Luận văn Vai trò của pháp luật trong quản lý nhà nước đối với lĩnh vực bảo vệ rừng ở Việt Nam hiện nay

an ninh, chiến lược phát triển Lâm nghiệp, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cả nước và từng địa phương; đảm bảo tính thống nhất toàn bộ của ngành và liên ngành; - Việc quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đồng bộ với việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trong trường hợp phải chuyển đổi đất có rừng tự nhiên sang mục đích sử dụng khác thì phải có kế hoạch trồng mới để đảm bảo sự phát triển bền vững của từng địa phương và trong phạm vi cả nước; quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo khai thác, sử dụng tiết kiệm, bền vững, có hiệu quả tài nguyên rừng, bảo đảm hệ sinh thái rừng, bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; đồng thời đảm bảo xây dựng cơ sở hạ tầng, phát triển nguồn nhân lực nhằm nâng cao hiệu quả và tính khả thi, chất lượng của quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng. - Việc lập quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng phải đảm bảo dân chủ, công khai. - Kế hoạch bảo vệ rừng phải phù hợp với quy hoạch bảo vệ rừng đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyêt, quyết định. - Quy hoạch, kế hoạch bảovệ rừng phải được lập và được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, quyết định trong năm cuối kỳ quy hoạch kế hoạch trước đó. Những quy định có tính nguyên tắc trong việc xây dựng và tổ chức thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng chưa được thực hiện đúng đắn trong thực tế được biểu hiện cụ thể như sau: - Trên thực tế, các quy định của pháp luật quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng mới mang tính định hướng chủ yếu, việc thực hiện chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng không được thống nhất theo trình tự thủ tục và nội dung luật định. Các quy định lại có sự chồng chéo về chức năng nhiệm vụ quản lý chiến lược quy hoạch, kế hoạch bảo vệ rừng giữa các cơ quan QLNN về NN&PTNT với cơ quan QLNN về bảo vệ rừng (Kiểm lâm) và giữa các cơ quan này với cơ quan quản lý tài nguyên và môi trường. Pháp luật chưa có quy định về phương pháp, trình tự, thủ tục và chế tài quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch. Vẫn mang tính một chiều, áp đặt không phát huy được quyền chủ động sáng tạo của địa phương, không phát huy được quyền dân chủ “quyền phúc quyết” của công dân trong việc quy hoạch, kế hoạch không được thực hiện (Điều 21 Hiến pháp năm 1946). Do đó, tạo sự trông chờ, ỷ lại của cơ quan nhà nước cấp dưới vào sự hướng dẫn và định hướng của cơ quan cấp trên. - Các quy định có tính chiến lược về bảo vệ rừng chỉ được thể hiện trong định hướng của các Nghị quyết chính trị của Đảng, thực tế hiện nay trong phạm vi cả nước và từng địa phương chưa có chiến lược bảo vệ rừng. - Một hạn chế nữa hiện nay là pháp luật chưa quy định việc quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, cả trong quá trình xây dựng, thực hiện và xử lý vi phạm. Do đó, chưa có tác dụng tích cực để điều chỉnh các hành vi quản lý chiến lược, quy hoạch, kế hoạch của các cơ quan QLBVR mang lại hiệu quả trong việc khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên hợp lý; bảo tồn đa dạng sinh học, bảo tồn hệ sinh thái, bảo tồn di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; bảo vệ rừng mang tính bền vững cho các thế hệ mai sau. - Pháp luật quy định về việc chiến lược, quy hoạch, kế hoạch chưa cụ thể, rõ ràng nên gây ra tình trạng thực hiện không hiệu quả trong phạm vi cả nước. Thứ hai, thực trạng vai trò của pháp luật trong tổ chức điều tra, xác định, phân định ranh giới các loại rừng trên bản đồ quốc gia. Theo Điều 4 Luật BV&PTR sửa đổi bổ sung năm 2004 thì căn cứ vào đặc điểm, tính chất và mục đích sử dụng chủ yếu, rừng được chia thành ba loại: Rừng phòng hộ được sử dụng chủ yếu để bảo vệ nguồn nước, bảo vệ đất, chống sói mòn, chống sa mạc hoá, hạn chế thiên tai, điều hoà khí hậu, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: - Rừng phòng hộ đầu nguồn; - Rừng phòng hộ chắn gió, chắn cát bay; - Rừng phòng hộ chắn sóng, lấn biển; Rừng đặc dụng được sủ dụng chủ yếu để bảo tồn thiên nhiên, mẫu chuẩn hệ sinh thái rừng của quốc gia, nguồn gen sinh vật rừng; nghiên cứu khoa học; bảo vệ di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; phục vụ nghỉ ngơi, du lịch, kết hợp phòng hộ, góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: - Vườn quốc gia; - Khu bảo tồn thiên nhiên gồm có khu dự trữ thiên nhiên, khu bảo tồn các loài - sinh cảnh; - Khu bảo vệ cảnh quan gồm khu rừng di tích lịch sử, văn hoá, danh lam thắng cảnh; - Khu rừng nghiên cứu, thực thực nghiệm khoa học. Rừng sản xuất được sử dụng chủ yếu để sản xuất, kinh doanh gỗ, lâm sản ngoài gỗ và kết hợp phòng hộ góp phần bảo vệ môi trường, bao gồm: - Rừng sản xuất là rừng tự nhiên; - Rừng sản xuất là rừng trồng; - Rừng giống gồm rừng trồng và rừng tự nhiên qua bình tuyển và công nhận. Theo quy định của Khoản 3 Điều 7 và Điều 3, Điều 4 Quyết định 245/1998/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng chính phủ, thì Bộ NN&PTNT có trách nhiệm là định kỳ điều tra, phúc tra phân loại rừng, thống kê diễn biến và trữ lượng của từng loại rừng, lập bản đồ rừng và đất lâm nghiệp trong phạm vi toàn quốc; UBND tỉnh có trách nhiệm là tổ chức điều tra, phân loại, thống kê diện tích và trữ lượng của từng loại rừng, lập bản đồ rừng và đất lâm nghiệp trên địa bàn Tỉnh theo hướng dẫn của Bộ NN&PTNT và Tổng cục Địa chính. Việc điều tra phân loại rừng được thực hiện theo quy định của pháp luật cứ 5 năm một lần, xác định được diện tích và trữ lượng rừng của từng địa phương và trong cả nước. Theo quyết định số 10/2002/QĐ-TTg ngày 12 tháng 1 năm 2002 của Thủ tướng chính phủ về phê duyệt kết quả chương trình điều tra, đánh giá và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng toàn quốc thời kỳ 1996 - 2000 cho thấy việc phân bổ rừng trên các vùng lãnh thổ nước ta chênh lệch lớn và diện tích rừng ở các loại rừng cũng có sự chênh lệch lớn cụ thể như sau: + Rừng đặc dụng với tổng diện tích là 1.572.100 ha, chiếm 13,9% diện tích đất có rừng toàn quốc; trữ lượng gỗ 150.694.000 m3 chiếm 19,27% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó rừng tự nhiên, chiếm 96% về diện tích, 99,15% về trữ lượng và rừng trồng 4% về diện tích nhưng chỉ chiếm 0,85% về trữ lượng [59, tr.57]. + Rừng phòng hộ với tổng diện tích là 5.502.300 ha, chiếm 48,63 % diện tích đất có rừng toàn quốc; trữ lượng gỗ 353.087.000 m3, chiếm 45,18% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó, rừng tự nhiên chiếm 89,9% về diện tích và 97,39% về trữ lượng; rừng trồng chiếm 10,1% diện tích nhưng chỉ chiếm 2,61% về trữ lượng [59, tr.58]. + Rừng sản xuất với tổng diện tích là 4.239.700 ha, chiếm 37,47% diện tich đất có rừng toàn quốc; trữ lượng gỗ 277.968.000 m3, chiếm 35,55% tổng trữ lượng rừng gỗ cả nước. Trong đó, rừng tự nhiên chiếm 78,4% về diện tích và 92,26% về trữ lượng; rừng trồng chiếm 26,6% về diện tích nhưng chỉ chiếm 7,74% về trữ lượng [59, tr.58]. Việc quy định của pháp luật về phân loại rừng đã tiếp cận, vận dụng cách phân loại và phân hạng rừng của các tổ chức Lâm nghiệp quốc tế và khái niệm của một số nước trong khu vực, ví dụ như: Luật Lâm nghiệp của quốc gia Malaysia, Điều 10 năm 1993 quy định về rừng bảo tồn vĩnh cửu gồm có rừng sản xuất có sản lượng bền vững; bảo vệ đất; rừng đề phòng lũ lụt; rừng giành cho đời sống hoang dã; rừng phục hồi; rừng giáo dục, rừng nghiên cứu... Điều 2 Luật Lâm nghiệp Myanmar thiết lập hệ thống thành rừng dự trữ (rừng cấm và rừng cộng đồng). Bởi các loại rừng đặc dụng theo Tổ chức bảo tồn thiên nhiên thế giới (IUCN), thì hệ thống các khu bảo tồn thiên nhiên bao trùm, bao gồm tổng thể các yếu tố tự nhiên trong một thể thống nhất, kể cả khu vực trên cạn, đất ngập nước, ven biển và trên biển. Mặc dù tên gọi không đồng nhất hoàn toàn nhưng theo quy định của pháp luật Việt Nam thì phù hợp với tình hình công tác bảo vệ rừng của Việt Nam. Tuy nhiên, cách phân chia các loại rừng theo pháp luật hiện hành chủ yếu căn cứ vào mục đích sử dụng rừng, chưa chý ý đến việc quy định theo tiêu chuẩn về đa dạng sinh học, phạm vi diện tích, điều kiện kinh tế - xã hội. Cho nên quan điểm của các nhà quy hoạch có ý nghĩa quan trọng trong việc phân loại rừng. Nó có quyết định các quy định của pháp luật thực hiện có hiệu quả hay không. Việc quy định theo pháp luật hiện hành thiếu tính cụ thể, nên dẫn tới tình trạng các loại rừng, hạng rừng luôn thay đổi, gây khó khăn cho công tác quản lý, đồng thời trong quản lý điều tra xác định lâm phận quốc gia cũng mang tính tuỳ tiện, kỷ cương pháp luật không nghiêm. Trong khi đó, việc xác định ranh giới, diện tích rừng trên thực địa không rõ ràng, mà chủ yếu chỉ nằm trên bản đồ, nên nhà nước không nắm chắc được tài ngưyên rừng, dẫn tới công tác quản lý thiếu tính khoa học, khó khăn trong việc quản lý bảo vệ các loại rừng. Thứ ba, thực trạng vai trò của pháp luật trong quản lý công tác giao đất, giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi, chuyển giao mục đích sử dụng rừng. Việc giao đất, giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi, chuyển mục đích sử dụng rừng được quy định tại Điều 7 Luật Bảo vệ và pháp triển rừng năm 2004; Luật Đất đai năm 2003; Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày16 tháng 11 năm 1999 của Chính phủ; Thông tư liên tịch số 62/2000/TT-BNN-TĐC của Bộ NN&PTNT và Tổng cục Địa chính (nay là Bộ tài nguyên và môi trường). Theo quy định của các văn bản quy phạm pháp luật trên, nhà nước khuyến khích việc giao đất, cho thuê đất có rừng và đất trồng rừng cho các hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư thôn theo quy hoạch của nhà nước và phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước để sửng dụng có hiệu quả trong QLBVR của từng loại rừng nhằm mục đích ổn định, lâu dài. Theo khoản 3 Điều 76 Luật Đất đai ban hành ngày 26 tháng 11 năm 2003 thì thời hạn giao đất, cho thuê đất nông nghiệp, lâm nghiệp, thuỷ sản, làm muối cho các tổ chức kinh tế, hộ gia đình cá nhân; người Việt Nam định cư ở nước ngoài... không quá 50 năm. Đối với những dự án lớn nhưng thu hồi vốn chậm, dự án đầu tư vào địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn thì thời han giao, cho thuê đất là không quá 70 năm. Việc giao đất lâm nghiệp phải căn cứ vào từng trường hợp cụ thể, vào quỹ đất và quy hoạch của địa phương, vào nhu cầu, vào múc đích sử dụng của tổ chức đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Theo khoản 3 Điều 75 Luật Đất đai thì “Tổ chức kinh tế, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức cá nhân nước ngoài sử dụng đất dùng sản xuất được kết hợp kinh doanh cảnh quan, du lịch sinh thái - môi trường dưới tán rừng”. Đây là một hướng đi mới kích khích các tổ chức kinh tế, người nước ngoài đầu tư vào hoạt động sản xuất Lâm nghiệp nói chung và bảo vệ rừng nói riêng. Nhưng theo quy định tại khoản 5 Điều 76 và khoản 5 Điều 77 thì chỉ có tổ chức kinh tế mới được thuê đất rừng phòng hộ và rừng đặc dụng thuộc khu vực được kết hợp với cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng. Tuy nhiên, trong các quy định pháp luật hiện hành, trong công tác giao đất, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp cũng đang bộc lộ những bất cập cần phải tiếp tục được hoàn thiện, để sử dụng có hiệu quả hơn: - Có nhiều quy định không thống nhất về cùng một nội dung quản lý công tác giao đất, cho thuê rừng và đất lâm nghiệp, thậm chí mâu thuẫn trong các văn bản dẫn đến việc khó áp dụng, thực hiện trên thực tế như: Theo các quy định ở khoản 3 Điều 76, khoản 5 Điều 75 và khoản 5 Điều 77 luật Đất đai năm 2003 thì các cá nhân hộ gia đình không thuộc đối tượng giao đất hoặc cho thuê đất rừng sản xuất, rừng phòng hộ và rừng đặc dụng để kinh doanh cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng. Nhưng trong khi đó Điều 10 Nghị định 163/1999/NĐ-CP lại có quy định cho hộ gia đình, cá nhân thuê đất rừng đặc dụng để kinh doanh cảnh quan du lịch sinh thái dưới tán rừng; Điều 23 Luật BV&PTR mâu thuẫn với quy định tại Điều 19 Luật Đất đai năm 2003. - Trên thực tế, việc quy định quản lý rừng cộng đồng còn thiếu căn cứ pháp lý cho việc xác định quyền và nghĩa vụ của cộng đồng trong bảo vệ rừng. - Việc quy định về phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan QLNN chưa rõ ràng, cơ chế phối hợp giữa các cơ quan nhà nước có liên quan thiếu chặt chẽ. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử đất lâm nghiệp còn chậm trễ tạo nên tâm lý chưa yên tâm sản xuất của chủ rừng. Khoản 4 Điều 17 Nghị định 163 quy định: UBND cấp nào có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất thì UBND đó có quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất lâm nghiệp. - Những quy định mâu thuẫn ngay trong một văn bản quy phạm pháp luật, làm cho việc sử dụng pháp luật không tránh khỏi lúng túng và việc vận dụng tuỳ tiện như tại khoản 2 Điều 4 Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc thực hiện nhiệm vụ quản lý của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp quy định: “Sở NN&PTNT là cơ quan giúp UBND Tỉnh thực hiện nhiệm vụ QLNN về rừng và đất lâm nghiệp” nhưng khoản 4 của điều này lại quy định trách nhiệm của Sở Địa chính: “Sở Địa chính là cơ quan giúp UBND tỉnh QLNN về đất lâm nghiệp” [60, tr.57]. Thứ tư, thực trạng vai trò của pháp luật trong quản lý công tác thống kê, kiểm kê, theo dõi tài nguyên. Bộ NN&PTNT và UBND các cấp có trách nhiệm thống kê, kiểm kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất lâm nghiệp trong toàn quốc hoặc trên địa bàn địa phương quản lý theo quy định tại khoản 4 Điều 7 Luật BV&PTR và Điều 4, Điều 5, Điều 6 của Quyết định số 245/1998/QĐ-TTg ngày 21 tháng 12 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ [60, tr.20]. Theo quy định của pháp luật hiện hành cơ quan Kiểm lâm các cấp có tổ chức thực hiện và tham mưu cho Bộ NN&PTNN và UBND cùng cấp thống kê, theo dõi diễn biến diện tích rừng và đất lâm nghiệp hàng năm (Chỉ thị số 32/2000/CT-BNN-KL ngày 27/3/2000 của Bộ NN&PTNT, còn quy định tại Quyết định số 10/2001/QĐ-TTg ngày 03/01/2001 thì quy định định kỳ 5 năm tổ chức Tổng kiểm kê tài nguyên một lần. Chính vì vậy, bắt đầu từ năm 2002 đến nay, công tác thống kê, theo dõi diễn biến diện tích rừng và đất lâm nghiệp được thực hiện hàng năm. Các cơ quan QLNN có thẩm quyền trên có quyền và nghĩa vụ công bố số liệu và diện tích các loại rừng trong toàn quốc. Năm 2003, tổng diện tích đất có rừng của Việt Nam là 12.094.518 ha, chiếm 36,1% diện tích lãnh thổ, trong đó rừng tự nhiên là 10.004.709 ha, chiếm 82,7% và rừng trồng là 2.089.809 ha, chiếm 17,3%. Diện tích rừng không đồng đều giũa các vùng, chủ yếu tập trung ở vùng Tây nguyên, Đông bắc và Bắc Trung bộ với trên 2 triệu ha; vùng Đông Nam bộ và Duyên hải miền Trung từ 1 đến 1,5 triệu ha; còn vùng Tây bắc, đồng bằng sông Cửu long và đồng bằng sông Hồng chỉ có dưới 1 triệu ha [14, tr. 16]. Bên cạnh đó, pháp luật hiện hành về công tác thống kê, theo dõi diễn biến tài nguyên rừng và đất lâm nghiệp còn bộc lộ một số hạn chế sau: - Chưa quy định thống nhất về tiêu chí thống kê, kiểm kê, xác định rừng, đất lâm nghiệp chưa có rừng với đất chưa sử dụng nên kết quả không giống nhau giữa số liệu của các cơ quan quản lý công bố nên dễ xảy ra hiện tượng tuỳ tiện. - Các quy định của pháp luật hiện hành về quy định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước tại nhiều văn bản pháp luật khác nhau, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn nhau trong quản lý thống kê, kiểm kê và theo dõi diễn biến tài nguyên rừng như giữa hệ thống cơ quan quản lý về phát triển rừng (Cục Phát triển Lâm nghiệp) với hệ thống cơ quan QLBVR (Cục Kiểm lâm), giữa Bộ NN & PTNN với Bộ Tài nguyên môi trường. - Chưa có quy định cụ thể về quyền công bố số lượng về diện tích rừng và đất quy hoạch để phát triển rừng gây nên tình trạng không thống nhất gây lãng phí. Thứ năm, thực trạng vai trò của pháp luật trong quản lý việc nghiên cứu; ứng dung khoa học, công nghệ; quan hệ hợp tác quốc tế và đào tạo nguồn nhân lực trong bảo vệ rừng. Tổ chức việc nghiên cứu; ứng dụng khoa học, công nghệ; quan hệ hợp tác quốc tế và đào tạo nguồn nhân lực trong bảo vệ rừng đã từ lâu được coi như một nội dung quan trọng trong chính sách, pháp luật của Việt Nam về bảo vệ rừng. Trong hoạt động quan hệ hợp tác quốc tế, Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập trở thành thành viên của nhiều công ước, điều ước quốc tế về bảo vệ rừng và bảo tồn như: Công ước về buôn bán quốc tế các loại động, thực vật quý hiếm (CITES) năm 1973, công ước đa dạng sinh học (CBD) năm 1992 (Việt Nam ký kết 2 công ước này vào năm 1994), Công ước bảo vệ đất ngập nước, công ước kiểm soát buôn bán quốc tế các loài thực vật, động vật hoang dã nguy cấp, hiệp định khu vực các nước Đông Nam á về kiểm soát ô nhiễm khói mù xuyên biên giới do cháy rừng, cháy đất gây ra. Nhà nước bước đầu xây dựng pháp luật nhằm chuyển hoá các quy định của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia để hài hoà các quy định của pháp luật quốc gia và pháp luật quốc tế. Điều đó được khẳng định trong khoản 8 Điều 7 Luật BV&PTR năm 2004, Nghị định 11/2000/NĐ-CP và Nghị định 48/2002/NĐ-CP về chế độ quản lý và danh mục các loài thực vật, động vật nguy cấp, quý hiếm. Các văn bản pháp luật trên góp phần đẩy nhanh quá trình mở cửa, hội nhập quốc tế, đồng thời quy định nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế và bảo vệ rừng. Các cơ quan quản lý khoa học nòng cốt được giao nhiệm vụ thực hiện các công ước trên là Bộ Khoa học công nghệ và môi trường, Bộ NN & PTNN và các cơ quan khoa học như Trung tâm khoa học tự nhiên Quốc gia (Viện sinh thái và tài nguyên sinh vật), Đại học Quốc gia Hà Nội (Trung tâm nghiên cứu tài nguyên và môi trường)... đã có sự phối hợp hành động tương đối tốt với các tổ chức quốc tế như Quỹ quốc tế về bảo vệ thiên nhiên (WWF), Hiệp hội quốc tế về bảo tồn thiên nhiên (IUCN) và nhiều tổ chức khác. Hợp tác quốc tế về bảo vệ rừng trên phương diện hợp tác xây dựng và hoàn thiện các chính sách, thể chế pháp luật quốc gia được thực hiện chủ yếu thông qua các dự án như: dự án VIE/94/2003 về tăng cường năng lực pháp luật tại Việt Nam được ký kết và thực hiện giữa Bộ Tư pháp, đại diện nước CHXHCN Việt Nam và Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc (UNDP), trong đó có đề cập đến vấn đề pháp luật môi trường; dự án “cải cách hành chính lâm nghiệp” (REAS) và dự án “phát triển lâm nghiệp xã hội” (SFDP) được ký kết giữa Bộ NN&PTNN Việt Nam với Bộ hợp tác và phát triển kinh tế Cộng hoà Liên bang Đức. Nằm trong khuôn khổ của các hoạt động hợp tác quốc tế về bảo vệ môi trường thiên nhiên trong đó đặc biệt là môi trường rừng ở Việt Nam, Chính phủ Việt Nam hết sức chú trọng đến công tác hợp tác đào tạo cán bộ trong các cơ quan QLNN nhằm nâng cao năng lực quản lý, kiến thức và kinh nghiệm quản lý cũng như khả năng thực thi các chính sách, thể chế của nhà nước về bảo vệ rừng. Hàng năm, nhà nước Việt Nam đã thực hiện nhiều chương trình hỗ trợ đào tạo với các tổ chức quốc tế như: UNDP, FAO, PAM, WB, WWF, ADB, EU, SIDA bằng việc cử cán bộ đi học tập nghiên cứu ở nước ngoài hoặc đón chuyên gia nước ngoài vào Việt Nam để đào tạo. Tuy nhiên các văn bản pháp luật về bảo vệ rừng về nghiên cứu khoa học, ứng dụng khoa học và công nghệ, hợp tác quốc tế, đào tạo nguồn nhân lực cho bảo vệ rừng chưa tập trung thành một hệ thống còn nằm rải rác ở các văn bản pháp luật khác nhau và mới chỉ mang tính chất định hướng. Hơn thế nữa, các vấn đề về nguồn nhân lực như sự thiếu hụt các cán bộ có trình độ ngoại ngữ kết hợp với chuyên môn giỏi, có kinh nghiệm về bảo tồn... luôn là những trở lực lớn của Việt Nam trên con đường hội nhập và hợp tác quốc tế trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Do vậy việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này là một điều hết sức cần thiết và quan trọng. 2.3. Thực trạng vai trò của pháp luật đối với xã hội hoá công tác bảo vệ rừng Từ khi có luật bảo vệ phát triển rừng năm 1991, nhà nước đã ban hành trên 150 văn bản quy phạm pháp luật quan trọng nhằm tạo khuôn khổ pháp lý và thu hút mọi lực lượng xã hội tham gia QLBVR. Đối tượng điều chỉnh của các văn bản nói trên là các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân tham gia vào lĩnh vực lâm nghiệp. Tuy nhiên “cộng đồng”, do chưa được luật Dân sự năm 1995 thừa nhận là một tổ chức có tư cách pháp nhân nên không phải là đối tượng điều chỉnh các văn bản pháp luật nói trên. Tại Điều 9 Nghị định 17/HDBT ngày 17 tháng 1 năm 1992 của Hội đồng bộ trưởng (nay là Chính phủ) có quy định là làng bản còn rừng làng, rừng bản trước ngày ban hành Luật BV&PTR, mà không trái với những quy định của Luật BV&PTR và Luật Đất đai thì được xét công nhận là chủ rừng hợp pháp đối với diện tích rừng, đất trồng rừng đang quản lý và sử dụng. Như vậy, theo văn bản này nhà nước thừa nhận thôn bản là chủ rừng đối với rừng làng, rừng bản lâu đời nhưng trên thực tế chưa có quyết định giao rừng. Báo cáo sơ kết 3 năm (1997 – 2000) của Chính phủ thực hiện chỉ thị 286 và 287 ngày 2 tháng 5 năm 1997 nêu rõ: Đổi mới và kiện toàn tổ chức kiểm lâm để tổ chức này thực hiện đầy đủ trách nhiệm của cơ quan thừa hành pháp luật về bảo vệ và phát triển rừng, đẩy mạnh chủ trương xã hội hoá nghề rừng và công tác bảo vệ rừng ở địa phương. Tăng cường kiểm lâm phụ trách địa bàn, phối hợp chặt chẽ với các ngành xây dựng kế hoạch, phương án tiếp tục và thường xuyên tổ chức thực hiện các chỉ thị của Thủ tướng chính phủ, thực hiện việc xây dựng hương ước, quy ước về BV&PTR trong cộng đồng dân cư thôn bản, trong các doanh nghiệp, các tổ chức để mọi người cam kết chấp hành các quy định của nhà nước và bản thân trong việc BV&PTR [55]. Sự ra đời của Luật BV&PTR năm 2004, Luật Đất đai 2003, cùng một số văn bản pháp luật khác tạo nên sức mạnh tổng hợp trong việc huy động mọi lực lượng trong xã hội tham gia QLBVR, đẩy mạnh xã hội hoá công tác bảo vệ rừng. Khoản 1 Điều 2 Luật BV&PTR và Điều 2 Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 3 tháng 3 năm 2006 quy định QLBVR là quyền và nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước; tổ chức; cộng đồng dân cư thôn, làng, ấp, bản, buôn, phum, sóc, hoặc đơn vị tương đương (cộng đồng dân cư thôn) hộ gia đình, cá nhân trong nước; người Việt Nam định cư ở nước ngoài; tổ chức cá nhân nước ngoài có liên quan đến QLBVR. Đặc biệt, Điều 29 và 30 Luật BV&PTR đã khẳng định thêm quyền và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn trong việc giao rừng mà trước đó chưa có quy định rõ ràng. Cùng với Nghị định 29/CP ngày 11/5/1998 về quy chế thực hiện dân chủ xã, ghi rõ: “làng, bản không phải là một cấp chính quyền, nhưng là nơi sinh, sống của cộng đồng dân cư và là nơi thực hiện dân chủ một cách trực tiếp nhằm giải quyết một cách trực tiếp trong nội bộ dân cư”. Thực hiện Nghị định trên Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 24/TTg ngày 19/6/1998 về việc xây dựng và thực hiện hương ước, quy ước của làng, bản; Chỉ thị số 52/CT ngày 07/05/2001 về đẩy mạnh và thực hiện quy ước BV&PTR trong cộng đồng dân cư làng, bản; Nghị định 163/1999/NĐ-CP ngày 16/11/1999 của Chính phủ về giao đất cho thuê đất lâm nghiệp; Thông tư số 62/2000/TT-BNN-TCĐC của Bộ NN&PTNN và Tổng cục Địa chính nay là Bộ Tài nguyên và môi trưòng. Pháp luật hiện hành đã từng bước tạo hành lang pháp lý cho xã hội hoá công tác bảo vệ rừng, với sự đa dạng hoá các thành phần kinh tế tham gia bảo vệ rừng, làm cho rừng thực sự có chủ thông qua chính sách giao đất, giao rừng, dần dần đảm bảo cho cuộc sống của cộng đồng dân cư có cuộc sống bớt khó khăn hơn, Bộ NN&PTNN quy định Quyết định số 32/2005/QĐ-BNN ngày 07/01/2005 về quy chế khai thác gỗ cho đồng bào dân tộc thiểu số nghèo, đời sống khó khăn. Trên thực tế, sự ra đời của Luật Đất đai năm 2003, Luật BV&PTR năm 2004 đã huy động tổng hợp các ngành, các cấp, đồng thời nâng cao vai trò QLNN bằng pháp luật trong lĩnh vực bảo vệ rừng. Sự tham gia của rộng rãi của cộng đồng và bảo vệ rừng như mặt trận Tổ quốc, các thành viên của Mặt trận Tổ quốc, các đoàn thể nhân dân, cộng đồng dân cư thôn, hộ gia đình, cá nhân, các doanh nghiệp. Sự tham gia của cộng đồng sẽ làm cho rừng gắn bó với cộng đồng và bảo vệ rừng trở thành hoạt động chủ động, tự giác vì lợi ích cộng đồng. Việc quy định khoán bảo vệ rừng một cách linh hoạt gắn với chính sách hưởng lợi từ rừng, mở rộng hình thức và đổi mới phương thức thu hút vốn đầu tư trong xã hội, sử dụng có hiệu quả nguồn nhân lực của nhân dân vào bảo vệ rừng, tạo sức hấp dẫn để huy động vốn đầu tư từ nội lực cộng đồng và tranh thủ sự giúp đỡ của cộng đồng quốc tế trong lĩnh vực này. Các quyền và nghĩa vụ được quy định chi tiết cho từng loại chủ rừng và đối với từng loại rừng, giúp cho cơ quan quản lý minh bạch hơn, giảm sự can thiệp trực tiếp của các cơ quan nhà nước vào hoạt động của chủ thể kinh tế, phát huy nguồn lực xã hội vào bảo vệ rừng, khơi dậy sự chủ động sáng tạo trong hoạt động bảo vệ rừng của chủ rừng và sự tham gia tích cực của các tổ chức, cá nhân vào QLBVR. Chủ rừng ngày càng có trách nhiệm đối với công tác bảo vệ rừng với cơ chế pháp luật rõ ràng hơn; người dân và cộng đồng không chỉ tham gia vào hoạt động bảo vệ rừng mà đã có thái độ phản ứng mạnh mẽ trước hành vi phá hoại rừng, nhiều người đã dũng cảm tố cáo các vi phạm pháp luật, kể cả hành vi của một số cán bộ lãnh đạo ở địa phương. Pháp luật hiện hành có vai trò quan trọng trong việc QLBVR, đặc biệt là giải quyết khiếu nại, tố cáo, đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của chủ thể tham gia quan hệ bảo vệ rừng mà dân chủ và tính công bằng ngày càng được thực hiện tốt hơn, tạo điều kiện cho các chủ thể pháp luật thực hiện quyền chủ thể của mình thông qua hình thức sử dụng pháp luật. Điều đó, đòi hỏi cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thực hiện nghiêm túc và đúng đắn quyền hạn và trách nhiệm của mình bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của chủ rừng. Tuy nhiên