Luận văn Những vấn đề lý luận và thực tiễn về hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật

in cần thiết và thiết kế lại một hoặc nhiều những vấn đề còn có ý kiến khác nhau, đồng thời có thể giảm bớt chi phí về thời gian và vật chất cho việc soạn thảo và hướng dẫn thi hành các văn bản khi được thông qua và có hiệu lực. Kinh nghiệm trong những năm qua (từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996) đến nay cho thấy, các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có thể cải thiện được kết quả xây dựng pháp luật nhờ một quy trình thẩm định, thẩm tra tương đối khoa học, góp phần chỉnh lý, hoàn thiện các dự án, dự thảo. Chất lượng thẩm định, thẩm tra một dự án, dự thảo có tác động mạnh đến trình độ xây dựng pháp luật, tác động tới quy mô của việc thực hiện pháp luật. Ngược lại, nếu thẩm định, thẩm tra không chuẩn xác có thể làm nản lòng chủ thể soạn thảo, ban hành và kết quả là, dự án, dự thảo sẽ gây thiệt hại cho xã hội. Mặt khác, nếu thẩm định, thẩm tra hời hợt, không nắm bắt, tuân thủ các quy định của pháp luật và không có nghiệp vụ thẩm định, thẩm tra sẽ làm cho các chủ thể mất tin tưởng và tốn kém nhiều sức lực, thời gian để giải quyết những mâu thuẫn, không thống nhất trong hệ thống pháp luật hiện hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định, thẩm tra của cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá những mặt được, chưa được của các dự án, dự thảo và từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự án, dự thảo. Chẳng hạn, khi chúng ta tiến hành xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong tình trạng nước ta còn có hiện tượng giao các dự án, dự thảo cho các Bộ, ngành chủ trì xây dựng nội dung thì việc xem xét, đánh giá theo một quy trình nhất định nhằm bảo đảm chất lượng là việc làm không thể thiếu được. Thông thường, xây dựng dự án, dự thảo chỉ khai thác những mặt có lợi cho ngành, lĩnh vực, địa phương mình mà khó có cái nhìn tổng thể, do đó điều quan trọng là từ những ý tưởng ban đầu ấy(của Bộ, ngành) nhiệm vụ của những người làm công tác thẩm định cần nâng cấp, bổ sung, hoàn thiện và làm cho những ý tưởng đó trở thành phổ biến, bảo đảm lợi ích chung của đất nước. Hơn nữa, thẩm định, thẩm tra còn có giá trị: buộc chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự án, dự thảo phải tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định; Có thể phủ quyết một phần hoặc toàn bộ nội dung của dự thảo, dự án; đưa ra kiến nghị, đề nghị các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định và tạo ra cơ chế phối hợp giải quyết công việc có tính chất liên ngành giữa chủ thể soạn thảo hoặc ban hành dự án, dự thảo với các cơ quan, tổ chức hữu quan; Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền bãi bỏ, đình chỉ việc thi hành hoặc ban hành mới dự án, dự thảo. Như vậy, ngoài giá trị là xem xét, kiểm tra (đôi khi là tư vấn) công tác thẩm định, thẩm tra còn tạo ra một cơ chế bắt buộc các chủ thể phải thực hiện các ý kiến của cơ quan thẩm định. Giá trị pháp lý này ở nước ta còn bị coi nhẹ. ở một số nước, vai trò thẩm định không chỉ dừng lại ở xem xét, kiến nghị mà chủ thể thẩm định còn có thể đưa các dự án, dự thảo ra trước công luận( báo chí) hoặc đề nghị xem xét dự án, dự thảo trước Toà Hành chính (như ở Pháp và một số bang của CHLB Đức), hoặc Chính phủ trao thẩm quyền đình chỉ cho cơ quan thẩm định và thông báo lại cho cơ quan có thẩm quyền đình chỉ, huỷ bỏ văn bản đó. CHƯƠNG 2 Thực trạng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật 2.1. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương. Qua 20 năm đổi mới, Việt Nam đã xây dựng được một hệ thống pháp luật ngày càng đồng bộ, tạo được bước chuyển biến cơ bản trong hoạt động quản lý nhà nước từ chủ yếu bằng chính sách, mệnh lệnh hành chính sang quản lý bằng pháp luật. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, sửa đổi, bổ sung năm 2002 đã tạo cơ sở pháp lý đồng bộ, thống nhất cho quy trình lập pháp, lập quy, đáp ứng được những vướng mắc trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ đổi mới. Chất lượng văn bản quy phạm pháp luật là một trong những yếu tố cơ bản bảo đảm tính thực thi, tính hiệu lực và hiệu quả của pháp luật trong cuộc sống. Vì vậy, làm thế nào để bảo đảm chất lượng của chúng luôn là mối quan tâm của Đảng và Nhà nước ta. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ sung năm 2002) đã quy định những cơ chế, phương pháp để bảo đảm mục tiêu này, trong đó, có cơ chế thẩm định. “Thẩm định” là một chế định luật. Lần đầu tiên, tại Điều 29 và Điều 63 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 1996 đã quy định trách nhiệm của Bộ Tư pháp trong việc thẩm định các dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết, nghị định trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định. Có thể khẳng định thẩm định là một hoạt động mang tính chất tiền kiểm do một cơ quan chuyên trách thực hiện. Cùng với các hoạt động nghiên cứu, soạn thảo, góp ý kiến, thẩm tra, hoạt động thẩm định nhằm góp phần bảo đảm chất lượng của thể thức cũng như nội dung của dự án, dự thảo, đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật của nhà nước ta. Qua hơn 10 năm triển khai, hoạt động thẩm định đã đạt được một số thành tựu cơ bản, góp phần quan trọng vào hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản của nhà nước ta. Một số nguyên tắc cơ bản của công tác thẩm định, nguyên tắc đảm bảo tính khách quan và khoa học, trình tự, thủ tục và thời hạn thẩm định cũng như các điều kiện bảo đảm cho công tác thẩm định đã được xác lập và dần đi vào nề nếp. Chất lượng, hiệu quả công tác thẩm định dần được nâng cao thể hiện tương đối đầy đủ tính chất tham mưu, phản biện của công tác này. Với vai trò là một trong những khâu quan trọng trong quy trình lập pháp ở nước ta, thẩm định góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Nhận thức được vai trò của hoạt động thẩm định văn bản quy phạm pháp luật, trong thời gian qua, Lãnh đạo Bộ Tư pháp luôn xác định đây là mảng công tác quan trọng của Bộ, của Ngành và dành nhiều ưu tiên cũng như sự quan tâm chỉ đạo tới công tác này với mong muốn tạo ra những chuyển biến mạnh mẽ, tích cực hơn. Đối với Bộ nói chung và các đơn vị xây dựng pháp luật nói riêng thì thẩm định văn bản quy phạm pháp luật là mảng hoạt động quan trọng với khối lượng công việc lớn, tính chất công việc phức tạp. Chỉ tính riêng năm công tác 2007, theo Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội và Chương trình công tác năm 2007 của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ thì năm 2007, Bộ Tư pháp phải thẩm định 25 dự án luật, 05 dự án pháp lệnh, 03 nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, 145 nghị định, 02 nghị quyết của Chính phủ, 74 quyết định và 13 chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và 302 đề án khác. Tính từ ngày 01/01/2007 đến ngày 30/11/2007, Bộ Tư pháp đã thực hiện thẩm định xong cho 315 dự thảo văn bản pháp luật, trong đó thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là 304 dự thảo chiếm 96,5 %, thẩm định Điều ước quốc tế là là 11 dự thảo văn bản chiếm 3,5 %, với 34 lĩnh vực khác nhau. Các dự án, dự thảo khá đa dạng, liên quan đến hầu hết các lĩnh vực của đời sống chính trị, kinh tế, xã hội, đối ngoại, an ninh – quốc phòng của nước ta. Trung bình Bộ Tư pháp thẩm định 28 văn bản trong một tháng. Tổng số các đơn vị chủ trì chuẩn bị báo cáo thẩm định là: 06 đơn vị, trong đó tỷ lệ về khối lượng thẩm định các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật và lĩnh vực thẩm định như: Vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế thẩm định 132/304 dự thảo (tỷ lệ 43,4 %) gồm 14 lĩnh vực khác nhau; Vụ Pháp luật Hình sự - Hành chính thẩm định 114/304 dự thảo (tỷ lệ 37,5 %) gồm 10 lĩnh vực khác nhau; Vụ Pháp luật Quốc tế thẩm định 42/304 dự thảo (tỷ lệ 13,8 %) gồm 06 lĩnh vực khác nhau; Viện Khoa học pháp lý thẩm định 13/304 dự thảo (tỷ lệ 4,6 %) gồm 02 lĩnh vực khác nhau; Cục Trợ giúp pháp lý thẩm định 01/304 dự thảo (tỷ lệ 0,3 %) ; Vụ Tổ chức cán bộ thẩm định 01/304 dự thảo (tỷ lệ 0,3% )2. Bộ Tư pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lượng lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007 . Số liệu trên cho thấy các văn bản thẩm định của Bộ có khối lượng khá lớn trong một năm, lĩnh vực thẩm định tương đối rộng. Nhiệm vụ chủ trì soạn thảo công văn thẩm định tập trung chủ yếu vào 03 đơn vị xây dựng pháp luật, nhất là hai vụ Pháp luật Dân sự - Kinh tế và Hình sự - Hành chính (chiếm 80,9% tổng số văn bản thẩm định). Qua nghiên cứu các công văn thẩm định của Bộ trong năm 2007, cho thấy đa số các công văn thẩm định đều đề cập đến sự cần thiết ban hành văn bản; sự phù hợp với đường lối chính sách của Đảng; tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ trong hệ thống pháp luật của dự thảo gửi thẩm định. Ví dụ: Trong 44 dự thảo nghị định do Vụ pháp luật Dân sự Kinh tế thẩm định có 44/44 đề cập đến tính cần thiết; 40/44 đề cập đến tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ trong hệ thống pháp luật. Đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính khả thi của dự thảo đều được các công văn thẩm định đề cập đến, sự phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên, việc tuân thủ trình tự thủ tục soạn thảo và vấn đề ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản đều được thể hiện rõ trong các công văn thẩm định. Nhìn chung, công tác thẩm định đã được nâng cao về chất lượng, không có sai sót gì lớn về quan điểm chính trị, về chuyên môn nghiệp vụ pháp lý. Công tác thẩm định đã dần đi vào nề nếp, góp phần xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, phục vụ kịp thời cho công cuộc đổi mới đất nước, đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập thế giới và khu vực. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm định đã dần dần được tăng thêm về số lượng, nâng cao về trình độ, ít nhiều đã có kinh nghiệm trong công tác này. Công tác thẩm định và tiếp thu ý kiến thẩm định đã góp phần hoàn thiện cơ bản về hình thức, thể thức, tính pháp lý của văn bản; hạn chế sự chồng chéo, đảm bảo tính thống nhất của văn bản giữa các cơ quan. Việc thẩm định dự thảo trước khi trình các cấp ban hành đã bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của dự án luật, pháp lệnh trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trước khi trình Chính phủ. Nhờ công tác thẩm định đã khắc phục được tính “cục bộ” trong các dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, cơ quan thẩm định đã kịp thời đưa ra các đề xuất hay để xử lý các vấn đề còn có ý kiến khác nhau giữa các Bộ, ngành làm cơ sở cho Chính phủ, các cơ quan có thẩm quyền xem xét, quyết định. Khác với thẩm định, hoạt động thẩm tra thuộc về Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội. Để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản quy phạm pháp luật. Thời gian qua Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội đã tiến hành thẩm tra nhiều dự thảo.Trong số những Uỷ ban của Quốc hội được giao nhiệm vụ thẩm tra thì Uỷ ban pháp luật giữ vai trò quan trọng nhất. Quốc hội khoá IX đã thông qua 41 luật, thì Uỷ ban pháp luật của Quốc hội chủ trì thẩm tra 18 luật, chiếm 43 % số lượng luật được thông qua; Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua 43 pháp lệnh thì Uỷ ban pháp luật chủ trì thẩm tra 16 pháp lệnh, chiếm 37,2 %. Với số liệu trên cho thấy trách nhiệm và vai trò của Uỷ ban pháp luật trong hoạt động thẩm tra dự thảo luật và pháp lệnh là rất lớn. Như vậy, cùng với hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đã góp phần nâng cao được chất lượng các dự thảo, đảm bảo được tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ của các dự thảo trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Đội ngũ cán bộ làm công tác thẩm tra đã được nâng cao về chuyên môn nghiệp vụ và ý thức được trách nhiệm của mình khi tiến hành hoạt động thẩm tra. Ngoài ra, thời hạn thẩm tra cũng dần đáp ứng được yêu cầu, đảm bảo đúng tiến độ, thời hạn trình báo cáo thẩm tra. Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Quốc hội 2007 đã quy định rõ trách nhiệm thẩm tra của từng Uỷ ban của Quốc hội theo các lĩnh vực mà các Uỷ ban phụ trách đã tạo ra cơ sở pháp lý để các Uỷ ban làm tốt công tác này. Từ thực tế trên cho thấy, hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đã được các cơ quan tiến hành thường xuyên trong nhiều năm qua và đạt được những kết quả đáng khích lệ. Hoạt động thẩm định được xác định là một giai đoạn bắt buộc trong quy trình xây dựng văn bản đã được các cơ quan có thẩm quyền và trách nhiệm thực hiện nghiêm túc. Qua đó, phát huy được vai trò bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất cho mỗi dự thảo và qua đó chất lượng văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao. Điều đó càng khẳng định hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật ngày càng trở lên cần thiết, bởi lẽ thực hiện tốt hoạt động này (kiểm tra trước văn bản) thì sẽ “đỡ gánh nặng” cho cơ quan tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật sau khi văn bản đó có hiệu lực pháp lý và văn bản sẽ được áp dụng lâu dài trong thực tiễn cuộc sống. 2.1.2. Một số thành tựu trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương. Sau một thời gian dài kể từ khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các địa phương không có một văn bản nào quy định cụ thể, chi tiết cho hoạt động này. Bởi vậy, hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của địa phương thường dựa trên những quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật để áp dụng cho địa phương mình. Một số địa phương còn vận dụng linh hoạt, sáng tạo Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân để ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Từ sự áp dụng không thống nhất và tuỳ tiện trên đã dẫn tới tình trạng văn bản quy phạm pháp luật được làm ra thường vi phạm về trình tự thủ tục, thẩm quyền…. Cùng với sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân công tác xây dựng văn bản pháp luật ở địa phương đã có được cơ sở pháp lý vững chắc cho hoạt động thẩm định. Từ quy định đó, vai trò, vị trí của Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp đã dần dần được khẳng định trong quá trình soạn thảo, nhất là việc thẩm định các dự thảo văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Những địa phương như Kon Tum, Lâm Đồng, Nghệ An, Hải Phòng, Đà Nẵng, Quảng Ngãi, Bắc Ninh…đã khẳng định Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp xem xét và cho ý kiến về dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là một thủ tục bắt buộc trong quá trình soạn thảo văn bản. Thực tế cho thấy đã có một số địa phương làm rất tốt công tác này như Kon Tum, Lâm Đồng…Tại Kon Tum, tỉ lệ văn bản của Uỷ ban nhân dân ban hành được Sở Tư pháp thẩm định là 91,5 %. Còn một số huyện ở tỉnh Lâm Đồng quy định văn bản khi trình ký phải có chữ ký tắt của Chánh Văn phòng và Trưởng phòng Tư pháp huyện. Cũng theo báo cáo của Sở Tư pháp tỉnh Tuyên Quang về tình hình xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh năm 2007 : Nhìn chung hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh đã tuân thủ trình tự, thủ tục theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004, cụ thể Hội đồng nhân dân tỉnh đã ban hành 67 văn bản, trong đó có 55 văn bản được gửi đến Sở Tư pháp thẩm định, đạt tỷ lệ 82,09 %. Từ thực tế trên cho thấy hoạt động thẩm định trong quy trình xây dựng, ban hành văn bản đã được các địa phương thực hiện nghiêm túc trên cơ sở quy định của pháp luật. Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thẩm định không ngừng được nghiên cứu, học tập nâng cao trình độ chuyên môn, chất lượng công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao. Vai trò thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội và Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thực hiện khá tốt trong thời gian qua, hoạt động này ở địa phương cũng được chú trọng thực hiện. Tuy nhiên vai trò thẩm tra của các Ban thuộc Hội đồng nhân dân có phần mờ nhạt hơn nhiều các Uỷ ban của Quốc hội. Điều này là hoàn toàn tất yếu bởi tính chất của dự thảo mà các chủ thể tiến hành thẩm tra là khác nhau. Nhìn chung hoạt động thẩm tra do các Ban của Hội đồng nhân dân tiến hành bước đầu đạt được những kết quả nhất định. Nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, Uỷ ban nhân dân tỉnh Đà Nẵng đã ra quyết định số 58/2007/QĐ-UBND về việc Phê duyệt Đề án Nâng cao năng lực của các cơ quan, công chức trực tiếp tham gia vào công tác xây dựng, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương, trong đó có năng cao chất lượng công tác thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật. Với chức năng là cơ quan thẩm tra các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, tính khả thi của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của địa phương, Ban Pháp chế của Hội đồng nhân dân đã được củng cố, tăng cường về nguồn nhân lực, trang thiết bị những thông tin cần thiết, để cập nhật, tiếp nhận các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước, cơ chế khuyến khích để cán bộ có năng lực thực sự tham gia vào công tác thẩm tra, góp phần nâng cao chất lượng của văn bản, đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ xây dựng hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi. 2.2. Những tồn tại và khuyết điểm trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật 2.2.1. Những tồn tại trong hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan trung ương. Mặc dù có được những ưu điểm và thành tựu trên đây nhưng hoạt động thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật trong thời gian qua vẫn còn những tồn tại, hạn chế và bất cập cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, điều kiện và phương tiện bảo đảm cho công tác thẩm đinh, thẩm tra. Các văn bản về thẩm quyền, trình tự, thủ tục thẩm định, thẩm tra cũng đang có những điểm cần phải sửa đổi, bổ sung. Thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau như: chất lượng các báo cáo thẩm định, thẩm tra chưa cao; các uỷ viên thẩm định, thẩm tra hoạt động kiêm nghiệm nên chưa dành nhiều thời gian cho hoạt động này, làm ảnh hưởng đến tiến độ công việc; Việc thẩm định thường bị kéo dài về mặt thời gian, chưa phát huy được trí tuệ tập thể, huy động được các chuyên gia có trình độ và năng lực vào công tác thẩm định. Do số lượng văn bản thẩm định nhiều, sự phối kết hợp giữa các đơn vị tham gia thẩm định chưa tốt, có khi còn hình thức, chiếu lệ, chưa có tinh thần, trách nhiệm cao...Nguyên nhân của những tồn tại, khuyết điểm trên nhiều khi không phải do Luật mà do cơ chế và con người thực hiện nó. Nhìn chung, nội dung thẩm định chưa sâu, chưa toàn diện, chưa tạo cơ sở để tham mưu, giúp Chính phủ xem xét, quyết định những vấn đề quan trọng hoặc còn ý kiến khác nhau của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Nguyên nhân của tình trạng này có nhiều, trong đó đáng lưu ý nhất là các nguyên nhân chủ yếu sau đây: Một là, hiện nay phạm vi thẩm định của Bộ Tư pháp là quá rộng, vượt quá năng lực thực tế của Bộ Tư pháp. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định, Bộ Tư pháp thẩm định về sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh, nghị quyết; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật; tính khả thi của văn bản; việc tuân theo thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản. Như vậy, bên cạnh một số vấn đề thẩm định được quy định rất cụ thể về quy trình, thủ tục soạn thảo, ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo, thì các quy định của Luật về những vấn đề còn lại phải thẩm định là quá trừu tượng, khó đưa ra được những đánh giá chính xác, khách quan, có cơ sở khoa học và thực tiễn. Chẳng hạn đối với vấn đề tính khả thi của một dự án luật, cần dựa trên những tiêu chí đánh giá gì và sử dụng những công cụ nào để khẳng định chắc chắn dự án đó có hay không có tính khả thi, khả thi cả trong ngắn hạn và dài hạn. Hai là, do nhiều văn bản yêu cầu thẩm định có tính chất chuyên ngành kinh tế – kỹ thuật chuyên sâu, nhưng thực tế cán bộ của Bộ lại không được đào tạo một cách cơ bản về lĩnh vực chuyên môn đó. Một điều cần khẳng định là hầu hết các chuyên viên của Bộ đều là các luật gia chứ không phải là các chuyên gia trong các lĩnh vực khoa học khác, do đó, họ gặp không ít khó khăn khi phải góp ý cho các văn bản pháp luật thuộc các ngành khoa học, những lĩnh vực khoa học mà họ không được đào tạo một cách căn bản. Ví dụ, kinh doanh tiền tệ (tín dụng ngân hàng) và quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này là những hoạt động mà không phải ai cũng có thể nắm bắt được bản chất của nó, do đó, không phải ai cũng có thể cho ý kiến xác đáng về các vấn đề phát sinh trong quá trình xây dựng Luật Các tổ chức tín dụng và Luật Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Các vấn đề liên quan đến thị trường chứng khoán cũng vậy. Đây là những vấn đề cực kỳ phức tạp, và do đó nếu không được đào tạo chuyên ngành về vấn đề này thì không thể đưa ra các ý kiến xác đáng cho các văn bản pháp luật liên quan đến việc tổ chức và vận hành thị trường chứng khoán ở nước ta. Ba là, cách thức bố trí công việc thẩm định trong các Vụ chưa thực sự khoa học, chưa phát huy trí tuệ tập thể của các chuyên gia trong toàn vụ liên quan. Trên thực tế, thẩm định chỉ là công việc của một hoặc một nhóm chuyên viên, do đó, chưa phát hiện hết được các vấn đề cần thẩm định cũng như quan điểm xử lý các vấn đề đó, vì vậy, chất lượng của văn bản thẩm định chưa cao. Thẩm định, thẩm tra chậm là một trong những nhược điểm thường được nêu ra. Theo quy định của quy chế thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ban hành kèm theo quyết định số 05/2007/QĐ - TTg ngày 10 tháng 1 năm 2007 thì thời hạn thẩm định đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị định là 30 ngày, đối với quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ là 20 ngày, nhưng hồ sơ thẩm định gửi cho Bộ Tư pháp thường chậm, nhiều khi các cơ quan chủ trì soạn thảo không gửi sớm hồ sơ dự thảo theo đúng quy định, thậm chí, có dự thảo chỉ được gửi đến Bộ Tư pháp để thẩm định với khoảng thời gian rất ngắn ( Dự thảo Luật Công vụ gửi trưa thứ 6, cuối ngày thứ 2 đã phải hoàn thành), một loạt các văn bản về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu, tổ chức của các bộ, cơ quan ngang bộ phải thẩm định rất nhanh. Có nhiều trường hợp, để đảm bảo chương trình của phiên họp Chính phủ, nhiều dự thảo cũng phải thẩm định gấp. Có dự thảo không kịp thẩm định (như dự thảo Luật về Hội ). Việc các cơ quan chủ trì soạn thảo yêu cầu thẩm định gấp đã hạn chế thời gian nghiên cứu, xem xét, đánh giá kỹ lưỡng nội dung của dự thảo, do đó vừa khó khăn trong việc bảo đảm thời hạn thẩm định, vừa khó bảo đảm chất lượng của văn bản thẩm định. Số lượng công chức đủ khả năng tham gia thẩm định còn ít, dẫn đến tình trạng chưa dành nhiều thời gian thích đáng để nghiên cứu tài liệu liên quan cũng như đi sâu vào các nội dung lớn của dự thảo Bộ Tư pháp - Hội thảo khoa học - thực tiễn. Các giải pháp nâng cao chất lượng lượng thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Hà Nội -Tháng 12 - 2007 (Tham luận của Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính) . Có những dự thảo khi thẩm định đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn của nhiều ngành khoa học khác nhau, đòi hỏi phải huy động trí tuệ của các chuyên gia để đánh giá, thẩm định đối với các dự thảo có phạm vi áp dụng rộng, hoặc có nội dung phức tạp, nhạy cảm, liên quan đến nhiều vấn đề chính trị – kinh tế song trên thực tế, các đơn vị chủ trì thẩm định hầu như không tổ chức các cuộc họp thẩm định để lấy ý kiến các chuyên gia. Một tồn tại thường thấy đối với hoạt động thẩm định là sau khi có ý kiến thẩm định, thì việc tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc giải trình ý kiến thẩm định cũng còn trường hợp chỉ là hình thức, chưa được đúng mức. Do vậy, một số ít văn bản quy phạm pháp luật chất lượng chưa cao. Sự phối hợp giữa cơ quan soạn thảo văn bản và cơ quan thẩm định, thẩm tra còn hạn chế, biểu hiện ở các mặt: Cơ quan thẩm định, thẩm tra hầu như không yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp thông tin cũng như giải trình về nội dung của dự thảo, trừ việc cử thành viên tham gia vào Ban soạn thảo, Tổ biên tập của dự án khi được yêu cầu; Nhiều trường hợp, Bộ Tư pháp không được mời tham gia soạn thảo hoặc chỉ được mời tham gia ở giai đoạn cuối của quá trình soạn thảo văn bản; Một số cơ quan chủ trì soạn thảo không chấp hành đúng quy định về thời hạn gửi dự thảo văn bản sang Bộ Tư pháp để thẩm định và quy định về thủ tục gửi hồ sơ thẩm định, khiến cơ quan thẩm định rơi vào tình thế bị động, thiếu thời gian vật chất để tổ chức công tác thẩm định. Bên cạnh đó, việc cơ quan chủ trì soạn thảo cung cấp hồ sơ không đầy đủ cho cơ quan thẩm định như thiếu số lượng bộ hồ sơ, thiều tờ trình, thiếu bản tổng hợp ý kiến, bản thuyết minh…cũng là tình trạng không hiếm trong hoạt động thẩm định hiện nay. Vai trò pháp chế của Bộ, ngành cũng không được coi trọng trên thực tế. Khi soạn thảo dự thảo quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng,