Luận văn Quản lý thu ngân sách nhà nước ở Việt Nam

t hành t9/1994 – 6/1995: 7,691 tỷ đồng. Sau khi có Nghị định 72/CP của Chính phủ về qui chế phát hành TPCP, Bộ Tài chính đã phối hợp với UBND các tỉnh, thành phố, các Bộ, ngành xây dựng đề án huy động vốn đầu tư cho các công trình, dự án trọng điểm của TW như: Thủy điện Yaly 1996: 184,7 tỷ đồng, khu Đô thị mới Bắc Linh Đàm - Hà Nội (1998-1999): 41,6 tỷ đồng, khu Đô thị mới Định Công –Hà Nội (1999): 50 tỷ đồng, Đô thị mới Chí Linh – Hải Dương (1999-2001): 70,5 tỷ đồng, các công trình giao thông thủy lợi) (2003): 4.492 tỷ đồng. Các công trình địa phương như: Xi Măng Phúc Sơn - Hải Dương (1997-2000): 121,9 tỷ đồng; Cơ sở hạ tầng Tiền Giang (1997-1998): 24,7 tỷ đồng; Cơ sở hạ tầng Bình Thuận (1996-1998): 58,8 tỷ đồng, cơ sở hạ tầng Cà Mau (1997-1999): 32 tỷ đồng, cơ sở hạ tầng Khánh hòa (1998-1999): 50 tỷ đồng; cơ sở hạ tầng Lào Cai 66 (1998):15 tỷ đồng đồng. Phát hành trái phiếu tăng cường nguồn vốn đầu tư cho Quĩ hỗ trợ phát triển (1998-2003): 3.362 tỷ đồng. Theo Pháp lệnh phát hành công trái xây dựng Tổ quốc số 12/1999/PL – UBTVQH và Nghị định số 34/1999/NĐ-CP ngày 12/5/1999 của Chính phủ qui định việc phát hành công trái xây dựng Tổ quốc năm 1999, KBNN phát hành công trái xây dựng tổ quốc, kỳ hạn 5 năm (1999-2004) để đầu tư tăng thêm cho thủy lợi, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng ở nông thôn trước hết là các xã nghèo đặc biệt khó khăn. Sau 2 tháng phát hành đã đạt: 4.496 tỷ đồng, đạt 113% chỉ tiêu kế hoạch Chính phủ giao. Theo tinh thần Nghị định số 01/2000/NĐ-CP ngày 13/1/2000 và Nghị định số 141/2003/NĐ-CP ngày 20/11/2003 của Chính phủ, ngoài việc huy động vốn trực tiếp qua hệ thống KBNN, TPCP kỳ hạn dưới 1 năm (Tín phiếu Kho bạc) được đấu thầu qua NHNN. Từ tháng 6/1995 đến cuối năm 2004, KBNN đã phối hợp với NHNN tổ chức được 388 phiên đấu thầu Tín phiếu KBNN và huy động vốn được gần 64.000 tỷ đồng cho NSNN và cho đầu tư phát triển. Bên cạnh hình thức phát hành tín phiếu, KBNN mở rộng việc phát hành TPCP kỳ hạn từ 1 năm, 2 năm, 3 năm, 5 năm với lãi suất theo từng thời kỳ phát hành. Tính đến 2005, tổng số TPCP phát hành đạt 119.404 tỷ đồng, trong đó: Bán lẻ qua hệ thống KBNN: 50.515 tỷ đồng; đấu thầu qua NHNN: 63.714 tỷ đồng; đấu thầu qua thị trường giao dịch chứng khoán : 3.135 tỷ đồng; bảo lãnh phát hành: 2.040 tỷ đồng. Với mục tiêu phát triển nền giáo dục của nước nhà, thu hẹp khoảng cách giữa miền núi và miền xuôi, hỗ trợ các tỉnh miền núi, tây nguyên và các tỉnh gặp nhiều khó khăn không còn phòng học 3 ca, phòng học tranh, tre, nứa lá và kiên cố hóa trường, lớp học. Tháng 5/2003, KBNN phát hành công trái giáo dục năm 2003 và đã huy động được 2.580 tỷ đồng (đạt 129 % chỉ tiêu kế hoạch). Cùng với nguồn vốn đã được huy động, hành lang pháp lý cho hoạt động phát hành TPCP từng bước được hoàn thiện, thông qua phát hành TPCP để huy 67 động vốn cho NSNN và cho đầu tư phát triển, tạo điều kiện cho NHNN thực thi chính sách tiền tệ và là tiền đề cho sự hình thành và phát triển vốn, thị trường chứng khoán. Cũng thông qua việc phát hành TPCP đã đúc rút được những kinh nghiệm để đa dạng hóa các loại hình TPCP và hoàn thiện qui trình phát hành, thanh toán TPCP. Đội ngũ cán bộ làm công tác thu NSNN nói chung và phát hành TPCP ngày càng được kiện toàn, tạo thói quen đầu tư và lòng tin của công chúng đối với Nhà nước. 2.3.2. Một số hạn chế trong quản lý thu NSNN 2.3.2.1. Về chính sách chế độ Các giải pháp quản lý kinh tế, xã hội chưa được cải tiến một cách đồng bộ như quản lý đất đai, thanh toán không dùng tiền mặt, quản lý xuất nhập khẩu, quản lý đăng ký kinh doanh.., môi trường kiểm toán, kế toán còn hạn chế, trách nhiệm pháp lý chưa cao. Cơ chế phân cấp quản lý NSNN theo luật NSNN cũng bộc lộ một số hạn chế: Thứ nhất, cơ chế phân cấp nguồn thu chưa thích hợp, bó hẹp nên chưa khuyến khích các địa phương tăng thu để đảm bảo nguồn chi. Với cơ chế phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi năm 1998, số tỉnh có khả năng tự cân đối ngân sách rất ít (5 tỉnh là Hà Nội, T.P Hồ Chí Minh, Bình Dương, Đồng Nai, Bà Rịa – Vũng Tàu). Số còn lại 56/61 tỉnh phải nhận trợ cấp từ trung ương. Như vậy hầu hết các tỉnh đều bị động trong việc lập và chấp hành ngân sách. Trong đó có 25 tỉnh phải bổ sung ngân sách từ 70-94%, 16 tỉnh phải bổ sung từ 50-60%, 10 tỉnh bổ sung 30% và 5 tỉnh bổ sung 20%. Với phân cấp theo luật ngân sách năm 2002 thực hiện từ 2004 thì số tỉnh tự cân đối ngân sách đã tăng lên 15 tỉnh, nhưng số phụ thuộc ngân sách TW vẫn còn khá lớn (49/64 tỉnh); một số nhiệm vụ gắn với địa phương nhưng hiện nay không phân cấp cho địa phương như: 68 Quản lý trật tự, an toàn xã hội, phòng cháy chữa cháy. Tỷ lệ điều tiết cho địa phương ổn định từ 3 – 5 năm nhưng nhiệm vụ kinh tế – xã hội có sự biến động lớn, gây khó khăn cho việc quản lý, điều hành thu NSNN. Thứ hai, Chính sách và cơ chế phân cấp hiện hành vẫn chưa tạo động lực mạnh để thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh, phát triển nguồn thu và sử dụng có hiệu quả nguồn lực tài chính ở tỉnh. Thực tế cho thấy nguồn thu của cấp tỉnh tăng chậm hơn nhiệm vụ chi, số hỗ trợ bổ sung từ ngân sách TW cho ngân sách địa phương các năm qua chiếm 57% tổng chi ngân sách địa phương và tăng rất nhanh, bình quân 5 năm 1997-2005 là 12%, cao hơn tốc độ tăng thu NSNN trên địa bàn 7-8%. Năm 2005, con số tỉnh nhận trợ cấp ngân sách theo luật ngân sách mới vẫn còn nhiều. Thứ ba, Một số địa phương chưa phát huy được tính chủ động và năng động trong việc khai thác, động viên nguồn thu của địa phương. Cấp tỉnh chưa mạnh dạn phân cấp sâu nguồn thu cho các xã làm giảm vai trò của ngân sách xã trong quản lý thu NSNN, trường hợp này rơi vào hầu hết các tỉnh có nguồn thu thấp và còn nhiều khó khăn. Phân định nguồn thu giữa các cấp ngân sách còn chưa hợp lý như đối với một số loại thuế: thuế giá trị gia tăng, thuế môn bài... Thứ tư, Cơ chế thưởng thu vượt dự toán NSNN cũng còn nhiều ý kiến khác nhau, chưa khuyến khích các tỉnh thuần tuý sản xuất không trực tiếp xuất khẩu. Công tác quản lý chi NSNN ở một số địa phương, một số lĩnh vực còn chưa chặt chẽ, còn lãng phí và kém hiệu quả làm ảnh hưởng đến việc bồi dưỡng nguồn thu cho NSNN. 2.3.2.2. Quá trình lập, tổng hợp dự toán NSNN còn chồng chéo Theo Luật NSNN hiện hành, lập dự toán thu NSNN được thực hiện theo hình thức lồng ghép từ xã lên huyện, lên tỉnh và từ cấp tỉnh lên TW để tổng hợp trình Quốc hội. Qui trình này rất phức tạp, chồng chéo và thực tế không thực 69 hiện đầy đủ được qui trình này. Dự toán thu NSNN các tỉnh lập gửi Bộ Tài chính thường thấp hơn nhiều so với số kiểm tra thu NSNN Bộ Tài chính giao; khi tổng hợp lại cũng thấp hơn khung dự toán thu NSNN Chính phủ quyết định để trình Quốc hội. Mục đích các địa phương báo cáo thấp là để: ngân sách địa phương được bổ sung cao (năm đầu thời kỳ ổn định). Khi thực hiện có khả năng tăng thu để được phép sử dùng nguồn tăng chi cho địa phương do TW sẽ thưởng vượt dự toán thu. 2.3.2.3. Kết quả thu NSNN chưa bền vững Mặc dù năm 2005 và cả giai đoạn 1997- 2000 và 2001 – 2005 thu NSNN đã đạt kết quả ngày càng cao nhưng vẫn còn thể hiện những điểm hạn chế không bền vững như: Các khoản thu từ dầu thô, từ nhà đất từ sổ số kiến thiết, thu từ xuất nhập khẩu chiếm tới 55,73% tổng thu cân đối ngân sách. Tuy có giảm so với 2004 nhưng vẫn chiếm trên một nửa tổng thu NSNN. Số thu từ sản xuất, kinh doanh trong nước tuy có ổn định hơn, đạt 44,2%, đã được cải thiện hơn so với 2004 những vẫn chỉ chiếm chưa đầy một nửa tổng thu cân đối ngân sách. Trong tổng số thu vượt kế hoạch năm 2005 (28.400 tỷ đồng) thì số thu tăng từ sản xuất kinh doanh còn ở mức thấp (chỉ chiếm 20%), còn lại 80% mức tăng là do tăng thu từ các nguồn thu không ổn định : thu từ đất đai, dầu thô... Riêng dầu thô, số tăng tuy lớn (tăng 17.500 tỷ đồng) nhưng chủ yếu tăng do giá dầu thô trên thế giới tăng mạnh nên giá bán đầu thô của Việt Nam cũng tăng theo (bình quân cả năm đạt 51-52 USD/1 thùng). Những điều đó phản ánh những bất ổn về cơ cấu. Thu NSNN còn phụ thuôc khá nhiều vào các yếu tố mà trong nước không làm chủ được (giá dầu thô trên thị trường thế giới bấp bênh (sổ xố, đất đai) hoặc sẽ giảm dần (như thuế nhập khẩu). Bên cạnh đó, số thu NSNN từ các hoạt động kinh tế trong nước (thuế đối với các doanh nghiệp trong nước còn thấp, chưa đạt được một nửa tổng thu. Điều đó cho thấy hiệu 70 quả của nền kinh tế chưa cao, đóng góp chưa nhiều vào NSNN, rõ ràng là đóng góp của khu vực các doanh nghiệp vào NSNN là chưa tương xứng với mức độ ưu ái của các chính sách mà Nhà nước đã ban hành, tốc độ tăng thu NSNN từ khu vực sản xuất kinh doanh trong nước chưa tương xứng với tốc độ tăng mạnh về số lượng các doanh nghiệp mới thành lập trong thời gian qua. Một hạn chế khác là trong hệ thống NSNN đó là sự phân bổ không đồng đều về tiềm lực tài chính giữa các địa phương. Trong năm 2005, nhiều tỉnh có qui mô thu NSNN còn rất nhỏ, có đến 29 tỉnh có qui mô thu NSNN dưới 500 tỷ đồng/1 năm. Cá biệt có những tỉnh số thu NSNN không vượt quá 100 tỷ đồng như (Bắc Kạn, Lai Châu, Điện Biên). Tổng thu NSNN trên địa bàn các tỉnh này chỉ đáp ứng chưa được 20% tổng chi NSNN hàng năm. Nếu không có trợ cấp của Ngân sách TW thì ngân sách địa phương của các tỉnh này hoàn toàn mất cân đối, bội chi trầm trọng. Tại các tỉnh có số thu dưới 500 tỷ /1 năm, TW đã để lại toàn bộ các khoản thuộc diện chia chung giữa ngân sách TW và ngân sách địa phương nhưng tỉnh vẫn không thể cân đối được thu chi. Việc chi tiêu của ngân sách địa phương phục thuộc quá nhiều vào các nguồn trợ cấp, bổ sung từ NSNN cấp trên. 2.3.2.4. Công tác quản lý thu thuế còn nhiều bất cập Một là, Chính sách thuế chưa bao quát hết đối tượng chịu thuế, đối tượng nộp thuế và các nguồn thu sẽ phát sinh trong quá trình phát triển kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế. Hai là, Hệ thống chính sách thuế hiện nay vẫn chưa ổn định và còn phức tạp làm cho phí quản lý thu thuế lớn, ảnh hưởng tới hiệu quả thu thuế, tạo điều kiện cho việc tránh thuế, lậu thuế. Đồng thời nó làm các nhà đầu tư mất định hướng, bóp méo sự lựa chọn của người sản xuất và vi phạm một nguyên tắc chung của thông lệ quốc tế là tính rõ ràng và có thể dự đoán trước của hệ thống 71 chính sách thuế và cũng dẫn đến việc hạn chế đầu tư của các chủ thể kinh tế làm ảnh hưởng đến việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế.. Ba là, Chính sách thuế hiện hành còn mang nặng về bảo hộ sản xuất trong nước, bảo hộ thiếu chọn lọc, chưa thể hiện sự ưu đãi cao đối với một số ngành, vùng, lãnh thổ cần khuyến khích đầu tư để thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo chủ trương, kế hoạch của nhà nước và thúc đẩy việc bồi dưỡng nguồn thu; chưa thực sự đảm bảo bình đẳng, công bằng xã hội về nghĩa vụ nộp thuế, còn có sự phân biệt về thuế suất, điều kiện ưu đãi, miễn giảm đối với các đối tượng chịu thuế giữa doanh nghiệp trong nước với doanh nghiệp nước ngoài. Bốn là, hệ thống chính sách thuế còn được xây dựng để phục vụ nhiều mục tiêu trong từng sắc thuế làm mất đi tính trung lập- một yếu tố dẫn tới giảm hiệu quả trong phân bổ các nguồn lực. Năm là, trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân chưa được luật hoá, do đó sự phối hợp chưa cao, chưa thực sự có hiệu lực và hiệu quả. Công tác tuyên truyền của các cấp, trong đó đặc biệt là cấp địa phương, còn nhiều bất cập và chưa được chú trọng [10]. Do các bất cập về chính sách, hậu quả là: Tình trạng trốn nợ thuế, nợ đọng thuế còn khá phổ biến ở nhiều khoản thu và diễn ra ở hầu hết các địa phương trong cả nước. Có nhiều thủ đoạn trong việc trốn thuế, nợ thuế như: Mua bán lòng vòng, lập doanh nghiệp, mua bán hoá đơn khống (thực chất không có hàng hoá) cho Công ty, cơ quan cần có hoá đơn để hợp thức hoá chứng từ đầu vào để ăn chênh lệch tù 2-5% trên giá trị hàng hoá ghi trên hoá đơn. Theo thống kê từ Tổng Cục Thuế: Chi cục Thuế tỉnh Đồng nai phát hiện 20 doanh nghiệp buôn bán hoá đơn lòng vòng với khoảng 80 tỷ đồng doanh số. Có 890 doanh nghiệp trên địa bàn Thành phố Hồ Chí Minh không liên hệ với cơ quan thuế, trong đó 215 doanh nghiệp mất tích mang theo trên 76.000 số 72 hoá đơn chưa sử dụng. Hợp thức hồ sơ xuất khẩu khống dể được hoàn thuế giá trị gia tăng: Khai thác chính sách thuế suất 0% cho hàng hoá nông, lâm, thuỷ hải sản xuất khẩu. Bọn tội phạm lập hồ sơ mua hàng và xuất khẩu khống hàng hoá giá trị 60 tỷ đồng để đề nghị Nhà nước hoàn thuế 6 tỷ đồng. Hợp thức hoá chứng từ để tăng chi phí khống làm giảm lợi nhuận, trốn thuế thu nhập doanh nghiệp 32% bằng cách tăng giá hàng hoá mua vào, giảm giá hàng hoá bán ra qua hoá đơn của doanh nghiệp. Từ năm 1999, Cục thuế Thành phố Hồ Chí Minh kiểm tra, đã loại bỏ 2.373 hồ sơ với doanh số xin hoàn thuế là 1.170 tỷ đồng. 2.3.2.5. Công tác quản lý nguồn thu từ vay nợ chưa hiệu quả Khối lượng vốn huy động trong thời gian qua cho đầu tư phát triển rất lớn nhưng hiệu quả sử dụng vốn chưa cao, thất thoát, lãng phí trong quản lý đầu tư, xây dựng cơ bản đang trở thành vấn đề bức xúc của toàn xã hội [23], chưa tương xứng với nhu cầu phát triển kinh tế và tiềm năng trong xã hội, vấn đề đặt ra cho công tác quản lý thu NSNN nói chung và thu từ vay nợ cho đầu tư phát triển nói chung là phải gắn nhiệm vụ thu với kết quả đầu ra và phải đặt trong kế hoạch trung và dài hạn. Mặt khác, thị trường TPCP còn thiếu một cơ cấu lãi suất chuẩn, chưa có kế hoạch phát hành khoa học cho từng giai đoạn nên hiệu quả phát hành chưa cao, tính thanh khoản của trái phiếu còn thấp. 2.3.2.6. Qui trình thu NSNN còn một số hạn chế Cơ chế chính sách quản lý thu NSNN hiện nay mặc dù đã có sự cải tiến đáng kể so với những năm trước nhưng vẫn còn một số điểm chưa thực sự phù hợp với thực tế. Thứ nhất, về quy trình thu NSNN: Quy trình thu NSNN (thu NSNN qua KBNN) như quy định hiện nay còn mang nặng tính thủ công với nhiều thủ tục 73 rườm rà, chưa hợp lý. Theo quy trình thu NSNN bằng tiền mặt hiện nay (người nộp tiền đến KBNN phải đợi KBNN hoàn tất xong mọi thủ tục liên quan đến việc nộp NSNN mới nhận lại được giấy nộp tiền (GNT) (liên 2) để ra về. Trong các bước công việc này, có một số bước chỉ thuộc phạm vi nghiệp vụ của KBNN mà không hề liên quan đến đối tượng nộp tiền như việc ghi mã điều tiết, mã nguồn, ghi định khoản kế toán trên chứng từ và hạch toán thu NSNNnhưng hiện được quy định phải hoàn tất xong trước khi trả lại GNT cho người nộp. Quy định này chỉ phù hợp trong điều kiện thực hiện hạch toán kế toán theo phương pháp thủ công, chứng từ thu phát sinh ít, kế toán trưởng chỉ thực hiện ký kiểm soát trên GNT sau khi kế toán viên đã ghi đầy đủ các yếu tố. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, việc quản lý công tác kế toán hầu như được thực hiện toàn bộ trên mạng máy tính. Kế toán trưởng vừa ký kiểm soát trên GNT, vừa bấm kiểm soát các thông tin trên GNT đã được kế toán viên cập nhật vào máy tính, những thông tin trên máy tính mới