Luận văn Vai trò của pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam hiện nay

uật hành chính bất bình đẳng giữa công dân, tổ chức với nhà nước. Có thể kết luận rằng, định hướng: "Nâng cao vai trò của toà hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính" mà Đại hội lần thứ IX của Đảng đề ra đã khẳng định việc thiết lập thể chế xét xử hành chính là hoàn toàn phù hợp với chủ trương, đường lối của Đảng về xây dựng nhà nước pháp 52 quyền, dân chủ hoá xã hội, hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo nhằm bảo đảm ngày càng tốt hơn quyền, lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên, các chủ trương khác của Đảng về TTHC như: “Nâng cao vai trò của Tòa hành chính trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính” của Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ IX; “Nghiên cứu mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính để góp phần khắc phục tình trạng trì trệ trong công tác giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay” của Nghị quyết số 08 - NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác trong thời gian tới; “Hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo, bảo đảm cho mọi quyết định và hành vi hành chính trái pháp luật đều được phát hiện và có thể bị khởi kiện trước tòa án; đổi mới thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo và thủ tục giải quyết các vụ án hành chính theo hướng công khai, đơn giản, thuận lợi cho dân, đồng thời bảo đảm tính thông suốt, hiệu quả của quản lý hành chính” của Nghị quyết số 48 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020; “Mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu kiện. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước tòa án” của Nghị quyết số 49 - NQ/TW ngày 24/5/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược Cải cách tư pháp đến năm 2020 cho đến nay vẫn chưa được thể chế hóa kịp thời thành pháp luật, để sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật TTHC hiện hành, đặc biệt là các nội dung về xác định tính đặc thù của TTHC nhằm bảo đảm tạo ra một thủ tục dân chủ, đơn giản và thuận lợi cho người dân trong việc khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án. * Pháp luật tố tụng hành chính đã tạo cơ sở pháp lý để xét xử các khiếu kiện hành chính 53 - Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tòa án xét xử các quyết định hành chính cá biệt và các hành vi hành chính Trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các CQNN và người có thẩm quyền trong CQNN có quyền ban hành các QĐHC để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Xét về nội dung thì QĐHC có hai loại: QĐHC cá biệt và QĐHC quy phạm. Quyết định hành chính quy phạm là quyết định được thể hiện dưới hình thức các văn bản quy phạm pháp luật hành chính, do các CQNN có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục luật định, có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với mọi đối tượng nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý hành chính nhà nước. Quyết định hành chính cá biệt là quyết định được thể hiện dưới hình thức các văn bản áp dụng pháp luật, được áp dụng một lần, đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể. Theo Điều 4 và Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì QĐHC là đối tượng xét xử của toà án là những "Quyết định bằng văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính" khi các quyết định này bị khiếu kiện và theo quy định của pháp luật hiện hành thì QĐHC là đối tượng của toà án phải thoả mãn những điều kiện sau: + Quyết định hành chính đó phải là quyết định cá biệt, được áp dụng một lần, đối với một hoặc một số công dân có địa chỉ rõ ràng, xác định về một vấn đề cụ thể; + Quyết định hành chính đó phải xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân; + Quyết định hành chính đó phải là QĐHC lần đầu. Hành vi hành chính thuộc đối tượng xét xử của Toà án là hành vi thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới dạng hành 54 động hoặc không hành động trái pháp luật, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân bị khởi kiện tại toà án. Ngoài ra, theo khoản 2 Điều 2 và khoản 3 Điều 4 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì tòa án còn có quyền xét xử các quyết định buộc thôi việc đối với cán bộ công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống. Xét về bản chất thì các quyết định buộc thôi việc này thực chất các là QĐHC của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng hình thức kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức thuộc quyền. - Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tòa án xét xử nhiều loại tranh chấp hành chính mà hiện nay đang phát sinh nhiều và có tính chất phức tạp Hiện nay, các tranh chấp hành chính phát sinh từ các quan hệ pháp luật hành chính giữa cá nhân, cơ quan, tổ chức với CQNN xảy ra rất nhiều, trên mọi lĩnh vực của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đa dạng về hình thức, phức tạp về nội dung. Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì tòa án có thẩm quyền xét xử các loại tranh chấp hành chính phát sinh trong 10 nhóm quan hệ pháp luật hành chính sau: + Khiếu kiện quyết định xử phạt vi phạm hành chính; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc kiên cố khác; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc áp dụng hoặc thi hành các biện pháp xử lý hành chính với một trong các hình thức giáo dục tại xã, phường, thị trấn, đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục, đưa vào cơ sở chữa bệnh, quản chế hành chính; + Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức giữ chức vụ từ Vụ trưởng và tương đương trở xuống; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong lĩnh vực quản lý về đất đai; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc cấp giấy phép, thu hồi giấy phép về xây dựng cơ bản, sản xuất, kinh doanh; 55 + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc trưng mua, trưng dụng, tịch thu tài sản; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc thu thuế và truy thu thuế; + Khiếu kiện QĐHC, HVHC trong việc thu phí, lệ phí; + Các khiếu kiện khác theo quy định của pháp luật. Quy định này đã được hướng dẫn tại Nghị quyết số 03/2003/NQ - HĐTP của Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao về việc hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Như vậy, các tranh chấp hành chính thuộc thẩm quyền xét xử của tòa án theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đều là các tranh chấp liên quan đến các lĩnh vực rất quan trọng trong việc thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội như: kinh tế, sở hữu, lao động và liên quan đến quyền tự do, dân chủ của công dân. Thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính hiện nay cho thấy các loại tranh chấp trên hiện nay đang phát sinh rất nhiều và có tính chất phức tạp, đặc biệt là các khiếu kiện về đất đai, nhà ở, khiếu kiện về xử phạt vi phạm hành chính, thu thuế. - Pháp luật tố tụng hành chính đã cho phép tòa án phán quyết về tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện và buộc các cơ quan nhà nước phải bồi thường thiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức do các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật đó gây ra Mặc dù Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính không quy định cụ thể phạm vi ra các quyết định trong bản án, quyết định của Toà án khi giải quyết một VAHC, nhưng theo hướng dẫn tại Nghị quyết số 03/2003/NQ- HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì khi xét xử một VAHC, Toà án có thể ra một hoặc một số quyết định sau đây: + Bác yêu cầu của người khởi kiện nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật. 56 + Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, tuyên huỷ một phần hoặc toàn bộ QĐHC trái pháp luật; buộc cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định của pháp luật. + Chấp nhận một phần hoặc toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, tuyên một số hoặc toàn bộ các HVHC trái pháp luật, buộc cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chấm dứt HVHC trái pháp luật. + Buộc cơ quan hành chính nhà nước bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của công dân bị xâm phạm do QĐHC, HVHC trái pháp luật gây ra. + Chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện, tuyên huỷ quyết định kỷ luật buộc thôi việc trái pháp luật; buộc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thực hiện trách nhiệm công vụ theo quy định của pháp luật; buộc bồi thường thiệt hại, khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân do quyết định kỷ luật buộc thôi việc gây ra. * Pháp luật tố tụng hành chính đã tạo một trình tự, thủ tục dân chủ, công khai để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân do quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật gây ra Theo quy định của pháp luật nước ta, giải quyết các tranh chấp hành chính được thực hiện bằng hai phương thức: khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước và khởi kiện tại tòa án. Giải quyết bằng phương thức khiếu nại hành chính, do các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, mặc dù theo phương thức này có ưu điểm là thủ tục đơn giản, có thể xem xét cả tính hợp pháp và tính hợp lý của QĐHC, HVHC bị khiếu nại, nhưng xét về bản chất thì đây chỉ là sự “tự kiểm tra”, xử lý của chính các cơ quan hành chính nhà nước đối với các QĐHC, HVHC của chính mình, do có khiếu nại. Do vậy, nó không có đầy đủ các điều kiện để bảo đảm cho việc giải quyết được khách quan, dân chủ. 57 Việc giải quyết tranh chấp hành chính theo phương thức khởi kiện tại toà án có khả năng bảo vệ quyền công dân cao hơn thể hiện ở việc toà án phải tuân thủ những nguyên tắc, trình tự thủ tục chặt chẽ nhằm bảo đảm cho việc giải quyết được khách quan, dân chủ, bên kiện và bên bị kiện bình đẳng về quyền và nghĩa vụ, toà án phải tuân thủ các nguyên tắc của tố tụng hành chính, đó là các nguyên tắc: pháp chế xã hội chủ nghĩa; mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật; khi xét xử hội thẩm ngang quyền với thẩm phán; khi xét xử thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật; xét xử công khai; quyền được bào chữa của các đương sự, đây là những nguyên tắc tố tụng đảm bảo cho VAHC được giải quyết một cách khách quan, công bằng. Ngoài ra, khi giải quyết các VAHC toà án tôn trọng và bảo đảm sự bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các đương sự trong vụ án; bảo đảm quyền tự bảo vệ hay nhờ người khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự; quyền đưa ra chứng cứ chứng minh tính hợp pháp, đúng đắn, khách quan của các yêu cầu khiếu kiện; đồng thời ngoài những chứng cứ, tài liệu do các đương sự cung cấp, khi cần thiết toà án có thể xác minh, thu thập chứng cứ hoặc yêu cầu các đương sự, cơ quan, tổ chức hữu quan cung cấp. Tố tụng hành chính được thực hiện theo nguyên tắc hai cấp xét xử, các hoạt động tố tụng phải tuân theo một trình tự chặt chẽ, cụ thể từ khởi kiện, thụ lý đến khi thi hành bản án, quyết định của tòa án đã có hiệu lực pháp luật, giúp cho việc giải quyết được chính xác, khách quan, bảo đảm hiệu lực thi hành, hạn chế được các sai sót hoặc tiêu cực có thể xảy ra. Khác với thủ tục khiếu nại, trong tố tụng hành chính người khởi kiện được trực tiếp tham gia vào quá trình tố tụng, được tự do thể hiện ý chí. Ngoài ra, trong tố tụng hành chính, nếu người khởi kiện có yêu cầu bồi thường thiệt hại thì tòa án áp dụng pháp luật tố tụng dân sự để giải quyết, nên bảo vệ có hiệu quả hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan và tổ chức. Bên cạnh các ưu điểm đã được phân tích ở trên, nội dung của pháp luật 58 tố tụng hành chính hiện hành còn bộc lộ một số hạn chế sau: - Quy định về điều kiện phải khiếu nại theo thủ tục hành chính trước khi khởi kiện vụ án hành chính còn rườm rà, phức tạp, làm hạn chế quyền khởi kiện của cá nhân, cơ quan và tổ chức Theo quy định tại Điều 2 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì việc khởi kiện vụ án hành chính đối với QĐHC, HVHC chỉ được thực hiện sau khi người khởi kiện đã khiếu nại lần đầu với CQNN, người đã ra QĐHC hoặc có HVHC mà họ cho là trái pháp luật theo quy định của Luật khiếu nại, tố cáo. Theo quy định này thì hoạt động xét xử hành chính của Toà án thực chất chỉ là hoạt động giải quyết khiếu nại tiếp theo nhưng do Toà án thực hiện và đã làm hạn chế quyền tự do lựa chọn phương thức giải quyết các khiếu kiện, vì nếu cá nhân sau khi khiếu nại lần đầu, lựa chọn việc giải quyết khiếu nại tiếp theo thì sẽ mất quyền khởi kiện, yêu cầu toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Hơn nữa, về mặt lý luận nếu cho rằng quy định như vậy nhằm bảo đảm cho cơ quan hành chính nhà nước có cơ hội xem xét lại QĐHC, HVHC của mình thì cũng phải đồng thời tạo điều kiện cho công dân, tổ chức có đầy đủ khả năng yêu cầu toà án bảo vệ quyền và lợi ích của mình. Quy định này cũng không phù hợp với quy định tại Điều 7 chương VI Hiệp định thương mại Việt Nam - Hoa kỳ về "các quy định liên quan đến tính minh bạch, công khai và quyền khiếu kiện" là: Nếu quyền khiếu kiện ban đầu là quyền khiếu nại lên cơ quan hành chính thì phải có cơ hội để khiếu nại quyết định của cơ quan hành chính đó lên cơ quan tư pháp. - Quy định về thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính quá ngắn Theo Điều 30 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì công dân chỉ được khởi kiện QĐHC, HVHC đến Tòa án trong thời hạn 30 ngày (đối với vùng sâu, xa, đi lại khó khăn tối đa không quá 45 ngày) kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu theo quy định của Điều 36 Luật 59 khiếu nại, tố cáo hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại đó. Trên thực tế, có rất nhiều trường hợp Tòa án phải trả lại đơn cho người khởi kiện hoặc nếu đã thụ lý thì phải đình chỉ việc giải quyết vì lý do đã hết thời hiệu khởi kiện. Trước một thực tế như vậy chúng ta không thể không xem xét đến sự phù hợp giữa quy định của pháp luật với thực tiễn cuộc sống, vì đối với công dân việc phải khởi kiện một quyết định, hành vi công vụ của CQNN, viên chức nhà nước ra trước tòa không những là vấn đề pháp lý mà còn là vấn đề tâm lý tương đối lớn nên họ cần thời gian để cân nhắc, tính toán. Họ phải tính đến cái được cái mất trong mối quan hệ với công quyền và hơn cả họ cần thời gian để tìm hiểu pháp luật, nhờ tư vấn giúp đỡ về pháp lý, tính toán khả năng thắng kiện trong điều kiện khả năng tiếp cận các văn bản pháp luật khá khó khăn đặc biệt là ở nông thôn, vùng sâu, vùng xa. - Quy định về việc phân định thẩm quyền giữa cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo và toà án chưa hợp lý Theo điều 13 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì một người trong cùng một việc vừa khiếu nại tiếp theo theo thủ tục hành chính vừa khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án thì thẩm quyền giải quyết thuộc toà án. Trong trường hợp vụ việc có liên quan đến nhiều người, mà vừa có người khiếu nại tiếp theo vừa có người khởi kiện vụ án hành chính thì vụ việc thuộc thẩm quyền của cơ quan giải quyết khiếu nại tiếp theo. Như vậy, theo quy định nói trên trong trường hợp vừa có người khiếu nại tiếp theo vừa có người khởi kiện tại toà án thì việc xác định cơ quan giải quyết lại chỉ do các CQNN tự phân định thẩm quyền một cách chủ quan mà không tính đến nguyện vọng của người khiếu kiện. Cho dù quy định như vậy có thuận tiện cho các CQNN trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính, nhưng về nguyên tắc công dân có quyền tự do thực hiện quyền khiếu nại, nó bao hàm cả việc tự do lựa chọn phương thức 60 khiếu kiện và việc họ lựa chọn phương thức nào tuỳ thuộc vào ưu thế của mỗi phương thức theo những điều kiện, hoàn cảnh và vụ việc cụ thể. - Quy định về phạm vi quyền hạn ra phán quyết của toà án khi xét xử một vụ án hành chính chưa cụ thể, rõ ràng Trong các quy định của pháp luật hiện hành không có quy định cụ thể về phạm vi quyền hạn của toà án trong việc giải quyết các tranh chấp hành chính nên dẫn đến có nhiều cách hiểu và vận dụng khác nhau. Nguyên nhân là theo quy định hiện hành trong hệ thống pháp luật nước ta như Điều 1 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định: "Cá nhân, cơ quan nhà nước, tổ chức theo thủ tục do pháp luật quy định có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình", tương tự như vậy khoản 1 Điều 1 Luật khiếu nại, tố cáo 1998 (đã được sửa đổi, bổ sung) quy định: "công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình". Đối chiếu các quy định này với nhau thì có nhiều người cho rằng mục đích của khiếu nại đến cơ quan hành chính nhà nước hay toà án đều nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp và dẫn đến cơ quan giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính và toà án đều có quyền hạn như nhau trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính, tức là đều có quyền xem xét cả tính hợp pháp và tính hợp lý của các QĐHC, HVHC. Theo nguyên tắc phân công quyền lực trong bộ máy nhà nước thì tòa án không có quyền can thiệp trực tiếp vào hoạt động quản lý hành chính nhà nước, khi xét xử một VAHC tòa án chỉ có quyền xem xét tính hợp pháp của các QĐHC, HVHC bị khởi kiện. Thế nhưng pháp luật TTHC hiện hành chưa có quy định cụ thể về phạm vi quyền hạn ra phán quyết của tòa án khi xét xử một vụ án hành chính. - Quy định về thẩm quyền xét xử theo vụ việc của toà án còn hẹp so với 61 thực tiễn khiếu kiện hành chính Theo quy định tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì toà án có thẩm quyền giải quyết 10 loại vụ việc khiếu kiện. Các nhà nghiên cứu lập pháp cho rằng quy định như Pháp lệnh vì các lý do sau: một là, những tranh chấp này là những tranh chấp "thường xảy ra nhất" "nổi cộm nhất" "quan trọng nhất"; hai là, do đặc điểm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên các tranh chấp hành chính cũng rất nhiều, đa dạng và phức tạp vì vậy không thể đưa tất cả các tranh chấp hành chính ra xét xử tại toà án được; ba là, do toà án chưa có kinh nghiệm xét xử các tranh chấp hành chính, pháp luật cần thiết cho việc xét xử còn bất cập, chồng chéo, chưa hoàn thiện, đội ngũ thẩm phán vừa thiếu, vừa yếu. Tác giả cho rằng cách lập luận trên hiện nay là không còn phù hợp, bởi lẽ hiện nay chúng ta đang xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trường, không chỉ 10 nhóm vụ việc quy định tại Điều 11 Pháp lệnh là quan trọng, nổi cộm mà còn nhiều lĩnh vực rất quan trọng có sự quản lý của nhà nước như: cung cấp dịch vụ công, mội trường, giáo dục và đào tạo...hơn nữa cuộc sống luôn vận động, loại vụ việc này hôm nay là quan trọng, mai không còn là quan trọng, nay không quan trọng, ngày mai lại quan trọng, đối với người này là quan trọng nhưng với người khác lại không quan trọng và ngược lại. Mặt khác, nếu những loại vụ việc không thuộc thẩm quyền xét xử của toà án mà công dân khiếu nại tới cơ quan hành chính mà bị những cơ quan này từ chối giải quyết, giải quyết không dứt điểm, đùn đẩy, né tránh thì công dân biết "trông cậy vào ai" để yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Pháp luật TTHC đã đi vào cuộc sống đã hơn 8 năm nên vấn đề kinh nghiệm xét xử, thiếu thẩm phán, pháp luật hành chính còn bất cập...cũng đang được khắc phục từng bước. Như vậy, quy định về thẩm quyền của toà án tại Điều 11 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là chưa hợp lý, chưa phù hợp với thực tiễn, làm hạn chế vai trò của toà án cũng như vai trò của pháp luật TTHC trong việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, 62 bảo đảm pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước. - Pháp luật tố tụng hành chính chưa cho phép tòa án xét xử các quyết định hành chính quy phạm Như đã trình bày, theo quy định của pháp luật hiện hành thì QĐHC là đối tượng xét xử của tòa án là quyết định của CQNN, người có thẩm quyền trong CQNN, được áp dụng một lần, đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, được thể hiện dưới hình thức văn bản áp dụng pháp luật. Tuy nhiên, trong thực tiễn hoạt động quản lý hành chính nhà nước, các CQNN có thẩm quyền trong khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, ngoài việc ban hành các QĐHC cá biệt còn ban hành các QĐHC có chứa đựng những quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, được thể hiện dưới hình thức văn bản. Các quyết định này được gọi là các QĐHC quy phạm và nó cũng có thể trái pháp luật cả về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành, nội dung và thể thức, khi áp dụng các văn bản quy phạm này cũng có thể gây thiệt hại tới quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức. Mặc dù vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành các QĐHC quy phạm này cũng không phải là đối tượng xét xử hành chính của tòa án. - Quy định về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án các cấp chưa khoa học Theo quy định của Điều 12 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì toà án cấp tỉnh và cấp huyện có thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính đối với các QĐHC, HVHC của cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp, quy định này cũng làm cho thẩm phán rơi vào trạng thái rất khó xử, khó bảo đảm cho toà án thực hiện nguyên tắc xét xử độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, vì theo quy định của pháp luật hiện hành, vấn đề xét chọn đề nghị bổ nhiệm và tái bổ nhiệm thẩm phán phụ thuộc rất nhiều vào các thiết chế 63 chính trị ở địa phương, hệ quả là trên thực tế đã có nhiều vụ án, toà án cấp dưới tìm cách đùn đẩy việc lên toà án cấp trên. - Chưa có quy định cụ thể về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của các quyết định hành chính bị khiếu kiện Khi xem xét QĐHC bị khiếu kiện thì tiêu chuẩn về "tính hợp pháp" của QĐHC được xác định là căn cứ để toà án đưa ra các phán quyết của mình. Trên cơ sở sự hợp pháp của các QĐHC, toà án có thể ra một trong các phán quyết: một là, bác đơn khởi kiện và giữ nguyên QĐHC bị khiếu kiện nếu không có căn cứ xác định QĐHC đó là trái pháp luật; hai là, chấp nhận một phần hoặc toàn bộ đơn khởi kiện, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC nếu có căn cứ xác định một phần hoặc toàn bộ QĐHC đó là trái pháp luật. Về phương diện lý luận thì các tiêu chí sau đây được sử dụng để đánh giá một QĐHC có hợp pháp hay không: - Quyết định hành chính phải do chủ thể có thẩm quyền ban hành theo quy định của pháp luật; - Nội dung của QĐHC phải phù hợp với các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật làm cơ sở ban hành ra nó; - Quyết định hành chính phải được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và hình thức phù hợp với các quy định của pháp luật. Khái quát về mặt lý luận là như vậy, nhưng trong thực tiễn xét xử hành chính thì việc xem xét, đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC bị khiếu kiện lại hoàn toàn không đơn giản, nó đòi hỏi phải có những chuẩn mực pháp lý cụ thể, rõ ràng để làm căn cứ đánh giá. Như vậy, việc quy định các căn cứ để đánh giá tính hợp pháp của các QĐHC bị khiếu kiện có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong hoạt động xét xử hành chính, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, pháp chế và kỷ luật trong hoạt động hành chính nhà nước, nhưng đáng tiếc là hiện nay trong các văn bản pháp luật về TTHC vẫn chưa có quy định về vấn đề này. 64 - Quy định về việc cho phép cơ quan nhà nước có quyền sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị khiếu kiện trong quá trình giải quyết vụ án chưa hợp lý và chặt chẽ Điều 3 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định trong quá trình giải quyết VAHC "người bị kiện có quyền sửa đổi hoặc huỷ bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc bị khiếu kiện" và khoản 1 Điều 20 Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì "trong quá trình giải quuyết vụ án...người bị kiện có quyền sửa đổi, hoặc bãi bỏ quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc cán bộ công chức, khắc phục hành vi hành chính bị khiếu kiện". Mục đích của quy định này là tạo điều kiện cho các bên tự thoả thuận về việc giải quyết vụ án làm cho vụ khiếu kiện không bị kéo dài, nhưng trong thời gian qua, do nhận thức khác nhau nên trong thực tiễn giải quyết các VAHC khi gặp trường hợp này các toà án có nhiều cách giải quyết khác nhau là: đình chỉ việc giải quyết vụ án vì lý do đối