Luận văn Thực trạng và giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy quản lý về đất đai Việt Nam

ến thế kỷ XV thì nó bị “khựng” lại, bị thu hẹp và bị hạn chế, nhưng rồi sau đó sang thế kỷ XVI về sau thì lại tiếp tục phát triển cao và dần dần lấn át hẳn ruộng công điền làng xã. Các nguồn tư liệu nói ruộng đất tư hữu làng xã có nhiều loại như địa bạ, văn bia hậu, hương ước...khá phong phú, đa dạng và phức tạp. Tư hữu ruộng đất thường thường được phân chia làm hai loại chính là sở hữu địa chủ và sở hữu nông dân tự canh. Các phân chia này cũng chỉ là ước lệ và tạm thời. Sự thực thì cũng có bộ phận trung gian địa chủ và nông dân, nhưng tư liệu để giải trình hiện tượng này rất hiếm. Sở hữu địa chủ là sở hữu ruộng đất lớn ngày càng gia tăng theo sự phát triển của kinh tế hàng hoá, sự suy tàn dần dần của ruộng đất công điền công thổ... Ruộng đất trong bộ phận này trước hết nằm trong tay quan lại phong kiến. Những tấm bia hậu thời Lê Nguyễn (hậu phật, hậu thần) cho biết tầng lớp quan lại thời Lê - Trịnh bao chiếm ruộng đất khá nhiều. Bia tái tu hậu Thần bia ký dựng năm 1675 ở xã Cung Kiệm huyện Võ Giàng (Bắc Ninh) cho biết hai vị quan trong làng là ý Yên Tử Lê Đình Phổ và thái giám Đào Công Nhân đã cúng 17 mẫu cho xã. Căn cứ vào các văn bản khác ở Viện nghiên cứu Hán Nôm, thì trong thế kỷ XVII, trên vùng đất Bắc bộ lúc đó cũng đã có trên 100 trường hợp cúng ruộng cho đất cho làng, cho chùa với số lượng từ 5 mẫu trở lên1 TrươngHữu Quýnh, Chế độ ruộng đất ở Việt Nam thế kỷ XI-XVIII, NXB Khoa học xã hội, 1983, tậpII,tr.63 . Kể chấp chiếm nhiều ruộng đất là những người trong Hoàng tộc, Vương tộc. Văn bia điện Hoàng Long bia ký dựng năm 1684 ở xã Hoàng Đan huyện ý Yên (Nam Định) cho biết số lượng ruộng đất cúng vào chùa của Hoàng thái hậu Trịnh Thị Ngọc ý có tất cả 246 mẫu. Do sự mở rộng và bao chiếm ruộng đất ngày càng nhiều, cho nên năm Khánh Đức thứ nhất (1649) triều đình ra lệnh “ nhân viên các huyện, xã trong nước, được lệnh khai cấp ruộng công thần, ruộng sứ thần và ruộng tế công thần của tổ tiên, ruộng tạo lệ, phải để nguyên lệnh mà cấp. Quan sở cai, nhà quyền quý và các viên chức khác không được tranh giành, ngăn trở2 Lê Triều chiếu lệnh thiện chính (chữ Hán) . Lệnh năm Vĩnh Khánh thứ nhất (1662) ghi rõ: “ không có lệnh cấp ruộng đất thì không được tự tiện dựng mộc bài, ai dám trái lệnh cho phép người được chia ruộng cùng các con cháu tố cáo lên nha môn luận xét”. Sang thế kỷ XIX, ruộng đất tư hữu ngày càng mở rộng. Nhiều nơi quan lại và địa chủ lấn chiếm khá nhiều ruộng đất công điền làng xã tạo nên tình trạng khủng hoảng địa phương khá gay gắt. Tiêu biểu là ở tỉnh Bình Định. Vào thời Minh Mệnh (1820 - 1840) tổng đốc Bình Phú là Vũ Xuân Cẩn tâu với Vua: “nay nếu xét cắt ruộng người giàu để lại 1,2 phần sinh nghiệp; 8,9 phần đem chia cấp cho binh dân và các hộ dưới thì lợi ích ruộng đất đều được đều nhau vậy”1 Đại Nam thực lục chính biên, đệ nhị kỷ, NXB Khoa học xã hội, tập XXI, tr. 58-59 1 Phạm Quang Trung - Hoạt động của ngành địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử, số 1+2/1992, tr. 34. . Sau đó Vũ Xuân Cẩn tổ chức lấy một phần ruộng tư hữu của địa chủ Bình Định chuyển thành công điền quân phân cho nông dân. Minh Mệnh sai quan thu hồi 50% ruộng địa chủ (trong đó có phần ruộng công bị chiếm đoạt). Công việc này chỉ thực hiện được một thời gian ngắn thì bị đình chỉ. Vào thời kỳ hậu Lê và Nguyễn, ruộng chùa cũng là bộ phận đáng kể. Thời Lê sơ, Lê Thánh Tông đề cao nho giáo có ý làm giảm thế lực phật giáo, nhưng từ thời Mạc về sau phật giáo lại phát triển mạnh mẽ. Chùa làng được xây dựng khắp nơi. Theo đó bộ phận ruộng chùa cũng được xây dựng và mở rộng. Ruộng chùa có nhiều nguồn, hoặc do làng xã trích bản xã công điền, hoặc do người cúng hậu...Chính bia hậu đã phản ánh ruộng chùa, mà hầu như ở miền Bắc, chùa nào cũng có bia hậu. Từ bia hậu, nhiều nhà nghiên cứu cho rằng mỗi chùa cũng phải có hàng chục mẫu ruộng, nhiều chùa có đến hàng trăm mẫu ruộng. Chẳng hạn theo bia Thanh Tước Sùng Ân tự bia ký dựng năm 1594 ở xã Thanh Tước, huyện Yên Lãng (nay thuộc Vĩnh Phúc) thì riêng Thái vương tần Trần Thị Ngọc Linh cúng ruộng vào chùa này đến 300 mẫu. Các loại chùa lớn như chùa Diên ứng (Dâu, Bắc Ninh), chùa Keo (Thái Bình), chùa Tây Phương (Hà Tây), các chùa lớn ở Phú Xuân, Quy Nhơn, Khánh Hoà thì mỗi chùa cũng có số ruộng hàng trăm mẫu. Ruộng chùa không giống ruộng công làng xã theo chế độ quân điền, mà là loại ruộng có đặc thù riêng biệt. Nguồn gốc của nó có thể do bản xã công điền trích ra hoặc do cúng hậu hoặc từ quốc gia công điền chuyển vào. Nhưng đã vào ruộng chùa thì quyền sở hữu tương đối bền vững. Đây là dạng sở hữu có tính tập thể xác định được kế thừa nguyên vẹn về sau. 1.2. Tổ chức Đo đạc và Quản lý Ruộng đất. Nhằm đảm bảo quyền sở hữu ruộng đất, chính quyền thực dân đã tiến hành đo đạc để quy chủ, đồng thời thực hiện các biện pháp để quản lý ruộng đất. Các biện pháp này cho phép các nhà cầm quyền kiểm soát được chính xác diện tích cần phải nộp thuế của các chủ đất. Dưới thời nhà Nguyễn cho tới cuối thế kỷ XIX, thuế ruộng được nộp theo làng tuỳ theo diện tích và chất lượng các loại ruộng. Tuy nhiên, việc kiểm soát số lượng và nhất là việc phân loại đất rất khó thực hiện. Ngay trong mỗi làng, việc phân bổ thuế phần lớn được tiến hành theo tục lệ, chứ không theo văn bản pháp quy. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải xác định được đúng diện tích, loại đất và trên cơ sở đó kiểm soát và tiến hành phân bổ thuế điền một cách công bằng hơn. Công việc đo đạc, quy chủ và quản thủ sở hữu ruộng đất do cơ quan địa chính phụ trách và được triển khai trước tiên ở Nam Kỳ. Sau khi chiếm xong 6 tỉnh Nam Kỳ, từ năm 1896, ngành địa chính của Pháp bắt đầu tổ chức đo đạc đất đai ở khu vực Chợ Lớn và đặt các mốc tam giác. Tiếp đó, ngày 29-12-1870, Thống đốc Nam kỳ đã giao cho ngành địa chính lập bản đồ từng làng, từng tỉnh trong toàn xứ Nam kỳ. Nhưng do gặp nhiều khó khăn nên phải 25 năm sau, đến năm 1895, công việc đặt mốc tam giác mới được hoàn thành. Dựa trên các mốc tam giác, từ năm 1896, ngành địa chính bắt đầu bản đồ phân thửa. Phương pháp lập bản đồ phân thửa được tiến hành rất khác so với cách làm sổ địa bạ thời Nguyễn, vì các thửa ruộng phải được vẽ lại, trong đó có thể hiện đầy đủ ranh giới, diện tích và chủ sở hữu và phải phù hợp với thực tế. Do vậy, đến năm 1930, ngành địa chính về cơ bản mới hoàn thành việc lập bản đồ địa hình, hành chính cho đất Nam kỳ theo các tỷ lệ 1:30.000, 1:50.000 và 1:100.000; đồng thời vẽ xong chi tiết với tỷ lệ 1:2.000 cho toàn bộ diện tích được đo đạc là 2.580.878 ha, trong đó có khoảng 5.000 ha được đo bằng máy bay1 Phạm Quang Trung - Hoạt động của ngành địa chính nước ta trong thời Pháp thuộc - Nghiên cứu lịch sử, số 1+2/1992, tr. 34. . Cùng với việc đo đạc và lập bản đồ đất đai, chính quyền thực dân còn cho thành lập cơ quan quản lý hồ sơ ruộng đất ở các tỉnh, thành nhằm khẳng định và bảo vệ quyền lợi cho người sở hữu. Tại Nam kỳ, sau khi có Sắc luật ngày 21-7-1925, các cơ quan quản thủ sở hữu điền thổ lần lượt ra đời ở Rạch Giá (1930), Mỹ Tho, Bạc Liêu (1931), Sóc Trăng (1932), Cần Thơ, Long Xuyên (1933), Bến Tre (1934), Châu Đốc (1937). Đến cuối năm 1938, trên toàn đất Nam kỳ đã tổ chức được 9 phòng quản thủ sở hữu điền thổ phụ trách các vùng và 6 phòng trực tiếp đảm trách công việc ở 6 tỉnh là Rạch Giá, Sóc Trăng, Bạc Liêu, Cần Thơ, Bến Tre, Châu Đốc. Tuy nhiên, do công việc này chưa chú ý đúng mức cộng với hiệu quả hoạt động của các phòng Quản thủ điền địa chưa cao cho nên đến hết thời Pháp thuộc, ở Nam kỳ mới có 1/6 diện tích đất đai (chủ yếu là của người Âu) được đăng ký quyền sở hữu theo Sắc luật ngày 21-7-1925. Phần ruộng đất còn lại được đo đạc và quản lý theo các Luật lệ đã tồn tại từ thời Nguyễn. ở Bắc kỳ và Trung kỳ, việc đo đạc, quy chủ và quản lý ruộng đất được thực hiện theo Sắc luật ngày 6-11-1927 về chế độ ruộng đất áp dụng trong các nhượng địa của Pháp là Hà Nội, Hải Phòng, Đà Nẵng và sau đó là Sắc luật ngày 29-3-1939. Nói riêng tại Bắc kỳ, các văn bản quản lý ruộng đất được chia thành 3 loại: địa chính thuế, địa chính giải thửa nông thôn và địa chính đô thị1 . Rapport sur la situation du cadastre an Tonkin, CAOM, Guernut, Bp 28 . Địa chính thuế được triển khai thực hiện từ năm 1895 đến năm 1920, qua 3 gia đoạn: từ 1895 đến 1908 tổ chức đo vẽ bản đồ tỷ lệ 1:5.000 cho các tỉnh duyên hải Kiến An, Hải Dương, Thái Bình, Nam Định và Ninh Bình. Nhưng rất tiếc, do không có cơ quan bảo quản nên phần lớn các bản đồ này đã bị mất trước khi Sở Địa chính Bắc kỳ được thành lập (1902). Giai đoạn từ 1908 đến 1914 tiến hành thành lập bản đồ tỷ lệ 1:4.000 của các làng thuộc các tỉnh Sơn Tây, Vĩnh Yên. Công việc lập sổ địa chính phục vụ thuế được đẩy mạnh với tốc độ và quy mô lớn hơn trong giai đoạn ba từ năm 1915 đến năm 1920 ở các tỉnh Bắc Ninh, Bắc Giang, Hà Nội, Hà Nam, Phúc Yên và một số làng còn lại của tỉnh Vĩnh Yên. Nhờ việc đo đạc này mà chính quyền Pháp đã lập thêm được sổ thuế cho 120.000 ha ruộng đất, nâng mức thuế điền cho toàn Bắc kỳ thêm 300.000 đồng. Để thâu tóm quyền lực và tăng cường sức mạnh của chính quyền thực dân ở nông thôn, thực dân Pháp còn tổ chức lập bản đồ giải thửa và tiến hành đăng ký vào sổ tên các chủ sở hữu. Từ năm 1921, các cơ quan địa chính địa phương bắt đầu triển khai công việc này một cách khẩn trương và đạt hiệu quả. Nhờ vậy, việc đo đạc và xây dựng bản đồ giải thửa đã hoàn thành vào năm 1932, tạo cơ sở xác định rõ giới hạn, diện tích và quyền sở hữu các thửa ruộng, đồng thời xác định vị trí ranh giới giữa các làng. Sau khi lập bản đồ giải thửa, các cơ quan địa chính tổ chức đăng ký tên chủ sở hữu vào sổ sách, phù hợp với con số mỗi thửa ruộng trong bản đồ, rồi lưu giữ tại phòng “quản thủ địa chính” tại địa phương. Công việc quản thủ địa chính ở làng, xã, theo Nghị định ngày 23-2-1929 và ngày 7-8-1931 do các viên “chưởng bạ” trực tiếp thực hiện. Nhân viên này có nhiệm vụ đăng ký, sữa chữa và nắm giữ sổ địa chính (hay địa bạ) của làng, dưới sự hướng dẫn của phòng địa chính địa phương. Phòng Quản thủ địa chính thường đặt trụ sở tại tỉnh lỵ, do một nhân viên người Việt tốt nghiệp cử nhân luật phụ trách. Tại các cơ quan “Quản thủ địa chính” người ta lưu trữ các văn bản quản lý ruộng đất, như sổ khai báo, sổ địa chính, sổ danh mục chủ sở hữu và bản đồ giải thửa tỷ lệ 1/1.000. Thông qua sổ địa chính và các bản đồ giải thửa, chính quyền thực dân có thể nắm được thực trạng ruộng đất và tình hình sở hữu ruộng đất ở các tỉnh và đồng thời cho phép bảo đảm an toàn - bằng các văn bản pháp lý - quyền sở hữu các diện tích ruộng đất đã được kiểm tra và đăng ký địa chính. Những biện pháp trên đây vừa nhằm phân bổ lại mức thuế điền theo diện tích sở hữu của từng hộ, vừa tạo điều kiện cho nông dân và các tổ chức tín dụng nông nghiệp thực hiện việc thế chấp ruộng đất và cho vay vốn sản xuất ở nông thôn. Cùng với việc lập sổ địa chính ở nông thôn, thực dân Pháp còn tiến hành đo đạc, quy chủ và lập sổ quản lý đất đai ở các đô thị. Công việc này được triển khai thực hiện trước tiên ở các thành phố nhượng địa của Pháp là Hà Nội và Hải Phòng. Trước khi có Sắc Luật ngày 21-7-1925 và ngày 6-9-1927, thành phố Hà Nội chỉ có một bản đồ giản yếu, không hoàn chỉnh và thiếu chính xác. Từ năm 1928, đất đai ở Hà Nội và Hải Phòng bắt đầu được đo đạc lại và bản đồ hoá theo phương pháp chia hình tam giác, đa giác rồi cắm mốc và vẽ sơ đồ thửa. Đến năm 1938, riêng ở Hà Nội đã lập được 212 bản đồ với 9.798 thửa. Tại Hải Phòng đã lập được 145 tờ bản đồ với 7.777 thửa. Các bản đồ này vẽ theo tỷ lệ 1/500 và 1/200. Đối với các thị xã và tỉnh lỵ, việc lập sổ địa chính cũng được triển khai theo cách thức và trình tự công việc như ở Hà Nội và Hải Phòng. Riêng đất đai ở các vùng vành đai (ngoại ô) dùng để trồng trọt thì được đo đạc và vẽ sơ đồ giống như diện tích ruộng đất nông nghiệp với tỷ lệ 1/1.000. Tính đến năm 1939, công việc đo đạc, quy chủ và đăng ký quyền sở hữu ruộng đất ở Bắc kỳ (được hướng dẫn bổ sung bằng Nghị định ngày 17-9-1937 của Thống sứ Bắc kỳ) đã hoàn thành về cơ bản. Kết quả là 15.926.000 thửa (trong đó 13.793.000 thửa ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng) đã được đo đạc và 1.565.400 chủ đất (trong đó có 1.453.400 chủ đất ở các tỉnh đồng bằng sông Hồng) đã được đăng ký quyền sở hữu. Như vậy, trải qua hàng chục năm, chính quyền thực dân Pháp mới có thể từng bước thực hiện và hoàn tất công việc đo đạc, vẽ bản đồ và đăng ký quyền sở hữu ruộng đất trên phạm vi toàn Bắc kỳ. Để thực hiện việc đo đạc ruộng đất, ngành địa chính đã phải sử dụng nhiều phương pháp khoa học hiện đại, nhất là phương pháp chụp ảnh từ trên không bằng máy bay của Sở Hàng không quân sự Đông Dương. Các khoản kinh phí dành cho công việc lập sổ địa chính ở Bắc kỳ cũng ngày càng tăng. Riêng năm 1938, ngân sách của chính quyền Pháp chi cho công việc này đã lên tới 200.000 frans1 1.Note Comple’mentaire au sujet de la re’partition de la propriéte’ foncière an Tonkin - CAOM - Guenut, Bp 28, tr. 2 . Nhờ các tài liệu địa chính mà chính quyền Pháp có thể tăng cường công tác quản lý nông nghiệp, nắm chắc được thực trạng đất đai (diện tích, chất lượng đất...) và tình hình sở hữu ruộng đất trong các địa phương, làm cơ sở để tính thuế và quản lý thuế điền, đồng thời bảo vệ quyền sở hữu ruộng đất của các cá nhân. Tuy nhiên, hoạt động địa chính không phải ở đâu và bao giờ cũng được tiến hành thuận lợi và hiệu quả. Tại những khu vực có rừng hoặc nước bao phủ rộng, việc chụp ảnh từ trên không đôi khi trở nên bất lực vì không thể phân biệt được ranh giới giữa các thửa ruộng. Ngoài ra, do đặc điểm Bắc kỳ vào đầu thời Pháp thuộc vẫn còn tồn tại đồng thời hai hệ thống pháp luật (của Pháp và của triều Nguyễn) về quản lý ruộng đất có nơi việc kê khai tên chủ ruộng không chính xác, điều đó đã gây khó khăn trong việc quy chủ và lập sổ đăng ký quyền sở hữu ruộng đất. Thêm vào đó, Bắc kỳ là nơi đất đai bị chia nhỏ; riêng ở đồng bằng châu thổ sông Hồng đã có tới gần 16 triệu mảnh, bình quân mỗi chủ ruộng được thể hiện trên một tờ giấy với các dữ kiện: ranh giới, diện tích, số thửa ứng với chủ ruộng v.v...nhưng vì số thửa quá lớn nên ngành địa chính Pháp chủ trương lập sổ ruộng đất theo từng tờ, trong đó tập hợp nhiều đơn vị ruộng đất có cùng chủ sở hữu, nhờ đó đã giảm bớt 9/10 số tờ đăng ký và tên các chủ ruộng, làm giảm nhẹ các thủ tục giấy tờ và tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý ruộng đất ở các địa phương. 2. Thời kỳ từ 1945 đến 1954 - Sau cách mạng tháng 8 (1945) thành công, Nhà nước Việt Nam độc lập gặp muôn vàn khó khăn. Chủ tịch Hồ Chí Minh đề ra khẩu hiệu: diệt giặc đói, giặc dốt và giặc ngoại xâm. Biện pháp đầu tiên để khắc phục nạn đói và góp phần ổn định tình hình chính trị, xã hội là: khai hoang, cải tạo đất, mở rộng diện tích, trồng cây lương thực và các loại cây trồng khác. Đây có thể coi là chính sách đất đai đầu tiên của Nhà nước Việt Nam độc lập. Để triển khai các chính sách về đất đai, tổ chức quản lý đất đai đầu tiên đã được hình thành. - Ngày 2 tháng 2 năm 1947 Nhà nước tổ chức ra các Ty, Sở Địa chính trực thuộc Bộ Canh nông. Nhiệm vụ trọng tâm lúc này nắm lại đất hoang hoá để sản xuất cứu đói. - Ngày 18 tháng 6 năm 1949 thành lập Nha Địa chính trực thuộc Bộ Tài chính. Nhiệm vụ chủ yếu là nắm tình hình ruộng đất để thu thuế nông nghiệp phục vụ kháng chiến. Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Nhà nước ta đã ban hành một số chính sách đất đai quan trọng như: + Chính sách giảm tô; + Chính sách cải cách ruộng đất, thực hiện người cày có ruộng; + Chính sách thuế nông nghiệp; Những chính sách này đã làm cho nông dân phấn khởi, nỗ lực sản xuất ra nhiều lương thực đóng góp cho kháng chiến. Những địa chủ yêu nước cũng tự nguyện giảm tô, hiến ruộng đất và đóng góp thuế nông nghiệp. - Năm 1953 trong lúc cuộc kháng chiến đang trên đà thắng lợi, Nhà nước ta tiến hành cuộc cải cách ruộng đất nhằm xoá bỏ giai cấp địa chủ, tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp và địa chủ phong kiến chia cho dân cày. Đây là chính sách đúng đắn mang tính cách mạng về đất đai. Tuy nhiên, sự yếu kém trong tổ chức triển khai đã dẫn đến một số sai lầm, gây nên những tổn thất đáng kể. Nhìn chung lại chính sách đất đai của thời kỳ này chủ yếu nhằm mục đích xoá bỏ chế độ bóc lột phong kiến và phát triển sản xuất nông nghiệp với hai nội dung: Mở rộng diện tích đất đai và bảo vệ quyền lợi của nông dân. 3. Thời kỳ từ 1954 đến 1979 Kháng chiến chống Pháp kết thúc thắng lợi, miền Bắc bước vào công cuộc khôi phục kinh tế, xây dựng chủ nghĩa xã hội. Lúc này Nhà nước mới có điều kiện triển khai công tác quản lý đất đai toàn diện hơn. - Ngày 3 tháng 7 năm 1958 Thủ tướng Chính phủ ra chỉ thị 334/TTg về thành lập Sở địa chính trực thuộc Bộ Tài chính. Tổ chức địa chính ở địa phương hoạt động dưới sự chỉ đạo của UBND các cấp: + ở Tỉnh có phòng địa chính, + ở huyện và xã có cán bộ địa chính. Nhiệm vụ chủ yếu lúc này là: quản lý bản đồ giải thửa, sổ sách địa chính; Nắm diện tích đất nông nghiệp để tính thuế nông nghiệp. - Năm 1959, Hiến pháp nước Việt Nam Dân chủ Cộng hoà xác nhận ba hình thức sở hữu về đất đai: Sở hữu Nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân. - Ngày 9 tháng 2 năm 1960 Chính phủ ra Nghị định 70/CP chuyển ngành Địa chính từ Bộ Tài chính sang Bộ Nông Lâm và tổ chức thành Vụ Quản lý Ruộng đất. Ngoài những nhiệm vụ trước đây đã đặt ra, ngành còn thêm nhiệm vụ phục vụ chủ trương tập thể hoá và thành lập HTX Nông nghiệp và Nông trường Quốc doanh ở miền Bắc; đồng thời hướng dẫn nông dân sử dụng đất đai hợp lý. Hệ thống tổ chức quản lý đất đai gồm có: + Vụ Quản lý Ruộng đất trực thuộc Bộ Nông Lâm, phòng quản lý Ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp tỉnh và bộ phận quản lý ruộng đất trong phòng nông nghiệp huyện. Bắt đầu từ năm 1960, hình thành hệ thống các Nông trường, Lâm trường đồng thời với phong trào hợp tác hoá trong nông nghiệp. Khoảng 80% các hộ gia đình nông dân miền Bắc tham gia hợp tác xã, đất đai và các tư liệu sản xuất khác đều thuộc sở hữu tập thể. Năm 1962 Nhà nước thống nhất việc cho thuê nhà ở. - Từ năm 1968, công tác điều tra cơ bản tài nguyên thiên nhiên bắt đầu được tiến hành. Để phục vụ nhiệm vụ này, Vụ quản lý ruộng đất được tách ra làm hai là: + Vụ điều tra bản đồ đất, phục vụ việc điều tra, đo đạc lập bản đồ thổ nhưỡng. + Vụ quản lý ruộng đất phụ trách việc quản lý đất đai và công tác pháp chế đất đai. Vụ Quản lý Ruộng đất (QLRĐ) đã tổ chức đo vẽ bản đồ địa chính cho toàn bộ đất lúa nước của miền Bắc, khảo sát và xây dựng bản đồ thổ nhưỡng cho tất cả các tỉnh miền Bắc để cung cấp số liệu đất đai phục vụ dự án phát triển kinh tế xã hội ở địa phương và cả nước. Lúc này, các hợp tác xã đang mở rộng sản xuất với quy mô lớn khắc phục sản xuất phân tán. Nhà nước có chủ trương khuyến khích khai hoang và mở rộng sản xuất nông nghiệp thông qua các chính sách thuế và chính sách khai hoang lập vùng kinh tế mới. Hàng trăm nghìn hộ gia đình từ các vùng đồng bằng đã lên vùng núi, thực hiện chính sách khai hoang. Đất của các hộ gia đình này vùng đồng bằng được tập trung thành đất của Hợp tác xã. - Năm 1969 Vụ điều tra đo đạc bản đồ và vụ quản lý ruộng đất được sát nhập thành: Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất Nông nghiệp, trực thuộc uỷ ban Nông nghiệp Trung ương. Tổ chức ở địa phương gồm có: + ở Tỉnh có phòng quy hoạch và quản lý ruộng đất. + ở huyện có bộ phận quy hoạch và quản lý ruộng đất thuộc phòng nông nghiệp huyện. Tổ chức này chịu trách nhiệm về: Quản lý ruộng đất, phân vùng quy hoạch nông nghiệp, và nghiên cứu về thổ nhưỡng nông hoá. - Năm 1971 những đất thuộc sở hữu tư nhân dần dần được đưa vào Sở hữu tập thể do người nông dân tự nguyện. Nhà nước tiếp tục chính sách giao đất cho các đơn vị Quốc doanh và HTX Nông nghiệp, 5% đất nông nghiệp được đưa về các hộ để làm kinh tế hộ gia đình. - Năm 1972 Vụ quản lý Ruộng đất và Quy hoạch vùng sản xuất nông nghiệp được tách ra và cùng với các cơ quan khác để làm thành 3 cơ quan. + Vụ quản lý ruộng đất: chuyên trách việc quản lý đất nông nghiệp. + Ban phân vùng quy hoạch nông nghiệp: lập quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp. + Viện Thổ nhưỡng nông hoá: là cơ quan nghiên cứu khoa học về đất và phân bón. Chức năng quản lý ruộng đất được giao cho Bộ Nông nghiệp, với tổ chức 3 cấp: * ở Trung ương: Vụ quản lý ruộng đất, biên chế khoảng 50 cán bộ. * ở Tỉnh: Phòng quản lý ruộng đất thuộc Ty Nông nghiệp, biên chế khoảng 5, 6 cán bộ. * ở huyện gồm: 1, 2 cán bộ chuyên trách. - Những đặc điểm chung của công tác quản lý đất đai thời kỳ này là: + Nhiệm vụ chính là quản lý đất nông nghiệp, phục vụ các mục tiêu hợp tác hoá và kinh tế nông nghiệp tập thể. Các chính sách đất đai chủ yếu tập trung vào hai nội dung: khuyến khích khai hoang, mở rộng đất nông nghiệp và tập thể hoá đất sản xuất nông nghiệp. Sự quản lý theo kiểu tập trung, bao cấp, không khuyến khích sản xuất tư nhân, kinh tế tập thể không đạt được hiệu quả như mong muốn, nhiều HTX Nông nghiệp đã tan rã. Việc quản lý đất đai mang tính thống kê, hành chính, quản lý trên sổ sách và con số, tính pháp lý và tính kỹ thuật chưa cao, cơ sở vật chất kỹ thuật để quản lý hầu như không có gì. + Tổ chức quản lý ở tầm thấp và quy mô nhỏ, không ổn định cả ở Trung ương và địa phương. Lực lượng cán bộ quản lý còn mỏng. Do đó, việc quản lý đất nông nghiệp nói riêng và đất đai nói chung còn yếu và phân tán, hiệu quả quản lý còn thấp. 4. Thời kỳ từ 1979 đến 1994 4.1. Đặc điểm tình hình Năm 1975 miền Nam được giải phóng, đất nước hoàn toàn thống nhất. Nhiệm vụ quản lý đất đai nay được mở rộng trên phạm vi cả nước và được tăng cường để phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế đất nước trong giai đoạn mới. Năm 1980, Hiến pháp nước ta hướng vào việc xây dựng nền kinh tế quốc dân dựa trên hai thành phần kinh tế, là Quốc doanh và HTX. Hiến pháp xoá bỏ sở hữu tư nhân và sở hữu tập thể về đất đai, tập trung toàn bộ đất đai vào Nhà nước, nhưng người sử dụng đất vẫn tiếp tục sử dụng. Đó là cơ sở pháp lý cho chế độ quản lý đất đai thời kỳ này. 4.2. Những chính sách chủ yếu và việc thực hiện Để khắc phục những tồn tại về quản lý đất đai, đồng thời để đáp ứng tình hình nhiệm vụ mới, ngày 24 tháng 5 năm 1979 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ra Nghị quyết 548/NQQH và ngày 9 tháng 11 năm 1979 Chính phủ ra Nghị định 404/CP về chức năng nhiệm vụ Tổng cục quản lý Ruộng đất trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, và cơ quan quản lý ruộng đất địa phương trực thuộc Uỷ ban Nhân dân các cấp. Điều 1 của Nghị định này ghi rõ: “Tổng cục QLRĐ là cơ quan trực thuộc Hội đồng Bộ trưởng, thống nhất quản lý Nhà nước đối với toàn bộ ruộng đất trên lãnh thổ cả nước nhằm phát triển sản xuất, bảo vệ đất đai, bảo vệ môi trường, sử dụng tiết kiệm hợp lý và có hiệu quả cao đối với tất cả các loại đất”. Nghị định này cũng đã xác định 7 nội dung quản lý Nhà nước đối với đất đai là: - Điều tra, khảo sát và phân bổ các loại đất; - Quy hoạch sử dụng đất; - Thống kê, đăng ký đất đai; - Giao đất, thu hồi đất và trưng dụng đất; - Thanh tra, kiểm tra việc thi hành pháp luật đất đai; - Giải quyết các tranh chấp đất đai; - Quy định thể lệ về quản lý sử dụng đất. Hệ thống QLRĐ từ Trung ương đến địa phương đã triển khai thực hiện chỉ thị 299/TTg ngày 10-11-1980 của Thủ tướng Chính phủ về đo đạc, phân hạng và đăng ký ruộng đất trên phạm vi cả nước để nắm lại quỹ đất đai, đáp ứng kịp thời việc quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn mới. Năm 1981, căn cứ vào chỉ thị số 100 của Ban Bí thư Trung ương Đảng, chính sách mới được ban hành với chủ trương giao khoán đất nông nghiệp của các HTX cho các nhóm hộ gia đình hoặc các xã viên HTX, đến cuối những năm 80 khoảng 50% đất nông nghiệp được giao khoán. Các nông trường, lâm trường cũng bắt đầu giao đất cho công nhân và những người ngoài nông - lâm trường để sản xuất. Năm 1986 Đại hội Đảng lần thứ VI thừa nhận quá trình cải cách kinh tế như là một phần của các chính sách trong công cuộc đổi mới dẫn đến sự chuyển biến từ nền kinh tế hoạch tập trung sang kinh tế thị trường. Ngành QLRĐ đã cùng với các cơ quan chức năng giúp nhà nước xây dựng Luật Đất đai năm 1988, là luật cơ bản đầu tiên về đất đai ở nước ta. Những chính sách đổi mới do Đại hội VI vạch ra và việc ban hành Luật Đất đai năm 1988 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc giao đất (giao quyền sử dụng đất trong một thời gian được hạn định và có thể kéo dài) cho các đơn vị kinh tế khác nhau. Năm 1989 Đại hội Đảng VII tiếp tục duy trì chế độ sở hữu toàn dân về đất đai. Nhà nước giao đất cho các tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài, phát triển quyền sử dụng đất. Pháp lệnh về nhà ở được công bố. Những chủ nhà có thể bán hoặc cho thuê hoặc thế chấp nhà ở của mình. Năm 1992 Hiến pháp quy định người sử dụng đất được chuyển quyền sử dụng đất. Luật đất đai sửa đổi bổ sung được Quốc hội thông qua ngày 17-7-1993 và có hiệu lực từ ngày 15-10-1993. 4.3. Nhận định về đặc điểm của công tác quản lý Nhiệm vụ và phạm vi quản lý đất đai được mở rộng: quản lý đất đai trên phạm vi cả nước (có thêm phần miền Nam sau ngày giải phóng); quản lý tất cả các loại đất (không chỉ hạn chế trong đất nông nghiệp); quản lý đất đai theo 7 nội dung, bao gồm cả nội dung kỹ thuật, nghiệp vụ lẫn pháp lý (trước đấy phần nội dung pháp lý chưa được chú ý nhiều); đối tượng và thành phần quản lý nhiều và đa dạng hơn. Luật đất đai quy định chế độ s