên quy định đưa ngân sách xã phường vào hệ thống NSNN [18]. - Phân cấp quản lý nguồn thu NSĐP Bao gồm ngân sách tỉnh (hoặc thành phố trực thuộc trung ương), ngân sách huyện (thị xã), ngân sách xã (hoặc phường, thị trấn), nguồn thu được phân thành hai nhóm: đó là thu cố định và thu điều tiết. Nguồn thu của NSĐP, cơ chế phân cấp quản lý hiện hành đã quy định rõ các khoản thu cố định được để lại 100% cho từng cấp ngân sách và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã (gọi là tỷ lệ điều tiết) đã tạo chủ động và tăng cường trách nhiệm đối với chính quyền các cấp trong việc chăm lo bồi dưỡng quản lý nguồn thu ngân sách trong tỉnh. Việc phân định rõ nguồn thu, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3-5 năm. Cơ chế mới này đã mở rộng quyền hạn cho các cấp chính quyền về lĩnh vực thu NSNN, chẳng hạn, cho phép HĐND tỉnh quyết định các khoản phụ thu, một số khoản phí, lệ phí, cho phép địa phương được phép vay để đầu tư phát triển; cho phép HĐND huyện, xã được quyết định các khoản thu do dân đóng góp (bắt buộc hoặc tự nguyện) để xây dựng kết cấu hạ tầng địa phương. Trên cơ sở quy định đó, đã tạo ra sự năng động và tính hợp lý đối với từng địa phương trong việc quy định các khoản thu, đồng thời vẫn đảm bảo được sự quản lý của các cấp trên và tính thống nhất của NSNN [7]. Hệ thống chính sách thu có nhiều loại, thuế có nhiều sắc thuế với nhiều thuế suất; phí, lệ phí,... Trong đó thuế GTGT đã thể hiện tính ưu việt hơn khi thay thế thuế doanh thu và thuế thu nhập doanh nghiệp đã góp phần đảm bảo tính hợp lý cho đối tượng nộp thuế, khả năng huy động nguồn thu nhiều hơn, tuy vẫn còn bộc lộ một số bất cập khi áp dụng. Các khoản thu vượt của ngân sách đo thường trực HĐND, UBND tỉnh quyết định. Các đơn vị thu (thuế, hải quan, cơ quan khác) tích cực triển khai các biện pháp thu, tổ chức bộ máy thu được kiện toàn từng bước như tổ chức sắp xếp, đào tạo, bồi dưỡng lại để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ. - Phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSĐP Nhiệm vụ chi của NSĐP bao gồm hai nhóm: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Ngoài ra, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh còn phải đảm nhiệm bổ sung cân đối ngân sách cho cấp dưới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi trả nợ gốc tiền vay cho đầu tư. Ngân sách huyện ngoài nhiệm vụ chi thường xuyên, chi cho đầu tư phát triển còn phải đảm bảo chi bổ sung cho ngân sách xã. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì cấp đó đảm nhiệm, không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài ra, trong cơ chế phân cấp, dự toán ngân sách các cấp chính quyền địa phương được bố trí khoản dự phòng từ 3-5% tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh đột xuất trong năm ngân sách. Khoản dự phòng này mặc dù nhỏ nhưng có tác dụng tạo được sự chủ động giải quyết các công việc đột xuất phát sinh của các cấp chính quyền và giảm được công việc sự vụ cho cấp trên [7]. Luật NSNN và các nghị định về phân cấp quản lý ngân sách của Chính phủ là những văn bản pháp quy cao nhất. Nó đã và đang tạo hành lang pháp lý hữu hiệu trong việc quản lý và điều hành ngân sách giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cơ chế phân cấp trong giai đoạn hiện nay, nội dung và phạm vi của phân cấp ngân sách nói chung và NSĐP nói riêng còn nhiều điểm cần phải tiếp tục nghiên cứu cải tiến, đổi mới. 2.2.2.1. Cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSĐP - Công tác chỉ đạo điều hành thực hiện dự toán thu, chi NSNN + Trên cơ sở những chủ trương, biện pháp điều hành kế hoạch kinh tế - xã hội và dự toán NSNN đã được HĐND tỉnh thông qua; UBND tỉnh ban hành nhiệm vụ cho giám đốc Sở, Ban ngành; Chủ tịch UBND các huyện, thị xã; giám đốc các DNNN xây dựng chương trình kế hoạch cụ thể thuộc phạm vi của ngành, đơn vị mình phụ trách để thực hiện tốt dự toán thu, chi NSNN năm. + Căn cứ dự toán thu NSNN năm đã được UBND tỉnh quyết định, Cục thuế chịu trách nhiệm phối hợp với các Sở, ngành, huyện, thị xã triển khai thực hiện các biện pháp quản lý thu nhằm thu đúng, thu đủ theo qui định của pháp luật; chống thất thu, trốn thuế; thực hiện có hiệu quả và đồng bộ các biện pháp chống buôn lậu, gian lận thương mại, chống nợ đọng thuế. Thực hiện việc miễn giảm thuế cho nhân dân vùng bị thiên tai, lũ lụt, các đối tượng chính sách, hộ nghèo, xã nghèo đặc biệt khó khăn, miền núi, vùng cao, vùng sâu theo chính sách của Nhà nước; tiếp tục không thu thuế đối với hoạt động buôn chuyến hàng nông sản. + KBNN Quảng Ngãi có trách nhiệm thực hiện và chỉ đạo KBNN các huyện phối hợp với cơ quan tài chính và thuế các cấp thu, nộp các khoản thu vào NSNN theo đúng chế độ qui định, đồng thời căn cứ vào các qui định về tỷ lệ điều tiết nguồn thu giữa các cấp ngân sách, để xác định số thu điều tiết cho từng cấp ngân sách được hưởng đúng nội dung và tính chất các khoản thu theo mục lục NSNN. - Về cơ chế quản lý điều hành thu, chi NSNN. + Về đầu tư XDCB Tiếp tục ưu tiên vốn ngân sách tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, nhất là vùng kinh tế trọng điểm, vùng sâu, vùng xa; đảm bảo đủ vốn NSNN cho các công trình trọng điểm, các công trình đảm bảo tiến bộ chống bão lụt, công trình chuyển tiếp hoàn thành năm 2000. + Về quản lý thu, chi NSNN Năm 1998, 1999, 2000, 2001 tiếp tục giao ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu ngân sách như các năm trước. Riêng khoản thu cấp quyền sử dụng đất để lại cho ngân sách huyện, thị xã hưởng 100% để phục vụ công tác đo đạc địa hình chính, kiểm kê đất, bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; về thu thuế sử dụng đất nông nghiệp đã giao chỉ tiêu cho các huyện, thị xã đồng thời đã bố trí trong tổng chi ngân sách phần kinh phí bù giảm thu do miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp cho các gia đình chính sách vùng cao, vùng sâu, hộ đói nghèo... Thực hiện Nghị định số 01/1998/NĐ-CP ngày 03/01/1998 của Chính phủ về hệ thống tổ chức y tế địa phương: Chuyển nhiệm vụ y tế xã, phường, thị trấn từ ngân sách xã, phường, thị trấn về cho Sở Y tế quản lý toàn ngành. Trong chi thường xuyên cho đơn vị, ngân sách các cấp trích lại 0,5% để chi cho công tác thi đua khen thưởng theo Thông tư số 24/1999/TT-BTC ngày 04/3/1999 của Bộ Tài chính. Ngoài việc thực hiện những qui định chung về đầu tư xây dựng, một số nguồn thu để lại đầu tư XDCB địa phương như: Nguồn thu xổ số kiến thiết phải được đầu tư mới, nâng cấp, sửa chữa các công trình giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội có địa chỉ cụ thể và được gắn biển các công trình được đầu tư bằng nguồn thu xổ số kiến thiết. Nguồn thu quảng cáo truyền hình được đầu tư nâng cấp, cải tạo, sửa chữa, mua sắm thiết bị cho Đài Phát thanh Truyền hình tỉnh và được quản lý theo chế độ hiện hành. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia tiếp tục thực hiện cơ chế quản lý như Qui định số 38/2000/QĐ-TTg ngày 24/3/2000 của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư số 41/2000/TT-BTC ngày 19/5/2000 của Bộ Tài chính và các văn bản hướng dẫn của Bộ, ngành Trung ương. + Đối với DNNN Thực hiện đầy đủ, nhất quán các quy định của Luật doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật; tiếp tục thực hiện cổ phần hóa và sắp xếp lại doanh nghiệp. Tập trung ưu tiên bổ sung vốn lưu động, vốn đầu tư cho các doanh nghiệp sản xuất - kinh doanh mở rộng sản xuất, kinh doanh có hiệu quả; doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực xuất khẩu, chế biến nông sản, thực phẩm, doanh nghiệp hoạt động công ích... - Những biện pháp chủ yếu để thực hiện dự toán thu, chi NSNN năm 1998, 1999, 2000, 2001. + Dự toán thu các năm là mức thu tối thiểu. Các Sở, Ban ngành, UBND các huyện, thị xã giao dự toán thu cho các đơn vị trực thuộc và cấp dưới, phấn đấu từ 5% đến 10% so với số thu của UBND tỉnh giao. + Các cơ quan chức năng và các sở quản lý chuyên ngành có trách nhiệm xây dựng và thực hiện qui chế giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời tình trạng đổ vỡ về tài chính doanh nghiệp. Tăng cường công tác phân tích tình hình tài chính trong doanh nghiệp, công tác thanh tra, giám sát để phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong kinh doanh. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các ngành liên quan tiếp tục đẩy mạnh việc sắp xếp lại DNNN, thực hiện các hình thức chuyển đổi DNNN theo hướng giao, bán, khoán kinh doanh, cho thuê theo Nghị định 103/1999/NĐ-CP ngày 10/9/1999 của Chính phủ; cổ phần hóa doanh nghiệp một cách vững chắc. Từ đó, thực hiện cơ chế chính sách tài chính để sử dụng có hiệu quả các nguồn tập trung đầu tư, nhằm phát huy nội lực, mang lại hiệu quả kinh tế và tăng thu cho NSNN. + Cục Thuế tập trung triển khai các nguồn thu ngân sách từ trước nay chưa được khai thác và quản lý, nhất là trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, khu doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các đơn vị sự nghiệp có thu. Triển khai đổi mới quy trình nghiệp vụ quản lý thuế, tổ chức hướng dẫn, kiểm tra, phân công lại nhiệm vụ thu thuế giữa Cục Thuế và Chi cục Thuế nhằm tranh thủ và tăng cường sự phối hợp chỉ đạo của các cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp nhằm tạo chuyển biến mạnh trong công tác quản lý thu thuế, nhất là khu vực ngoài quốc doanh. Các địa phương phải tổ chức tốt việc thực hiện miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với các gia đình chính sách, vùng cao, vùng sâu, hộ đói nghèo... đúng đối tượng chính sách, hạn chế thất thoát nguồn thu ngân sách. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tình hình chấp hành chế độ thu nộp ngân sách của các đơn vị. Duy trì nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đội chống thất thu ngân sách. - Về quản lý vốn đầu tư Sở Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan cấp phát vốn đầu tư cùng các sở, ngành liên quan phải tuân thủ các quy trình quản lý đầu tư XDCB, tiếp tục thực hiện các giải pháp đẩy nhanh việc cấp phát, thanh toán vốn cho các công trình, dự án đầu tư qua các hình thức tạm cấp, tạm ứng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư đẩy nhanh tiến độ thi công, sớm đưa các công trình vào khai thác, sử dụng có hiệu quả. Các dự án triển khai thực hiện ngay từ đầu năm, khắc phục tình trạng "vốn chờ công trình". - Về quản lý chi hành chính sự nghiệp Phải dự lường khả năng thu để sắp xếp các khoản chi theo dự toán, không bố trí chi trong khi chưa có nguồn thu tương ứng. Chủ tịch UBND các huyện, thị xã bố trí đủ dự phòng ngân sách theo qui định của Luật NSNN; chủ động sắp xếp trong phạm vi nguồn thu để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh như khắc phục hậu quả thiên tai, cứu đói; không trông chờ vào sự hỗ trợ của ngân sách tỉnh. Đề ra các biện pháp tăng cường tuyên truyền vận động, kiểm tra, thanh tra để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trở thành công tác thường xuyên của các cơ quan, đơn vị. Các Sở, Ban ngành, đoàn thể và UBND các huyện, thị xã triệt để tiết kiệm trong chi tiêu ngân sách, sử dụng tài sản công; thực hiện nghiêm túc quy định chế độ công tác phí, chế độ chi tiêu hội nghị, giao dịch, trang bị điện thoại công vụ, quản lý tài sản công... Tổ chức thực hiện các biện pháp tiết kiệm gắn liền với công khai hóa ngân sách, công khai các khoản đóng góp của nội dung theo qui định của Chính phủ; tăng cường kiểm tra, thanh tra việc chi tiêu ngân sách. Nghiêm cấm các cơ quan hành chính sự nghiệp tự ban hành, thực hiện chế độ chi tiêu ngoài quy định của Nhà nước. Giám đốc các Sở, Ban ngành và Chủ tịch UBND các huyện, thị xã thực hiện qui chế dân chủ ở cơ quan; dự toán thu, chi của các đơn vị hành chính sự nghiệp phải được công khai để mọi người tham gia góp ý; đối với thu, chi NSNN, nhất là các quỹ huy động sức dân phải công khai cho dân biết, giám sát, kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý tài chính ngân sách [34], [35], [36], [37]. 2.2.2.2. Đánh giá kết quả phân cấp quản lý NSĐP Một là, kết quả thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi từ năm 1998 đến năm 2001 đã phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế vào ngân sách. Thể hiện: số thu NSNN tăng qua các năm: từ năm 1998 đến năm 1999 tăng 63,752 tỷ đồng, năm 1999 đến năm 2000 tăng 198,96 tỷ đồng, năm 2000 đến năm 2001 tăng 223,299 tỷ đồng. Thực tế nguồn thu tăng do được sự hỗ trợ thu bổ sung từ NSTW hàng năm vì thực tế Quảng Ngãi vẫn là một tỉnh nghèo chưa tự cân đối được ngân sách, thường xuyên hưởng trợ cấp của trung ương [22], [23], [24], 25]. Qua số liệu ở bảng 2.4 ta thấy tổng thu NSNN trên địa bàn chủ yếu là từ Xí nghiệp quốc doanh trung ương và địa phương, thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh và thuế sử dụng đất nông nghiệp. Tỷ lệ động viên GDP vào NSNN qua các năm vẫn còn thấp, thu NSĐP chiếm tỷ trọng 44,81% năm 1998 hạ xuống còn 21,95% năm 2001; như vậy tỷ lệ NSTW hỗ trợ 55,19% năm 1998 đã tăng lên 78,05% năm 2001. Hai là, đặc điểm nguồn thu khác nhau thì phân cấp thu cũng khác nhau, nguồn thu chiếm tỷ trọng lớn là thu từ các DNNN trung ương, các DNNN địa phương, thu thuế công, thương ngoài quốc doanh... được tập trung vào thu ngân sách tỉnh đáp ứng được mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của tỉnh. Những khoản thu phát sinh trên khắp địa bàn huyện và chiếm tỷ trọng không lớn nên phân cấp thu cho ngân sách huyện để phát huy trách nhiệm của chính quyền trong việc khai thác, sử dụng và nuôi dưỡng nguồn thu như thuế sử dụng đất nông nghiệp, tiền sử dụng đất, thuế nhà đất. Nguồn thu phân cấp cho ngân sách huyện chiếm tỷ trọng bình quân 21-24% trên tổng thu ngân sách. Ba là, ngân sách xã thì nguồn thu được phân cấp chủ yếu là các khoản thu phí, lệ phí, thu hoa lợi nông sản, thu các quỹ đóng góp, thu các khoản đóng góp tự nguyện của dân để xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng ở xã. Nguồn thu phân cấp cho ngân sách xã chiếm tỷ trọng bình quân từ 10-20% trên tổng thu ngân sách. Phân giao các khoản thu này cho ngân sách cấp xã rất phù hợp với đặc điểm hoạt động của xã. Bước đầu đã thực hiện quản lý thu - chi ngân sách xã qua KBNN. Từ chỗ toàn bộ các khoản thu - chi của xã do xã tự quản lý, không phản ánh qua tài khoản ở KBNN, sau khi Luật NSNN có hiệu lực, xã trở thành một cấp ngân sách hoàn chỉnh. Bốn là, việc tổ chức thu được cơ cấu bộ máy thu kết hợp giữa Cục Thuế, KBNN, các cấp chính quyền trên địa bàn và các ngành đảm bảo chỉ đạo công tác thu. Các khoản vượt thu của ngân sách do thường trực HĐND và UBND quyết định, các khoản chi từ nguồn dự phòng ngân sách do Chủ tịch UBND tỉnh quyết định cho từng nhiệm vụ chi cụ thể. Năm là, các khoản chi lớn ngân sách là chi đầu tư XDCB và chi thường xuyên, trong đó chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn nhất; nếu không được sự hỗ trợ của NSTW thì sẽ khó khăn cho tỉnh. Nhiệm vụ chi thường xuyên các cấp ngân sách ở địa phương đã gắn phân cấp ngân sách với phân cấp quản lý ngân sách và với bộ máy hành chính, sự nghiệp. Các đơn vị thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi, cơ chế cấp phát và kiểm soát chi được thực hiện thống nhất. Sáu là, Sau khi Luật NSNN có hiệu lực, việc thu, chi ngân sách có sự biến đổi về chất, điều hành ngân sách sát hợp với kế hoạch hơn. Việc phân định phạm vi, trách nhiệm, quyền hạn quản lý thu và cấp phát ngân sách giữa trung ương và địa phương đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, từng bước phù hợp với yêu cầu thực tế đặt ra. Bảy là, quỹ ngân sách không bị chiếm dụng, đảm bảo tốt khả năng thanh toán của Nhà nước; kiểm soát chặt chẽ việc chi tiêu của đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách cấp qua KBNN. Thông tin kịp thời, chính xác số liệu thu, chi tồn quỹ ngân sách cho các cấp quản lý ngân sách, đảm bảo cho việc điều hành ngân sách chuẩn xác. 2.3. Những hạn chế, tồn tại và nguyên nhân trong việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi 2.3.1. Những hạn chế, tồn tại 2.3.1.1. Về quy trình ngân sách - Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự toán đến chấp hành và quyết toán) còn rất cồng kềnh, phức tạp; quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi chỉ do thói quen mà không tính đến sự biến đổi và sự cần thiết hữu hiệu trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết và tính toán cụ thể cho từng loại chi, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính toán trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan. Khi cấp phát kinh phí cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách không sát với thực tế, nhưng lại bắt buộc các đơn vị sử dụng phải thực hiện đúng số cấp phát, không được làm theo nhu cầu thực tế. Các chỉ tiêu thu, chi ngân sách như: định mức chi hành chính quá lạc hậu, rất chậm sửa đổi các định mức chi cho sự nghiệp kinh tế chưa bản hành cho từng loại hình, các căn cứ xác định số thu chưa đầy đủ. - Quyền hạn về phê duyệt ngân sách chồng chéo giữa Nhà nước Trung ương và chính quyền địa phương như: Quốc hội có quyền phê chuẩn dự toán NSNN bao gồm NSTW và NSĐP, nhưng theo Luật tổ chức HĐND và UBND thì HĐND duyệt dự toán NSĐP; hoặc thẩm quyền phê chuẩn quyết toán NSĐP là do HĐND địa phương, sau đó Bộ Tài chính tổng hợp trình Quốc hội thông qua. Như vậy, cùng một nội dung ngân sách địa phương lại có hai cơ quan càng quyết định, trên thực tế vai trò của chính quyền địa phương đặt vào thế bị động, phê chuẩn lại cái đã được cấp trên phê chuẩn. UBND địa phương thường phải họp nhiều lần để xem xét sửa đổi hoàn chỉnh dự toán ngân sách trình HĐND cùng cấp. Thời gian họp HĐND để thảo luận và quyết định dự toán NSĐP có hạn, các đại biểu HĐND chưa được thông báo trước dự toán ngân sách để có đủ thời gian nghiên cứu, tìm hiểu tham gia ý kiến; mặt khác, sự hiểu biết về ngân sách của một số đại biểu lại có hạn và chưa đáp ứng yêu cầu. - UBND địa phương điều hành chấp hành NSĐP trong tình thế bị động lúng túng, vì thu không đủ chi nên trông chờ vào ngân sách Trung ương, nguồn dự trữ lại thấp, cho nên việc chấp hành ng