Luận văn Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh qua thực tiễn tỉnh Phú Thọ

hất của hệ thống pháp luật, cũng như tính cấp thiết của việc ban hành văn bản và tính khả thi của văn bản đối với tình hình thực tế của địa phương,... Do đó công tác này được triển khai thực hiện nghiêm túc nhằm tăng cường hiệu lực, hiệu quả của công tác ban hanh văn bản. Ở cấp tỉnh, 100% văn bản QPPL đã được Sở Tư pháp thẩm định. Sau khi thẩm định cơ quan soạn thảo tiến hành chỉnh lý dự thảo văn bản, UBND các cấp tổ chức các hội nghị để thường trực UBND thảo luận dự thảo văn bản thường từ 2 đến 3 lần/1 dự thảo. Dự thảo Nghị quyết trước khi trình HĐND được các Ban của HĐND tỉnh thẩm tra. Kể từ năm 2004 - 2011, các Ban của HĐND tỉnh đã thẩm tra 162 Nghị quyết là văn bản QPPL (Trong đó Ban Kinh tế và Ngân Sách thẩm tra 70 dự thảo Nghị quyết thuộc lĩnh vực kinh tế và ngân sách; Ban pháp chế thẩm tra 67 dự thảo Nghị quyết thuộc lĩnh vực pháp chế và Ban Văn hóa-Xã hội thẩm tra 25 dự thảo nghị quyết thuộc lĩnh vực văn hóa-xã hội. Cán bộ tư pháp – hộ tịch cấp xã hầu như chưa thể hiện được vai trò trong công tác xây dựng văn bản ở địa phương. - Về thông qua, ban hành văn bản QPPL Trình tự xem xét, thông qua dự thảo văn bản QPPL tại các kỳ họp HĐND và phiên họp UBND được thực hiện nghiêm túc và tuân thủ đúng quy định của pháp luật về ban hành văn bản QPPL. Nhiều cơ quan chuyên môn chuẩn bị tốt hồ sơ trình văn bản, thể hiện sự đầu tư cả về kinh phí và nguồn nhân lực cho công tác xây dựng văn bản. Tuy nhiên, hạn chế trong thực hiện quy trình này là hầu như các đơn vị trình hồ sơ đều chưa làm tốt tờ trình, nội dung tờ trình chưa đảm bảo nội dung yêu cầu của Luật định như: lý do, sự cần thiết ban hành văn bản, thực trạng vấn đề, giải trình những nội dung nêu trong dự thảo văn bản QPPL, những vấn đề khác nhau cần xin ý kiến của cấp có thẩm quyền. Cấp xã chưa thực sự tuân thủ đầy đủ quy trình soạn thảo, đặc biệt là việc tổ chức lấy ý kiến của nhân dân tại thôn, làng, ấp, bản, phum, sóc, tổ dân phố trong trường hợp cần thiết. Vì vậy, chất lượng văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã còn hạn chế. - Về đăng công báo, đưa tin văn bản QPPL Việc thực hiện yêu cầu đăng công báo, niêm yết, đưa tin, gửi và lưu trữ văn bản thực hiện đúng quy định tại điều 8 của Luật BHVBQPPL năm 2004. Văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh, huyện được đăng trên Công báo của tỉnh. UBND tỉnh Phú Thọ phát hành công báo dưới hai hình thức là báo in và báo điện tử. 100% văn bản QPPL của HĐND, UBND tỉnh được đăng toàn văn trên Báo Phú Thọ. Chế độ gửi văn bản đến các cơ quan nhà nước cấp trên và cơ quan nhà nước có chức năng giám sát được thực hiện nghiêm túc. Văn bản của HĐND, UBND sau khi ban hành được lưu trữ theo đúng các quy định của pháp luật. Từ khi Luật BHVBQPPL năm 2004 chính thức có hiệu lực, quy trình xây dựng văn bản QPPL được thực hiện tương đối nghiêm túc, có nền nếp. Các dự thảo văn bản được các đơn vị chuẩn bị tốt, đảm bảo có sự tham gia của các cơ quan hữu quan. Ý kiến thẩm định của cơ quan Tư pháp được đơn vị dự thảo tiếp thu và tiếp tục thể chế hoá trong dự thảo. Chất lượng văn bản QPPL ngày càng được hoàn thiện cả về nội dung và thể thức. Không có văn bản ban hành trái pháp luật phải xử lý, khắc phục cơ bản tình trạng văn bản chồng chéo, mâu thuẫn với những văn bản đã ban hành trước đó. Tính thực thi của văn bản được quan tâm ngay từ khi soạn thảo và lấy ý kiến tham gia văn bản. Chính quyền cấp tỉnh ngày càng chú trọng việc ban hành văn bản QPPL nhằm thực hiện có hiệu quả chức năng quản lý nhà nước, quản lý xã hội và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh thông qua nhiều chính sách mới như: các quy hoạch phát triển ngành, địa phương; hỗ trợ chương trình sản xuất nông nghiệp trọng điểm; chính sách khuyến khích phát triển các cơ sở thực hiện xã hội hóa trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao, môi trường; chính sách thu hút đầu tư vào các địa bàn thành phố, thị xã, địa bàn khó khăn; chính sách thu hút cán bộ có trình độ cao về công tác tại tỉnh; phân cấp đầu tư cho UBND cấp huyện... Những lĩnh vực được ban hành nhiều văn bản điều chỉnh trong những năm vừa qua: tài chính, đất đai, đầu tư, nông nghiệp, cán bộ công chức, cải cách hành chính, phòng chống tham nhũng... c, Tình hình thực hiện công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL Công tác rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL được thực hiện theo định kỳ 6 tháng, 1 năm, giai đoạn và theo chuyên đề. Năm 2007, UBND tỉnh đã chỉ đạo các cơ quan chuyên môn tiến hành tổng rà soát, hệ thống hoá toàn bộ văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh ban hành từ năm 1987 đến hết ngày 30/6/2007. Thông qua đợt tổng rà soát, hệ thống hoá này, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định công bố Danh mục văn bản QPPL đang có hiệu lực pháp luật và danh mục văn bản QPPL đã hết hiệu lực pháp luật. Sở Tư pháp đã chủ động thực hiện và hướng dẫn việc rà soát, hệ thống hoá theo định kỳ 6 tháng, 1 năm. Qua 6 năm thực hiện Luật BHVBQPPL năm 2004, Sở Tư pháp đã rà soát 3.611 văn bản QPPL, đề nghị sửa đổi 12 văn bản, ban hành mới 09 văn bản. Tỉnh Phú Thọ đã 7 lần công bố danh mục văn bản QPPL đã hết hiệu lực pháp luật với tổng số 127 Nghị quyết, 314 quyết định, 188 chỉ thị. Tiến hành rà soát văn bản QPPL theo 7 chuyên đề, bao gồm: Rà soát văn bản thuộc lĩnh vực quản lý Nhà nước của Bộ Tư pháp; văn bản liên quan đến công tác quy hoạch, khiếu nại, tố cáo, thực hành tiết kiệm, chống tham nhũng, lãng phí, văn bản liên quan đến các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, y tế, xây dựng, công nghiệp, thương mại. Tổ chức rà soát 1.411 văn bản QPPL do HĐND và UBND tỉnh ban hành có liên quan đến hội nhập kinh tế quốc tế, trong đó chỉ còn 63 văn bản liên quan đến các cam kết WTO của Việt Nam. Qua hoạt động rà soát, đã tiến hành sửa đổi, bổ sung 12 văn bản, ban hành mới 09 văn bản. UBND cấp huyện đã rà soát 1.524 văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; công bố 212 văn bản QPPL hết hiệu lực; kiến nghị sửa đổi, bổ sung 52 văn bản QPPL; đề nghị ban hành mới 37 văn bản QPPL. d, Tình hình thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL - Kết quả công tác tự kiểm tra văn bản Ngành Tư pháp là cơ quan có chức năng giúp UBND cùng cấp tự kiểm tra văn bản QPPL. Sở Tư pháp đã tự kiểm tra 307 văn bản. Phòng Tư pháp cấp huyện đã tự kiểm tra 664 văn bản. Công chức Tư pháp – hộ tịch cấp xã đã tự kiểm tra 1.703 văn bản. Cụ thể theo từng năm như sau: Đơn vị: văn bản Năm Cấp tỉnh Cấp huyện Cấp xã 2006 55 118 400 2007 48 94 207 2008 61 89 202 2009 62 101 223 2010 42 121 244 2011 39 141 427 Bảng 2.4. Kết quả công tác tự kiểm tra văn bản Thông qua công tác tự kiểm tra của các cấp, các cơ quan chuyên môn đã tham mưu cho HĐND và UBND tỉnh tiến hành sửa đổi, bổ sung 03 Nghị quyết, 04 Quyết định chưa phù hợp với văn bản pháp luật của TW và yêu cầu của thực tiễn. - Kết quả kiểm tra văn bản theo thẩm quyền Thực hiện Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 11 năm 2003 (nay là Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12 tháng 10 năm 2010 của Chính phủ) về công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, Sở Tư pháp đã giúp UBND tỉnh kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản QPPL của HĐND và UBND 13 huyện, thành, thị và các văn bản có chứa đựng QPPL của Sở, ban, ngành. Qua công tác kiểm tra cho thấy, chất lượng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của cấp huyện đã được quan tâm kịp thời, số lượng văn bản ban hành theo đúng thẩm quyền, đúng pháp luật, phù hợp với thẩm quyền được phân cấp và phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Theo đó, góp phần tích cực trong công tác quản lý điều hành của các cấp chính quyền, giữ vững an ninh, chính trị, trật tự an toàn xã hội của địa phương; cụ thể hoá các chính sách, pháp luật của Nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội và tăng cường quản lý Nhà nước bằng pháp luật. Qua 6 năm thực hiện Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND, công tác kiểm tra theo thẩm quyền đã đi vào nề nếp và tác động tích cực tới công tác soạn thảo, ban hành văn bản, do đó hạn chế được thấp nhất số lượng văn bản vi phạm pháp luật về thẩm ban hành văn bản và nội dung văn bản, sai sót về hình thức, thể thức văn bản và quy trình xây dựng, ban hành văn bản. Kết quả cụ thể như sau: Đơn vị: văn bản Năm Cấp tỉnh Cấp huyện Số VB kiểm tra Số văn bản vi phạm Số VB kiểm tra Số văn bản vi phạm 2006 94 489 304 2007 109 1.134 2008 97 797 2009 69 02 2010 64 4150 2011 107 1.131 Bảng 2.5. Kết quả kiểm tra văn bản theo thẩm quyền - Việc xử lý các văn bản trái pháp luật Về cơ bản, các văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành đã đảm bảo đúng thẩm quyền, phù hợp với các quy định của pháp luật hiện hành, đúng thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, không có văn bản trái pháp luật phải đình chỉ thi hành, huỷ bỏ, bãi bỏ. Sau khi tiến hành kiểm tra văn bản hàng năm tại các huyện và Sở, ngành, cũng như văn bản được gửi đến để kiểm tra, Sở Tư pháp đã ra thông báo kết luận kiểm tra gửi về cho Thường trực HĐND và UBND các huyện và các Sở, ban, ngành, đề nghị UBND các huyện và các Sở, ban, ngành xử lý với các văn bản có dấu hiệu vi phạm. Sau khi nhận được thông báo kết luận kiểm tra, UBND các cấp và các sở, ban, ngành địa phương đều nghiêm túc tiếp thu, rút kinh nghiệm và báo cáo kết quả xử lý. - Đánh giá hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL Qua hoạt động kiểm tra văn bản cho thấy, hầu hết các văn bản của HĐND, UBND đều được ban hành đúng thẩm quyền, đúng thể thức, kĩ thuật trình bày văn bản. Các văn bản ban hành đều đáp ứng yêu cầu quản lý Nhà nước trên địa bàn, phù hợp với hệ thống pháp luật hiện hành và điều kiện thực tế của địa phương. Các quy định của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản đã được quy định rõ ràng, cụ thể trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị, cá nhân liên quan. Sự quan tâm, phối hợp của các Sở, ban, ngành và UBND các huyện, thành, thị và các cơ quan có liên quan trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản đã được nâng lên. Các cơ quan được kiểm tra cơ bản thực hiện nghiêm túc các kết luận kiểm tra, xử lý đối với văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, rút kinh nghiệm đối với hoạt động ban hành, tự kiểm tra, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Tuy nhiên, công tác kiểm tra, xử lý văn bản bước đầu chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ. Việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chưa kịp thời và chưa đầy đủ theo quy định của pháp luật. Việc tập huấn, trang bị kiến thức chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ pháp chế, cộng tác viên kiểm tra văn bản chưa thường xuyên. e, Sự phối hợp của các cơ quan, tổ chức trong công tác soạn thảo, ban hành, rà soát, hệ thống hóa, tự kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND Luật BHVBQPPL năm 2004 chưa quy định cụ thể và chi tiết về sự phối hợp giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, ban hành rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL của HĐND, UBND. Tuy nhiên, các cơ quan, tổ chức trên địa bàn tỉnh Phú Thọ đã phối hợp rất hiệu quả trong hoạt động này. Đặc biệt, cơ quan Tư pháp là cơ quan tham mưu cho HĐND và UBND trong hoạt động quản lý nhà nước thuộc lĩnh vực tư pháp đã thể hiện rõ vai trò chủ động, tích cực đối với công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL cũng như công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Không chỉ là cơ quan giúp việc cho cơ quan cấp trên cơ quan Tư pháp còn phối hợp mật thiết với các cơ quan chuyên môn. Trong quá trình soạn thảo, cơ quan Tư pháp trực tiếp cho ý kiến tham gia vào dự thảo văn bản, các cơ quan chuyên môn sẽ tiếp thu, chỉnh sửa dự thảo trước khi trình cấp có thẩm quyền ban hành. Ý kiến của cơ quan Tư pháp luôn được cơ quan chuyên môn quan tâm, hầu hết các dự thảo thường được tham gia ý kiến từ 3-5 lần. Công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành được Uỷ ban nhân dân tỉnh giao cho Sở Tư pháp phối hợp với Văn phòng Uỷ ban nhân dân tỉnh và các sở, ban, ngành tỉnh tổ chức thực hiện theo quy định của pháp luật. Thông qua hoạt động rà soát, tự kiểm tra văn bản, các cơ quan đã kịp thời phát hiện và kiến nghị Uỷ ban nhân dân tỉnh xử lý các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật theo quy định. Trong thời gian qua, Sở Tư pháp đã giúp Uỷ ban nhân dân tỉnh tự kiểm tra 6464 văn bản quy phạm pháp luật và kiểm tra theo thẩm quyền 540 văn bản qua kiểm tra cho thấy hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật do Uỷ ban nhân dân tỉnh Phú Thọ, UBND các huyện, thành, thị ban hành đều bảo đảm có căn cứ, đúng thẩm quyền, nội dung không trái với các quy định của pháp luật, có tính khả thi, về cơ bản bảo đảm đúng về mặt thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Tuy nhiên, một số văn bản vẫn còn nhầm lẫn giữa thể thức văn bản quy phạm pháp luật với văn bản cá biệt, cơ quan Tư pháp đã kiến nghị cơ quan soạn thảo xử lý theo quy định. Sự phối hợp thống nhất giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, ban hành, rà soát và hệ thống hóa văn bản QPPL bước đầu đã mang lại hiệu quả. Từ năm 2005 đến nay, hầu hết không còn tình trạng văn bản QPPL ban hành trái pháp luật. Văn bản QPPL tăng cả về số lượng và chất lượng, góp phần tích cực điều chỉnh các mối quan hệ xã hội phát sinh trên địa bàn tỉnh. g, Việc giám sát ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND Nhằm phục vụ chức năng giám sát của cơ quan nhà nước ở Trung ương, văn bản QPPL của tỉnh Phú Thọ đều được gửi đến Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính Phủ, Bộ ngành có chức năng quản lý nhà nước đối với lĩnh vực được văn bản điều chỉnh và Bộ Tư pháp. Giám sát công tác ban hành và thực thi văn bản QPPL là một trong những nội dung quan trọng của chương trình giám sát hàng năm của HĐND các cấp. Thông qua quá trình thực hiện chức năng giám sát, các cơ quan chức năng đã nhận được ý kiến phản ánh của nhân dân về mức độ phù hợp, tính thực thi, tính hiệu quả của văn bản, phát hiện một số văn bản không còn phù hợp với văn bản của Trung ương để kịp thời sửa đổi, bổ sung một phần hoặc bãi bỏ đồng thời ban hành văn bản mới thay thế (như sửa đổi, bổ sung Nghị quyết về mức thu, tỷ lệ điều tiết khoản thu lệ phí cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất; Nghị quyết về phụ cấp cho cán bộ không chuyên trách cấp xã và khu dân cư,). Một số văn bản của HĐND cấp dưới không phù hợp với pháp luật hiện hành đã được phát hiện và xử lý (HĐND xã Đoan Hạ huyện Thanh Thủy thông qua Nghị quyết Ban hành bảng thu một phần lệ phí y tế; HĐND xã Yến Mao, huyện Thanh Thủy ban hành Nghị quyết huy động mức đóng góp tiền xây dựng 3 cấp học năm học 2008- 2009). Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên của Mặt trận Tổ quốc cũng thực hiện chức năng giám sát. Tuy nhiên, do quy định của văn bản pháp luật chưa cụ thể rõ ràng về cơ chế giám sát nên những cơ quan tổ chức này chủ yếu tham gia ý kiến vào nội dung của dự thảo văn bản như quy định một số chính sách khuyến khích phát triển các cơ sở thực hiện xã hội hóa hoạt động trong các lĩnh vực giáo dục, đào tạo, y tế; chương trình huy động nguồn nhân lực đầu