Luận văn Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực nhà nước

ri cả nước đã bỏ phiếu bầu ra QH khoá XI (2002-2007).Là khoá QH đầu tiên của thế kỷ XXI, QH khoá XI có vai trò rất quan trọng trong giai đoạn tiếp tục công cuộc đổi mới và công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, văn minh.QH đã đạt được nhiều thành tựu, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; tất nhiên cũng không thể tránh khỏi những khiếm khuyết và hạn chế nhất định. 1.2. Thực trạng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH 1.2.1. Những thành tựu trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH Đánh giá một cách toàn diện, hơn 60 năm trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, QH Việt nam đã thu được nhiều kết quả tốt đẹp, đáng khích lệ .Bước chuyển biến cơ bản nhất, rõ nét nhất thể hiện trong việc trước đây chúng ta quản lý kinh tế - xã hội chủ yếu bằng chính sách, nghị quyết và mệnh lệnh hành chính thì nay hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đã trở thành công cụ quản lý xã hội, khẳng định và phát huy hiệu quả trong cuộc sống.Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất được ban hành khá đầy đủ theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh trên khắp các lĩnh vực của đời sống xã hội, có hiệu lực, có tính khả thi cao, làm cơ sở cho mọi cơ quan nhà nước, mọi tổ chức và công dân sống và làm việc theo tinh thần của nhà nước pháp quyền. Một trong những thành tựu quan trọng của QH đó là việc coi trọng vai trò của nhân dân trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luât. Quyền làm chủ và trí tuệ của nhân dân ngày càng được phát huy, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hướng tới nhân dân đã thay cho việc coi trọng, ưu tiên giải quyết những vấn đề về quản lý nhà nước mà ít quan tâm tới đối tượng thi hành là người dân như trước kia. Vấn đề bảo đảm quyền, lợi ích của người dân được xác định là vấn đề trọng tâm trong quá trình soạn thảo, thẩm tra và thông qua các dự án luật như Luật Bảo hiểm xã hội(2006), Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của bộ luật lao động (phần đình công) năm 2006. QH đã thực sự quan tâm thúc đẩy triển khai dự án Luật trưng cầu ý dân trên thực tế. Vai trò của các chuyên gia, các nhà hoạt động thực tiễn cũng được tăng cường. Đặc biệt, hình thức lấy ý kiến nhân dân đối với các dự án văn bản pháp luật được tổ chức thường xuyên và bước đầu sử dụng được thế mạnh của công nghệ thông tin. Một số dự án luật quan trọng được đưa lên các trang báo điện tử để lấy ý kiến nhân dân.Vì thế, Luật được xây dựng hợp với lòng dân, được nhân dân đón nhận và nhanh chóng thực thi trong cuộc sống. Về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH đã được xây dựng trên cơ sở yêu cầu và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, được sửa đổi, bổ sung một cách linh hoạt. Hoạt động lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật hàng năm đã đi dần vào nề nếp. Chương trình lập ra mang tính khả thi hơn trước, thể hiện qua việc số lượng dự án đưa vào chương trình ngày càng lớn và tỷ lệ thực hiện ngày càng cao, tiến độ thực hiện ít phải điều chỉnh. Trong quá trình triển khai, thực hiện chương trình xây dựng pháp luật cả nhiệm kỳ cho đến kỳ họp thứ 9 (5/6/2006) QH khoá XI đã có 03 lần điều chỉnh chương trình, theo đó số dự án rút khỏi chương trình là 02 ( 01 dự án luật, 01 dự án pháp lệnh), số dự án bổ sung là 17 dự án luật, 01 dự thảo nghị quyết chứa đựng quy phạm pháp luật và 04 dự án pháp lệnh Báo nhà nước và pháp luật số 11/2006 . Đây là một thành công lớn trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của nhiệm kỳ QH khoá XI. Với việc thông qua luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của QH đã có những bước cải tiến mang tính đột phá. Đó là việc xem xét, thông qua luật tại một hoặc hai kỳ họp QH. Trừ một số dự án luật không phức tạp, QH xét thấy có thể thông qua ngay tại một kỳ họp, hầu hết các dự án luật đã được áp dụng quy trình thông qua tại hai kỳ họp QH; đem lại những chuyển biến có tính bước ngoặt, chấm dứt tình trạng một dự án luật có thể trình ra QH nhiều lần, trong nhiều năm, các chủ thể có căn cứ vững chắc để lập kế hoạch triển khai hoạt động theo đúng tiến độ mà chương trình đã đề ra. Bên cạnh đó, công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh đã được thực hiện tốt hơn. Việc tổ chức soạn thảo được tiến hành quy củ từ thành lập ban soạn thảo đến lấy ý kiến của các cơ quan đối với dự án, dự thảo. Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật được gửi cho các cơ quan có thẩm quyền, các vị đại biểu theo đúng quy định tạo điều kiện và thời gian nghiên cứu kỹ trước khi thảo luận, chỉnh lý giúp cho việc soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có chất lượng và khả thi. Lần đầu tiên có một Uỷ ban của QH soạn thảo và trình dự án luật ra QH thành công, đặc biệt đó lại là một dự án luật mang tính chuyên môn cao. Uỷ ban khoa học công nghệ và môi trường của QH khoá XI đã chủ động đề xuất việc xây dựng dự án luật giao dịch điện tử và chủ động thực hiện việc soạn thảo dự án luật này. Dự án Luật giao dịch điện tử đã được QH cho ý kiến tại kỳ họp thứ 7 và thông qua tại kỳ họp thứ 8 ( cuối năm 2005) khẳng định trên thực tế khả năng xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của các Uỷ ban QH. Về việc xem xét, thông qua các dự án luật, dự án pháp lệnh, nhờ một phần làm tốt khâu lập chương trình xây dựng pháp luật, ấn định rõ thời gian xem xét, thảo luận, thời gian phát biểu của mỗi đại biểu QH, việc điều hành rõ ràng, dứt khoát của chủ toạ các phiên họp đã góp phần khắc phục những hạn chế về thời gian làm việc của QH, UBTVQH, giúp cho việc chuẩn bị, thông qua văn bản quy phạm pháp luật tại kỳ họp QH, tại phiên họp UBTVQH được chủ động, nhanh chóng, bảo đảm chất lượng. Nội dung các văn bản quy phạm pháp luật ban hành mang tính toàn diện, bao trùm mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, kỹ thuật xây dựng văn bản có nhiều tiến bộ, văn phong pháp lý trong sáng, rõ ràng, thuật ngữ được sử dụng chính xác hơn, sự giải thích pháp luật cũng có sự thống nhất, khoa học. Số lượng văn bản luật, pháp lệnh và nghị quyết được ban hành tăng gấp nhiều lần. Cụ thể, QH khoá XI đã tạo ra được bước nhảy vọt trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Năm năm qua, QH đã xem xét thông qua được 84 luật, bộ luật và 15 nghị quyết có chứa đựng quy phạm pháp luật; UBTVQH đã xem xét thông qua được 37 pháp lệnh đưa số lượng văn bản pháp luật được thông qua cả nhiệm kỳ tăng nhiều lần so với trước đây Cổng thông tin điện tử - Bộ Tư pháp . Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đã quán triệt quan điểm, đường lối, chủ trương của Đảng, đáp ứng các yêu cầu thực tiễn đề ra, tạo cơ sở cho việc giải quyết các vấn đề bức xúc của cuộc sống, thiết lập trật tự mới trong quản lý xã hội; đồng thời mở ra triển vọng đẩy nhanh việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của nước ta. Là QH đầu tiên hoạt động trên cơ sở những quy định đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001 của Hiến pháp 1992, với định hướng mới là xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam XHCN, QH khoá XI đã xem xét, sửa đổi các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước: Luật hoạt động giám sát của QH 2005, Luật tổ chức HĐND và UBND 2003, Luật bầu cử đại biểu HĐND 2003…Nhằm kiện toàn bộ máy nhà nước từ TW đến địa phương. Để đáp ứng yêu cầu phát triển của sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước với chủ trương hội nhập và nhất là việc Việt Nam trở thành thành viên của WTO, QH, UBTVQH đã giành sự ưu tiên cho việc xây dựng và ban hành các luật, pháp lệnh về lĩnh vực kinh tế. Trong đó chú trọng các vấn đề về phát triển doanh nghiệp, chính sách đầu tư tín dụng, ngân hàng, hội nhấp khu vực và thế giới như Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật thuế giá trị gia tăng, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức tín dụng, Luật Cạnh tranh, Luật Chứng khoán, Luật Thương mại, Luật Đầu tư, Luật Ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế, pháp lệnh số 22/2004/PL-UBTVQH ngày 20/802004 về chống trợ cấp hàng hoá nhập khẩu vào Việt nam.. .Đến tháng 12 năm 2006 QH và UBTVQH thông qua 10 Luật và 01 pháp lệnh liên quan trực tiếp đến WTO Ts. Hoàng Phước Hiệp- “ Việt nam gia nhập WTO và vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt nam”, báo Dân chủ và pháp luật số 1 năm 2007. , gia nhập nhiều điều ước quốc tế đa phương quan trọng về sở hữu trí tuệ và ký kết nhiều điều ước quốc tế song phương về tín dụng, hàng hải. hàng không…Các văn bản này đã tạo hành lang pháp lý thông thoáng hơn, thúc đẩy sự phát triển của các thành phần kinh tế, phát huy tối đa nội lực, thu hút ngoại lực tạo thêm nhiều việc làm cho người lao động. Trên lĩnh vực xã hội, QH cũng đã ban hành nhiều văn bản cần thiết để điều chỉnh các vấn đề xã hội quan trọng như: Luật Bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em, Luật Trợ giúp pháp lý, Luật Phòng chống tham nhũng, Nghị quyết số 16/2003/NQ-QH về việc thực hiện thí điểm tổ chức quản lý, dạy nghề và việc làm cho người cai nghiện ma tuý ở Thành phố Hồ Chí Minh và một số tỉnh, thành phố trực thuộc TW, Pháp lệnh số 27/2005/PL-UBTVQH 11 về cựu chiến binh, pháp lệnh số 26/2005/PL-UBTVQH ngày 29/6/2005 về ưu đãi người có công với cách mạng… Giữ vững quan điểm coi trọng nhân tố con người, coi giáo dục và đào tạo khoa học, công nghệ là quốc sách hàng đầu, QH đã ban hành nhiều văn bản pháp luật làm cơ sở cho hoạt động này: Luật Giáo dục, Luật Dược, Luật Tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật, Luật Xuất bản, … Để tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, giữ vững an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, QH, UBTVQH đã ban hành một số văn bản quy phạm quan trọng như: Luật An ninh quốc gia, Luật Quốc phòng, Luật Thanh tra, Luật Khiếu nại tố cáo, Luật Thi đua khen thưởng, Luật Tố tụng dân sự, Nghị quyết số 338/2003/NQ-UBTVQH ngày 17/3/2003 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong tố tụng gây ra… Có thể nói, những thành tựu mà QH đạt được trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật đánh dấu bước phát triển nhảy vọt trên mọi phương diện, tạo tiền đề để các nhiệm kỳ QH sau đẩy mạnh tiến độ và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật một cách vững chắc hơn. 1.2.2. Những hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH mặc dù đã đạt được những thành tựu đáng kể, song vẫn bộc lộ nhiều thiếu sót, tồn tại. Điểm hạn chế lớn nhất thể hiện ở chất lượng các văn bản được ban hành còn phổ biến tình trạng “luật ống”, “luật khung”, nhiều quy định còn chưa phù hợp với thực tế. Luật muốn đi vào cuộc sống đòi hỏi phải có những quy định chi tiết, cụ thể để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong cuộc sống. Trên thực tế, các luật, pháp lệnh đã ban hành chủ yếu mới chỉ dừng lại ở những quy định mang tính chất khái quát, trừu tượng. Ngoại trừ Bộ luật hình sự và bộ luật dân sự, hầu như chúng ta tìm thấy rất ít các văn bản quy phạm pháp luật được lượng hoá và có thể áp dụng được ngay. Điều này dẫn đến tình trạng để thi hành luật thì phải có hàng loạt nghị định quy định chi tiết. Nếu không có các quy định của Chính phủ để triển khai luật, pháp lệnh thì tính hiệu lực bắt buộc, tính quy phạm phổ biến của các văn bản pháp luật do QH, UBTVQH ban hành chỉ là kết quả của việc tranh luận trên nghị trường chứ chưa phải là vấn đề cần thiết, đáp ứng được sự mong đợi của người dân, của xã hội. Mặc dù điều 7 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 đã đưa ra nguyên tắc: “Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực”. Nhưng trên thực tế các ban soạn thảo thường không chuẩn bị kịp các dự thảo văn bản hướng dẫn để trình đồng thời, hoặc nếu có thì việc chuẩn bị và trình dự thảo cũng mang tính chất đối phó. Tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định và thông tư hướng dẫn vẫn đang là vấn đề nan giải trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH. Theo thống kê của văn phòng Chính phủ, tính đến giữa tháng 3 năm 2006 còn 143 dự thảo văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh chưa được ban hành Báo nghiên cứu, trao đổi số 5/2006 trang 6 . Điển hình của sự chậm trễ này là nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Quốc tịch ra đời sau gần 2 năm, nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Dầu khí ra sau 3 năm rưỡi, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2002 sau khi đã có hiệu lực 3 năm mới có nghị định 161/2005/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành. Sự chờ đợi càng kéo dài, tính khả thi của luật, pháp lệnh càng giảm nhất là khi trách nhiệm của các cơ quan thi hành không được quy định rõ trong văn bản. Tình trạng luật, pháp lệnh còn nhiều điều khoản chung chung cũng dẫn tới số lượng các văn bản hướng dẫn rất nhiều, vô tình hoặc hữu ý lấn át cả văn bản chính. Ví dụ, Pháp lệnh phí, lệ phí năm 2001: tổng số văn bản mà Chính phủ phải ban hành là 18 văn bản, tổng số văn bản mà Bộ Tài chính phải ban hành là 175 văn bản Công văn số 6752/TC/BC ngày 03/6/2005 của Bộ Tài chính, trang 6 . Điều đó đã phần nào làm giảm chất lượng văn bản luật, pháp lệnh. Trong những ngày vắng mặt văn bản hướng dẫn thì các văn bản quy phạm pháp luật của QH, UBTVQH buộc phải tuỳ nghi và thật khó mà đúng luật. Một hạn chế lớn trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH là quy trình xây dựng và ban hành văn bản luật, pháp lệnh còn chưa theo kịp yêu cầu công tác xây dựng pháp luật phục vụ sự nghiệp đổi mới. Nhìn vào tiến độ thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm cũng như cả nhiệm kỳ thì chỉ mới thực hiện được khoảng 60-70% số dự án Các nghi quyết kỳ họp thứ 11 QH khoá X, NXB Chính trị quốc gia 2002 trang 30 và còn chậm rất nhiều so với kế hoạch. Ví dụ như Bộ luật hình sự được đưa vào chương trình chính thức của QH từ năm 1995 nhưng đến kỳ họp thứ 6 QH khoá X năm 1999 mới được thông qua. Điều đó đã dẫn tới tình trạng “dồn toa” trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Nhiều dự án luật, pháp lệnh phải chuyển cho các kỳ họp sau thông qua làm cho một số vấn đề xã hội bức xúc, cần có luật điều chỉnh nhưng lại chưa được đưa vào chương trình xây dựng luật, có những luật không phù hợp vẫn phải duy trì. Việc quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay phần nào hạn chế quyền sáng kiến lập pháp của các chủ thể đã được Hiến pháp và các văn bản pháp luật liên quan ghi nhận. Khi chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đã được thông qua thì khó có cơ hội để đề xuất một sáng kiến lập pháp khác nằm ngoài chương trình mặc dù là rất cần thiết. Việc thẩm định dự án, dự thảo luật của QH hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Theo quy định của pháp luật, Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình QH, UBTVQH hoặc để Chính phủ tham gia ý kiến đối với những dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu QH trình; Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của QH có trách nhiệm thẩm tra các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của UBTVQH. Song hoạt động thẩm định, thẩm tra chưa đạt hiệu quả cao, thể hiện ở các mặt: thời gian gửi thẩm định, thẩm tra chậm, các vấn đề thẩm định, thẩm tra không được lập luận, phản biện khoa học, khách quan, đội ngũ chuyên gia thực hiện công tác thẩm định, thẩm tra vừa mỏng lại thiếu người am hiểu sâu về lĩnh vực cần thẩm định, thẩm tra…Bên cạnh đó, tính cục bộ về những lợi ích của các Bộ, ngành còn ẩn chứa trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh; việc tổ chức lấy ý kiến cũng còn mang tính hình thức. Cách thảo luận, xem xét, thông qua dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn nặng nề câu chữ và như ý kiến của nhiều người là làm văn tập thể mà chưa chú trọng đúng mức đến tư tưởng chủ đạo, phản ánh chủ trương, đường lối của Đảng. Cách làm việc hiện nay là vừa thiết kế, vừa thi công dẫn tới quá trình xây dựng pháp luật của QH, UBTVQH tốn nhiều thời gian lại chưa đảm bảo chất lượng. Một thực trạng cũng cần đề cập trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH đó là việc tồn tại những văn bản quy phạm pháp luật chưa phản ánh đầy đủ quy luật khách quan của đời sống xã hội, nội dung của luật nhiều lúc không theo kịp sự phát triển của thực tiễn, mang nặng ý chí chủ quan, tính khả thi và tính dự báo chưa cao làm cho luật thường xuyên phải sửa đổi, bổ sung. Chẳng hạn, Luật Thuế giá trị gia tăng vừa ban hành chưa có hiệu lực thi hành đã phải sửa và thời gian thi hành chưa được bao lâu lại phải sửa tiếp. Điều này dẫn đến việc luật khó phát huy hiệu lực khi đi vào cuộc sống, còn nhiều mâu thuẫn, chồng chéo và không đảm bảo tính đồng bộ của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; trong khi kỹ thuật soạn thảo một luật sửa nhiều luật, một văn bản sửa nhiều văn bản hầu như chưa được áp dụng trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH. Về vấn đề nội luật hoá các điều luật quốc tế. Trong bối cảnh toàn cầu hoá hiện nay, mối quan hệ qua lại giữa các quốc gia trên mọi lĩnh vực ngày một tăng, hợp tác quốc tế và khu vực trở thành một xu thế tất yếu, thể chế và cơ chế đa phương ngày càng đóng vai trò quan trọng. Chính vì vậy, tất cả các nước trên thế giới không chỉ cần cải cách và điều chỉnh các chính sách quốc gia mà còn phải điều chỉnh và phát triển khung pháp lý cho phù hợp với pháp luật quốc tế. Thích ứng với điều đó, thời gian qua nước ta đã ký kết nhiều điều ước quốc tế với nỗ lực rà soát, đối chiếu và sửa đổi, xây dựng pháp luật quốc gia để thực hiện các nghĩa vụ pháp lý quốc tế đã cam kết. Tuy nhiên, cũng như nhiều nước đang phát triển khác, Việt Nam vẫn đang trong quá trình chuyển đổi cơ cấu kinh tế - xã hội và hệ thống pháp luật đang hình thành ở mức độ khiêm tốn nên vấn đề chuyển hoá điều ước quốc tế vào pháp luật quốc gia gặp nhiều khó khăn và bất cập. Nhiều điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập chưa được nội luật hoá vào pháp luật quốc gia hoặc còn nhiều mâu thuẫn, không phù hợp giữa những điều ước quốc tế đó với các đạo luật trong nước. Chẳng hạn như, những nội dung cụ thể của Hiệp định Thương Mại Việt Nam – Hoa Kỳ liên quan đến khái niệm về thương mại, doanh nghiệp, về quyền sở hữu trí tuệ có sự khác biệt rất lớn với Luật Doanh nghiệp, Luật Sở hữu trí tuệ của Việt Nam. Tương tự, quan niệm về thuật ngữ “hàng hoá” Luật Thương mại và Luật Hải quản của chúng ta có định nghĩa “hàng hoá” khác nhau. Các hiệp định của WTO không có định nghĩa về khái niệm này nhưng các Hiệp định đó đều dựa vào quy định của công ước của tổ chức hải quan thế giới về hệ thống hài hoà mã số và mô tả hàng hoá (công ước HS) để xử lý vấn đề, Việt Nam cũng là thành viên của công ước. Theo quy định, tất cả những sản phẩm cụ thể được liệt kê, được mã hoá và mô tả trong danh mục HS đính kèm công ước HS thì được gọi là hàng hoá chứ không chung chung và định nghĩa rất trừu tượng như trong Luật Thương mại 2005 và Luật Hải quan 2005. Để tránh tình trạng mâu thuẫn giữa hai hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, các văn bản luật Việt Nam thường có điều khoản quy định về việc ưu tiên áp dụng điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Khi không xác định rõ ràng địa vị chính xác của điều ước quốc tế trong thứ bậc hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do QH ban hành thì vừa thiếu đi sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật vừa không đảm bảo tính khả thi của điều ước quốc tế trong quá trình thực hiện. Nội dung này đã nói lên sự hạn chế trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của QH về vấn đề nội luật hoá cũng như giải quyết thoả đáng mối quan hệ giữa luật quốc tế và luật quốc gia nhằm hạn chế tình trạng xung đột pháp luật ngoại. Thời gian tới, hạn chế đó cần nhanh chóng được khắc phục nhất là sau khi Việt Nam đã trở thành thành viên thứ 150 của WTO, hội nhập toàn diện với nền kinh tế thế giới. 2. Hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND 2.1. Các quy định của pháp luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND Trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND là một vấn đề quan trọng đã được Hiến pháp và các văn bản pháp luật ghi nhận, bởi HĐND các cấp chính là cầu nối giữa nhân dân và nhà nước. Tuy nhiên, nhìn một cách toàn diện, pháp luật từ năm 1945 đến trước Hiến pháp 1992 liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND có rất ít các quy định về vấn đề này. Tại điều 58 Hiến pháp 1946 mới chỉ quy định: “ HĐND quyết nghị những vấn đề thuộc địa phương mình. Những nghị quyết ấy không được trái với chỉ thị của cấp trên”. Đến Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 và các Luật Tổ chức HĐND và UBND tương ứng năm 1962, 1983, 1989, Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 tiếp tục khẳng định văn bản quy phạm pháp luật của HĐND được ban hành dưới hình thức nghị quyết có tính nguyên tắc chung, không cụ thể, rạch ròi. Từ sau Hiến pháp 1992, cùng với sự thay đổi nhận thức về vai trò, tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong tư duy Nhà nước ta, hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND đã được quan tâm và pháp luật quy định một cách đầy đủ hơn. Điều 120 Hiến pháp 1992 quy định: “ Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND ra nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngân sách, về quốc phòng an ninh ở địa phương, về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhân dân, hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao phó, làm tròn nghĩa vụ đối với cả nước”. Để cụ thể hoá thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và được sửa đổi bổ sung năm 2003 quy định tại điều 10: “Khi quyết định những nhiệm vụ, quyền hạn của mình HĐND ra nghị quyết”. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật được QH thông qua ngày 12/01/1996 sửa đổi, bổ sung năm 2002 là đạo luật đầu tiên điều chỉnh các quan hệ trong xây dựng pháp luật, loại bỏ được nghịch lý “sự vô trật tự lại có thể xác lập được trật tự” Trích theo Lê Văn Hoè “Thực hiện luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND” . Nhưng có một vấn đề đặt ra là, luật này cũng chỉ quy định tương đối toàn diện về văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước trung ương và nhắc lại hình thức văn bản quy phạm pháp luật của HĐND theo tinh thần của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND mà không quy định cụ thể thẩm quyền, quy trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp. Dẫn đến hậu quả là hoạt động ban hành văn bản quy phạm của HĐND các cấp thiếu nhất quán, không đảm bảo tính hệ thống, tách biệt lợi ích địa phương với lợi ích chung của xã hội, phá vỡ trật tự nghiêm ngặt về thứ bậc hiệu lực pháp lý giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Nhằm khắc phục những hạn chế đó, ngày 3/12/2004 QH đã thông qua Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Ngoài phần mở đầu với 06 chương và 56 điều khoản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND quy định những vấn đề liên quan đến hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND như khái niệm, hình thức, phạm vi tác động của văn bản, thẩm quyền ban hành văn bản…Những quy định này đã đặt cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương nói chung và HĐND các cấp nói riêng, góp phần nâng cao hoạt động của HĐND trong quản lý, điều hành các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương theo cơ chế mới. 2.2. Những thành tựu trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp Trong thời gian qua, việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND các cấp ngày càng được quan tâm và có những bước phát triển mới, đạt được nhiều thành tựu quan trọng. Nhìn chung, HĐND ở cả ba cấp (cấp tỉnh, huyện, xã) đã ban hành được một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời thể chế hoá chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước, của cấp uỷ phù hợp với tình hình, đặc điểm và yêu cầu chính trị của địa phương. Góp phần đưa pháp luật vào thực tiễn cuộc sống, làm cho cán bộ và nhân dân địa phương sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật. HĐND các cấp cũng đã tổ chức nghiên cứu, áp dụng khá tốt văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp mình. Chính vì thế mà hoạt động xây dựng nghị quyết của HĐND đáp ứng được nhu cầu điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong mọi lĩnh vực của đời sống, phù hợp với nhiệm vụ, quyền hạn được quy định, tạo ra cơ chế chính sách thu hút các nguồn lực ở trong và ngoài phạm vi địa phương, kích thích kinh tế phát triển đời sống vật chất, văn hoá, tinh thần của nhân dân ngày càng được cải thiện rõ rệt. Bộ mặt kinh tế - xã hội của địa phương “thay da đổi thịt” từng ngày, đóng góp không nhỏ vào thành tựu về mọi mặt của đất nước nói chung. Bên cạnh đó, chất lượng văn bản quy phạm pháp luật được nâng cao cả về nội dưng lẫn hình thức và kỹ thuật pháp lý, nhất là đối với các văn bản do HĐND tỉnh ban hành. Những nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội như phát triển giao thông nông thôn, kiên cố hoá kênh mương, xoá đói giảm nghèo, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, phòng chống dich bệnh, giải quyết việc làm…phù hợp với nguyện vọng của