Luận văn Phân cấp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản lĩnh vực giao thông đường bộ: Thực trạng và giải pháp

004, toàn hệ thống đường bộ của nước ta có tổng chiều dài là 227.755 km (bao gồm tất cả các loại đường quốc lộ, đường tỉnh, huyện, xã, đô thị và đường chuyên dụng). Với hệ thống đường bộ gồm 227.755 km cấp Trung ương quản lý hệ thống đường quốc lộ với 17.295 km chiều dài, chiếm 7,6%. Chính quyền địa phương (bao gồm: cấp tỉnh, huyện, xã) quản lý hệ thống đường tỉnh, huyện, xã với tổng chiều dài là 198.230 km, chiếm 87% tổng độ dài các loại đường bộ trên cả nước. Như vậy, theo quy định thì hệ thống đường bộ nằm trên địa bàn nào thì sẽ do chính quyền sở tại trên địa bàn đó quản lý. 2. Phân cấp quản lý về thẩm quyền quyết định đầu tư theo từng nguồn vốn Đối với đầu tư trong nước thẩm quyền quyết định đầu tư được quy định theo Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định 52/1999/NĐ - CP ngày 7 tháng 8 năm 1999, Nghị định 12/2000/NĐ-CP ngày 5 tháng 5 năm 2000, Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30/1/2003 của Chính phủ và Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2005 của Chính phủ, theo đó, thẩm quyền quyết định các dự án đầu tư được xác định riêng theo từng nguồn vốn. Đối với đầu tư nước ngoài, thẩm quyền cấp phép đầu tư được quy định theo Nghị định 24/2000/NĐ-CP. 2.1. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn thuộc NSNN 2.1.1. Đối với các dự án sử dụng vốn NSNN: - Thủ tướng Chính phủ quyết định các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Hội đồng thẩm định Nhà nước về các dự án đầu tư tổ chức thẩm định, trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư. - Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội (được xác định trong Luật Ngân sách Nhà nước), Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành được duyệt hoặc đã có quyết định chủ trương đầu tư bằng văn bản của cấp có thẩm quyền, sau khi được Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Người có thẩm quyền quyết định đầu tư dự án nhóm A tổ chức thẩm tra báo cáo nghiên cứu khả thi, có trách nhiệm lấy ý kiến bằng văn bản của Bộ Giao thông vận tải, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Xây dựng, Bộ Tài chính và các Bộ, ngành, địa phương có liên quan đến dự án để báo cáo Thủ tướng Chính phủ cho phép đầu tư. Đối với những dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương phải đưa ra Hội đồng nhân dân thảo luận, quyết định và công bố công khai. Tuỳ theo điều kiện cụ thể của các Bộ, ngành, địa phương, người có thẩm quyền quyết định đầu tư có thể uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, C. Người uỷ quyền phải chịu trách nhiệm của mình trước pháp luật và người uỷ quyền. Bảng 2: Nguồn vốn NSNN đầu tư cho GTĐB phân theo cấp quản lý giai đoạn 1996-2005 Năm Quy mô nguồn vốn (tỷ đồng) Tỷ trọng (%) Tổng số Trung ương Địa phương Tổng số Trung ương Địa phương 1996 3594,1 3116 478,1 100 86,7 13,3 1997 3963 3447,8 515,2 100 87 13 1998 4056,6 3488,7 567,9 100 86 14 1999 4237 3576 661 100 84,4 15,6 2000 4970 3628,1 1341,9 100 73 27 2001 4954,4 3606,8 1347,6 100 72,8 27,2 2002 5453,6 3817,5 1636,1 100 70 30 2003 6011 3726,8 2284,2 100 62 38 2004 7120 4435,7 2684,3 100 62,3 37,7 2005 7960 4919,3 3040,7 100 61,8 38,2 Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư Nhìn vào bảng trên, ta thấy số vốn NSNN phân bổ cho lĩnh vực GTĐB có xu hướng tăng lên qua các năm từ 3594,1 tỷ đồng năm 1996 lên 4970 tỷ đồng năm 2000 và vào năm 2005 là 7960 tỷ đồng. Xu hướng này gắn liền với chính sách phát triển kinh tế xã hội nói chung và chính sách đầu tư cho GTĐB nói riêng đặt ra trong từng thời kỳ. Giai đoạn 1996 - 2000 là giai đoạn thực hiện kế hoạch 5 năm lần thứ 2 từ khi nước ta bắt đầu thay đổi cơ chế quản lý kinh tế mới. Nền kinh tế đã có những thành tựu phát triển đáng kể cũng như tỷ trọng thu ngân sách trong GDP đều được nâng lên. Đây là điều kiện rất cơ bản tăng tích luỹ cho đầu tư phát triển, trong đó đầu tư cho lĩnh vực GTĐB. Giai đoạn 2001 - 2005 là thời kỳ thực hiện kế hoạch 5 năm đầu tiên của thế kỷ XXI, nhiệm vụ của thời kỳ này đặt ra những yêu cầu cho việc huy động tối đa các nguồn lực để phát triển cơ sở hạ tầng nói chung và phát triển GTĐB nói riêng. Đảng và Nhà nước ngày càng nhận thức sâu sắc hơn vai trò quan trọng của cơ sở hạ tầng giao thông từ đó có chính sách đầu tư mạnh mẽ hơn cho lĩnh vực này. Tuy nhiên, về cơ cấu vốn NSNN đầu tư cho xây dựng cơ bản lĩnh vực GTĐB giữa Trung ương và địa phương chuyển biến theo hướng tỷ trọng vốn đầu tư của ngân sách địa phương ngày càng được nâng lên. Qua bảng số liệu, ta thấy sự chuyển biến rõ rệt nhất là vào năm 1999 địa phương quản lý 15,6% trên tổng số vốn NSNN đầu tư cho đường bộ, năm 2000 là 27% và năm 2003 là 38%. Đó là những thời điểm mà Chính phủ ban hành quy chế quản lý ĐT&XD nhằm đẩy mạnh hơn nữa phân cấp QLNN về đầu tư. Với sự ra đời của các quy chế này, nó đã phát huy tính chủ động, tích cực của địa phương trong việc đầu tư cho GTĐB. Biểu đồ 1: Cơ cấu vốn NSNN đầu tư trong lĩnh vực GTĐB phân theo cấp quản lý giai đoạn 1996-2005 (%) Nguồn: Bộ Kế hoaạch và đầu tư Tuy nhiên, việc phân cấp QLNN về đầu tư XDCB trong lĩnh vực GTĐB cũng còn tồn tại nhiều khuyết điểm. Thứ nhất, việc quản lý cấp vốn cho các dự án đầu tư xây dựng đường bộ còn thông qua nhiều bộ, ngành khác nhau, chưa theo dõi và quản lý tổng hợp được đầy đủ. Thứ hai, mặc dù đã có sự đổi mới về QLNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB, nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư trong việc quản lý sử dụng vốn. Trong thực tế, nhiều chủ đầu tư đã không làm rõ trách nhiệm kiểm tra chất lượng và tiến độ thi công, không thực hiện nghiêm chỉnh trật tự đầu tư và xây dựng gây cản trở cho quá trình cấp phát vốn cũng như làm thất thoát lãng phí vốn đầu tư. 2.1.2. Đối với các dự án sử dụng vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh: - Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư các dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư. Hội đồng thẩm định Nhà nước về các dự án đầu tư tổ chức thẩm định dự án trình Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư. - Đối với các dự án nhóm A, nhóm B, nhóm C: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan quản lý tài chính của Trung ương Đảng, cơ quan Trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội, Chủ tịch UBND các tỉnh quyết định đầu tư các dự án nhóm A đã có trong quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành được duyệt hoặc đã có quyết định chủ trương đầu tư và quyết định đầu tư; hoặc uỷ quyền quyết định đầu tư các dự án nhóm B, C phù hợp với quy hoạch được duyệt. Trường hợp dự án nhóm A sử dụng vốn ngân sách địa phương phải đưa ra Hội đồng nhân dân thảo luận, quyết định và công bố công khai. Đối với các dự án nhóm B chưa có trong quy hoạch được duyệt thì trước khi lập báo cáo nghiên cứu khả thi phải có ý kiến đồng ý bằng văn bản của người có thẩm quyền phê duyệt quy hoạch. Riêng đối với dự án nhóm C, cơ quan quyết định đầu tư phải bảo đảm cân đối vốn đầu tư để thực hiện dự án không quá 2 năm. Trong đầu tư XDCB lĩnh vực GTĐB, vốn TDNN mới chỉ tham gia đầu tư cho đường bộ từ năm 1998 với số vốn mỗi năm trung bình khoảng 800 tỷ đồng. Số vốn huy động từ các nguồn tín dụng trong và ngoài nước tăng gấp nhiều lần so với cả giai đoạn 1998-2000, cụ thể là trong giai đoạn 1998-2000 trung bình mỗi năm có khoảng 500 tỷ đồng đầu tư cho đường bộ thì đến giai đoạn 2001-2005 con số này đã tăng gấp 4 lần tức là 2000 tỷ đồng mỗi năm. Có được kết quả này, một mặt Nhà nước đã tăng cường cải tiến phương thức và biện pháp đàm phán thu hút vốn nước ngoài thông qua các dự án tài trợ và vay nợ các tổ chức quốc tế. Mặt khác, cơ chế và biện pháp huy động vốn trong nước cho giao thông giai đoạn này đã được định hình khá rõ, Nhà nước đã phát hành trái phiếu Chính phủ huy động vốn cho giao thông. Chúng ta có thể thấy được điều này qua bảng số liệu sau: Bảng 3: Nguồn vốn tín dụng nhà nước đầu tư cho lĩnh vực giao thông đường bộ phân theo cấp quản lý giai đoạn 1998-2005 Năm Quy mô nguồn vốn (tỷ đồng) Tỷ trọng (%) Tổng số Trung ương Địa phương Tổng số Trung ương Địa phương 1998 278,32 234,6 43,72 100 84,3 15,7 1999 810,2 677,3 132,9 100 83,6 16,4 2000 408 335 73 100 82,1 17,9 2001 1252 1040 212 100 83,1 16,9 2002 1268 1008 260 100 79,5 20,5 2003 960 723 237 100 75,3 24,7 2004 1350 993,6 356,4 100 73,6 26,4 2005 2115 1516,4 598,6 100 71,7 28,3 Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư Về phân cấp quản lý đối với các dự án được đầu tư bằng nguồn vốn TDNN, qua bảng số liệu trên, ta thấy số vốn do Trung ương quản lý giảm dần qua các năm. Nếu năm 1998 là 84,3% thì đến năm 2002 giảm xuống còn 79,5% và năm 2005 là 71,7%. Xu hướng này là do việc đẩy mạnh phân cấp quản lý đầu tư giữa Trung ương và địa phương trong những năm gần đây đã giảm bớt gánh nặng cho ngân sách Trung ương, tăng cường tính chủ động cho các địa phương. Biểu đồ 2: Cơ cấu nguồn vốn TDNN đầu tư cho GTĐB theo cấp quản lý giai đoạn 1998-2005 (%) Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư 2.1.3. Đối với các dự án sử dụng nguồn vốn ODA Trong những năm qua, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) luôn được xác định là một nguồn lực quan trọng để đáp ứng nhu cầu vốn đầu tư xây dựng nâng cấp mạng lưới đường bộ ở nước ta. Trong quá trình thực hiện nguồn vốn này, Chính phủ đã ban hành 3 Nghị định điều chỉnh việc quản lý, sử dụng nguồn vốn ODA. Gần đây nhất, Quy chế quản lý và sử dụng ODA (Quy chế ODA) ban hành kèm theo Nghị định 17/2001/NĐ-CP ngày 4/5/2001 đã có những thay đổi quan trọng. Với nguyên tắc nguồn vốn ODA là một nguồn quan trọng của ngân sách nhà nước nên ngoài những quy định liên quan đến đặc trưng của ODA như quy trình vận động, thu hút, ký kết hiệp định…, các quy định khác liên quan đến thẩm định, phê duyệt dự án, đấu thầu hầu hết được dẫn chiếu tới Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng và Quy chế đấu thầu hiện hành. Riêng về thẩm quyền phê duyệt các dự án sử dụng ODA, Quy chế ODA đã có những quy định cụ thể về phân cấp quyết định đầu tư các dự án giữa Thủ tướng Chính phủ và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Theo đó, trong lĩnh vực giao thông đường bộ thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng ODA được quyết định như sau: Đối với những dự án đầu tư vào hệ thống đường quốc lộ sẽ do Thủ tướng Chính phủ quyết định; những dự án còn lại, đó là những dự án đầu tư vào hệ thống đường tỉnh lộ, huyện lộ và giao thông nông thôn sẽ do Bộ Giao thông vận tải quyết định đầu tư; những dự án gồm nhiều dự án thành phần, nếu từng dự án có thể vận hành độc lập thì có thể uỷ quyền cho đơn vị trực thuộc ở địa phương. Bảng 4: Nguồn vốn ODA đầu tư cho lĩnh vực giao thông đường bộ giai đoạn 1996 - 2005 phân theo cấp quản lý Năm Quy mô nguồn vốn (tỷ đồng) Tỷ trọng (%) Tổng số Trung ương Địa phương Tổng số Trung ương Địa phương 1996 926,6 861,7 64,9 100 93 7 1997 1864,8 1766 88,8 100 94,7 5,3 1998 2287,6 2116 171,6 100 92,5 7,5 1999 2632,8 2374,7 258,1 100 90,2 9,8 2000 2500 2242,5 257,5 100 89,7 10,3 2001 3900 3510 390 100 90 10 2002 2823,8 2504,7 319,1 100 88,7 11,3 2003 3583,2 3056,4 526,8 100 85,3 14,7 2004 4200 3536,4 663,6 100 84,2 15,8 2005 4870 4071 799 100 83,6 16,4 Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư Tháng 10 năm 1993, cộng đồng tài trợ quốc tế đã chính thức nối lại quan hệ hỗ trợ phát triển cho Việt Nam và năm 1994 là năm đầu tiên huy động vốn ODA cho đầu tư đường bộ. Từ đó đến nay, nguồn vốn ODA vận động theo xu hướng tăng dần, đặc biệt là từ năm 1996 đến năm 1998 số vốn ODA đầu tư năm sau cao gấp 2 lần năm trước. Năm 1996 mới chỉ có 926,6 tỷ đồng, thì đến năm 1997 đã là 1864,8 tỷ đồng cao gấp 2 lần năm 1996 và đến năm 1998 là 2288 tỷ đồng, cao gấp 1,5 lần năm 1997. Trong giai đoạn 2001-2005, số vốn này đã tăng lên đáng kể, trung bình mỗi năm số vốn này là gần 4000 tỷ đồng. Một trong những nguyên nhân dẫn đến kết quả trên là do môi trường pháp lý của việc huy động và sử dụng ODA được cải thiện đáng kể. Ngày 5/8/1997 Chính phủ đã ban hành NĐ 87CP về quy chế quản lý và sử dụng ODA (thay thế cho Nghị định 20/NĐ-CP năm 1994). Sau khi nghị định được ban hành đã có rất nhiều các Thông tư hướng dẫn, cụ thể hóa nội dung Nghị định. Và gần đây nhất là NĐ 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2001 về quy chế quản lý và sử dụng vốn ODA và Thông tư 06/2001/BKH hướng dẫn thực hiện nghị định trên. Các văn bản trên có các quy định cụ thể nhằm hoàn thiện dần cơ chế quản lý vốn tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho quá trình đàm phán và ký kết các hiệp định thu hút ODA. Biểu đồ 3: Nguồn vốn ODA đầu tư choXDCB lĩnh vực GTĐB phân theo cấp quản lý giai đoạn 1996-2005 (%) Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư Xét về nguồn vốn ODA cho XDCB lĩnh vực GTĐB phân theo cấp quản lý thì phần lớn nguồn vốn này đều do cấp Trung ương đảm nhận (có phân công cho Bộ GTVT). Chính vì vậy, công tác lập, thẩm định các dự án cầu đường sử dụng vốn ODA còn chậm và có những hạn chế nhất định dẫn đến việc sử dụng vốn ODA cho các dự án đường bộ trong thời gian qua chưa thực sự đạt hiệu quả cao. 2.2. Phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư các dự án sử dụng nguồn vốn ngoài NSNN Trong thời gian vừa qua, Đảng và Nhà nước đã rất quan tâm đến việc đầu tư khôi phục nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng giao thông vận tải nói chung, hệ thống đường bộ nói riêng. Nhiều công trình đã đi vào khai thác và phát huy hiệu quả. Tuy vậy, so với các nước trong khu vực và trên thế giới, hệ thống đường bộ nước ta vẫn trong tình trạng yếu kém, chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo an ninh quốc phòng, công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước và hội nhập quốc tế. Theo tính toán, nhu cầu vốn đầu tư xây dựng và nâng cấp cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ giai đoạn 2001-2010 là 320.000 tỷ đồng, bình quân 32.000 tỷ đồng/năm, trong khi vốn đầu tư cho đường bộ hiện nay đạt khoảng 16.000 tỷ đồng/năm mới đáp ứng 50% so với nhu cầu. Như vậy ngoài vốn ngân sách đầu tư tập trung, vốn ODA, vốn tín dụng ưu đãi thì việc tham gia của khu vực kinh tế tư nhân vào đầu tư khai thác đường bộ là hoàn toàn cần thiết. Nguồn vốn này thường tập trung vào các dự án cầu đường thu phí, nhất là các dự án có tính thương mại cao như hệ thống đường cao tốc. Khu vực kinh tế tư nhân tham gia vào lĩnh vực khai thác đường bộ thông qua một số hình thức như xây dựng - chuyển giao (BT), xây dựng - khai thác - chuyển giao (BOT), chuyển nhượng thương quyền, xây dựng - sở hữu - khai thác (BOO). Tuy nhiên các dự án đầu tư có sự tham gia của khu vực kinh tế tư nhân hầu hết theo hình thức BOT. Việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư những dự án sử dụng nguồn vốn ngoài ngân sách lĩnh vực giao thông đường bộ, hiện nay Thủ tướng Chính phủ vẫn chưa phân cấp cấp giấy phép đầu tư cho UBND cấp tỉnh đối với dự án đầu tư thuộc lĩnh vực xây dựng đường quốc lộ, những dự án đầu tư còn lại được phân cấp cấp giấy phép đầu tư cho UBND cấp tỉnh với điều kiện các dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội đã duyệt. Cho đến nay đã có một số dự án hoàn thành và đã đi vào khai thác như dự án BOT cầu Cỏ May (QL51), cầu Dứa (QL1C), dự án phát hành trái phiếu nâng cấp đường Nguyễn Tất Thành, dự án chuyển nhượng quyền khai thác xa lộ Hà nội (TP Hồ Chí Minh), đường tỉnh 686B (Tiền Giang), đường tỉnh Cần Đước - Chợ Gạo (Long An - Tiền Giang). Bảng 5: Nguồn BOT và nguồn vốn khác đầu tư cho giao thông đường bộ giai đoạn 2001-2005 Đơn vị: tỷ đồng Năm Nguồn 2001 2002 2003 2004 2005 BOT 378 568 879 978 1120 Nguồn khác 57,2 152 297 250 222 Nguồn: Bộ kế hoạch và đầu tư Trong giai đoạn 2001 - 2005, nguồn vốn BOT đầu tư cho giao thông đường bộ là 3000 tỷ đồng trung bình 600 tỷ đồng một năm, trong khi đó vốn đầu tư cho GTĐB là 6000 tỷ đồng/ năm, như vậy vốn thuộc khu vực kinh tế tư nhân chiếm dưới 10%. So với tỷ lệ vốn đầu tư của khu vực kinh tế tư nhân trong tổng vốn đầu tư toàn xã hội thì đây là một tỷ lệ thấp. Nguyên nhân chủ yếu là do các dự án cơ sở hạ tầng - giao thông đường bộ đòi hỏi vốn đầu tư rất lớn, thời gian thu hồi vốn kéo dài, lại tiềm ẩn nhiều rủi ro nên chưa thực sự hấp dẫn nhà đầu tư tư nhân. Chính vì vậy, trong thời gian tới cần mở rộng phân cấp, tăng thêm thẩm quyền cho các chính quyền địa phương nhằm phát huy được tính tự chủ, sáng tạo ở địa phương qua đó sẽ khuyến khích, tăng thêm độ hấp dẫn đối với các nhà đầu tư trong và ngoài nước tham gia đầu tư và khai thác đường bộ. Điều này, một mặt nhằm làm giảm sức ép về ngân sách của Trung ương bằng cách chuyển giao sang cho khu vực tư nhân. Mặt khác, nó cũng giải phóng một phần trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ đầu tư vào giao thông đường bộ mà từ trước tới nay hầu hết cơ quan Trung ương phải đảm nhận, từ đó cơ quan Trung ương có thể tập trung nguồn lực vào việc kiểm tra, giám sát công trình xây dựng nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả công trình. 3. Phân cấp quản lý theo quá trình đầu tư 3.1. Đối với công tác quy hoạch Việc hoạch định các chiến lược, xây dựng và quản lý thực hiện các quy hoạch phát triển giao thông đường bộ theo vùng lãnh thổ đóng vai trò quan trọng, quyết định trong việc tập hợp, thu hút sử dụng và phát huy hợp lý tối đa các nguồn lực trong và ngoài nước phục vụ phát triển kinh tế. Tham gia vào quá trình quản lý thực hiện các quy hoạch phát triển giao thông đường bộ gồm có các cơ quan ở Trung ương và địa phương. Ở Trung ương có các cơ quan: Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, ở địa phương có Sở Kế hoạch và Đầu tư và Sở Giao thông vận tải ở các tỉnh, thành phố. Công tác quản lý được phân công cụ thể như sau: Chính phủ thực hiện chức năng phê duyệt các quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và kiểm tra việc thực hiện quy hoạch. Bộ Kế hoạch và đầu tư thực hiện chức năng thống nhất quản lý nhà nước về công tác quản lý phát triển tổng thể kinh tế - xã hội, có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch về công tác quy hoạch ở cấp Trung ương, đồng thời có trách nhiệm kiểm tra, giám sát việc thực hiện kế hoạch về công tác quy hoạch. Sở Kế hoạch và đầu tư lập kế hoạch 5 năm và hàng năm về công tác quy hoạch ở cấp tỉnh, báo cáo kế hoạch đó cho Bộ Kế hoạch và đầu tư đồng thời có trách nhiệm giám sát việc thực hiện kế hoạch về công tác quy hoạch trên địa bàn. Bộ Giao thông vận tải xây dựng kế hoạch về công tác quy hoạch phát triển giao thông đường bộ và thống nhất kế hoạch đó với Bộ Kế hoạch và Đầu tư. Sở Giao thông vận tải có nhiệm vụ xây dựng kế hoạch về công tác kế hoạch của địa phương mìh và thống nhất kế hoạch đó với Bộ Giao thông vận tải. Đồng thời chỉ đạo các cơ quan chức năng lập quy hoạch của ngành mình, phối hợp chặt chẽ với các ngành và địa phương có liên quan để lập quy hoạch. Như vậy, liên quan đến quản lý đầu tư hiện tại có 3 loại quy hoạch: Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ; Quy hoạch phát triển ngành và Quy hoạch xây dựng. Thực tế lập, phê duyệt và quản lý các loại quy hoạch này cho thấy: Thiếu sự phân định các cấp quy hoạch cụ thể trong mỗi loại nói trên; Thiếu mối quan hệ của các loại quy hoạch này và theo các cấp quy hoạch cụ thể; Chưa có quy định rõ ràng về thẩm quyền lập và trình duyệt các loại quy hoạch. Chính việc thiếu sót trên đã tạo ra những khó khăn cho việc phân cấp quản lý quy hoạch, dẫn đến sự chồng chéo về nội dung quy hoạch, lỏng lẻo trong quản lý quy hoạch, chất lượng công tác quy hoạch chưa cao. Cụ thể là: - Quy hoạch chưa thực sự phù hợp với cơ chế thị trường, chưa dự báo được quá trình thay đổi của các yếu tố khách quan, các tác động bên ngoài; nhiều quy hoạch còn xuất phát từ ý muốn chủ quan, chưa gắn với nhu cầu thị trường. Chất lượng một số dự án quy hoạch chưa cao, chưa có tầm chiến lược, còn mang tính tình thế. - Sự liên kết, phối hợp giữa các loại quy hoạch chưa chặt chẽ, thống nhất, nhiều quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội vùng lãnh thổ chưa nhất quán với quy hoạch phát triển ngành; quy hoạch phát triển ngành chưa gắn với quy hoạch địa phương, ngược lại những quy hoạch của các tỉnh, thành phố chưa dựa vào quy hoạch ngành thuộc lãnh thổ của mình. - Tính cục bộ, xu hướng khép kín trong các quy hoạch đã gây nên sự lãng phí các nguồn lực. Quy hoạch chưa thực sự công khai, chưa thu hút được ý kiến tham gia của người dân, chậm triển khai thực hiện, tạo nên dư luận xã hội về những "quy hoạch treo''. 3.2. Đối với giai đoạn chuẩn bị đầu tư Trong công tác chuẩn bị đầu tư còn nhiều tồn tại: Vấn đề phân loại, tổ chức thẩm định và thẩm quyền phê duyệt các loại quy hoạch hiện nay cũng chưa được quy định một cách đầy đủ, đặc biệt là chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở lý luận, phương pháp lập chưa đổi mới phù hợp với cơ chế kinh tế thị trượng; mức độ chuẩn xác thấp vì vậy hay phải điều chỉnh, kém tính ổn định. Quá trình thực thi Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng cũng đã nảy sinh vấn đề cần phải được xem xét, nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung để đáp ứng được yêu cầu về quản lý đầu tư và xây dựng hiện nay. Việc bổ sung, sửa đổi Quy chế này, cũng như các văn bản quy phạm pháp luật nói chung là một tất yếu khách quan để phù hợp với hoàn cảnh mới của quá trình phát triển, đặc biệt những lĩnh vực mang tính xã hội rộng rãi như lĩnh vực đầu tư và xây dựng. Mặt khác, đánh giá về tình hình đầu tư và xây dựng trong thời gian qua cũng nổi lên một số vấn đề đó là: quản lý lỏng lẻo, tiến độ chậm, chất lượng công trình kém và hiệu quả thấp. Vi phạm trình tự đầu tư xây dựng cơ bản là một trong những nguyên nhân làm giảm chất lượng và tăng chi phí các công trình đầu tư nhà nước. Đặc biệt, nhiều dự án quy mô lớn nhưng được tiến hành trong thời gian gấp rút do nhu cầu của một số lãnh đạo nào đó nên được chuẩn bị sơ sài; do đó khi th phải điều chỉnh dự án nhiều lần; các định mức kinh tế kỹ thuật cũng không xây dựng kịp; công tác tư vấn, giám sát không đáp ứng yêu cầu vì thời gian làm không tương xứng…dẫn tới chất lượng công trình thấp, chi phí cao. Thực hiện một số quy định của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng chưa thực sự nghiêm túc trong một số Bộ, ngành, địa phương. Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 năm trước năm kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, nhiều chủ đầu tư chưa có dự án đầu tư được phê duyệt như quy định, thậm chí vào năm kế hoạch vẫn chưa có dự án đầu tư được phê duyệt theo đúng quy định; do vậy xảy ra tình trạng sau khi có kế hoạch vốn được giao các đơn vị mới triển khai các thủ tục cần thiết, làm chậm quá trình thực hiện vốn. Có những dự án cuối năm vẫn chưa đủ điều kiện ra quyết định đầu tư, nên đành phải điều chuyển vốn sang các dự án khác. Gây nên tình trạng thừa vốn dự án này, thiếu vốn dự án chuyển tiếp khác. Một vấn đề tồn tại trong công tác quản lý đầu tư và xây dựng là công tác đấu thầu. Đây là một công việc đòi hỏi ý thức trách nhiệm cao của Thủ trưởng các Bộ, ngành cũng như chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố. Hiện nay, công việc đấu thầu đã đôi khi đi ngược lại với quy chế. Việc hạ thấp nhiều so với giá thầu đã là phổ biến và dẫn đến rối loạn trong các khâu tiếp theo sau khi thực thi dự án dẫn đến hoặc là tăng vốn đầu tư, hoặc là chất lượng công trình không đảm bảo về chất lượng và tiến độ thi công. Những thiếu sót trên thể hiện ở nhiều khâu, nhiều cấp khác nhau và do nhiều nguyên nhân, trong đó có vấn đề chưa hoàn chỉnh về phân cấp, uỷ quyền quyết định đầu tư trong quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. Đó là nhiều nội dung trong quy định hiện hành đi sâu vào quản lý mang tính tác nghiệip, can thiệp vào các công việc cụ thể của nhà đầu tư, hạn chế tính chủ động, sáng tạo của chủ đầu tư, của các cấp quản lý cả lĩnh vực đầu tư và xây dựng. Trong khi đó những tiêu chuẩn, chuẩn mực đánh giá hiệu quả đầu tư của từng ngành, từng lĩnh vực không được nghiên cứu, ban hành hướng dẫn; những yêu cầu năng lực, chất lượng của hoạt động tư vấn trong công tác chuẩn bị đầu tư, thẩm định thực hiện các dự án đầu tư không được kiểm tra, kiểm soát. Nói chung, những chức năng quản lý nhà nước (tạo môi trường, định hướng, hướng dẫn, tổ chức, điều tiết và kiểm tra, kiểm soát) chưa được chú trọng đúng mức trong Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng hiện hành. Công tác chuẩn bị đầu tư có vai trò rất quan trọng, tuy nhiên trong thực tế công tác này nhiều khi không được tuân thủ đúng quy định, và khi vi phạm cũng không có hình thức xử phạt đích đáng. Điển hình là trường hợp triển khai vội vã nhiều công trình lớn; trong đó dự án đường Hồ Chí Minh là một ví dụ. Hiện nay ở công trình này có tình trạng vốn ngân sách đang ứ đọng nhưng các nhà thầu lại không được nhận đủ vốn theo kế hoạch và theo hợp đồng thầu, do lượng thanh toán thấp hơn nhiều so với khối lượng hoàn công; nguyên nhân sâu xa là do công tác chuẩn bị đầu tư không được thực hiện đúng theo quy định. Mặt khác, cũng do thời gian chuẩn bị không tương xứng, nên công tác điều tra khảo sát, tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát…của nhiều dự án dự án không đạt yêu cầu, đặc biệt là lực lượng tư vấn giám sát không đủ để theo dõi các đơn vị thi công, khiến cho khối lượng được nghiệm thu ít hơ