Luận văn Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An

gày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn". Như vậy, để bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, tính công khai, minh bạch, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi được ban hành, phải được truyền đạt tới các chủ thể có liên quan để thực hiện. Tuy nhiên, vấn đề đặt ra trong thực tiễn là những người liên quan có tiếp cận được với các quy định hiện hành hay không? Có quan điểm cho rằng: "Một người không thể tuân thủ luật pháp một cách có ý thức nếu không biết đến sự tồn tại của nó, và hiểu những hành vi nó quy định [35, tr.88]. Sáu là, nguyên tắc bảo đảm tính khả thi của văn bản, tính cụ thể chi tiết và tính hợp lý của văn bản QPPL của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. - Để bảo đảm tính khả thi của văn bản, các quy định của UBND cấp tỉnh phải xuất phát từ nhu cầu quản lý nhà nước ở địa phương. Do vậy, khi cần ban hành một văn bản, một cơ chế, chính sách, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tổ chức việc khảo sát, đánh giá thực tiễn các quan hệ xã hội ở địa phương, rà soát, đối chiếu với các văn bản đã ban hành, cân nhắc về mức độ, đối tượng, phạm vi điều chỉnh, tính cần thiết của văn bản, để có quyết định ban hành hay không ban hành văn bản. Văn bản QPPL chỉ có thể có tác động tích cực và có giá trị pháp lý khi chúng được ban hành phù hợp với thực tiễn quản lý và tạo động lực cho xã hội phát triển. Tuy nhiên, trong thực tế có những văn bản quy định xuất phát từ nhu cầu xã hội, nhu cầu thực tiễn nhưng lại không phù hợp với văn bản cấp trên, đây là một vấn đề đang còn nhiều quan điểm khác nhau, còn nhiều bàn cãi khác nhau. Ví dụ: ở Nghệ An cho bán đấu giá số xe ôtô, môtô số đẹp để lấy tiền góp vào "Quỹ tình thương", quy định này xuất phát từ thực tiễn, được người dân đồng tình nhưng lại trái với quy định của Chính phủ, Bộ Công an. Để có một văn bản QPPL có tính khả thi, đáp ứng nhu cầu quản lý ở địa phương, cơ quan chủ trì soạn thảo phải tính đến các yếu tố xã hội, từ lợi ích chung mà các QPPL tạo ra chuẩn mực chung áp dụng cho mọi người, mọi đối tượng. Do vậy, khi soạn thảo cần chú ý việc lấy ý kiến của từng đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Muốn xây dựng và ban hành các văn bản QPPL có tính khả thi cao, cơ quan soạn thảo phải có bước tiến hành đánh giá, nghiên cứu thực trạng vấn đề cần điều chỉnh, ước tính các điều kiện để bảo đảm thực hiện tính khả thi của từng quy định khi được ban hành. Tính khả thi của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một nguyên tắc, yêu cầu đặt ra cho các cơ quan có thẩm quyền khi ban hành văn bản phải xuất phát từ thực tiễn, đúng mục đích, đúng đối tượng thì văn bản đó mới có giá trị, hiệu quả áp dụng trong thực tế. Từ đó đề cao vai trò của cơ quan có thẩm quyền trước khi ban hành văn bản. - Phải đảm bảo nguyên tắc các quy định phải cụ thể, chi tiết. Đối với một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh khi xây dựng và ban hành đòi hỏi phải quy định cụ thể, chi tiết các hành vi, các quy phạm mà đối tượng điều chỉnh để có một cách hiểu đúng, chính xác và thống nhất khi áp dụng. Một nguyên tắc đối với người soạn thảo văn bản cần luôn luôn quan tâm và chú ý là phải bảo đảm tính trong sáng, rõ ràng của pháp luật. Do vậy, khi xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, người soạn thảo phải có chuyên môn, nghiệp vụ, am hiểu pháp luật, khả năng tổng hợp để soạn thảo văn bản có chất lượng, tạo điều kiện để người dân dễ đọc, dễ hiểu và áp dụng pháp luật một cách thống nhất. Điều 6 của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004 đã quy định về ngôn ngữ trong văn bản như sau: "1. Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được thể hiện bằng tiếng Việt. Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu; đối với thuật ngữ chuyên môn cần xác định rõ nội dung thì phải giải thích trong văn bản". Việc quy định sử dụng ngôn ngữ, văn phong pháp lý trong văn bản QPPL một cách trong sáng, chính xác, cụ thể là tiền đề tuân thủ một cách nghiêm chỉnh pháp luật của người dân, hạn chế sự tùy tiện của các cơ quan thực thi pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh xây dựng và ban hành vẫn còn tình trạng sao chép lại văn bản cấp trên, quy định rườm rà, viện dẫn nhưng lại không chính xác, chồng chéo, mâu thuẫn, dẫn đến việc áp dụng rất khó khăn và thiếu thống nhất. - Bảo đảm tính hợp lý của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh trong thực tiễn quản lý ở địa phương với sự thống nhất của hệ thống pháp luật hiện hành. Nguyên tắc này bảo đảm tuân thủ nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, nghĩa là các quy định của địa phương là hợp lý, hợp pháp nhưng không trái với Hiến pháp và pháp luật. Đây là một vấn đề trong khoa học pháp lý còn bàn luận và có nhiều quan điểm chưa thống nhất. Bởi vì, tính hợp lý là đòi hỏi tất yếu khách quan, là sự phản ánh đúng đắn trong pháp luật các đòi hỏi thực tế của sự phát triển xã hội. Có những vấn đề, có những quan hệ xã hội mới phát sinh mà hệ thống pháp luật chưa quy định, hoặc chưa dự báo nhưng lại xảy ra trong thực tiễn, do vậy, cần phải có một QPPL để điều chỉnh các quan hệ đó. Khi ban hành hoặc đặt ra một quy phạm, một văn bản để điều chỉnh quan hệ đó ở địa phương là phù hợp, là hợp lý, nhưng với địa phương khác, với quy định của cấp trên lại không quy định hoặc không hợp lý (như ví dụ bắt buộc đội mũ bảo hiểm đã nêu ở trên). Để bảo đảm tính hợp lý trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh thì yêu cầu đặt ra khi ban hành văn bản phải xuất phát từ ý chí, nguyện vọng của nhân dân, các giá trị xã hội, thì tính hợp lý mới được tôn trọng. 1.3.3. Nội dung của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Để nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được tuân thủ một cách nghiêm chỉnh, cần phải bảo đảm các nội dung chủ yếu sau đây: Thứ nhất, xây dựng, ban hành các quy định pháp luật về ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ từ Trung ương xuống cơ sở. Vấn đề xây dựng và hoàn thiện các thể chế, quy định pháp luật trong lĩnh vực ban hành văn bản QPPL nhằm tạo ra cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản theo đúng trình tự, thủ tục luật định. Tuy nhiên, thực tế trước năm 1996, khi chưa có Luật ban hành văn bản QPPL, việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL dựa trên kinh nghiệm và tiền lệ chung, do vậy chất lượng ban hành văn bản không cao, không tuân thủ một trật tự pháp luật. Luật ban hành văn bản QPPL ra đời đã tạo tiền đề cho việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL theo đúng trình tự, thủ tục, tuy nhiên luật này chỉ điều chỉnh ở phạm vi văn bản QPPL của cấp Trung ương. Xuất phát từ yêu cầu trên, Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 6 ngày 03/12/2004 đã thông qua Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND tạo cơ sở pháp lý quan trọng cho việc ban hành văn bản theo đúng thẩm quyền, trình tự và thủ tục, tránh được sự tùy tiện, mâu thuẫn, chồng chéo trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa phương. Như vậy, tất cả các văn bản QPPL khi được xây dựng và ban hành trên các lĩnh vực quản lý kinh tế - xã hội (luật nội dung) đều phải tuân thủ nghiêm chỉnh các quy định về trình tự, thẩm quyền, hình thức ban hành văn bản QPPL (luật hình thức) thì mới bảo đảm tính pháp lý, có hiệu lực, hiệu quả trong cuộc sống. Thứ hai, tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Vấn đề ban hành các quy định pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một công việc rất khó, nhưng khó khăn hơn là vấn đề tổ chức thực hiện các văn bản đó trong thực tế. Bởi vì, các quy định về ban hành văn bản QPPL là tiền đề, cơ sở pháp lý để xây dựng và ban hành một văn bản QPPL theo đúng thẩm quyền, trình tự và thủ tục. Để văn bản QPPL có hiệu lực, hiệu quả trong thực tế, đòi hỏi các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân phải triệt để tuân thủ và chấp hành một cách nghiêm chỉnh các quy định này. Do vậy, văn bản QPPL khi được ban hành phải công bố trên các phương tiện thông tin đại chúng, nơi công cộng hoặc đăng công báo để mọi người nắm, biết được nội dung của văn bản QPPL, từng bước đưa văn bản đi vào cuộc sống. Việc tổ chức thực hiện các quy định pháp luật về ban hành văn bản QPPL đòi hỏi phải bảo đảm quy trình chặt chẽ từ giai đoạn lập chương trình, soạn thảo, tổ chức lấy ý kiến, thẩm định, thẩm tra và trình ban hành văn bản là một công đoạn hết sức chặt chẽ và nghiêm túc. Tổ chức thực hiện tốt nội dung trên cũng chính là yêu cầu bảo đảm pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Thứ ba, thanh tra, kiểm tra và xử lý nghiêm minh các hành vi vi phạm pháp luật về ban hành văn bản QPPL. Để đánh giá hiệu quả, chất lượng của một văn bản QPPL, cần xem xét ở nhiều góc độ khác nhau, trong đó việc thanh tra, kiểm tra văn bản là một yếu tố hết sức quan trọng. V.I.Lênin cho rằng: "chuyển trọng tâm từ việc soạn thảo các sắc lệnh và mệnh lệnh sang việc lựa chọn người kiểm tra thực hiện" [22, tr.449]. Thanh tra, kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm kiểm tra, phát hiện nội dung, hình thức của văn bản QPPL ban hành trái với quy định của pháp luật. Việc thanh tra, kiểm tra văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL với hệ thống pháp luật hiện hành. Hoạt động kiểm tra văn bản còn góp phần bảo đảm tính kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Thông qua việc thanh tra, kiểm tra để kịp thời phát hiện những sai trái của văn bản QPPL để đề nghị cơ quan có thẩm quyền ra quyết định xử lý đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc hủy bỏ văn bản QPPL theo thẩm quyền. Việc thanh tra, kiểm tra văn bản QPPL phải được tiến hành một cách thường xuyên, khách quan và thận trọng, bởi vì văn bản QPPL khi được ban hành có phạm vi và đối tượng điều chỉnh tác động đến các lĩnh vực của đời sống xã hội, hậu quả pháp lý lớn, đòi hỏi phải theo đúng yêu cầu. Khi thanh tra, kiểm tra và phát hiện những hành vi vi phạm pháp luật về ban hành văn bản QPPL, cần phải kiên quyết xử lý theo đúng pháp luật đối với cá nhân, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL sai trái. 1.3.4. Vai trò của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là yêu cầu trong việc ban hành văn bản phải tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải theo đúng trình tự, thủ tục, đúng thẩm quyền, bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp và tính thống nhất trong hệ thống pháp luật. Do vậy, pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng và thể hiện qua các mặt sau đây: Thứ nhất, tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Để bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng và ban hành tuân thủ nghiêm chỉnh trình tự, thủ tục luật định. Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức; phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải được xây dựng và ban hành đồng bộ, đầy đủ, kịp thời, đáp ứng yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương. Yêu cầu này cũng đặt ra là tránh khuynh hướng cục bộ, tùy tiện, "vượt rào" của các văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh với các văn bản của Trung ương. Do vậy, đòi hỏi quá trình xây dựng và ban hành văn bản phải bảo đảm các bước như sau: soạn thảo văn bản; tổ chức việc lấy ý kiến tham gia xây dựng dự thảo; thẩm định của cơ quan tư pháp; thảo luận và thông qua văn bản; công bố văn bản; gửi và lưu trữ văn bản. Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một yêu cầu bắt buộc, không được bỏ qua giai đoạn nào, đó chính là kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Thứ hai, góp phần tạo lập sự ổn định trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một quy trình chặt chẽ, nghiêm túc, do vậy, đòi hỏi trình tự, thủ tục ban hành văn bản phải tuân thủ các bước rõ ràng, cụ thể, theo một quy định thống nhất, minh bạch, không có một ngoại lệ nào. Văn bản QPPL càng ổn định bao nhiêu thì càng tạo ra hành lang pháp lý và chuẩn mực cao cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL đạt chất lượng cao hơn. Tuy nhiên, trong thực tế, do điều kiện kinh tế - xã hội có sự vận động và phát triển nên buộc các cơ chế, chính sách, các văn bản QPPL phải được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới cho phù hợp với yêu cầu quản lý. Điều này đã phần nào tác động hoặc ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL nhất là trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Như vậy, để bảo đảm pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL phải thiết lập được một trật tự ổn định trong ban hành văn bản QPPL là hết sức quan trọng. Thứ ba, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, hệ thống văn bản QPPL cấp tỉnh. Hoàn thiện hệ thống pháp luật là cơ sở và tiền đề cho việc tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa. Trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay của nước ta, đòi hỏi phải bảo đảm một hệ thống pháp luật phù hợp với cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Qua hơn hai mươi năm đổi mới, Nhà nước ta đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, tạo ra hành lang pháp lý vững chắc bảo đảm hiệu lực quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nhằm thể chế hóa, cụ thể hóa các văn bản của cấp trên, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp cho phù hợp với đặc điểm tình hình của địa phương. Từng bước xây dựng và hoàn thiện các cơ chế, chính sách, các văn bản QPPL ở địa phương ngày càng đồng bộ, thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo, hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, cần phải thường xuyên kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa để sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc xây dựng mới cho phù hợp với yêu cầu quản lý, xóa bỏ các văn bản sai trái, cục bộ địa phương, tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thứ tư, xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Nhà nước pháp quyền là nhà nước khẳng định tính tối cao của pháp luật, trong đó Hiến pháp là đạo luật cơ bản. Đảng và Nhà nước ta đều xác định phải xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Điều này được ghi rõ tại Điều 2 Hiến pháp năm 1992: "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân…" [30]. Nhà nước pháp quyền là yêu cầu phải quản lý nhà nước bằng pháp luật, đòi hỏi các cơ quan nhà nước, các tổ chức và mọi công dân phải tuân theo pháp luật, mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. - Muốn xây dựng nhà nước pháp quyền, trước hết phải từng bước xây dựng và hòan thiện hệ thống pháp luật. Hệ thống pháp luật ngày càng hoàn chỉnh là biểu hiện tính văn minh, hiện đại của một quốc gia theo quan điểm: "Sống và làm việc theo Hiến pháp và pháp luật". Hệ thống pháp luật mà chúng ta cần xây dựng là một hệ thống pháp luật đồng bộ, nhất quán, năng động và thể chế hóa các quan điểm, đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước ta theo cơ chế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, xây dựng hệ thống pháp luật đồng bộ là quan trọng, là yếu tố cần nhưng chưa đủ để xây dựng một nhà nước pháp quyền. Mà vấn đề quan trọng hơn cả là phải thiết lập được một cơ chế bảo đảm cho pháp luật được thực thi một cách nghiêm minh, thống nhất, đó là tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Trên cơ sở hệ thống pháp luật, UBND cấp tỉnh ban hành các văn bản QPPL để cụ thể hóa, chi tiết hóa các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cho phù hợp với thực tiễn của địa phương nhưng không được trái với Hiến pháp và pháp luật. Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải thường xuyên được cập nhật, đăng công báo cấp tỉnh, được hệ thống hóa thành những tuyển tập để áp dụng thống nhất trên địa bàn toàn tỉnh. Thông qua việc kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh để có quyết định xử lý đối với văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ cho phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành. Hoạt động này góp phần quan trọng trong việc lập lại trật tự, kỷ cương trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL, bảo đảm tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa thực sự dân chủ, là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Thứ năm, nâng cao trách nhiệm của cán bộ công chức thực hiện chức năng xây dựng, soạn thảo văn bản QPPL, cán bộ, công chức và cơ quan người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Vai trò của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh nhằm góp phần nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức và cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Chất lượng văn bản QPPL phụ thuộc rất lớn vào trình độ, khả năng và trách nhiệm của cơ quan, người chủ trì soạn thảo văn bản QPPL. Bởi vì, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL là hoạt động khoa học, mang tính sáng tạo, đòi hỏi phải đầu tư trí tuệ, công sức rất lớn, mới tạo ra được sản phẩm cho xã hội: Đó chính là các văn bản QPPL. Ngoài trách nhiệm của người soạn thảo, thì trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL lại đòi hỏi cao hơn, gắn với trách nhiệm cá nhân. Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải có tính khái quát cao, tư duy độc lập, không cục bộ, bản vị địa phương, để việc ban hành văn bản QPPL khách quan, thận trọng đáp ứng với yêu cầu chung của toàn xã hội. Khi ban hành văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật, cần phải có biện pháp xử lý và chấn chỉnh kịp thời, xác định rõ trách nhiệm của từng cá nhân trong việc tham mưu hoặc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Kiên quyết xử lý những hành vi vi phạm trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL, có như vậy mới bảo đảm tính nghiêm minh của pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh. Chương 2 Thực trạng pháp chế xã hội chủ nghĩa về xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An 2.1. Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An 2.1.1. Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An trước khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 Trước đây, khi chưa có Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND trên cơ sở Luật Ban hành văn bản QPPL và các Nghị định của Chính phủ, do nhu cầu quản lý và xác định rõ tầm quan trọng của công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL, UBND tỉnh Nghệ An đã ban hành văn bản quy định về trình tự, thủ tục ban hành văn bản pháp quy trên địa bàn tỉnh. Căn cứ vào Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, UBND tỉnh Nghệ An đã cụ thể hóa bằng các văn bản QPPL sau đây: - Quyết định số 1588/QĐ- UB ngày 29/ 4/1997 của UBND tỉnh Nghệ An ban hành bản quy định về việc ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh; - Quyết định số 72/2003/ QĐ- UB ngày 08/8/2003 của UBND tỉnh Nghệ An ban hành Quy định về việc ban hành và kiểm tra văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Nghệ An, thay thế Quyết định số 1588/QĐ- UB. Như vậy, về mặt thể chế, UBND tỉnh đã ban hành kịp thời các văn bản QPPL để quy định cụ thể về trình tự, thủ tục ban hành văn bản, bảo đảm để văn bản ban hành đúng quy trình, thẩm quyền, đúng pháp luật và có tính khả thi trong thực tế. Việc ban hành các văn bản trên đã góp phần đưa công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL đi vào nề nếp. Trên cơ sở các quy định này, các văn bản QPPL do các cơ quan tham mưu soạn thảo trình UBND tỉnh ban hành đã được nâng cao về chất lượng, nội dung và hình thức, bảo đảm đúng thẩm quyền, ít có sai sót. Các văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành đã tạo ra các cơ chế, chính sách phù hợp, phát huy được tính chủ động, sáng tạo, nội lực của địa phương, có hiệu quả trong thực tiễn. Các văn bản ban hành trong giai đoạn này (từ 1996 đến 2003) đã chú trọng đến việc lấy ý kiến của các ngành, các cấp, đã chú trọng đến việc thẩm định của Sở Tư pháp trước khi ban hành. Số lượng văn bản QPPL do UBND cấp tỉnh ban hành hằng năm từ khoảng 100 đến 120 văn bản (trong đó quyết định khoảng 80 văn bản; chỉ thị 30-40 văn bản). Đánh giá chung: Do nhận thức đúng đắn về vai trò của văn bản QPPL trong quản lý kinh tế - xã hội nên việc ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An đã được coi trọng, tạo tiền đề và cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản QPPL đáp ứng với yêu cầu. Tuy nhiên, việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An giai đoạn này vẫn còn nhiều bất cập, chưa theo quy trình nhất quán, thể hiện ở một số điểm như: Vai trò của cơ quan chủ trì, cơ quan tham gia chưa được xác định rõ, thủ tục, hồ sơ trình chưa xác định thời hạn và các tài liệu liên quan. Việc tổ chức lấy ý kiến sơ sài, chiếu lệ hoặc cơ quan được lấy ý kiến cũng không góp ý. Vai trò thẩm định của cơ quan Tư pháp chưa cao, chưa đúng với yêu cầu. Quy trình thảo luận và thông qua văn bản QPPL chưa thực hiện đầy đủ theo quy định. 2.1.2. Tình hình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An từ sau khi có Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 - Về thể chế: Ngày 03/12/2004, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 1/4/2005, trên cơ sở của Luật, Sở Tư pháp đã phối hợp Văn phòng UBND tỉnh và các Sở, ngành có liên quan tổ chức việc soạn thảo, trình UBND tỉnh ban hành Quyết định số 86/2005/QĐ-UBND ngày 03/10/2005 quy định cụ thể về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh, thay thế Quyết định số 72/2003/QĐ- UB ngày 08/8/2003. Căn cứ vào Quyết định số 86/2005/QĐ- UBND, việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp đã đi vào nề nếp, theo đúng trình tự, thủ tục, chất lượng văn bản ban hành ngày càng cao. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Quyết định số 86/2005/QĐ-UBND vẫn còn bộc lộ một số hạn chế, mới chỉ quy định ban hành văn bản QPPL của phạm vi UBND, chưa đề cập đến văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, việc phân công trách nhiệm chưa rõ ràng, cụ thể, chưa phân định rõ giữa văn bản QPPL và văn bản có chứa QPPL (như các chương trình, kế hoạch, đề án, quy chế,…) dẫn đến sự lẫn lộn và tùy tiện trong ban hành văn bản, lấy số ký hiệu năm ban hành không đúng quy định hoặc còn cùng một số thứ tự. Từ yêu cầu trên, căn cứ vào Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ hướng dẫn một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, Sở Tư pháp đã chủ trì phối hợp với Văn phòng UBND tỉnh ban hành Quyết định số 11/2008/QĐ-UBND ngày 21/01/2008, ban hành quy định về trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Nghệ An, thay thế Quyết định số 86/2005/QĐ-UBND. Quyết định số 11/2008/QĐ-UBND đang được triển khai thực hiện một cách nghiêm túc, toàn diện. Đây là văn bản được tổ chức soạn thảo công phu, có chất lượng quy định về trình tự, thủ tục xây dựng và ban hành văn bản QPPL cụ thể chặt chẽ hơn, bảo đảm tính công khai, minh bạch của văn bản QPPL khi được ban hành. Như vậy, về mặt thể chế xây dựng và ban hành văn bản QPPL , UBND tỉnh Nghệ An đã ban hành kịp thời, cụ thể hóa các quy định của Luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên cho phù hợp với thực tiễn của địa phương. - Quy trình ban hành văn bản: Hàng năm, trên cơ sở chủ trương của Ban thường vụ Tỉnh ủy; nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh; chương trình công tác hàng năm của UBND tỉnh, trên cơ sở đề xuất của các Sở, ngành cấp tỉnh, Văn phòng UBND tỉnh phối hợp với Sở Tư pháp trình UBND tỉnh ban hành Chương trình xây dựng văn bản QPPL: quyết định, chỉ thị từng năm, tạo tính chủ động, kế hoạch và thống nhất trong việc ban hành văn bản QPPL trên địa bàn toàn tỉnh. Trên cơ sở chương trình ban hành văn bản và yêu cầu quản lý của từng ngành, từng lĩnh vực cụ thể, các cơ quan được giao chủ trì soạn thảo đã xác định vai trò, trách nhiệm của mình trong việc tổ chức khảo sát, đánh giá tình hình, tập hợp tư liệu và soạn thảo văn bản theo nội dung được phân công. Sau khi soạn thảo đã gửi văn bản để lấy ý kiến các ngành, các tổ chức, cá nhân có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Sau đó tiếp thu ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân để hoàn chỉnh dự thảo để gửi cho Sở Tư pháp thẩm định theo đúng yêu cầu và thời gian quy định. Sở Tư pháp nhận được hồ sơ xin thẩm định phải tổ chức việc nghiên cứu, đối chiếu với các văn bản cấp trên để thẩm định một cách đúng đắn, bảo đảm văn bản ban hành đúng thẩm quyền, nội dung, không sai trái. Cơ quan Tư pháp phải chịu trách nhiệm pháp lý về nội dung thẩm định. Trình tự, xem xét thông qua vă